基于網(wǎng)絡(luò)化治理視角的服務(wù)型政府職能定位探析

張紅星

（安陽師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，安陽 455000）

在網(wǎng)絡(luò)化治理的框架下，政府面臨合作共治的新工作模式，這種新工作模式對政府提出了更高的要求，應(yīng)當(dāng)從人民的角度思考，采取橫向協(xié)同、縱向減少程序的做法去安排和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。政府的職能是根據(jù)社會存在和發(fā)展的需要而不斷獲得、輸出、優(yōu)選和轉(zhuǎn)換的過程，面臨新的社會環(huán)境，政府職能也應(yīng)當(dāng)有新的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。

一、強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能

（一）強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的主要原則

強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，要在行政體制改革的整體框架下，使政府的職能安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政方式等充分適應(yīng)公共服務(wù)的基本要求，力求從本源上解決公共服務(wù)缺位、錯位的問題。政府應(yīng)妥善處理好整體與局部的關(guān)系，關(guān)注當(dāng)前及長遠(yuǎn)的公共利益需求，厘清公共服務(wù)需求的發(fā)展態(tài)勢。第一，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的原則。由于我國公共服務(wù)的地區(qū)差異較為明顯，因此需要按照具體情況區(qū)別對待，采取既符合全局發(fā)展又能兼顧不同地區(qū)的因地制宜的方案。第二，堅(jiān)持資源整合的原則。政府應(yīng)當(dāng)充分整合現(xiàn)有資源，避免公共服務(wù)項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)和盲目投入，盡可能地拓寬資金來源渠道，吸納社會資金到公共服務(wù)的建設(shè)中來。第三，堅(jiān)持“公民本位”的原則。政府在進(jìn)行公共服務(wù)決策時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會公眾的主體性和介入程度，以滿足社會公眾的切身需要為基本要求，不斷提升社會公眾的生活水平和質(zhì)量。此外，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，還應(yīng)突出公共服務(wù)效果的社會評價(jià)，在政府績效管理中應(yīng)以社會公眾的評價(jià)為主要出發(fā)點(diǎn)，以評判政府公共服務(wù)職能的履行情況。

（二）增加公共服務(wù)的財(cái)政支出

社會公眾的多樣化需求對深化公共服務(wù)職能提出了新的要求，應(yīng)從滿足社會公眾需要的角度出發(fā)，增加公共服務(wù)的財(cái)政支出；從當(dāng)前主要的社會矛盾入手，全面提高人民群眾，特別是弱勢群體的社會保障水平。同時(shí)，應(yīng)遵循社會性目標(biāo)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的原則，逐步提高社會性公共服務(wù)支出所占的比例，并逐漸從不屬于社會公共需要的領(lǐng)域當(dāng)中退出。完善社會性公共服務(wù)的有效供給，努力向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域增加財(cái)政支出。此外，政府應(yīng)當(dāng)通過完善財(cái)稅體制改革，合理界定和劃分中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)，有效地實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，緩解地方政府債務(wù)危機(jī)等措施，為強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能提供有力保障。

（三）注重公共服務(wù)體制的改革與創(chuàng)新

我國公共服務(wù)體制不夠健全的主要表現(xiàn)：一是在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)缺乏規(guī)范化的分工和問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致公共服務(wù)滯后；二是面對公共服務(wù)的新需求和新發(fā)展目標(biāo)，政府不能及時(shí)地調(diào)整自身的角色及定位，導(dǎo)致政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)存在錯位、缺位及越位的現(xiàn)象。要想盡快解決公共服務(wù)供求矛盾，就必須確立低水平、廣覆蓋、多層次的公共服務(wù)體制。在此基礎(chǔ)之上，逐步完善財(cái)政體制，以滿足日益增長的公共服務(wù)需求。在我國財(cái)政收入和公共服務(wù)財(cái)政支出不斷增長的發(fā)展趨勢下，公共服務(wù)的供給輸入與績效產(chǎn)出還是不夠理想，相關(guān)矛盾還未根除。這也在一定程度上表明，單純地依靠增強(qiáng)財(cái)政力量來解決公共服務(wù)所面臨的問題并不是有效途徑，其根本原因是沒有建立完善的公共服務(wù)體制，未能將公共服務(wù)體制與公共財(cái)政體制緊密結(jié)合。政府對公共服務(wù)的投入應(yīng)該逐漸走向制度化和法制化，減少盲目投入和重復(fù)建設(shè)，并且在投入過程中降低對領(lǐng)導(dǎo)意愿的依賴。此外，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，還應(yīng)注重均等化與差異化相結(jié)合，確?；竟卜?wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差異。這就要求政府從公共服務(wù)體制的角度入手，在服務(wù)取向上更多地關(guān)注公平、關(guān)注公眾的共同利益，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，切實(shí)做到對社會權(quán)利的重視，盡可能地滿足社會公眾在公共服務(wù)領(lǐng)域的各種基本需求。

二、政府與市場的良性互動

（一）協(xié)調(diào)公共服務(wù)的供給輸入與績效產(chǎn)出

公共服務(wù)的供給輸入主要指面向社會公眾的可供多人同時(shí)享用的產(chǎn)品及服務(wù)，其具備消費(fèi)效用的不可分割性、消費(fèi)的非排他性和消費(fèi)的非競爭性等三個(gè)顯著特點(diǎn)。這些特點(diǎn)容易使人們產(chǎn)生“搭便車”的行為，即大家都希望由他人來提供有關(guān)服務(wù)，而自己順便享用這些服務(wù)，從而產(chǎn)生整體層面公共服務(wù)供給輸入不足的問題。同時(shí)，作為市場層面的供給方，由于缺乏政府信息的共享，在不完備的信息基礎(chǔ)上，很難估量個(gè)體消費(fèi)成本。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，政府會減少相關(guān)的供給投入，特別是針對一些周期長、收效慢而又需要大量投資的公共服務(wù)項(xiàng)目。然而，要想滿足社會公眾日益增長的服務(wù)需求，維護(hù)社會的正常、穩(wěn)定運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)讓市場機(jī)制在公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的提供中發(fā)揮廣泛的作用。就政府提供的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品而言，這些服務(wù)和產(chǎn)品并不一定由政府部門直接生產(chǎn)。政府可以利用市場機(jī)制與其他部門展開合作，以多種方式引入競爭，通過合同、委托等手段向市場和社會組織購買服務(wù)，以減輕公共服務(wù)的供給輸入成本，提升社會整體層面的公共服務(wù)供給效率。這就要求政府科學(xué)規(guī)劃供求關(guān)系，積極轉(zhuǎn)變自身的角色和定位，從社會治理的宏觀視野，運(yùn)用市場機(jī)制去協(xié)調(diào)公共服務(wù)的供求關(guān)系，并正確認(rèn)識和把握政府與市場的功能性特征，有效管理和監(jiān)督市場機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）創(chuàng)造良性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境

由于市場機(jī)制本身帶有一定的盲目性及滯后性，其實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)均衡狀態(tài)往往呈現(xiàn)短期性和局部性等特征，而且市場個(gè)體的理性行為容易產(chǎn)生整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的非理性狀況。例如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生通貨膨脹時(shí)，理性的個(gè)體會采取增加支出的策略，而每個(gè)個(gè)體的理性選擇從整體的角度而言便是維持乃至加劇通貨膨脹。同樣道理，經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，理性的個(gè)體會減少支出，從而導(dǎo)致集體的非理性行為，最終加劇經(jīng)濟(jì)蕭條。此外，市場主體在競爭的市場環(huán)境內(nèi)，更傾向于投資周期短、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的項(xiàng)目，容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理。這就需要政府綜合運(yùn)用財(cái)政、貨幣和法律等手段，特別是采取“相機(jī)抉擇”的宏觀調(diào)節(jié)政策，適時(shí)地調(diào)節(jié)市場的運(yùn)行，減少經(jīng)濟(jì)波動。同時(shí)，政府還可以通過制定發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。我國雖然已經(jīng)初步形成了適應(yīng)公共服務(wù)和市場經(jīng)濟(jì)體制的法律、法規(guī)體系，但在構(gòu)建公平統(tǒng)一、規(guī)范有序的市場體系和完善的法律體系等方面還有待完善。

（三）防止市場競爭走向壟斷

在市場競爭中，由于生產(chǎn)的邊際成本決定市場價(jià)格，因此那些善于控制生產(chǎn)成本的市場主體往往會占據(jù)一定的壟斷地位。為了獲取最大的利潤，壟斷企業(yè)會以較高的壟斷價(jià)格向社會提供低于其社會效率產(chǎn)量的商品。為了避免這種現(xiàn)象，政府需要對市場主體的競爭進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)及約束。值得注意的是，一些壟斷現(xiàn)象正是在政府的操控和影響下形成的。例如“諸侯經(jīng)濟(jì)”，是指有些地方政府特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府出于地方保護(hù)的目的，對當(dāng)?shù)氐馁Y源、資金、商品、技術(shù)等進(jìn)行區(qū)域性的壟斷和封鎖，人為設(shè)置交易障礙，阻礙了正常的區(qū)域性流通，破壞了中央宏觀調(diào)控的權(quán)威性和市場的開放性。又如“行政性壟斷”，是指有些政府利用手中的行政權(quán)力使一些競爭主體在資源占有、資金使用、產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售等方面形成壟斷，以達(dá)到獲取一定市場地位的目的。一些由政府部門舉辦或由政府部門主管的經(jīng)濟(jì)主體往往利用這種形式實(shí)現(xiàn)其壟斷地位，這些壟斷現(xiàn)象大多與政府行政權(quán)力的不恰當(dāng)運(yùn)用和過度介入市場有關(guān)。因此，在市場機(jī)制下科學(xué)界定并限制政府權(quán)力干預(yù)市場的范圍、力度，逐步規(guī)范政府行政權(quán)力的運(yùn)用，切斷政府與經(jīng)濟(jì)主體之間的不正常利益關(guān)系，就成為維護(hù)市場公正秩序，以及實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和科學(xué)定位的重點(diǎn)。

三、政府與社會的和諧共處

（一）扶持社會組織發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)化治理下的服務(wù)型政府注重政府與公民社會的互動與協(xié)作，而社會組織作為表達(dá)公民社會利益的組織載體，可以為政府與公民之間的溝通提供可靠的渠道。社會組織除了能夠有效地協(xié)調(diào)政府與公民之間的關(guān)系，還可以借助自身的資源及專業(yè)知識為政府的決策提供支持與幫助。隨著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜化，人們越來越清醒地意識到服務(wù)型政府的建設(shè)單純依靠政府有限的人力及資源是不夠的，服務(wù)型政府的建設(shè)需要多元化的治理主體，需要向社會開放，鼓勵社會各種力量積極參與。

政府需要妥善理順其職能，逐步調(diào)整自身的定位，大力扶持社會組織的發(fā)展，鼓勵社會組織與公民一同參與到協(xié)調(diào)共治的環(huán)境中來。第一，通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式扶持社會組織的發(fā)展，盡快在管理體制方面使行業(yè)協(xié)會商會等社會組織與政府機(jī)構(gòu)相分離，對公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類、行業(yè)協(xié)會商會類、科技類等社會組織實(shí)行優(yōu)先發(fā)展的策略。第二，向社會組織充分放權(quán)，提升社會組織的服務(wù)范圍及服務(wù)層次，將社會組織有能力、有條件承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目和公共事務(wù)問題，有步驟、有計(jì)劃地交由相關(guān)社會組織來處理。第三，盡快完善與社會組織相關(guān)的制度、法律、法規(guī)，社會組織的成立應(yīng)直接依法申請登記，通過制度、法律、法規(guī)來約束和規(guī)范社會組織的行為，使其在運(yùn)作過程中能夠符合公共利益的基本要求，增強(qiáng)社會公眾對社會組織的信任度。第四，建立配套的監(jiān)督體系，社會組織的健康發(fā)展與功能的發(fā)揮離不開完備的監(jiān)督體系，應(yīng)盡快建立來自社會公眾、社會輿論和專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，以及來自社會組織之間的自律機(jī)制。

（二）鼓勵多元化的社區(qū)服務(wù)

社區(qū)服務(wù)與社區(qū)居民的日常生活緊密聯(lián)系，完善社會建設(shè)首先應(yīng)該把社區(qū)居民服務(wù)好。為了最大限度地滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求，應(yīng)采取政府積極引導(dǎo)、參與和支持的，基于市場化資源配置的多元化社區(qū)服務(wù)供給模式。

一是規(guī)范社區(qū)服務(wù)的運(yùn)營方式。社區(qū)服務(wù)的主要提供者應(yīng)包含政府、社會組織和社區(qū)居民互動組織。政府應(yīng)不斷完善社區(qū)服務(wù)管理體制，減少社區(qū)工作的行政化，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)工作，促使社區(qū)服務(wù)的精細(xì)化管理，努力協(xié)調(diào)各組織之間的分工與合作，形成多元化的、社會廣泛參與的社區(qū)服務(wù)運(yùn)營模式。

二是豐富社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)的需求主要包含一般性公共需求、具備支付能力的私人需求和無支付能力的私人需求。社區(qū)服務(wù)類別及項(xiàng)目的安排，應(yīng)從社區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，按照社區(qū)居民的具體需求來設(shè)計(jì)和制定。社區(qū)服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與居民日常生活相關(guān)，為提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量和生活水平提供有效幫助。

三是鼓勵民間資本進(jìn)入社區(qū)。在社區(qū)服務(wù)中，公益性和福利性的服務(wù)占到很大比重。政府應(yīng)當(dāng)在加大社區(qū)服務(wù)財(cái)政投入的同時(shí)，鼓勵并引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社區(qū)，以滿足多樣化、個(gè)性化社區(qū)服務(wù)所需的資金投入。同時(shí)，借助民間資本的力量，通過市場化的運(yùn)作模式，可以提供更加專業(yè)化的服務(wù)并能有效降低服務(wù)成本。

四是加強(qiáng)社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)服務(wù)人員是政府政策的實(shí)施者與執(zhí)行者，他們擔(dān)負(fù)著整合利用社會資源，為社區(qū)居民設(shè)計(jì)并提供服務(wù)的責(zé)任。社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平的提升，關(guān)鍵在于專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)人員。專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)人員能夠充分把握社區(qū)的實(shí)際情況，主動開發(fā)與社區(qū)居民生活密切相關(guān)的服務(wù)。社區(qū)服務(wù)人員整體素質(zhì)的提高，既能滿足社區(qū)居民日益增長的服務(wù)需求，又能促進(jìn)社區(qū)的和諧與持續(xù)發(fā)展。

（三）調(diào)節(jié)收入分配，實(shí)現(xiàn)社會公正

在社會轉(zhuǎn)型期，作為行使社會價(jià)值分配功能、保障社會公平的政府，需要拿出有效措施應(yīng)對某些社會問題。收入分配和貧富差距等問題，在一定程度上已經(jīng)影響了社會公眾的社會歸屬感和幸福感，并開始妨礙社會公眾參與社會治理的積極性，進(jìn)而可能對整體經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展造成不良影響。對于在“十四五”期間實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)，除了繼續(xù)用科學(xué)行動推進(jìn)改革，加快市場化進(jìn)程，強(qiáng)化市場秩序的綜合治理，還應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)政府的再分配能力。

政府應(yīng)盡快完善收入的初次分配機(jī)制，根據(jù)不同生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)程度進(jìn)行合理分配，并在收入再分配的過程中通過完善的稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。政府還應(yīng)著力調(diào)節(jié)高收入群體的收入，取締非法收入，增加對低收入群體的保障。例如，繼續(xù)完善相關(guān)的財(cái)產(chǎn)登記制度，建立財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的相關(guān)配套監(jiān)督機(jī)制，使不同社會主體的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動納入完備的法制化規(guī)范體系。在促使人民共享發(fā)展成果、解決弱勢群體社會保障問題等方面，政府要在社會保險(xiǎn)、教育保障、住房保障和法律援助等方面加大扶持力度，保證人民群眾的基本生活需求。