財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理視角下地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制研究

梁 強(qiáng) 溫州濱海新城投資集團(tuán)有限公司

引言

隨著我國各級(jí)地方投融資平臺(tái)的飛速發(fā)展與擴(kuò)張，我國各地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債率與負(fù)債規(guī)模也在急速攀升。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀具有一定的不穩(wěn)定性，在這種客觀環(huán)境下，我國各地面臨著較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，原因之一便是地方政府的公共支出責(zé)任和財(cái)力能力之間的不匹配。在這種客觀存在的重壓下，導(dǎo)致投融資平臺(tái)誕生在了我國各地方政府的管轄區(qū)域內(nèi)，并且具有一定突破體制及政策的多重優(yōu)勢(shì)，可以為實(shí)現(xiàn)地方工業(yè)化及城市化的快速發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。但是，各地方投融資平臺(tái)在利用金融資本來促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也容易積累高額債務(wù)，導(dǎo)致政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題嚴(yán)重。因此，本文將以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視角為出發(fā)點(diǎn)，探討我國現(xiàn)階段各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)與其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，闡釋其關(guān)聯(lián)程度，并提出了針對(duì)這類財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理問題的建議。

一、地方投融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺(tái)的歷史可追溯至我國20 世紀(jì)90 年代，此時(shí)，在政府職能的轉(zhuǎn)變和投融資體制改革的實(shí)施背景下，我國沿海東部地區(qū)已經(jīng)孕育出了投融資平臺(tái)，并一直發(fā)展至今。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各地方政府的投融資平臺(tái)已經(jīng)有了3 000 多家，這其中超過七成是縣區(qū)級(jí)的公司平臺(tái)。這類平臺(tái)的特征是各地方政府對(duì)其注入貨幣資金(如財(cái)政資金)、固定資產(chǎn)(如地下管網(wǎng))、無形資產(chǎn)(如土地使用權(quán))等來創(chuàng)建的各種類型的企業(yè)，如以建設(shè)城市為目標(biāo)的投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司等，在此基礎(chǔ)上，再加以政府的幫助，如回購協(xié)議、政府補(bǔ)貼及政府償債基金等，以此保證公司平臺(tái)的正常還款。

客觀上，上述這類公司平臺(tái)有效推動(dòng)了各地方工業(yè)化及城市化的進(jìn)程，但與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后，也埋下了巨額債務(wù)的隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模截至2021 年末已達(dá)到30 萬億元，而這其中來自銀行的債務(wù)占了絕大多數(shù)。各地方政府利用投融資平臺(tái)借貸的債務(wù)數(shù)額占據(jù)地方政府平均總債務(wù)的70%。而且上述各平臺(tái)公司有的隱匿著巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其主要體現(xiàn)在債務(wù)資金的使用不規(guī)范，還債資金的來源不確定、不穩(wěn)定以及公司財(cái)務(wù)狀況分析堪憂等。另外，通過對(duì)我國各個(gè)地方政府投資和融資平臺(tái)收益來源、現(xiàn)金流動(dòng)狀況以及資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)的剖析，不同的地方政府投資平臺(tái)存在著資產(chǎn)非流動(dòng)的特征，其可動(dòng)用的、容易折現(xiàn)的資產(chǎn)很少，同時(shí)各平臺(tái)的流動(dòng)債務(wù)規(guī)模很大，遠(yuǎn)超流動(dòng)資產(chǎn)的規(guī)模，各平臺(tái)公司的營業(yè)凈利潤難為正值，導(dǎo)致各企業(yè)的盈利手段主要來自于政府的補(bǔ)貼收入以及對(duì)固有資產(chǎn)的處置收入；此外，平臺(tái)公司很難實(shí)現(xiàn)投資和經(jīng)營活動(dòng)的凈現(xiàn)金流為正，而公司的融資活動(dòng)現(xiàn)金流常常是借款。綜上所述，以一般企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來看，各地投資和融資平臺(tái)運(yùn)行情況都未達(dá)到最佳狀態(tài)，企業(yè)的資金過度依賴于政府補(bǔ)貼、資產(chǎn)處置及銀行借貸。各個(gè)地方企業(yè)所發(fā)生的上述財(cái)務(wù)問題，說明各個(gè)地方政府的投融資平臺(tái)都存在著資金鏈不穩(wěn)的情況，并且隨時(shí)都有可能發(fā)生嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。而且，因?yàn)槠脚_(tái)公司基本上都有當(dāng)?shù)卣碾[性保證，這也使其承擔(dān)著許多的公共服務(wù)職能。綜上所述，從各地方政府的職能來看，當(dāng)投融資平臺(tái)企業(yè)出現(xiàn)運(yùn)營失敗的現(xiàn)象時(shí)，那么企業(yè)未清償?shù)膫鶆?wù)只能由地方政府財(cái)政來進(jìn)行償還，這使得企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)變成了政府債務(wù)，導(dǎo)致各地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)急劇增長[1]。

二、地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)類型

(一)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要組成部分是資金流、投資類型、利潤形式、投資主體等。此外，最主要的風(fēng)險(xiǎn)還包含以下三點(diǎn)：第一，項(xiàng)目在籌資后進(jìn)行新建啟動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，各地方政府為了緩解財(cái)政壓力，會(huì)盡可能地減少資金投入，進(jìn)而擴(kuò)大舉債籌資的規(guī)模，這就造成了舉債融資的門檻降低，從而使公司的償債能力變差。第二，在資本市場(chǎng)上，土地使用權(quán)因被資本化而引起的債務(wù)清償風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前階段，我國的投融資方與地方政府共同處在一種“土地財(cái)政、融資平臺(tái)、商業(yè)貸款”的基本模式中，在地方政府偏向于利用土地收益獲得巨額財(cái)政收入的同時(shí)，又會(huì)因?yàn)橥恋刈赓U價(jià)格的增長而產(chǎn)生更多的合作平臺(tái)，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致此類風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)概率大大增加。第三，由于項(xiàng)目本身的低效益而伴隨的清償風(fēng)險(xiǎn)。部分企業(yè)存在基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施周期長、補(bǔ)償能力低的現(xiàn)象，這就造成了在低收入性的建設(shè)項(xiàng)目中會(huì)產(chǎn)生資金循環(huán)，如果后續(xù)資金無法及時(shí)到位，就容易將風(fēng)險(xiǎn)積累至下一期的項(xiàng)目建設(shè)中。

(二)管理風(fēng)險(xiǎn)

首先，平臺(tái)在運(yùn)行時(shí)存在許多的管理風(fēng)險(xiǎn)。例如：因?yàn)樾畔⑼该鞒潭鹊投l(fā)的監(jiān)查不力、責(zé)權(quán)不明所帶來的管理風(fēng)險(xiǎn)。在政府擔(dān)保下的投融資平臺(tái)建設(shè)往往會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)化程度低，導(dǎo)致信息泄露。市場(chǎng)參與度低，管理機(jī)制缺乏以及問責(zé)制度不明都會(huì)帶來這類風(fēng)險(xiǎn)。其次，因平臺(tái)運(yùn)行效率低而帶來的管理風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國一些地方存在盲目舉債、資金流向落實(shí)不明、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足等現(xiàn)象，這都容易導(dǎo)致項(xiàng)目資金發(fā)生利用效率低下的情況。最后，因不完善的退出機(jī)制導(dǎo)致的管理風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)在破產(chǎn)后，其債務(wù)會(huì)轉(zhuǎn)移至擔(dān)保部門的身上，而擔(dān)保部門往往是各地政府，這就容易造成平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)和銀行壞賬的情況發(fā)生[2]。

(三)制度風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺(tái)的迅速發(fā)展，究其原因是土地使用權(quán)及收益權(quán)的資本化。截至2022 年末，我國各地方政府承諾以土地租賃收入作為償債資金的債務(wù)份額約占25 萬億元人民幣，涉及省份12 個(gè)、市區(qū)300 多個(gè)。

三、引起地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的原因

(一)地方政府的財(cái)政權(quán)力和事權(quán)不匹配

我國實(shí)行分稅制以來，這類矛盾的尖銳程度在我國各基層逐年顯著，在這種經(jīng)濟(jì)背景下，各地方政府的財(cái)政支出責(zé)任不斷提高，迫使基層政府的財(cái)政預(yù)算壓力急劇升高，從而被迫舉借債務(wù)。此外，我國省以下財(cái)務(wù)制度不完善，平均轉(zhuǎn)移支付比例偏低，傾斜力度偏小，這也導(dǎo)致了基層政府不能得到一個(gè)可靠且穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，導(dǎo)致自身平衡能力差。上述情況所引起的可支配財(cái)力不足，最終便迫使各地方政府通過舉債來保障自身職能的順利履行。

(二)財(cái)政政策的影響

我國對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了宏觀調(diào)控，特別是中央實(shí)行的積極財(cái)政政策，極大地促使了各地方政府的債務(wù)增長。因此，要使中央投資的杠桿效應(yīng)得到最大程度的發(fā)揮和引導(dǎo)作用，就要求中央應(yīng)給予各地方政府適當(dāng)?shù)亩愂諟p免以及直接的資金支持[3]。

(三)預(yù)算管理軟約束力差

當(dāng)前我國各地方政府財(cái)政預(yù)算的反映事項(xiàng)只包括了基金預(yù)算收支、一般預(yù)算收支等事項(xiàng)。這就導(dǎo)致各地方政府的許多借款收支無法計(jì)入到預(yù)算管理中去，致使地方政府對(duì)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、清算不全面，尤其是預(yù)警體系無法健全，也進(jìn)一步導(dǎo)致決策人員對(duì)地方政府具體存在的債務(wù)情況無法做到精確把控。盡管地方財(cái)政機(jī)構(gòu)最重要的職責(zé)是對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行全面的管理，但從目前的實(shí)際情況來看，由于在地方各級(jí)政府和其職能部門中，舉債建設(shè)是一種普遍情況，涉及部門較多，資金使用范圍較廣。因此，政府對(duì)規(guī)范債務(wù)的統(tǒng)籌難度非常大。因此，也就造成了各個(gè)地方政府的財(cái)政部門，只能對(duì)一些需要自己來償還的債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。政府的預(yù)算管理之所以具有隨意性，就是因?yàn)樨?fù)債預(yù)算的混亂，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺(tái)的債務(wù)更易產(chǎn)生無節(jié)制擴(kuò)張，并擴(kuò)大政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(四)投融資平臺(tái)組織經(jīng)營結(jié)構(gòu)不完善

我國當(dāng)前各類投融資平臺(tái)里存在的運(yùn)營商及管理者均為政府委派或任命，這導(dǎo)致各平臺(tái)的運(yùn)營決定主要是由政府進(jìn)行導(dǎo)向。融資規(guī)模通常是依據(jù)地方政府承接項(xiàng)目所需的資金需求而決定，并不能依據(jù)各平臺(tái)自身的償債能力決定。此外，各地方政府往往用非現(xiàn)金財(cái)產(chǎn)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等方法向平臺(tái)公司注入資金，長此以往便會(huì)導(dǎo)致在運(yùn)營過程中，政府與平臺(tái)雙方的權(quán)利和義務(wù)責(zé)任不清晰，進(jìn)而致使完整的管理結(jié)構(gòu)以及自負(fù)盈虧且獨(dú)立運(yùn)營的法人結(jié)構(gòu)無法在投融資平臺(tái)中正常形成。另外，當(dāng)前階段我國各地方政府的投融資模式缺乏約束性也較為明顯，例如政府在整體債務(wù)規(guī)模、投資方向及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等方面缺乏約束性。

四、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理視角下地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制策略

(一)加強(qiáng)內(nèi)部管理，推動(dòng)投融資平臺(tái)市場(chǎng)化發(fā)展

目前，我國大部分的投融資平臺(tái)產(chǎn)業(yè)都是國有獨(dú)資公司，其人員管理和相關(guān)的具體業(yè)務(wù)都是由各個(gè)地方政府直接控制的。一般來說，國資委對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)管理進(jìn)行把控，黨委則負(fù)責(zé)企業(yè)的人事任免事項(xiàng)，發(fā)改委主要監(jiān)管企業(yè)項(xiàng)目的選擇，財(cái)政部門又專門負(fù)責(zé)企業(yè)的資金管理，這導(dǎo)致各投融資平臺(tái)僅擁有相對(duì)較弱的話語權(quán)。投融資平臺(tái)政企分開問題仍很突出。所以，在我國的投融資平臺(tái)內(nèi)部治理方面，仍需進(jìn)一步深化改革，并從多方引入優(yōu)秀的戰(zhàn)略投資者，充實(shí)投資和融資平臺(tái)資金實(shí)力，整合新的管理思路，以此來推動(dòng)投融資平臺(tái)運(yùn)營的市場(chǎng)化，從而減少政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制管理，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

“投資和融資”被稱為防止政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一道“防火墻”，是由于該平臺(tái)在全國各地都承擔(dān)著政府債務(wù)的法律責(zé)任。這便導(dǎo)致各平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能否在其內(nèi)部進(jìn)行有效地預(yù)防和應(yīng)對(duì)，將直接決定金融體系的安全運(yùn)營及償付能力。因此，有必要對(duì)各平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制進(jìn)行合理合規(guī)的強(qiáng)化。具體措施主要包括以下兩方面：一方面，可以通過對(duì)融資和投資等方面的金融類活動(dòng)建立科學(xué)的決策程序，以此來保障企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)威性，還聘請(qǐng)專家，以發(fā)揮專業(yè)、科學(xué)程序的監(jiān)察作用；另一方面，通過對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，并詳細(xì)監(jiān)測(cè)相關(guān)機(jī)制及各方面的預(yù)警系統(tǒng)，以此對(duì)投融資平臺(tái)的潛在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)的全程跟蹤、識(shí)別、評(píng)估、預(yù)測(cè)及監(jiān)查。從而可以將每一項(xiàng)存在風(fēng)險(xiǎn)的金融活動(dòng)落實(shí)到人，確定主要的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，確定其責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)，實(shí)施嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)理。

(三)強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，完善地方債務(wù)長效管理制度

地方政府要及時(shí)地對(duì)各種債務(wù)管理建立完善的長效系統(tǒng)管理機(jī)制，以此達(dá)到從外部對(duì)投融資平臺(tái)加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管的目的，努力將各地方政府的債務(wù)控制在合理范圍內(nèi)，并進(jìn)行管控，其中應(yīng)包括地方財(cái)政部門在政府債務(wù)管理系統(tǒng)中建立權(quán)威地位。同時(shí)要求政府各級(jí)財(cái)政單位對(duì)管理機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行明確，督促各部門建立健全債務(wù)管理體制及具體的實(shí)踐方法。各地方政府要對(duì)債務(wù)管理切實(shí)落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，制定資金使用效率、債務(wù)規(guī)模、新增債務(wù)及償債金額等管理方案，以實(shí)時(shí)對(duì)政府債務(wù)的管理狀況進(jìn)行跟蹤評(píng)估。地方政府的各級(jí)財(cái)政部門及審計(jì)單位也要深化橫向交流，加強(qiáng)財(cái)政和審計(jì)監(jiān)督，以此督促各地對(duì)上述各項(xiàng)管理方法進(jìn)行落實(shí)[4]。

(四)加強(qiáng)資金管理，提升資金流動(dòng)性

對(duì)我國國庫的單一賬戶加強(qiáng)管理，取消財(cái)政資金收付的中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政部門使用預(yù)算外資金的效益。加強(qiáng)財(cái)政收支活動(dòng)的規(guī)劃，確保國庫資金流動(dòng)的平衡。細(xì)化和分析單位預(yù)算計(jì)劃，建立健全的、動(dòng)態(tài)的、科學(xué)的財(cái)政收支預(yù)測(cè)系統(tǒng)，以提高我國國庫現(xiàn)金流動(dòng)的預(yù)測(cè)能力，并努力減少預(yù)測(cè)誤差。與此同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)閑置國庫資金的管理，提升國庫資金的安全性、流動(dòng)性和盈利能力。

(五)依據(jù)財(cái)政實(shí)力，對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一授信

地方政府要真正做到公開、合法借貸，這樣才能達(dá)到政府減少過度依靠平臺(tái)的目的。除此之外，各地方政府本身的投融資行為也需要進(jìn)一步擺脫常規(guī)束縛，以期可以高效率地籌集到足夠的可利用資金。另外，對(duì)投融資平臺(tái)來說，可以通過引入其他相關(guān)市場(chǎng)化的管理運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的企業(yè)化建設(shè)，引入新的現(xiàn)代化管理思路，逐步實(shí)現(xiàn)運(yùn)營常態(tài)化，以此達(dá)到為平臺(tái)帶來更高收益的目的。此外，各地方政府加強(qiáng)自身財(cái)務(wù)管理的能力也很重要，應(yīng)努力將財(cái)政預(yù)算計(jì)劃、預(yù)算運(yùn)行和資金流向向社會(huì)進(jìn)行公開，并接受各方監(jiān)督，以此披露自身可能存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步避免各地政府的債務(wù)持續(xù)增長情況，以化解政府的財(cái)政危機(jī)。地方政府在利用合法手段公開舉債的時(shí)候，也應(yīng)重視對(duì)其公開的合法條件。應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)透明、公平、公正、公開的治理目標(biāo)，讓社會(huì)群眾對(duì)自身進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，廣泛聽取社會(huì)各界的意見和建議，并對(duì)群眾的意見及建議進(jìn)行評(píng)估，最終對(duì)合理的意見及建議予以采納應(yīng)用，不斷優(yōu)化和創(chuàng)新各地政府的財(cái)務(wù)管理方式。在國家相關(guān)財(cái)政政策的允許范圍內(nèi)，利用合法手段獲得相應(yīng)的財(cái)政支持，并基于市場(chǎng)化競爭，衡量借貸是否能夠有助于政府的財(cái)政工作。同時(shí)，中央政府也應(yīng)對(duì)各地方政府給予合理的支持，通過對(duì)各地方政府的政策支持，向其傳授降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的理論經(jīng)驗(yàn)，以此從科學(xué)管理、理論研究及政策指引三個(gè)方面對(duì)地方政府提供全方位的幫助，提高地方政府對(duì)本地財(cái)政的認(rèn)知程度，不斷推動(dòng)、創(chuàng)新投融資平臺(tái)的管理模式，將市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力引入其中，最終通過上述方法，提高投融資平臺(tái)在相應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)條件下的競爭能力。

五、結(jié)語

本文圍繞地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作模式，對(duì)我國地方政府在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下面臨的各種潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入研究。當(dāng)前我國各地方政府所處的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜，容易導(dǎo)致政府財(cái)政資源出現(xiàn)緊缺問題，而這類問題又會(huì)影響政府的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行職能。投融資平臺(tái)可以很好地被地方政府用來引入資本，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府職能的目的，并以此保證我國各地方財(cái)政的有序發(fā)展。