巨威莉

引 言

作為穆斯林主要聚居地之一的東南亞，在“9·11”事件之前就曾經(jīng)遭遇以宗教主義和分離主義為“旗幟”的暴力襲擊。例如，盤踞在菲律賓南部的阿布沙耶夫組織，以游擊戰(zhàn)的方式長(zhǎng)期與當(dāng)?shù)卣畬?duì)抗，并多次綁架人質(zhì)，意圖建立獨(dú)立的伊斯蘭國(guó)家。進(jìn)入21世紀(jì)以后，由于受到國(guó)家政治發(fā)展不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)滯緩衰退和社會(huì)動(dòng)蕩不安等因素的影響，本地激進(jìn)勢(shì)力和極端主義在該地區(qū)逐漸抬頭；同時(shí)，“基地”組織和“伊斯蘭國(guó)”等域外恐怖主義勢(shì)力在國(guó)際聯(lián)合反恐的打擊下不斷向東南亞國(guó)家滲透，并造成恐怖主義力量不斷增長(zhǎng)。因此，恐怖主義是影響東南亞國(guó)家安全和地區(qū)秩序穩(wěn)定的重要因素，反恐是東南亞國(guó)家必須面對(duì)的嚴(yán)重問題(1)孫承：《東南亞反恐與地區(qū)形勢(shì)》，《國(guó)際問題研究》2003年第2期。，而選擇與域外大國(guó)進(jìn)行反恐合作是東南亞國(guó)家開展有效反恐的主要路徑之一。

2001年，“9·11”事件爆發(fā)，美國(guó)聲稱反恐戰(zhàn)爭(zhēng)是21世紀(jì)的第一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)之后(2)R. C. de Castro，“U.S. War on Terror in East Asia：The Perils of Preemptive Defense in Waging a War of the Third Kind”，Asian Affairs：An American Review，Vol.31，No.4，2005，p.212.，借機(jī)在阿富汗、伊拉克和敘利亞等國(guó)發(fā)動(dòng)了多場(chǎng)所謂的“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，并與其北約歐洲盟友在中東和北非地區(qū)開展反恐合作，反恐成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略與政策的重要內(nèi)容之一(3)孫遜、王萍媛：《奧巴馬政府國(guó)家反恐戰(zhàn)略：主旨特點(diǎn)評(píng)估》，《南京政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。。作為全球反恐行動(dòng)的“領(lǐng)導(dǎo)者”，美國(guó)認(rèn)為存在于東南亞地區(qū)的恐怖主義與域外“基地”組織聯(lián)系緊密，必須在該地區(qū)開辟反恐“第二戰(zhàn)線”(the Second Front)，并要求菲律賓、馬來西亞、泰國(guó)以及印尼等國(guó)提供協(xié)助。為了保障本地區(qū)的安全與穩(wěn)定，同時(shí)也為了滿足美國(guó)全球反恐戰(zhàn)略的需要，東南亞國(guó)家于2002年同美國(guó)達(dá)成了反恐合作(4)廖小?。骸稏|盟與美國(guó)的“反恐蜜月”》，《瞭望新聞周刊》2002年8月12日。。

關(guān)于這一合作，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已有很多研究成果，但大都集中關(guān)注雙方反恐合作的達(dá)成、內(nèi)容、動(dòng)因和影響，對(duì)于這些合作的架構(gòu)和在合作過程中逐漸顯現(xiàn)的特點(diǎn)尚缺乏深入細(xì)致的探析；而且，現(xiàn)有研究成果多集中關(guān)注美國(guó)與東南亞國(guó)家反恐合作開展的前十年，對(duì)之后近十年的跟蹤研究相對(duì)匱乏，僅在有關(guān)美國(guó)與部分東南亞國(guó)家的安全合作或東南亞地區(qū)恐怖主義的研究中被提及(5)國(guó)內(nèi)主要研究成果，參見王光厚：《淺析美國(guó)與東盟的反恐合作》，《東南亞研究》2007年第5期；曹云華：《九一一事件以來美國(guó)與東盟的關(guān)系》，《當(dāng)代亞太》2002年第12期；于宏源：《美國(guó)在東南亞的反恐地緣政治》，《當(dāng)代亞太》2007年第7期；韓鋒、張潔：《美國(guó)與東南亞反恐合作的影響》，《當(dāng)代亞太》2003年第3期。國(guó)外主要研究成果，參見Gaye Christoffersen，“The War on Terrorism in Southeast Asia：Searching for Partners” ，Strategic Insights，Vol.1，No.3，2002；R. C. de Castro，“Addressing International Terrorism in Southeast Asia：A Matter of Strategic or Functional Approach？”，Contemporary Southeast Asia，Vol.26，No.8，2004；Bilveer Singh，“Terrorist Networks in Southeast Asia and Implication for Regional Security”，Counter Terrorist Trends and Analyses，Vol.10，No.5，2018；Andrew Chau，“Security Community and Southeast Asia：Australia，the U.S.，and ASEAN’s Counter-Terror Strategy”，Asian Survey，Vol.48，No.7，2008.。在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)之上，本文擬從全球、區(qū)域和國(guó)家三個(gè)層面來分析美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作，考察這些合作的特點(diǎn)，從多層網(wǎng)絡(luò)化、不對(duì)稱性、低制度化以及美國(guó)參與的間接性四個(gè)方面來深入探究這一合作，闡釋美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作對(duì)東南亞地區(qū)安全秩序的雙重影響。

一 美國(guó)與東南亞國(guó)家反恐合作的架構(gòu)

如上文所言，東南亞國(guó)家所受恐怖主義威脅嚴(yán)重，反恐是保障地區(qū)安全的迫切需求，而美國(guó)想借反恐之機(jī)修復(fù)與東南亞國(guó)家的外交關(guān)系，因此，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作得以達(dá)成，并從三個(gè)層次逐漸展開：一是美國(guó)從全球?qū)用媾c東南亞國(guó)家的反恐合作，二是美國(guó)與東盟的區(qū)域多邊反恐合作，三是美國(guó)與東南亞國(guó)家的區(qū)域雙邊、小多邊反恐合作。在第三個(gè)層次，本文將東南亞國(guó)家分為三類：美國(guó)的東南亞盟友、伊斯蘭國(guó)家及其他國(guó)家，分別闡述三類合作的內(nèi)容與機(jī)制。

(一)美國(guó)與東南亞在全球?qū)用娴姆纯趾献?/h3>

美國(guó)與東南亞國(guó)家在全球?qū)用娴姆纯趾献饔袃蓪雍x：一是就合作主體而言，不僅僅包含美國(guó)與東南亞國(guó)家的雙邊或是多邊合作，也包括與域外第三方國(guó)家的多邊合作。二是就合作反恐的地緣范圍而言，不僅包括美國(guó)與東南亞國(guó)家合作打擊東南亞域內(nèi)的恐怖主義，也囊括對(duì)東南亞區(qū)域外的恐怖主義勢(shì)力的打擊。全球?qū)用娴姆纯趾献髦饕ㄟ^共同簽署規(guī)范性文件和進(jìn)行機(jī)制性合作來實(shí)現(xiàn)。

作為最具代表性的政府間組織，聯(lián)合國(guó)和國(guó)際刑警組織在團(tuán)結(jié)世界各國(guó)共同應(yīng)對(duì)全球復(fù)雜多變的恐怖主義威脅中發(fā)揮著不可替代的作用?！?·11”事件是國(guó)際恐怖主義發(fā)展進(jìn)入新階段的標(biāo)志，是恐怖活動(dòng)與反恐斗爭(zhēng)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，促使世界各國(guó)重新審視恐怖主義，受到恐怖威脅和潛在威脅的國(guó)家均尋求反恐合作。由此，國(guó)際社會(huì)聯(lián)合反恐達(dá)到前所未有的高度，一個(gè)由聯(lián)合國(guó)主張、美國(guó)主導(dǎo)、中俄和歐盟積極配合、世界各國(guó)廣泛參與的國(guó)際反恐聯(lián)盟逐漸形成，東南亞各國(guó)由于深受恐怖主義之害，也是積極參與到反恐聯(lián)盟中(6)周春：《試論國(guó)際反恐合作的歷程及形式》，《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。。在2006年9月召開的第60屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第99次全體會(huì)議上，成員國(guó)通過《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》，就聯(lián)合反恐達(dá)成協(xié)議?！稇?zhàn)略》明確表明：“強(qiáng)烈譴責(zé)一切形式的恐怖活動(dòng)，無論其為何人所為，在何處發(fā)生，為何目的，因?yàn)樗鼑?yán)重危害國(guó)際和平與安全?！?7)UN General Assembly，“The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy”，UN Doc.A/Res/60/288，Sept. 8，2006，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/504/88/PDF/N0550488.pdf？OpenElement，p.1.之后，為了更有效地應(yīng)對(duì)恐怖主義帶來的威脅，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)提出深化反恐合作，北方國(guó)家提出安理會(huì)反恐委員會(huì)應(yīng)該發(fā)揮更大作用，南方國(guó)家則提出建立一個(gè)新的下屬機(jī)構(gòu)，由此，聯(lián)合國(guó)反恐中心在2011年9月成立，其職責(zé)是推動(dòng)實(shí)踐《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》(8)李金祥、孫曉光：《聯(lián)合國(guó)反恐中心成立的背景及影響》，《國(guó)際資料信息》2012年第6期。。2017年6月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過第71/291號(hào)決議，宣布成立聯(lián)合國(guó)反恐怖主義辦公室(Office of Counter-Terrorism，UNOCT)(9)UN General Assembly，“Resolution Adopted by the General Assembly on 15 June 2017”，UN Doc.A/RES/71/291，June 19，2017，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N17/172/58/PDF/N1717258.pdf？OpenElement，pp.1-2.。反恐怖主義辦公室的職能為：一是整合聯(lián)合國(guó)領(lǐng)導(dǎo)大會(huì)交付秘書長(zhǎng)的反恐任務(wù)；二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)《聯(lián)合國(guó)全球反恐協(xié)調(diào)契約》中各實(shí)體的行動(dòng)，確?！堵?lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》的落實(shí)；三是加強(qiáng)向會(huì)員國(guó)交付聯(lián)合國(guó)反恐怖主義能力建設(shè)援助的工作；四是提高聯(lián)合國(guó)反恐怖主義工作的透明度，加強(qiáng)宣傳并增加資源調(diào)動(dòng)力度；五是確保整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)給予打擊恐怖主義工作應(yīng)有的重視，以《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》為牢固基礎(chǔ)，確保防止暴力極端主義工作的展開(10)聯(lián)合國(guó)反恐怖主義辦公室：《反恐怖主義辦公室的五項(xiàng)主要職能》，https：//www.un.org/counterterrorism/zh/about，2022年9月23日。?！?·11”事件爆發(fā)后的第二天，在第4370次會(huì)議上聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過第1368號(hào)決議，強(qiáng)烈譴責(zé)在美國(guó)發(fā)生的恐怖襲擊，表示將采取一切手段打擊對(duì)國(guó)際社會(huì)造成和平與安全威脅的恐怖主義，呼吁所有國(guó)家進(jìn)行通力合作，將此次恐怖襲擊的組織者與行兇者繩之以法(11)UN Security Council，“Resolution 1368 (2001)：Adopted by the Security Council at its 4370th Meeting，on 12 September，2001”，UN Doc.S/RES/1368，Sept. 12，2001，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/533/82/PDF/N0153382.pdf？OpenElement，p.1.。2001年9月28日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過第1373號(hào)決議，再次譴責(zé)“9·11”恐怖襲擊，并決定根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章采取行動(dòng)，要求所有國(guó)家防止和制止恐怖主義行為，呼吁所有國(guó)家交流行動(dòng)情報(bào)，加強(qiáng)反恐合作(12)UN Security Council，“Resolution 1373 (2001)：Adopted by the Security Council at its 4385th Meeting，on 28 September 2001”，UN Doc.S/RES/1373，Sept. 28，2001，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/557/43/PDF/N0155743.pdf？OpenElement，pp.1-4.。這兩份決議是后期美國(guó)發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的法理依據(jù)，在這兩份決議的表決中，時(shí)任安理會(huì)非常任理事國(guó)新加坡都投出與美國(guó)態(tài)度一致的贊成票(13)UN Dag Hammarskj?ld Library，“UN Security Council Meetings &Outcomes Tables”，https：//research.un.org/en/docs/sc/quick/meetings/2001，July 15，2021.。2001年10月，美國(guó)發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)之后，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在2002年1月通過第1390號(hào)決議，表明烏薩馬·本·拉登(Osama bin Laden)和“基地”組織網(wǎng)絡(luò)在繼續(xù)支持國(guó)際恐怖主義活動(dòng)，并表明決心根除這一網(wǎng)絡(luò)(14)UN Security Council，“Resolution 1390 (2002)：Adopted by the Security Council at its 4452nd Meeting，on 16 January 2002”，UN Doc.S/RES/1390，Jan. 28，2002，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/216/02/PDF/N0221602.pdf？OpenElement，pp.1-3.。在這份決議表決上，新加坡依然投出與美國(guó)一致的贊成票，表達(dá)了對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的支持(15)UN Dag Hammarskj?ld Library，“UN Security Council Meetings &Outcomes Tables”，https：//research.un.org/en/docs/sc/quick/meetings/2002，July 16，2021.。2002年10月，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的第1438號(hào)決議強(qiáng)烈譴責(zé)發(fā)生在印尼巴厘島的恐怖主義行為，敦促所有國(guó)家按照第1373號(hào)決議中規(guī)定的義務(wù)，齊心協(xié)力為印尼政府提供支持和幫助，以查明此次恐怖襲擊的組織者與行兇者，并將其繩之以法，美國(guó)投出贊成票，表達(dá)了對(duì)印尼反恐的支持(16)UN Security Council，“Resolution 1438 (2002)：Adopted by the Security Council at Its 4624th Meeting，on 14 October 2002”，UN Doc. S/RES/1438，Oct.14，2002，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/638/47/PDF/N0263847.pdf？OpenElement，p.1；UN Dag Hammarskj?ld Library，“UN Security Council Meetings &Outcomes Tables”，https：//research.un.org/en/docs/sc/quick/meetings/2002，July 19，2022.。此外，美國(guó)與東南亞國(guó)家還在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)共享反恐情報(bào)，互通恐怖組織與恐怖分子信息。

國(guó)際刑警組織長(zhǎng)期努力應(yīng)對(duì)和打擊各種恐怖勢(shì)力和恐怖主義活動(dòng)?！?·11”事件爆發(fā)后不久，國(guó)際刑警組織大會(huì)通過GA-2001-70-RES-05，強(qiáng)烈譴責(zé)“9·11”恐怖襲擊，將其定性為一起針對(duì)全人類的犯罪，決定采取更有效的應(yīng)對(duì)恐怖主義活動(dòng)和有組織犯罪的政策(17)INTERPOL，“GA-2001-70-RES-05-Terrorist Attack of 11 September 2001”，https：//www.interpol.int/Search-Page？search=AG-2001-RES-05，Jan.15，2023.。2002年4月，為了給成員國(guó)及時(shí)提供被通緝的恐怖分子名單，國(guó)際刑警組織制定了“國(guó)際刑警組織恐怖主義監(jiān)測(cè)名單”。同年，國(guó)際刑警組織發(fā)起 “全球信息交流系統(tǒng)”(1-24/7)項(xiàng)目，為反恐提供了更安全與更快捷的警務(wù)信息交流平臺(tái)。 該項(xiàng)目被認(rèn)為是國(guó)際刑警組織在國(guó)際反恐中最重要的工作之一(18)〈美〉馬修·戴弗雷姆著，胡人斌譯《國(guó)際反恐警務(wù)合作——國(guó)際刑警組織和歐洲刑警組織的比較》，《浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。。國(guó)際刑警組織在每一個(gè)成員國(guó)設(shè)有國(guó)家中心局，負(fù)責(zé)成員國(guó)警察與國(guó)際刑警組織的對(duì)接工作，國(guó)家中心局的負(fù)責(zé)人每年舉辦會(huì)議分享經(jīng)驗(yàn)(19)INTERPOL：“Member Countries”，https：//www.interpol.int/Who-we-are/Member-countries，Jan.17，2023.。2004年3月，國(guó)際刑警組織亞洲地區(qū)第18次會(huì)議在馬尼拉召開，發(fā)表的公報(bào)指出，國(guó)際刑警組織將在安全的全球通訊系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫和分析服務(wù)以及警力支持等方面為其成員提供服務(wù)；希望亞洲成員國(guó)增加使用該組織的網(wǎng)絡(luò)和資料庫，并將其作為國(guó)家、地區(qū)乃至全球反恐行動(dòng)的一部分，特別是要增加使用被盜旅行證件的資料庫，以更有效地打擊包括恐怖主義活動(dòng)在內(nèi)的國(guó)際犯罪活動(dòng)(20)《國(guó)際刑警組織呼吁亞洲國(guó)家加強(qiáng)信息共享攜手反恐》，新華網(wǎng)，2004年3月18日，http：//mil.news. sina.com.cn/2004-03-18/0007188042.html。2007年6月，東盟國(guó)家警方與國(guó)際刑警組織在新加坡簽署合作宣言，根據(jù)雙方的合作協(xié)議，東盟國(guó)家警察將被允許使用國(guó)際刑警組織的資料庫，以便更快地找到罪犯的相關(guān)資料。東盟國(guó)家警方和國(guó)際刑警組織還同意密切協(xié)作，針對(duì)自然災(zāi)害和恐怖襲擊，商討出一套通訊協(xié)調(diào)機(jī)制，以便更有效地處理有關(guān)危機(jī)(21)《東盟與國(guó)際刑警組織加強(qiáng)合作打擊跨國(guó)界犯罪活動(dòng)》，http：//news.cctv.com/world/20070608/103081. shtml，2022年12月25日。。在促進(jìn)東南亞國(guó)家警察與國(guó)際刑警組織的交流中，美國(guó)發(fā)揮了積極作用，如馬來西亞在美國(guó)的幫助下向國(guó)際刑警組織遞交了12,000份丟失與被盜的護(hù)照信息，這份名單有利于阻止東南亞國(guó)家人員前往敘利亞與伊拉克參加恐怖活動(dòng)，也防止恐怖勢(shì)力從域外滲透進(jìn)東南亞。

美國(guó)與東南亞國(guó)家在全球?qū)用娴姆纯趾献鲗?shí)踐還包括區(qū)域外反恐合作和美國(guó)—東南亞國(guó)家—第三方國(guó)家在東南亞區(qū)域內(nèi)外的多邊反恐合作。美國(guó)與東南亞國(guó)家的域外反恐合作主要體現(xiàn)在東南亞國(guó)家對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)的兩場(chǎng)“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”的態(tài)度和采取的行動(dòng)。2001年10月7日，美國(guó)發(fā)動(dòng)了阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)。東南亞國(guó)家對(duì)這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的反應(yīng)不一，包括支持、反對(duì)和中立，因?yàn)榇蠖鄶?shù)東南亞國(guó)家認(rèn)可反恐，但不認(rèn)可戰(zhàn)爭(zhēng)(22)Terence Lee，“Reflecting on America’s Withdraw from Afghanistan：The View from Southeast Asia”，Armed Force &Society，June 01，2022，pp.1-14.。時(shí)任菲律賓總統(tǒng)阿羅約表示全力支持美國(guó)對(duì)阿富汗發(fā)動(dòng)的襲擊，并呼吁菲律賓人民支持這次行動(dòng)。阿羅約向美國(guó)提供了蘇比克海軍基地、克拉克空軍基地和麥克坦克基地，作為交換，當(dāng)阿羅約在“9·11”事件后幾個(gè)月訪問華盛頓時(shí)，小布什政府為其提供了1億美元的軍事援助，同時(shí)美國(guó)軍事顧問將協(xié)助菲律賓追捕菲南巴西蘭島的阿布沙耶夫恐怖組織(23)R. C. de Castro，“Addressing International Terrorism in Southeast Asia：A Matter of Strategic or Functional Approach？”，Contemporary Southeast Asia，Vol.26，No.2，2004，pp.199-203.。但因國(guó)內(nèi)反美情緒高漲，菲律賓并沒有直接派遣軍事人員協(xié)助美國(guó)開展所謂的“持久自由軍事行動(dòng)”(Operation Enduring Freedom)(24)R. C. de Castro，“The Revitalized Philippine-US Security Relations：A Ghost from the Cold War or an Alliance for the 21st Century？”，Asian Survey，Vol.43，No.6，2003，pp.971-988.。新加坡作為美國(guó)的準(zhǔn)盟友，迅速且強(qiáng)烈地譴責(zé)了“9·11”恐襲，表示支持“持久自由軍事行動(dòng)”，承諾準(zhǔn)許美國(guó)飛機(jī)和船只進(jìn)入新加坡樟宜海軍基地和機(jī)場(chǎng)(25)A. L. Smith，Singapore and the United States 2004-2005：Steadfast Friends，Honolulu：Asia-Pacific Center for Security Studies，2005，p.6.。泰國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)初期保持中立，泰國(guó)政府官員表示：“我們不想幫助美國(guó)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)……如果泰國(guó)在此時(shí)對(duì)美國(guó)表示盟友的支持，我們可能會(huì)受到國(guó)外恐怖分子的襲擊?！?26)Paul Chambers，“US-Thai Relations after 9/11：A New Era in Cooperation？”，Contemporary Southeast Asia，Vol.26，No.3，2004，pp.465-466.印尼廣泛支持美國(guó)打擊“伊斯蘭祈禱團(tuán)”和其他被視為“極端主義”的地方恐怖組織，但是對(duì)于阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，印尼政府的聲明卻未就美英空襲行動(dòng)做出譴責(zé)或表示支持，因?yàn)槊绹?guó)入侵阿富汗被許多穆斯林認(rèn)為是一場(chǎng)反對(duì)伊斯蘭教的戰(zhàn)爭(zhēng)，印尼民族主義者認(rèn)為阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)違反了國(guó)際法(27)Ann M. Murphy，“US Rapprochement with Indonesia：From Problem State to Partner”，Contemporary Southeast Asia，Vol.32，No.3，2010，p.372.。馬來西亞國(guó)內(nèi)則齊聲反對(duì)美國(guó)攻打阿富汗，馬來西亞政府認(rèn)為美國(guó)的軍事行動(dòng)無法撲滅恐怖主義，并可能導(dǎo)致更多恐怖襲擊(28)《馬來西亞官員稱美國(guó)靠武力無法解決恐怖主義》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2001年10月17日，https：//www. chinanews.com.cn/2001-10-17/26/131137.html。

2003年3月20日，美國(guó)認(rèn)為伊拉克藏有大規(guī)模殺傷性武器，且暗中支持恐怖分子，對(duì)伊拉克實(shí)施軍事打擊。對(duì)于這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，東南亞國(guó)家的態(tài)度依然不一致，但總體而言反對(duì)聲音較多。時(shí)任東盟秘書長(zhǎng)王景榮呼吁東南亞國(guó)家不要公開支持美國(guó)對(duì)伊軍事行動(dòng)，以免引發(fā)區(qū)域內(nèi)的恐怖活動(dòng)(29)(新加坡)《聯(lián)合早報(bào)》：《英美下周要求安理會(huì)就譴責(zé)伊議案表決》，2003年3月5日，https：//eresources.nlb.gov.sg/newspapers/digitised/issue/lhzb20030305-1。。但是，菲律賓和新加坡依然公開堅(jiān)決支持此次軍事行動(dòng)，泰國(guó)也表達(dá)了一定的支持，但更希望能和平解決爭(zhēng)議，并且呼吁東盟國(guó)家在這個(gè)問題上統(tǒng)一聲音。戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，東南亞各國(guó)的大規(guī)模反戰(zhàn)游行高漲，印尼、菲律賓、馬來西亞、泰國(guó)和越南等國(guó)均出現(xiàn)大規(guī)模游行示威，反對(duì)美國(guó)對(duì)伊拉克發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，尤其是穆斯林人口眾多的印尼和馬來西亞，兩國(guó)政府表示支持美國(guó)可能會(huì)導(dǎo)致自身政治的垮臺(tái)。印尼政府強(qiáng)烈譴責(zé)了美國(guó)的侵略行為，并盡力疏導(dǎo)群眾的反美情緒。在戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的當(dāng)天，馬來西亞、印尼以及泰國(guó)的伊斯蘭教領(lǐng)袖對(duì)美國(guó)發(fā)出警告：在伊拉克發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致更多的恐怖活動(dòng)，美國(guó)會(huì)永無寧日(30)李晨陽、瞿健文：《略論伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)東盟的影響》，《東南亞縱橫》2007年第7期。。馬來西亞長(zhǎng)期譴責(zé)美國(guó)在阿富汗和伊拉克的轟炸行為，2010年，時(shí)任馬來西亞總理馬哈蒂爾還在其個(gè)人博客中稱，“9·11”事件可能是美國(guó)自己策劃的，這顯示其認(rèn)可美國(guó)本土出現(xiàn)的一些陰謀論論調(diào)(31)《全球反恐20年：難言勝利的美國(guó)與東南亞反恐合作》，澎湃新聞，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1710796327425397645&wfr=spider&for=pc，2021年9月13日。。柬埔寨則公開表示伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和本國(guó)無關(guān)，也有部分東盟國(guó)家不曾表明自己的立場(chǎng)(32)同③。。

美國(guó)、東南亞國(guó)家與第三方國(guó)家的反恐合作主要通過情報(bào)與信息共享、反恐援助與技能培訓(xùn)來落實(shí)。自反恐合作以來，新加坡、馬來西亞和菲律賓一直與美國(guó)和澳大利亞合作共享情報(bào)。澳大利亞從盟友的角度，更大意義上從本國(guó)安全利益出發(fā)，希望在東南亞扮演美國(guó)的地區(qū)“副警長(zhǎng)”的角色，所以積極配合美國(guó)在東南亞展開反恐行動(dòng)。具體活動(dòng)主要是在東南亞地區(qū)部署部隊(duì)和警察，負(fù)責(zé)戰(zhàn)斗、監(jiān)控和培訓(xùn)等。澳大利亞與印尼的反恐合作成果最為突出，如雙方簽署協(xié)議，加強(qiáng)反恐情報(bào)共享以及在關(guān)稅、移民和司法領(lǐng)域開展執(zhí)法合作。2002年巴厘島爆炸案發(fā)生后，印尼急需建立一支接受過專業(yè)反恐訓(xùn)練的反恐特別部隊(duì)，以對(duì)抗印尼國(guó)內(nèi)的恐怖分子。2003年6月30日，在美國(guó)與澳大利亞的幫助下，印尼特種部隊(duì)中的反恐小分隊(duì)88特別分隊(duì)(Detachment 88)成立，其裝備與訓(xùn)練得到美國(guó)和澳大利亞的訓(xùn)練與資助，隸屬于印尼警察，在印尼的反恐中承擔(dān)著非常重要的角色，曾擊斃多名恐怖分子，逮捕了多名恐怖嫌疑人(33)李小青：《第88特遣隊(duì)：印尼反恐“巧實(shí)力”》，https：//www.xueshu.com/hqjs/201403/2855475.html，2021年12月15日。。澳大利亞還在印尼設(shè)立了永久性辦公機(jī)構(gòu)，在基礎(chǔ)設(shè)施場(chǎng)所援助印尼反恐，如加強(qiáng)監(jiān)視機(jī)場(chǎng)與關(guān)卡，強(qiáng)化安保措施。2004年2月，澳大利亞與印尼舉辦“部長(zhǎng)級(jí)區(qū)域反恐會(huì)議”，美國(guó)、中國(guó)和東盟國(guó)家參會(huì)，協(xié)調(diào)在亞太的反恐步調(diào)和加強(qiáng)安全執(zhí)法合作是此次會(huì)議的核心議題(34)榮國(guó)：《印度尼西亞和澳大利亞加強(qiáng)反恐合作的主要舉措》，《當(dāng)代世界》2008年第12期。。

(二)美國(guó)與東盟的區(qū)域多邊反恐合作

2002年7月，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿鮑威爾訪問泰國(guó)時(shí)，首次將東南亞稱作排在阿富汗之后的反恐“第二戰(zhàn)線”(35)Amitav Acharya，Arabinda Acharya，“The Myth of the Second Front：Localizing the ‘War on Terror’ in Southeast Asia”，The Washington Quarterly，Autumn，Vol.30，No.4，2007，p.76.。同時(shí)，在東盟地區(qū)論壇會(huì)議上，東盟國(guó)家與美國(guó)簽署了聯(lián)合反恐聲明，表示要聯(lián)合打擊恐怖主義。同年8月，美國(guó)與東盟在文萊簽署了《合作打擊國(guó)際恐怖主義聯(lián)合宣言》，表明美國(guó)和東盟將深化在安全與治安領(lǐng)域的合作，雙方將合作反恐，并積極參與到地區(qū)反恐和全球反恐的行動(dòng)之中(36)ASEAN Secretariat，“ASEAN-United States of America Joint Declaration for Cooperation to Combat International Terrorism Bandar Seri Begawan”，Aug.1，2002，https：//asean.org/asean-united-states-of-america-joint-declaration-for-cooperation-to-combat-international-terrorism-bandar-seri-begawan-1-august-2002/。這份聯(lián)合宣言標(biāo)志著美國(guó)與東盟反恐合作的正式展開。

美國(guó)與東盟的區(qū)域多邊反恐合作主要途徑有二：一是加強(qiáng)反恐立法與執(zhí)法合作。美國(guó)幫助東盟制定更加嚴(yán)格的反恐怖主義法律法規(guī)，在司法方面協(xié)助東盟國(guó)家起訴恐怖分子，東南亞國(guó)家對(duì)恐怖分子的起訴與定罪等司法能力因此得到提升。例如，美國(guó)幫助印尼成功起訴“伊斯蘭祈禱團(tuán)”成員和制造巴厘島爆炸案的恐怖分子，為菲律賓提供提高執(zhí)法能力的培訓(xùn)和設(shè)備。二是舉行多邊聯(lián)合反恐軍事演習(xí)。美國(guó)與東盟進(jìn)行的聯(lián)合反恐軍事演習(xí)主要有：(1)東南亞合作訓(xùn)練演習(xí)(Southeast Asia Cooperation and Training，SEACAT)。SEACAT自2002年開始每年夏季舉辦，其前身是東南亞反恐合作演習(xí)(Southeast Asia Cooperation Against Terrorism)，2012年被重新命名后，演習(xí)范圍擴(kuò)大到區(qū)域間的海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)的合作訓(xùn)練，反恐一直是該演習(xí)的重點(diǎn)內(nèi)容。2017年8月，美、菲、泰、新、緬、印尼、越、文萊等11國(guó)，舉行第16屆東南亞合作訓(xùn)練演習(xí)，演習(xí)持續(xù)了一周多的時(shí)間(37)劉若楠：《印太戰(zhàn)略框架下美國(guó)與東南亞國(guó)家的安全合作》，《南洋問題研究》2020年第2期。，此次演習(xí)比2016年增加了2個(gè)國(guó)家，體現(xiàn)了東南亞合作訓(xùn)練演習(xí)的發(fā)展，同時(shí)也反映出美國(guó)在逐步推進(jìn)東南亞區(qū)域內(nèi)更廣泛的雙邊和多邊軍事演習(xí)。(2)始于1982年的由美國(guó)主導(dǎo)的美泰雙邊軍事演習(xí)“金色眼鏡蛇”(Cobra Gold)，在“9·11”事件爆發(fā)后增加了反恐內(nèi)容，演變?yōu)闁|南亞地區(qū)最為重要的多邊聯(lián)合軍演之一，是東南亞區(qū)域內(nèi)最大規(guī)模的軍演，以非傳統(tǒng)安全為主要內(nèi)容，是美泰軍事合作的支柱，也是美國(guó)在東南亞發(fā)揮軍事安全主導(dǎo)作用的重要平臺(tái)。2002年5月，美、泰、新三國(guó)在泰國(guó)舉行“金色眼鏡蛇2002”聯(lián)合反恐軍事演習(xí)。2003年5月，美、泰、新三國(guó)年度聯(lián)合軍演于泰國(guó)曼谷的梭桃邑(Sattahip)海軍軍事基地開幕，重點(diǎn)圍繞反恐與維和在泰國(guó)東南沿海地區(qū)進(jìn)行了持續(xù)兩周的集中軍事演習(xí)。此次演習(xí)中，美方派出70,000名軍人參加，泰新兩國(guó)分別派兵約3000名和100名(38)李紅甫：《東南亞：美軍頻繁演習(xí)的背后》，《現(xiàn)代軍事》2004年5月。。2016年2月，“金色眼鏡蛇”軍事演習(xí)再次在泰國(guó)舉行，共有24國(guó)參與聯(lián)合軍演?！敖鹕坨R蛇”多邊軍演每年舉行一次，反恐是其固定內(nèi)容之一，規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，受新冠疫情影響規(guī)模出現(xiàn)收縮，2023年度演習(xí)又恢復(fù)到之前規(guī)模。定期舉行聯(lián)合軍事演習(xí)使東盟積累了打擊恐怖勢(shì)力的經(jīng)驗(yàn)，威懾了東南亞地區(qū)恐怖主義分子。

(三)美國(guó)與東南亞國(guó)家的雙邊與小多邊反恐合作

正如上文所言，在美國(guó)與東盟加強(qiáng)反恐合作的影響之下，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作也隨之發(fā)展，并呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的特征。由于歷史、政治和經(jīng)濟(jì)等因素，美國(guó)與東南亞國(guó)家的關(guān)系親疏遠(yuǎn)近不同，而東南亞各國(guó)面臨的恐怖威脅程度也不同，據(jù)此，本研究將東南亞國(guó)家與美國(guó)的反恐合作分為三類來分析。美國(guó)與東南亞三類國(guó)家合作反恐的原因雖然是多維的，但提高反恐能力和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)是三類合作的共同動(dòng)因。東南亞國(guó)家自身軍事力量相對(duì)較弱，除新加坡外都是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)、軍事力量相對(duì)較弱，即使是新加坡，也因?yàn)閲?guó)土面積狹小而缺乏廣闊的戰(zhàn)略空間。單憑自身的力量，東南亞國(guó)家在應(yīng)對(duì)恐怖主義上還顯得有些力不從心。美國(guó)具有先進(jìn)的武器裝備、反恐技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，所以東南亞國(guó)家迫切需要美國(guó)的援助，以提高反恐能力。東南亞國(guó)家也想借反恐合作之機(jī)，吸引美國(guó)再次重視東南亞地區(qū)。美國(guó)的存在對(duì)東南亞國(guó)家具有重要的戰(zhàn)略意義，因?yàn)闁|南亞國(guó)家普遍采取“大國(guó)平衡”的外交戰(zhàn)略，它們需要與更多的域外大國(guó)建立聯(lián)系和達(dá)成合作，以防止任何大國(guó)在東南亞的力量達(dá)到一家獨(dú)大的局面。加強(qiáng)與東南亞國(guó)家的聯(lián)系也符合美國(guó)的全球戰(zhàn)略，美國(guó)也想借反恐合作之機(jī)加強(qiáng)在東南亞的存在，以應(yīng)對(duì)中國(guó)的崛起。在上述原因的共同作用之下，再加上雙邊關(guān)系密切程度的不同、利益訴求的差異，以及不同的宗教信仰，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作形成三種不同的類型，即“緊密型”、“務(wù)實(shí)型”和“松散型”(如表1所示)。

表1 美國(guó)與東南亞國(guó)家雙邊反恐合作的類型

第一類是“緊密型”反恐合作，主要包括美國(guó)與其東南亞盟友菲律賓、泰國(guó)和新加坡(準(zhǔn)盟友)的反恐合作。美國(guó)與其東南亞盟友的反恐合作主要通過五種機(jī)制展開：一是合作成立情報(bào)共享中心?！?·11”事件之后，美國(guó)中央情報(bào)局與泰國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)合作建立了反恐情報(bào)中心，以搜集在聯(lián)合反恐打擊下不斷向東南亞地區(qū)流動(dòng)的恐怖主分子信息。泰國(guó)主要安全機(jī)構(gòu)和美國(guó)各情報(bào)機(jī)關(guān)開展合作，在逮捕伊斯蘭祈禱團(tuán)首領(lǐng)哈巴里(Hambali)以及其他嫌疑人方面發(fā)揮了重大作用。新加坡南洋理工大學(xué)創(chuàng)立的“政治暴力和恐怖主義研究中心”(Centrefor Political Violence and Terrorism Research，ICPVTR)，主要研究“伊斯蘭國(guó)”在東南亞地區(qū)的影響(39)胡向春：《東南亞反恐合作分析與展望》，《現(xiàn)代軍事》2016年第3期。。新加坡與美國(guó)共享審訊落網(wǎng)恐怖分子得到的關(guān)于“伊斯蘭國(guó)”、“伊斯蘭祈禱團(tuán)”和“基地”組織的情報(bào)，為深入了解恐怖組織架構(gòu)、行為方式以及恐怖分子招募模式提供詳細(xì)信息(40)Bruce Vaughn，“Terrorism in Southeast Asia”，CRS Report for Congress，2005，p.23.。

二是聯(lián)合開展反恐軍事演習(xí)，包括多邊與雙邊軍演。美國(guó)與東南亞國(guó)家合作反恐的最為常見、穩(wěn)定與持久的方式就是舉行反恐軍事演習(xí)?！凹绮⒓纭庇?jì)劃(Balikatan)開始于1993年，是美國(guó)與菲律賓兩國(guó)間長(zhǎng)期展開的雙邊軍事演習(xí)與盟友的反恐合作也不例外?！?·11”事件發(fā)生后，演習(xí)主要在菲律賓南部省份舉行。2002年1月，1200名菲軍與660名美軍在菲律賓巴蘭西島和三寶顏市舉行“肩并肩2002”演習(xí)，主要針對(duì)菲律賓南部的阿布沙耶夫恐怖勢(shì)力(41)《代號(hào)“肩并肩”菲美聯(lián)合軍事演習(xí)于1月底正式開始》，新華網(wǎng)，https：//news.sina.com.cn/w/2002-01-30/460493.html，2022年10月9日。。2003年7月，“肩并肩-02”聯(lián)合反恐演習(xí)的范圍從呂宋島擴(kuò)大至巴西蘭、棉蘭老和三寶顏等地，演習(xí)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半年(42)《近年世界著名聯(lián)合軍演》，新華網(wǎng)，https：//news.sina.com.cn/c/2005-08-03/07276596717s.shtml，2022年10月10日。。開始于1995年的“卡拉特”演習(xí)全稱為“聯(lián)合海上戰(zhàn)備與訓(xùn)練”(Cooperation Afloat Readiness and Training Exercises，簡(jiǎn)稱CARAT)，是美國(guó)與東南亞各國(guó)分別舉行的雙邊年度演習(xí)，菲律賓、新加坡和泰國(guó)都是主要的參與國(guó)家。演習(xí)的主要目的在于提高美國(guó)與合作國(guó)在海上反恐的作戰(zhàn)能力，提升海上安全防衛(wèi)能力，維護(hù)航道安全，“卡拉特”演習(xí)是美國(guó)在南海海域彰顯力量的重要方式(43)趙毅：《當(dāng)前美國(guó)在東南亞的軍事存在探析》，《東南亞研究》2014年第5期。，充分體現(xiàn)了美國(guó)在東南亞地區(qū)借反恐之名行霸權(quán)之實(shí)。“對(duì)抗老虎”演習(xí)(Cope Tiger)是美、泰、新三國(guó)聯(lián)合舉辦的提升空中反恐能力的演習(xí)，首次演習(xí)開始于1994年，演習(xí)中美國(guó)向泰國(guó)和新加坡提供飛機(jī)與軍事裝備，提升了三國(guó)空軍的反恐合作。

三是美國(guó)提供包括經(jīng)濟(jì)、發(fā)展和安全援助在內(nèi)的多種援助來支撐東南亞盟國(guó)的反恐合作。菲律賓是美國(guó)在東南亞的重要盟國(guó)之一，在菲律賓總統(tǒng)2002年到華盛頓訪問期間，小布什總統(tǒng)承諾向菲律賓提供9300萬軍事援助，并且表示美軍計(jì)劃向菲律賓南部地區(qū)派遣部隊(duì)，直接參與對(duì)阿布沙耶夫的打擊(44)David Capie，“Between a Hegemon and a Hard Place：The ‘War on Terror’ and Southeast Asian-US relations”，The Pacific Review，Vol.17，No.2，2004，pp.234-235.。然而，出于國(guó)內(nèi)壓力以及菲律賓憲法的限制，外國(guó)軍隊(duì)不得參與菲律賓境內(nèi)的軍事斗爭(zhēng)，因此菲律賓總統(tǒng)堅(jiān)持由菲律賓武裝力量(Philippine armed force，AFP)全面負(fù)責(zé)打擊阿布沙耶夫，美軍只是扮演提建議的角色。美國(guó)一個(gè)月內(nèi)輸送650名士兵到棉蘭島和巴西蘭島，支援以及后勤人員占500名，僅有特殊部隊(duì)150人在為AFP提供訓(xùn)練和建議的同時(shí)，加入AFP在巴西蘭島的作戰(zhàn)部隊(duì)中(45)Larry Niksch，Tabu Sayyaf，“Target of Philippine-U.S. Anti-terrorism Cooperation”，CRS Report for Congress，2002，p.3.?！?·11”事件發(fā)生后，在原有發(fā)展援助的基礎(chǔ)之上，美國(guó)對(duì)菲律賓增加了經(jīng)濟(jì)與安全援助。2005—2009年間，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署的五年戰(zhàn)略報(bào)告說明，援助的最重要目標(biāo)是配合美國(guó)實(shí)施其外交政策，打擊恐怖主義，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。在小布什執(zhí)政期間，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署與菲律賓政府軍隊(duì)合作，為其反恐培訓(xùn)提供資金支持，幫助菲律賓軍隊(duì)完成現(xiàn)代化。然而對(duì)于美國(guó)來說，此類合作美國(guó)要承擔(dān)的成本過多，因此這一合作多發(fā)生在美國(guó)認(rèn)為東南亞恐怖主義較為猖厥的時(shí)期，或者發(fā)生在對(duì)美戰(zhàn)略地位較為重要的東南亞盟國(guó)。隨著區(qū)域內(nèi)恐怖主義得到一定的遏制以及美國(guó)對(duì)東南亞國(guó)家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，此類合作也隨之減少。

四是推進(jìn)雙邊防務(wù)合作。設(shè)立軍事基地是美國(guó)與盟友開展防務(wù)合作的重要途徑，反恐合作是美國(guó)與其東南亞盟友進(jìn)行防務(wù)合作的重要內(nèi)容之一。美國(guó)在東南亞的軍事基地目前主要集中于菲律賓和新加坡。菲律賓蘇比克灣海軍基地和克拉克空軍基地曾是美國(guó)“島鏈”的重要一環(huán)。1992年11月，美國(guó)將蘇比克灣海軍基地交還菲律賓，美國(guó)因此喪失了“島鏈”中承上啟下的一環(huán)(46)達(dá)魏：《美國(guó)在全球的主要軍事基地及軍事設(shè)施》，《國(guó)際資料信息》2002年第6期。。2014年4月，美菲簽署《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement，EDCA)，協(xié)議允許美國(guó)在菲律賓的海軍和空軍基地駐扎、預(yù)置武器裝備和補(bǔ)給物資，美方聲稱協(xié)議可以提高菲律賓反恐能力(47)R. C. de Castro，“The 21st Century Philippine-US Enhanced Defense Cooperation Agreement (EDCA)：The Philippines’ Policy in Facilitating the Obama Administration’s Strategic Pivot to Asia”，The Korean Journal of Defense Analysis，Vol.26，No.4，2014，p.428.。2016年3月，菲律賓依據(jù)協(xié)議，明確表示美國(guó)可以使用菲律賓的5個(gè)軍事基地，分別是包蒂斯塔空軍基地(Bautista Air Base)、巴薩空軍基地(Basa Air Base)、馬格塞塞堡基地(Fort Magsaysay)、倫維亞空軍基地(Lumbia Air Base)和埃本空軍基地(Ebuen Air Base)，美國(guó)因此重獲菲律賓軍事基地使用權(quán)(48)劉琳：《美菲防務(wù)關(guān)系的演變與發(fā)展前景》，《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2017年第1期。。2023年2月，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀到訪菲律賓，與菲律賓總統(tǒng)馬科斯和國(guó)防部長(zhǎng)加爾韋斯等高層官員進(jìn)行會(huì)晤，同日，美菲兩國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)在記者會(huì)上宣布達(dá)成協(xié)議，協(xié)議主要內(nèi)容包括：一是美國(guó)撥款8200萬美元用于升級(jí)改造在《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》中對(duì)美開放的5個(gè)菲律賓軍事基地；二是美軍將會(huì)進(jìn)駐菲律賓在戰(zhàn)略要地開放的4個(gè)新軍事基地(49)觀察者網(wǎng)：《菲律賓即將宣布新增4處美軍基地位置，分散南北等各處》，2023年3月33日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1761047071204966233&wfr=spider&for=pc。2023年4月，菲律賓政府正式公布4個(gè)新增軍事基地的位置，3個(gè)位于呂宋島北部，1個(gè)位于巴拉巴克島。新加坡在建設(shè)樟宜海軍基地(Changi Naval Base)時(shí)提出可以讓美國(guó)軍艦使用，并于2000年4月和美國(guó)簽署《諒解備忘錄補(bǔ)充協(xié)定》，協(xié)定的核心內(nèi)容是樟宜港可供美軍使用，可為美軍第七艦隊(duì)及其他過往船只提供后勤補(bǔ)給和維修服務(wù)，其中包括航母等大型船只(50)李忠林：《美國(guó)—新加坡海洋安全合作新態(tài)勢(shì)》，《國(guó)際論壇》2018年第1期。。由此，美國(guó)海軍在東南亞擁有了自撤出蘇比克灣以來的第一處航母駐泊基地。樟宜海軍基地的戰(zhàn)略地位十分搶眼，借此，美國(guó)海軍可以通過南海和安達(dá)曼海連接太平洋和印度洋。2019年9月，美新續(xù)簽防務(wù)協(xié)定《1990年諒解備忘錄修正議定書》，規(guī)定美國(guó)可以繼續(xù)使用新加坡軍事基地至2035年。新加坡總理李顯龍表示，新加坡與美國(guó)在反恐領(lǐng)域開展了良好合作(51)《美新續(xù)簽防務(wù)協(xié)定，美可繼續(xù)使用新加坡軍事基地至2035年》，澎湃新聞，2019年9月24日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1645535307026015362&wfr=spider&for=pc。

五是開展金融管控合作及“集裝箱安全”計(jì)劃。在金融管控方面，美國(guó)與東南亞盟友合作匯集雙方金融情報(bào)，尋找恐怖主義的巢穴和資金網(wǎng)，進(jìn)而凍結(jié)恐怖組織的資產(chǎn)和切斷恐怖分子的資金來源，遏制東南亞恐怖組織的發(fā)展。新加坡、菲律賓和馬來西亞等國(guó)均根據(jù)美國(guó)提供的情報(bào)，凍結(jié)了境內(nèi)資助恐怖主義的賬號(hào)?！?·11”事件后，新加坡政府成立了檢察長(zhǎng)、外交部部長(zhǎng)和法律事務(wù)部部長(zhǎng)主持的反恐怖主義部間工作隊(duì)，與美國(guó)相配合打擊恐怖主義。2019年7月，在美菲第八次雙邊戰(zhàn)略對(duì)話會(huì)議上，兩國(guó)高級(jí)官員達(dá)成強(qiáng)化港口安全、聯(lián)合查明恐怖主義資金來源和制止洗錢資助恐怖主義的協(xié)議(52)Ren Yuanzhe，“US-Philippines Defense Cooperation during the Duterte Administration：Adjustments and Liminations”，China International Studies，No.2，2020，p.109.。此外，“9·11”事件之后，東南亞國(guó)家與美國(guó)在貿(mào)易安全保障方面開展合作，開展了“集裝箱安全”計(jì)劃(The Container Security Initiative，CSI)，主要目的是保證貿(mào)易商品以及重要港口和貿(mào)易航道的安全，防止恐怖分子利用集裝箱運(yùn)輸武器，進(jìn)行恐怖活動(dòng)(53)U.S Customs and Border Protection，https：//www.cbp.gov/border-security/ports-entry/cargo-security/csi/csi-brief，July 17，2022.。美國(guó)與東南亞盟友主要通過互相派駐海關(guān)人員，在集裝箱到達(dá)對(duì)象口岸之前，運(yùn)用智能與自動(dòng)化先進(jìn)設(shè)備識(shí)別、篩選與定位可能存在恐怖主義威脅的高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱。

第二類是“務(wù)實(shí)型”反恐合作，主要包括美國(guó)與東南亞伊斯蘭國(guó)家印尼、馬來西亞和文萊的反恐合作。美國(guó)與印尼曾簽署《反恐合作備忘錄》，表示兩國(guó)會(huì)通過增強(qiáng)信息交換和加強(qiáng)教育培訓(xùn)來加大合作力度。美國(guó)與馬來西亞曾簽署《犯罪問題司法互助條約》，表明會(huì)聯(lián)合打擊包括恐怖主義在內(nèi)的跨國(guó)犯罪活動(dòng)。美國(guó)與東南亞伊斯蘭國(guó)家的反恐合作主要通過三種機(jī)制展開：一是合作建立專業(yè)反恐機(jī)構(gòu)。2003年，為了加強(qiáng)合作，美國(guó)提議在馬來西亞設(shè)立東南亞區(qū)域反恐中心 ，致力于研究與美國(guó)的具體反恐合作形式、提高對(duì)恐怖主義和恐怖分子的識(shí)別水平，加強(qiáng)反恐的專業(yè)能力(54)《馬來西亞成立東南亞反恐中心 負(fù)責(zé)加強(qiáng)地區(qū)安全》，新華網(wǎng)，https：//news.sina.com.cn/w/2003-07-01/1110299618s.shtml，2022年1月10日。。2016年，馬來西亞采納美國(guó)的建議，建立東南亞首個(gè)反恐信息中心，用于打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義(55)《馬來西亞將成立反恐信息中心》，人民網(wǎng)，http：//world.haiwainet.cn/n/2016/0127/c232591-29590883. html，2022年10月8日。。二是開展反恐軍事演習(xí)。上文提到的“卡拉特”軍演是美國(guó)與東南亞國(guó)家分別舉行的雙邊年度演習(xí)，合作的東南亞國(guó)家也包括東南亞的三個(gè)伊斯蘭國(guó)家，主要目的在于提高美國(guó)與合作國(guó)在海上反恐的作戰(zhàn)能力，提升海上安全防衛(wèi)能力，維護(hù)航道安全。美國(guó)與印尼的反恐軍演更為頻繁，2009年，美國(guó)與印尼海軍特種大隊(duì)在蘇門答臘島舉行重點(diǎn)針對(duì)反恐的聯(lián)合軍演。2015年，“卡拉特”軍演在印尼蘇拉巴亞、爪哇和巴厘海的水空兩域進(jìn)行，美國(guó)派出超1000名軍人與印尼軍隊(duì)聯(lián)合軍演(56)李益波：《奧巴馬政府時(shí)期美國(guó)與印尼的軍事安全合作》，《美國(guó)研究》2016年第1期。。期間，美國(guó)首次準(zhǔn)許印尼直升機(jī)降落在其瀕海戰(zhàn)斗艦上。除了“卡拉特”軍演，美國(guó)與印尼的雙邊軍演還包括涵蓋安全與反恐等內(nèi)容的年度雙邊空軍演習(xí)“對(duì)抗西部”(Cope West)和年度雙邊陸軍演習(xí)“哥魯達(dá)盾牌”(Garuda Shield)。三是提供反恐援助。2002年初，印尼不顧國(guó)內(nèi)穆斯林組織的反對(duì)，逮捕了涉嫌肆意鼓吹建立大伊斯蘭國(guó)的10名嫌疑恐怖分子，美國(guó)趁機(jī)與印尼政府共商反恐合作計(jì)劃，并于當(dāng)年5月同意向印尼撥款800萬美元，助力印尼訓(xùn)練警察部隊(duì)，這增強(qiáng)了印尼的反恐決心(57)Andrew Chau，“Security Community and Southeast Asia：Australia，the U.S. and ASEAN’s Counter-Terror Strategy”，Asian Survey，Vol.48，No.4，2008，pp.640-641.。同年，美國(guó)時(shí)任國(guó)務(wù)卿鮑威爾承諾撥款3100萬美元培訓(xùn)印尼警察與安全部隊(duì)，1600萬美元幫助印尼組建反恐軍隊(duì)，400萬美元用于印尼軍反恐行動(dòng)的訓(xùn)練(58)《鮑威爾到達(dá)雅加達(dá) 商議軍事合作提供反恐基金》，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》網(wǎng)，http：//mil.news.sina.com.cn/2002-08-02/77639.html，2022年11月12日。?！胺纯衷?jì)劃”是美國(guó)開展與印尼的反恐合作培訓(xùn)的主要路徑。2003年2月，美國(guó)在發(fā)布《國(guó)家反恐戰(zhàn)略》后，再次強(qiáng)調(diào) “反恐援助計(jì)劃”的作用。通過該計(jì)劃，美國(guó)提供培訓(xùn)和技術(shù)裝備以提高合作國(guó)家的反恐操作能力、反恐技術(shù)和反恐人員的綜合能力，從而能有效地預(yù)防恐怖襲擊、搗毀恐怖主義網(wǎng)絡(luò)和遏制恐怖主義的發(fā)展，同時(shí)，美國(guó)反恐合作伙伴能力的提升有助于確保美國(guó)海外公民的人身安全與財(cái)產(chǎn)安全(59)R. C. de Castro，“Addressing International Terrorism in Southeast Asia：A Matter of Strategic or Functional Approach？”，Contemporary Southeast Asia，Vol.26，No.2，2004，p.203.。2004年，“反恐援助計(jì)劃”為印尼國(guó)家警察提供了培訓(xùn)，包括爆炸后調(diào)查、對(duì)危機(jī)反應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)指揮以及大規(guī)模殺傷性武器的有關(guān)常識(shí)。這一年，接受美國(guó)培訓(xùn)的印尼官員包括156名國(guó)家警察、 96個(gè)危機(jī)反應(yīng)組、 30個(gè)爆炸事故對(duì)策組及30個(gè)反恐調(diào)查組(60)United States Department of State，“The Antiterrorism Assistance Program：Report to Congress for Fiscal Year”，https：//www.state.gov/policy-issues/countering-terrorism，2004，pp.6-7.。美國(guó)與印尼的雙邊反恐能力建構(gòu)計(jì)劃還包括針對(duì)恐怖主義勢(shì)力洗錢犯罪的訓(xùn)練，以及對(duì)恐怖主義相關(guān)情報(bào)進(jìn)行分析的訓(xùn)練。為了不斷增加印尼政府對(duì)危機(jī)反應(yīng)的能力，美國(guó)將該培訓(xùn)項(xiàng)目制度化(61)Anthony L. Smith，“U.S.-Indonesia Relations：Searching for Cooperation in the War against Terrorism”，Asia-Pacific Center for Security Studies，Vol.l2，No.2，2003，p.3.。美國(guó)還幫助印尼建立了追捕極端分子的特遣隊(duì)，資助和培訓(xùn)印尼的精銳反恐部隊(duì)，大大提高了印尼政府的反恐能力。印尼政府的強(qiáng)力反恐對(duì)“伊斯蘭祈禱團(tuán)”造成了較大打擊。

2002年5月中旬，馬來西亞總理馬哈蒂爾在訪美期間，與美國(guó)簽署了《對(duì)抗國(guó)際恐怖主義的合作宣言》，宣言表明兩國(guó)的合作包括：加強(qiáng)交換和分享有關(guān)恐怖分子資金來源的情報(bào)；加強(qiáng)執(zhí)法單位的聯(lián)系；培訓(xùn)反恐技能、提升能力；加強(qiáng)制止恐怖分子的物資及資金流通的合作；依照聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的名單凍結(jié)恐怖分子的財(cái)產(chǎn)(62)成雪峰：《“9·11”事件后東盟反恐合作及其存在的主要問題》，《東南亞研究》2003年第3期。。為保證合作的落實(shí)，美國(guó)表示會(huì)為馬來西亞反恐行動(dòng)提供資金援助，包括后勤、人員培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)方面的資金需求。2003年，雙方簽署集裝箱安檢協(xié)議，美國(guó)海關(guān)、稅務(wù)總署派遣官員駐守馬來西亞，與馬來官員共同檢查集裝箱(63)《馬來西亞和美國(guó)簽署海運(yùn)貨柜安全檢查協(xié)議以防恐》，新華網(wǎng)，2023年1月21日，http：//mil.news. sina.com.cn/2003-01-21/103688.html。

第三類是“松散型”反恐合作，包括美國(guó)與越南、老撾、緬甸、柬埔寨等其他東南亞國(guó)家的反恐合作。美國(guó)與東南亞其他國(guó)家的反恐合作形式大于內(nèi)容，主要通過三種機(jī)制展開：一是互派情報(bào)交流官(64)《潘文凱見布什五大目的，越美加強(qiáng)軍事合作》，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》網(wǎng)，https：//news.sina.com.cn/w/2005-06-22/10416239983s.shtml，2023年1月2日。。2005年，越南時(shí)任總理潘文凱在美訪問時(shí)，與美國(guó)達(dá)成一致，相互派駐情報(bào)交流官員，進(jìn)行反恐情報(bào)的溝通。二是開展反恐軍事演習(xí)。美國(guó)參與柬埔寨的“吳哥哨兵”演習(xí)(Angkor Sentinel)，演習(xí)包括模擬熱帶雨林地區(qū)反恐戰(zhàn)場(chǎng)和解救被恐怖分子劫持的船只等反恐內(nèi)容。柬埔寨也參與了上文提到的“卡拉特”雙邊軍演。三是美國(guó)提供包括經(jīng)濟(jì)援助和技術(shù)援助在內(nèi)的一定的反恐援助，但是兩種援助均是階段性的。

二 美國(guó)與東南亞國(guó)家反恐合作的特點(diǎn)

歷經(jīng)20余年的發(fā)展，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作日趨呈現(xiàn)出自身的特點(diǎn)：一是形成了以美國(guó)為中心的多層網(wǎng)絡(luò)化合作架構(gòu)，主要體現(xiàn)為全球?qū)哟巍^(qū)域?qū)哟魏蛧?guó)家層次的多層網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；二是美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作具有明顯的不對(duì)稱性，主要體現(xiàn)為反恐目標(biāo)與能力的不對(duì)稱；三是合作機(jī)制的低制度化，主要體現(xiàn)為反恐合作缺乏具有強(qiáng)約束力的機(jī)制，更多是宣言之類的表述，尤其是在東盟層面的合作；四是美國(guó)參與的間接性，與反恐“第一戰(zhàn)線”不同，美國(guó)在東南亞的反恐是間接參與。

(一)以美國(guó)為中心的多層網(wǎng)絡(luò)化架構(gòu)

美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作主要由區(qū)域多邊、小多邊和雙邊合作構(gòu)成，同時(shí)也涉及全球?qū)用娴亩噙吅献?，這一合作在美國(guó)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和長(zhǎng)期合作的發(fā)展中逐漸顯現(xiàn)出以美國(guó)為中心的多層網(wǎng)絡(luò)化的特征(如圖1所示)。

圖1 美國(guó)—東南亞國(guó)家反恐合作的多層網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)示意圖資料來源：筆者自制。

這一多層網(wǎng)絡(luò)有兩個(gè)特征：一是以美國(guó)為中心。無論是在全球?qū)用?、區(qū)域?qū)用?，還是國(guó)家層面，反恐合作都是美國(guó)在主導(dǎo)，美國(guó)是中心。二是反恐架構(gòu)和機(jī)制多層網(wǎng)絡(luò)化，三個(gè)層次的合作之間不是孤立的，而是存在一定的聯(lián)系、重疊與交叉，尤其是在區(qū)域?qū)用婧蛧?guó)家層面。在區(qū)域?qū)用?，美?guó)與東盟的反恐合作，奠定了網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)；東南亞三類國(guó)家與美國(guó)關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近和面臨的恐怖威脅程度各不相同，因此與美國(guó)的反恐合作也隨之形成緊密型、務(wù)實(shí)型、松散型三種特征；同時(shí)，三種類型國(guó)家之間也存在合作的現(xiàn)象，雙邊與小多邊合作的同時(shí)存在，讓合作網(wǎng)絡(luò)逐漸顯現(xiàn)。同時(shí)，在不同層面的合作，與不同類型國(guó)家的合作，程度是不一樣的(如表2所示)，是一個(gè)虛實(shí)相生的網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)與東南亞國(guó)家反恐合作的網(wǎng)絡(luò)化最為顯著地體現(xiàn)在反恐軍事演習(xí)上。表2呈現(xiàn)了美國(guó)與東南亞國(guó)家的主要反恐軍事演習(xí)，由多邊、小多邊和雙邊構(gòu)成。在區(qū)域性的多邊演習(xí)中，美國(guó)與東南亞大多數(shù)國(guó)家都有參與，形成了一個(gè)范圍廣泛的參與反恐演習(xí)的基本態(tài)勢(shì)；由于反恐合作程度的不同和需求不同，美國(guó)又與東南亞部分國(guó)家開展小多邊與雙邊反恐合作，形成了相互交織的格局。

表2 關(guān)于美國(guó)與東南亞國(guó)家多層網(wǎng)絡(luò)化的反恐合作

(二)反恐目標(biāo)與能力的不對(duì)稱性

美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作具有明顯的不對(duì)稱性，主要體現(xiàn)為：反恐目標(biāo)的不對(duì)稱和反恐能力的不對(duì)稱。美國(guó)與東南亞國(guó)家反恐合作的重要基礎(chǔ)在于雙方在安全方面的共同利益，但它們?cè)诤献髦兴非蟮膽?zhàn)略目標(biāo)并不完全一致。美國(guó)在“9·11”事件后迅速調(diào)整了國(guó)家安全戰(zhàn)略的目標(biāo)與對(duì)象，注重反恐優(yōu)先，但其長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)——主導(dǎo)全球事務(wù)并實(shí)現(xiàn)“美國(guó)治下的和平”并沒有發(fā)生根本性的變化。美國(guó)長(zhǎng)期以來在東南亞地區(qū)屢屢展現(xiàn)存在，其目的就是為了不斷鞏固其全球霸權(quán)體系。早在20世紀(jì)90年代后期，為了強(qiáng)化在亞太地區(qū)的主導(dǎo)地位和增強(qiáng)軍事干涉亞太地區(qū)事務(wù)的能力，美國(guó)就已經(jīng)開始部署“重返東南亞”(65)夏立平：《美國(guó)重返東南亞及其對(duì)亞太安全戰(zhàn)略的影響》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2002年第8期。。 2001年的“9·11”事件，成為美國(guó)力量滲入東南亞地區(qū)的“天賜良機(jī)”——美國(guó)終于找到借口在東南亞進(jìn)行力量部署，特別是在軍事方面。當(dāng)然，與東南亞國(guó)家開展反恐合作，美國(guó)確有維護(hù)自身安全利益之意，但正如有的學(xué)者指出的那樣，“布什政府在‘9·11’事件之后迅速提出在東南亞開辟反恐‘第二戰(zhàn)線’的決定不是偶然和突發(fā)的，也不是為了對(duì)付當(dāng)時(shí)直指美國(guó)的嚴(yán)重恐怖威脅?！?66)張錫鎮(zhèn)：《9·11后美國(guó)加緊推進(jìn)同東盟國(guó)家關(guān)系及我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策》，《南洋問題研究》2005年第4期。因此，反恐只是美國(guó)東南亞地區(qū)戰(zhàn)略的“冰山一角”，其背后則是更長(zhǎng)遠(yuǎn)的全球霸權(quán)戰(zhàn)略考量。美國(guó)關(guān)于東南亞的區(qū)域性戰(zhàn)略耽擱已久，“9·11”事件后緊抓機(jī)遇，扭轉(zhuǎn)其在東南亞地區(qū)軍事存在的下降趨勢(shì)，不但可以在該區(qū)域乃至亞太地區(qū)獲取更多經(jīng)濟(jì)利益，還有利于維持其在該區(qū)域的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)地位，從而鞏固它所主導(dǎo)的全球霸權(quán)體系。因此，強(qiáng)化在東南亞的軍事存在是美國(guó)亞太安全戰(zhàn)略乃至其全球戰(zhàn)略的重要組成部分，是美國(guó)實(shí)現(xiàn)絕對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)、鞏固在亞太地區(qū)戰(zhàn)略主導(dǎo)地位和穩(wěn)住世界霸權(quán)地位不可或缺的一步。

然而，美國(guó)追求的上述戰(zhàn)略目標(biāo)卻與東南亞國(guó)家長(zhǎng)期奉行的“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略存在沖突。冷戰(zhàn)結(jié)束后，東南亞地區(qū)組織東盟從歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求出發(fā)，將“主導(dǎo)東南亞地區(qū)事務(wù)”列為東盟的戰(zhàn)略目標(biāo)，希望實(shí)現(xiàn)“東盟主導(dǎo)”和“東盟方式”。這樣的戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)于由小國(guó)抱團(tuán)而成的東盟并非易事，東盟也深知自身實(shí)力有限，意識(shí)到僅憑一己之力無法保障本地區(qū)的和平與安全，更無法實(shí)現(xiàn)“東盟主導(dǎo)”的愿景。由此，東盟試圖借助域外大國(guó)的力量并利用它們之間的分歧或矛盾，實(shí)施“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略。一方面，東盟積極開展與美國(guó)、中國(guó)、日本、俄國(guó)和印度等域外大國(guó)的雙邊合作，另一方面，力求避免在東南亞出現(xiàn)任何一國(guó)實(shí)力獨(dú)大的局面。東盟利用在東南亞地區(qū)活動(dòng)的各域外大國(guó)之間的矛盾，讓它們相互制衡，自己從中獲利，將東南亞地區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)緊握手中(67)曹云華：《在大國(guó)間周旋——評(píng)東盟的大國(guó)平衡戰(zhàn)略》，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))》2003年第3期。。因此，東南亞國(guó)家擔(dān)心在反恐方面與美國(guó)聯(lián)系過于密切，可能會(huì)受制于美國(guó)，這將極大壓縮其外交靈活性，影響“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略的維持和推進(jìn)。

反恐能力的不對(duì)稱主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，權(quán)力資源上的不對(duì)稱。一般而言，國(guó)際社會(huì)中的權(quán)力是指由多種資源轉(zhuǎn)化而來的對(duì)其他國(guó)家或行為體施加影響和控制的能力(68)〈美〉賈恩弗朗哥·波奇著，陳堯譯《國(guó)家：本質(zhì)、發(fā)展與前景》，上海人民出版社，2007年，第4頁。。合作需要協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)本身就是一種權(quán)力資源，這種權(quán)力會(huì)加劇合作中本就存在的不對(duì)稱相互依賴。在非對(duì)稱合作中，對(duì)相互關(guān)系依賴較小的一方往往擁有比較強(qiáng)的權(quán)力資源，擁有權(quán)力的一方的政策主導(dǎo)性和自主性就比較高，就可以迫使對(duì)方按照自己的意愿行事，以達(dá)到控制結(jié)果的目的(69)孫杰：《不對(duì)稱合作：理解國(guó)際關(guān)系的一個(gè)視角》，《世界政治與經(jīng)濟(jì)》2015年第9期。。美國(guó)與東南亞國(guó)家的權(quán)力差距很大，在反恐合作中，美國(guó)擁有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，例如，東南亞地區(qū)最大規(guī)模的多邊聯(lián)合軍演“金色眼鏡蛇”計(jì)劃，就是由泰國(guó)主辦、美國(guó)主導(dǎo)的。其次，成本分擔(dān)上的不對(duì)稱。美國(guó)的投入占了主體，無論是經(jīng)濟(jì)支持還是技術(shù)支持，美國(guó)的反恐投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過東南亞國(guó)家，如2002—2013年，美國(guó)共向印尼提供約3億美元的援助用于反恐事務(wù)。在2015年之前，美國(guó)每年向菲律賓提供1億美元用于打擊恐怖主義。而東盟受限于本身經(jīng)濟(jì)落后和技術(shù)不足的現(xiàn)實(shí)，在反恐投入上多局限于反恐場(chǎng)地的提供，或是派遣軍隊(duì)參與反恐軍事演習(xí)。最后，情報(bào)信息獲取能力的不對(duì)稱。及時(shí)獲取信息是準(zhǔn)確高效打擊恐怖主義的決定性因素之一，美國(guó)在信息和情報(bào)獲取中一直是發(fā)號(hào)施令的“老大哥”，而東南亞國(guó)家不過是起輔助作用的“小跟班”。客觀上美國(guó)主導(dǎo)著與東南亞國(guó)家的反恐情報(bào)信息合作，掌握最有價(jià)值的信息和是否選擇共享的決定權(quán)，這樣一來，東南亞國(guó)家在同美國(guó)的反恐合作中無疑處于被動(dòng)服從的劣勢(shì)地位。

(三)合作機(jī)制的低制度化

新自由制度主義國(guó)際關(guān)系理論對(duì)國(guó)際合作的論述頗具代表性并具有較強(qiáng)的解釋力。該理論特別強(qiáng)調(diào)國(guó)際制度對(duì)國(guó)家合作的影響，因?yàn)閲?guó)際制度可以為有合作意向的國(guó)家提供可靠信息，在這一前提下國(guó)家間更容易達(dá)成合作。在國(guó)家與國(guó)際組織的反恐合作中，國(guó)際制度的作用同樣重要。較為完善的反恐合作制度能夠?yàn)楹献麟p方提供高質(zhì)量的信息，確立合作中應(yīng)該遵循的行為準(zhǔn)則，增加合作的確定性并且降低交易成本。對(duì)于美國(guó)和東南亞國(guó)家的反恐合作，完善的制度可以減少反恐合作中的“搭便車”現(xiàn)象，促使該區(qū)域有效開展反恐斗爭(zhēng)(70)王利文：《東南亞反恐斗爭(zhēng)的困境與出路》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2010年第4期。。

但是，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作缺乏具有強(qiáng)約束力的機(jī)制，更多是宣言之類的表述，遠(yuǎn)未達(dá)到能夠保證雙方合作有效展開的程度，更談不上徹底消除恐怖主義。首先，美國(guó)并非始終如一地重視國(guó)際合作機(jī)制。美國(guó)一方面在重要的戰(zhàn)略國(guó)家推行國(guó)際反恐合作，另一方面卻經(jīng)常拋出所謂“主權(quán)過時(shí)”、“人權(quán)高于主權(quán)”等論調(diào)，甚至將那些為恐怖分子提供資金支持的國(guó)家稱為21世紀(jì)的“邪惡軸心”。美國(guó)這種言行不一的做法違背了主權(quán)國(guó)家平等的關(guān)系基本準(zhǔn)則，削弱了反恐合作機(jī)制的合法性與有效性。其次，在反恐行動(dòng)中，美國(guó)多次繞過聯(lián)合國(guó)等多邊國(guó)際組織采取單邊軍事行動(dòng)或臨時(shí)組建志愿聯(lián)盟。如2003年，美國(guó)在沒有獲得聯(lián)合國(guó)授權(quán)的情況下，以伊拉克藏有大規(guī)模殺傷性武器和暗中支持恐怖分子為借口，對(duì)伊拉克實(shí)施軍事打擊；2011年，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，美國(guó)再次在未獲得聯(lián)合國(guó)授權(quán)的情況下，以反恐為借口介入敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，借機(jī)部署兵力，并在2017年4月向敘利亞霍姆斯附近的機(jī)場(chǎng)投射59枚戰(zhàn)斧巡航導(dǎo)彈；次年4月，美國(guó)又聯(lián)合英法打擊敘利亞的化學(xué)武器設(shè)施(71)《全球反恐，路在何方？——寫在“9·11”事件二十周年之際》，新華社，https：//www.sohu.com/a/489315407_257321，2021年9月11日。。亨利·基辛格曾指出，美國(guó)對(duì)外政策的主流思想必須是用實(shí)力將意見轉(zhuǎn)化成一致，讓國(guó)際秩序建立在協(xié)定而不是非情愿的默認(rèn)之上(72)畢瓊：《“9·11”后國(guó)際恐怖主義的國(guó)際影響及國(guó)家反恐合作》，《國(guó)際視野》2005年第11期。。但在反恐問題上，人們不難發(fā)現(xiàn)美國(guó)常常采用“霸權(quán)主義”和“單邊主義”的思維與方式，而漠視國(guó)際機(jī)制對(duì)合作的重要意義，這就嚴(yán)重?cái)D壓了美國(guó)與其他伙伴如東南亞國(guó)家就反恐合作進(jìn)行協(xié)商的空間。而協(xié)商合作本身乃是“東盟方式”的主要特點(diǎn)之一，是東南亞國(guó)家一貫堅(jiān)持的原則。此外，東南亞國(guó)家更偏愛非制度化合作，這種“東盟方式”也不利于它同美國(guó)之間建立反恐合作的正式機(jī)制。因此，總體上美國(guó)與東南亞國(guó)家反恐合作的現(xiàn)有機(jī)制框架存在缺陷，也難以發(fā)揮出應(yīng)有的活力與成效，如果雙方之間不能形成較為正式的協(xié)調(diào)機(jī)制，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作必然缺少對(duì)雙方責(zé)任與義務(wù)分擔(dān)等方面的必要保障，這導(dǎo)致雙方在實(shí)踐中的合作成效大打折扣。

(四)美國(guó)參與反恐的間接性

美國(guó)雖然借反恐合作加強(qiáng)了與東南亞國(guó)家的安全合作，簽訂了一些協(xié)議，但是東南亞國(guó)家不愿意美國(guó)軍隊(duì)直接介入東南亞地區(qū)，因此，美國(guó)欲在東南亞恢復(fù)冷戰(zhàn)時(shí)期的軍事力量和軍事影響的愿望難以實(shí)現(xiàn)。由于東南亞國(guó)家在不斷發(fā)展中形成的東盟主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)的思想和長(zhǎng)期存在的宗教與民族情緒，都不準(zhǔn)許美國(guó)直接干涉地區(qū)事務(wù)，因此，與反恐“第一戰(zhàn)線”不同，美國(guó)在東南亞的反恐是暗中較勁、間接參與。而在中東，美國(guó)是直接以反恐為由發(fā)動(dòng)兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，而與歐盟的反恐合作主要是通過北約來實(shí)施的。東南亞國(guó)家積極支持反恐，愿意與域外大國(guó)開展反恐合作，但它們并不認(rèn)可反恐目標(biāo)一定要通過戰(zhàn)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)，也不想真正成為美國(guó)的反恐“第二戰(zhàn)場(chǎng)”，所以，東南亞國(guó)家政府與美國(guó)的反恐合作始終是小心翼翼的，美國(guó)也難以直接參與到東南亞各國(guó)的反恐行動(dòng)之中。

三 美國(guó)—東南亞國(guó)家反恐合作與東南亞地區(qū)安全秩序

美國(guó)與東南亞國(guó)家合作反恐已有20余年，在一定程度上有效遏制了東南亞地區(qū)的恐怖主義，為東南亞的發(fā)展贏得了安全環(huán)境，同時(shí)，也在某種程度上保障了美國(guó)的本土安全。這一合作還在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)東南亞地區(qū)安全秩序的穩(wěn)定起到了積極的作用，同時(shí)改善了美國(guó)與東南亞國(guó)家的雙邊關(guān)系，美國(guó)也借機(jī)強(qiáng)化了在東南亞的軍事存在。美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作對(duì)東南亞地區(qū)安全秩序的影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，改善了東南亞的安全環(huán)境。自2002年巴厘島爆炸案以來，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作取得了一些成效。首先，合作在一定程度上打擊了東南亞區(qū)域內(nèi)的恐怖組織與外來恐怖組織，削弱了東南亞地區(qū)的恐怖主義勢(shì)力。例如，東南亞本土最大的恐怖組織 “伊斯蘭祈禱團(tuán)”在美國(guó)與東南亞國(guó)家的聯(lián)合打擊之下，活動(dòng)范圍由整個(gè)地區(qū)逐漸收縮至印尼和菲律賓南部。阿布沙耶夫組織也在美菲的協(xié)作反恐中受到重創(chuàng)，恐怖分子人數(shù)一度降至百余人。在美國(guó)的幫助下，東南亞國(guó)家還成功提前破獲多起恐怖主義活動(dòng)，區(qū)域內(nèi)恐怖襲擊發(fā)生次數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。其次，在與美國(guó)合作反恐的過程中，東南亞國(guó)家提升了反恐能力，這將有助于東南亞國(guó)家未來更好地應(yīng)對(duì)恐怖威脅。東南亞國(guó)家在美國(guó)援助下成立了反恐部隊(duì)，提高了國(guó)家軍隊(duì)的反恐實(shí)力，沉重打擊了區(qū)域恐怖組織，同時(shí)削弱了域外恐怖勢(shì)力向東南亞的滲透。例如，美國(guó)與印尼合作成立的反恐武裝部隊(duì)“88特別分隊(duì)”，經(jīng)過訓(xùn)練，成功逮捕到“伊斯蘭祈禱團(tuán)”的兩名高層領(lǐng)導(dǎo)和多名“伊斯蘭祈禱團(tuán)”與“基地”組織的主要成員(73)李金明：《“9·11”后美國(guó)在東南亞的反恐活動(dòng)》，《東南亞研究》2009年第2期。。

第二，改善了美國(guó)與東南亞國(guó)家的雙邊關(guān)系。美國(guó)與東南亞國(guó)家開展反恐合作的重要目的之一是借機(jī)改善關(guān)系，東南亞國(guó)家也想借機(jī)調(diào)整彼此之間的關(guān)系。經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的合作之后，這一目標(biāo)得到了一定程度的實(shí)現(xiàn)。就政治安全關(guān)系而言，“9·11”事件的發(fā)生推進(jìn)了雙方的政治與安全合作，結(jié)成了反恐聯(lián)盟，軍事安全關(guān)系得到強(qiáng)化。在加強(qiáng)與美國(guó)的軍事安全聯(lián)系方面，菲律賓最為典型，尤其是在反恐問題上，菲律賓幾乎毫無保留地與美國(guó)站在一起。這一方面是因?yàn)榻陙矸坡少e恐怖主義猖獗，國(guó)家安全受到嚴(yán)重的威脅；另一方面是因?yàn)榉坡少e想借反恐之機(jī)加強(qiáng)與美國(guó)的同盟關(guān)系，踐行美菲協(xié)定的內(nèi)容。2017—2018年間，菲律賓在馬拉維市進(jìn)行反恐，美國(guó)向菲提供約7000萬美元的援助，同時(shí)還提供偵察機(jī)、無人機(jī)、橡皮艇和槍支彈藥等，緩解了菲律賓在反恐行動(dòng)中的資金短缺與彈藥不足問題(74)Julio Amador，“The Philippine-US Alliance in 2019”，East West Center，F(xiàn)eb.6，2019，https：//www. eastwestcenter.org publications/the-philippine-us-alliance-in-2019。就經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，在“9·11”之前美國(guó)與東南亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系經(jīng)歷了一次重創(chuàng)，亞洲金融危機(jī)發(fā)生后，東南亞國(guó)家沒有得到預(yù)期的美國(guó)援助，因此對(duì)美國(guó)頗為不滿。同時(shí)，東南亞國(guó)家對(duì)美國(guó)操縱國(guó)際貨幣基金組織，對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)改革和市場(chǎng)開放提出苛刻條件長(zhǎng)期不滿?；诖?，美國(guó)想要重返東南亞，改善與東南亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是重要途徑之一。反恐在一定時(shí)期內(nèi)為美國(guó)提供了契機(jī)，美國(guó)為東南亞國(guó)家提供反恐經(jīng)濟(jì)援助，在一定程度上改善了雙方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

第三，美國(guó)借機(jī)強(qiáng)化了在東南亞地區(qū)的軍事存在。東南亞一直是大國(guó)博弈場(chǎng)，其地理位置決定了該地區(qū)的安全秩序不可能擺脫域外大國(guó)的影響，美國(guó)是塑造東南亞安全秩序的一支重要域外力量。美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作在一定程度上改善了東南亞地區(qū)的非傳統(tǒng)安全環(huán)境。曾經(jīng)很長(zhǎng)一段時(shí)間，東南亞的安全秩序較為穩(wěn)定。美國(guó)與東南亞國(guó)家反恐合作的路徑之一是美國(guó)參與到東盟倡導(dǎo)的多邊合作機(jī)制之中，在某種程度上算是對(duì)東盟主導(dǎo)東南亞地區(qū)事務(wù)的一種支持。但是，同時(shí)，美國(guó)借反恐之機(jī)加強(qiáng)了在東南亞的軍事存在，也給東南亞安全格局增加了不穩(wěn)定因素，尤其是隨著美國(guó)戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移，反恐在美國(guó)的安全戰(zhàn)略中逐漸失去核心地位，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作程度也隨之減弱。東南亞安全秩序出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，除了恐怖主義威脅外，更因?yàn)槊绹?guó)將更多的力量用在東南亞區(qū)域內(nèi)與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)上，增加了東南亞地區(qū)安全秩序的不穩(wěn)定性與不確定性。因此，美國(guó)—東南亞反恐合作會(huì)對(duì)東南亞地區(qū)安全秩序造成何種影響，還有待于長(zhǎng)期觀察，尤其是在美國(guó)公開表示要重塑中國(guó)的周邊戰(zhàn)略環(huán)境之后。

同時(shí)，這一合作也面臨著其他諸多問題與挑戰(zhàn)，例如美國(guó)與東南亞國(guó)家在恐怖主義的認(rèn)知方面的分歧，美國(guó)外交的霸權(quán)屬性以及東盟反恐步調(diào)不一致等。美國(guó)從阿富汗慌亂撤軍后，塔利班重掌阿富汗，因塔利班得勢(shì)而感到振奮的恐怖組織對(duì)東南亞地區(qū)的威脅可能再度凸顯，具體變化，有待繼續(xù)觀察。

結(jié) 語

恐怖主義是全人類面臨的共同威脅，反恐已經(jīng)成為21世紀(jì)最重要的非傳統(tǒng)安全議題之一，而唯有國(guó)際合作才能更有效地預(yù)防和打擊恐怖主義威脅。關(guān)于美國(guó)與東南亞國(guó)家反恐合作的架構(gòu)、特點(diǎn)與影響的探究，既可以在某種程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，也可以為觀察美國(guó)與東南亞國(guó)家的關(guān)系提供另一種視角。美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作可以分為三個(gè)層面：一是美國(guó)與東南亞國(guó)家在全球?qū)用娴姆纯趾献鳎绹?guó)與東南亞國(guó)家在聯(lián)合國(guó)和國(guó)際刑警組織框架內(nèi)的反恐合作、美國(guó)與東南亞國(guó)家的域外反恐合作以及美國(guó)—東南亞國(guó)家—第三方國(guó)家在東南亞區(qū)域內(nèi)外的多邊反恐合作；二是美國(guó)與東盟的區(qū)域多邊反恐合作，主要合作途徑為加強(qiáng)反恐立法與執(zhí)法合作，舉行聯(lián)合反恐軍事演習(xí)；三是美國(guó)與東南亞三類國(guó)家的雙邊與小多邊反恐合作。由于反恐需求和雙邊關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近不同，美國(guó)與東南亞國(guó)家間形成了三種類型的反恐合作，即“緊密型”、“務(wù)實(shí)性”和“松散型”。歷經(jīng)20余年，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作顯現(xiàn)出四個(gè)主要特征：以美國(guó)為中心的多層網(wǎng)絡(luò)化合作架構(gòu)，不對(duì)稱的反恐目標(biāo)和反恐能力，反恐合作機(jī)制的低制度化以及美國(guó)在東南亞參與反恐的間接性。在美國(guó)加強(qiáng)與東南亞國(guó)家合作反恐期間，東南亞地區(qū)的恐怖主義得到了一定程度的遏制，在一定時(shí)期內(nèi)維護(hù)了東南亞地區(qū)安全秩序的穩(wěn)定，客觀上為東南亞國(guó)家的發(fā)展提供了良好環(huán)境，也在某種程度上降低了美國(guó)本土可能面臨的恐怖威脅。同時(shí)，美國(guó)與東南亞的反恐合作還改善了美國(guó)與東南亞國(guó)家的雙邊關(guān)系，尤其是盟友關(guān)系。由于反恐合作存在路徑依賴，如在情報(bào)分享方面，東南亞國(guó)家對(duì)美國(guó)有情報(bào)依賴，所以反恐合作在一定程度上給美國(guó)與東南亞國(guó)家的關(guān)系增加了粘性與韌性，多上了一道“保險(xiǎn)鎖”。但是，就地區(qū)安全秩序的長(zhǎng)期發(fā)展而言，美國(guó)借機(jī)強(qiáng)化了在東南亞的軍事存在，也增加了地區(qū)秩序的不確定性，因?yàn)榉纯趾献鞯膬?nèi)容是多元的，美國(guó)可能為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，將針對(duì)第三方的內(nèi)容置于反恐合作的框架之下，如反恐聯(lián)合軍演的多功能性和性質(zhì)的模糊性，內(nèi)容以反恐為主但不止于反恐，可能加入很多不完全是反恐的針對(duì)第三方的軍事合作。目前，美國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作程度有所下降，但是常態(tài)化的反恐軍事演習(xí)依然在推進(jìn)。美國(guó)拜登政府2021年4月宣布從阿富汗撤軍，至此，美國(guó)反恐“第一戰(zhàn)線”的戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，“第二戰(zhàn)線”將如何發(fā)展，有待未來持續(xù)觀察。