數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)城市級(jí)數(shù)字中國(guó)建設(shè)機(jī)制及實(shí)踐探索

聶耀昱，趙 蓉

（1.清華大學(xué)五道口金融學(xué)院，北京 100084；2.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871）

當(dāng)前由數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型正成為構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎和嶄新動(dòng)能，深刻影響著政務(wù)服務(wù)優(yōu)化、生態(tài)文明建設(shè)、科技創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多領(lǐng)域[1-3]。2022 年10 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》，提出全國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)“一盤(pán)棋”發(fā)展策略，為政務(wù)數(shù)據(jù)體系建設(shè)提供了詳細(xì)的系統(tǒng)方案，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)在提升政府履職能力、支撐數(shù)字政府建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面發(fā)揮價(jià)值。2023 年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，明確指出建設(shè)數(shù)字中國(guó)是數(shù)字時(shí)代推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的有力支撐。

隨著我國(guó)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)，數(shù)據(jù)要素流動(dòng)速率顯著加快，政務(wù)服務(wù)改革動(dòng)作逐步深化、細(xì)化和實(shí)化，從全國(guó)政務(wù)一體化規(guī)劃到地方自選動(dòng)作的深入落實(shí)，各地區(qū)各部門(mén)在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，主動(dòng)探索和創(chuàng)新適宜本地發(fā)展的模式。學(xué)界也在總結(jié)和完善區(qū)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型方向和具體實(shí)踐，從前期項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、傳統(tǒng)基礎(chǔ)性要素聚合、衍生性要素?cái)U(kuò)展、運(yùn)營(yíng)方式創(chuàng)新、市場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同等多方面，搭建數(shù)字中國(guó)背景下數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)路徑的基礎(chǔ)框架，但所涉及的內(nèi)容較為分散，整體研究呈現(xiàn)散點(diǎn)不成體系的特點(diǎn)。同時(shí)，由于各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)環(huán)境和信息化成熟度有所不同，數(shù)字化發(fā)展模式逐漸多樣化，且跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)性較差，整體項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力有待提升。

一、文獻(xiàn)綜述

目前數(shù)字中國(guó)建設(shè)存在基礎(chǔ)設(shè)施能力弱、核心技術(shù)研發(fā)能力低、組織體系碎片化嚴(yán)重、管理機(jī)制不健全等問(wèn)題[4]，在推進(jìn)過(guò)程中存在重硬輕軟、重政輕企、重建輕用等一系列弊端[5]。以數(shù)據(jù)賦能為特點(diǎn)的數(shù)字政府建設(shè)，在數(shù)字技術(shù)嵌入政府治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)政府體制機(jī)制和運(yùn)行規(guī)則的重塑，為厘清政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系提供了新邏輯思路。數(shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)含數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和組織架構(gòu)變動(dòng)兩種特征[6]，即數(shù)字政府首先要實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的突破，利用數(shù)字技術(shù)更有效率地分發(fā)信息和分配資源，在組織架構(gòu)層面，政府可以基于新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)賦能、跨部門(mén)協(xié)同、運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)及公共服務(wù)改善等目標(biāo)。細(xì)分至建設(shè)領(lǐng)域，冉從敬等人依據(jù)投資方式、適用場(chǎng)景、合作流程的差異，將我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)中政企合作模式劃分為BOT、BPO、BT、PFI和JV五種模式，提出應(yīng)申請(qǐng)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)扶持基金、采取可行性缺口補(bǔ)助等手段實(shí)現(xiàn)模式優(yōu)化[7]。近年，隨著資金投入渠道不斷豐富，依托信貸支持專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃和基礎(chǔ)設(shè)施REITs（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）成為有效途徑，政企合作形成多元主體共同參與的局面。同時(shí)，數(shù)字化投入除傳統(tǒng)的諸如制度、資本、技術(shù)等基礎(chǔ)性要素外[8]，還需融入數(shù)據(jù)要素、信息系統(tǒng)、數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用場(chǎng)景等新型要素[9-10]。

數(shù)字化發(fā)展可通過(guò)提升市場(chǎng)資本配置效率、縮短產(chǎn)業(yè)邊界等方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展質(zhì)量的協(xié)同提升[11]，也可通過(guò)數(shù)字技術(shù)、裝備、平臺(tái)的介入產(chǎn)生顯著的區(qū)域創(chuàng)新和激勵(lì)效應(yīng)[12]。從企業(yè)發(fā)展來(lái)看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型會(huì)帶來(lái)商業(yè)模式、組織結(jié)構(gòu)及戰(zhàn)略布局的調(diào)整，從產(chǎn)品供需、要素配置及企業(yè)運(yùn)營(yíng)思路等方面助力企業(yè)高效運(yùn)營(yíng)[13-14]。

數(shù)字中國(guó)作為一個(gè)復(fù)合概念，數(shù)字政府是核心維度，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)提供基礎(chǔ)元素和必要支撐，數(shù)字中國(guó)多維目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心。由此可見(jiàn)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為建設(shè)數(shù)字中國(guó)現(xiàn)實(shí)可行的方法論，對(duì)其發(fā)展思路和落地實(shí)施過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)象描述、規(guī)律總結(jié)，提出具有普適性和規(guī)范性的一般性分析框架，對(duì)全面闡述數(shù)字中國(guó)架構(gòu)體系和引導(dǎo)數(shù)字中國(guó)決策部署具有重要價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、城市級(jí)數(shù)字中國(guó)建設(shè)思路

（一）項(xiàng)目規(guī)劃情況介紹

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)向信息化、數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的全面轉(zhuǎn)型，為響應(yīng)國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展號(hào)召，開(kāi)封市從當(dāng)?shù)貙?shí)際需求出發(fā)，以建設(shè)成河南省乃至全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展標(biāo)桿為導(dǎo)向，創(chuàng)新開(kāi)封數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和中原數(shù)據(jù)湖運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為打造符合開(kāi)封“十四五”規(guī)劃的數(shù)字城市，開(kāi)封市依托中原數(shù)據(jù)湖，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、資本化、證券化等為最終目標(biāo)，以數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、數(shù)字生態(tài)培育為重點(diǎn)，以開(kāi)封建設(shè)河南省數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育試點(diǎn)城市為契機(jī)，創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)城市級(jí)數(shù)字中國(guó)建設(shè)的探索（見(jiàn)圖1）。

圖1 數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)城市級(jí)數(shù)字中國(guó)建設(shè)思路流程圖

開(kāi)封從新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施集約化、統(tǒng)一化建設(shè)入手，規(guī)劃了一朵云、一張網(wǎng)、三中樞和一中心的頂層設(shè)計(jì)；依托中原數(shù)據(jù)湖現(xiàn)有存儲(chǔ)能力和技術(shù)平臺(tái)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)要素支撐能力，加速數(shù)據(jù)賦能融合創(chuàng)新應(yīng)用；依托現(xiàn)有軟硬件設(shè)備打造當(dāng)市新型政務(wù)云，借助政務(wù)云數(shù)據(jù)資產(chǎn)與歸集的其他行業(yè)數(shù)據(jù)，建設(shè)河南省級(jí)數(shù)據(jù)登記確權(quán)交易開(kāi)封節(jié)點(diǎn)，探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估體系與數(shù)據(jù)價(jià)值模型，打造具有中原特色的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，培養(yǎng)當(dāng)?shù)卮髷?shù)據(jù)人才，進(jìn)而促進(jìn)數(shù)字化治理，盤(pán)活數(shù)據(jù)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)新要素價(jià)值化，打造大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，推動(dòng)數(shù)據(jù)賦能招商引才和擴(kuò)大就業(yè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)便民利企惠政興業(yè)。本文從融資方式、建設(shè)模式、運(yùn)營(yíng)模式等多個(gè)視角就開(kāi)封數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)思路總結(jié)剖析，以期為同等規(guī)模城市提供經(jīng)驗(yàn)參考，引領(lǐng)智慧城市和數(shù)字中國(guó)建設(shè)，加速數(shù)據(jù)賦能融合創(chuàng)新應(yīng)用。

（二）以ABO-EPC 建設(shè)模式打造政企合作和央地協(xié)同機(jī)制

ABO[授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運(yùn)營(yíng)（Operate）]模式，是指地方政府直接簽署協(xié)議授權(quán)企業(yè)作為項(xiàng)目總包方，完成建設(shè)運(yùn)營(yíng)后項(xiàng)目整體移交政府，由政府按約定給予相應(yīng)財(cái)政支持的建設(shè)模式。開(kāi)封市政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局代表市政府與數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)簽署智慧城市建設(shè)合作協(xié)議，即授權(quán)數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)履行智慧城市建設(shè)主責(zé)，數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類(lèi)市場(chǎng)主體資源，提供智慧城市項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。政府負(fù)責(zé)履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職能，并支付后續(xù)數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿(mǎn)足智慧城市全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)可作為當(dāng)?shù)刂腔鄢鞘薪ㄔO(shè)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中的統(tǒng)一“業(yè)主”。

《河南省加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)實(shí)施方案（2023—2025年）》的實(shí)施，強(qiáng)化了政企協(xié)同及集約化、統(tǒng)一化數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)容。項(xiàng)目承包方面，開(kāi)封市使用EPC[Engineering（設(shè)計(jì)）-Procurement（采購(gòu)）-Construction（施工）]模式開(kāi)展政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型項(xiàng)目建設(shè)，率先打造政企合作和央地協(xié)同新格局?！癊PC 總承包”模式是指項(xiàng)目需求單位針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容簽署合同，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體性協(xié)調(diào)和目標(biāo)性控制，少介入實(shí)施過(guò)程[15]，總承包單位全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)、運(yùn)行各環(huán)節(jié)，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的安全、造價(jià)、進(jìn)度和質(zhì)量，最終按合同規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收結(jié)算?？偝邪娇蓪⑵渲胁糠衷O(shè)計(jì)、采購(gòu)及施工任務(wù)分包給分承包單位承擔(dān)。該模式有利于提升項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運(yùn)作效率，有效解決項(xiàng)目設(shè)計(jì)與施工間的銜接問(wèn)題。

上述模式優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下方面：第一，在頂層設(shè)計(jì)方面，有利于建設(shè)和形成省、市、縣（區(qū)）三級(jí)統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)管理模式。第二，在運(yùn)營(yíng)模式方面，政府?dāng)?shù)據(jù)管理局負(fù)責(zé)“數(shù)字政府”建設(shè)的統(tǒng)籌指導(dǎo)，由市國(guó)資公司與中央企業(yè)共同出資組建的公司承擔(dān)該市智慧城市集約化建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)服務(wù)。第三，在平臺(tái)建設(shè)方面，全省統(tǒng)一規(guī)劃政務(wù)云平臺(tái)，建立電子政務(wù)運(yùn)營(yíng)管理中心，為省市各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)等單位服務(wù)，解決各部門(mén)數(shù)據(jù)不通、對(duì)接不暢等問(wèn)題。第四，在采購(gòu)內(nèi)容方面，采購(gòu)資金支出由采購(gòu)設(shè)備向采購(gòu)服務(wù)轉(zhuǎn)變，企業(yè)持續(xù)按周期提供更新改進(jìn)服務(wù)，避免傳統(tǒng)采購(gòu)造成的“建成即落后”的困境。

（三）利用金融政策工具解決融資難問(wèn)題，盤(pán)活存量資源

數(shù)字中國(guó)建設(shè)應(yīng)創(chuàng)新資金扶持方式，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌引導(dǎo)，以多種方式鼓勵(lì)引導(dǎo)資本規(guī)范參與，解決當(dāng)?shù)仨?xiàng)目融資難題，構(gòu)建資本高效參與的投融資創(chuàng)新體系。新型基礎(chǔ)設(shè)施作為建設(shè)數(shù)字中國(guó)的重要支撐，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，決定了該項(xiàng)建設(shè)資金主要來(lái)自各級(jí)財(cái)政撥款。但近年受新冠肺炎疫情影響，財(cái)政資金緊張，財(cái)政投融資能力下降。此外，新基建雖符合數(shù)字中國(guó)的發(fā)展方向，但仍面臨項(xiàng)目投資回報(bào)不明、關(guān)鍵核心能力不強(qiáng)、技術(shù)路線(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)較大等瓶頸，社會(huì)資本參與程度及意愿也相對(duì)較低，需要探索產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、融資等政策協(xié)同。在此背景下，開(kāi)封市數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)依托政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型項(xiàng)目申報(bào)了國(guó)家政策性金融工具貸款，聯(lián)合中央企業(yè)共同探索創(chuàng)新應(yīng)用國(guó)家金融工具政策，打造城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。

該模式一方面解決了企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)湖融資難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)湖已有存量資產(chǎn)和項(xiàng)目資源雙重盤(pán)活；另一方面，資金支撐的新基建項(xiàng)目會(huì)帶來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，產(chǎn)生新增量，在保障政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型順利推進(jìn)的同時(shí)，也為權(quán)益性永續(xù)運(yùn)作金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)提供了落地實(shí)踐。在前期基礎(chǔ)建設(shè)基本齊備且運(yùn)營(yíng)良好的情況下，可進(jìn)一步推廣REITs 建設(shè)[15]。通過(guò)合并重組成立運(yùn)行主體，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃開(kāi)展投融資，確保新基建順暢運(yùn)行。同時(shí)，加強(qiáng)股權(quán)投資的組合創(chuàng)新，爭(zhēng)取中央預(yù)算投資和地方專(zhuān)項(xiàng)債券，為加快項(xiàng)目建設(shè)和資金使用進(jìn)度提供合理方案[16]。

（四）基于省—市—縣（區(qū)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)模式打造當(dāng)?shù)卮_權(quán)交易節(jié)點(diǎn)

為落實(shí)全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)以省級(jí)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)運(yùn)營(yíng)思路為指導(dǎo)，打造河南數(shù)據(jù)交易的城市確權(quán)交易節(jié)點(diǎn)，以盤(pán)活數(shù)據(jù)湖沉淀資產(chǎn)為目的，推進(jìn)城市數(shù)據(jù)價(jià)值化應(yīng)用，推進(jìn)城市融入“東數(shù)西算”一體化算力體系。同時(shí)為發(fā)揮多跨協(xié)同、互聯(lián)貫通、優(yōu)質(zhì)資源充分共享等優(yōu)勢(shì)，突破“市域”界限，從系統(tǒng)對(duì)接、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施三方面延伸至縣級(jí)，形成省市縣（區(qū)）“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”運(yùn)營(yíng)模式。

重點(diǎn)依托數(shù)據(jù)登記確權(quán)，以數(shù)據(jù)場(chǎng)景化應(yīng)用及合規(guī)化流通交易為業(yè)務(wù)主線(xiàn)，培育當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)。建立數(shù)據(jù)登記確權(quán)交易節(jié)點(diǎn)，開(kāi)展數(shù)據(jù)登記管理?；谑忻窠y(tǒng)一身份認(rèn)證體系，將相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)一登記；基于數(shù)據(jù)產(chǎn)品統(tǒng)一標(biāo)識(shí)和計(jì)量體系，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理；建立數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)運(yùn)營(yíng)流程規(guī)范，開(kāi)展數(shù)據(jù)授權(quán)認(rèn)證與留存等業(yè)務(wù)。和鄭州數(shù)據(jù)交易中心協(xié)作，開(kāi)展面向全省數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的上述服務(wù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通。承接該市政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)，開(kāi)展數(shù)據(jù)治理、編目、清洗，形成政務(wù)數(shù)據(jù)資源主題庫(kù)及專(zhuān)題庫(kù)。數(shù)據(jù)流通交易?；诜堑怯洸淮_權(quán)、非確權(quán)不交易、非法數(shù)據(jù)不入場(chǎng)等基本原則，以數(shù)據(jù)匯聚、治理、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用和交易為核心，建設(shè)城市數(shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，推動(dòng)形成省級(jí)數(shù)據(jù)登記確權(quán)交易節(jié)點(diǎn)。

（五）利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)數(shù)字城市運(yùn)營(yíng)和“數(shù)據(jù)財(cái)政”落地

2023年8月，財(cái)政部發(fā)布《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關(guān)會(huì)計(jì)處理暫行規(guī)定》，逐步完善數(shù)據(jù)資源會(huì)計(jì)處理和收益分配制度，數(shù)據(jù)要素的資產(chǎn)化、價(jià)值化向更高層次、更深層次推進(jìn)[17]。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)層面，為落實(shí)推進(jìn)市一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，推動(dòng)全市數(shù)字化建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃、集約實(shí)施、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，擬授予數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)開(kāi)展全市范圍的數(shù)字城市建設(shè)特許經(jīng)營(yíng)。市數(shù)據(jù)管理局作為政府代表方，同意數(shù)字化國(guó)資平臺(tái)作為該市公共數(shù)據(jù)一級(jí)開(kāi)發(fā)商，在全市范圍內(nèi)開(kāi)展政府設(shè)備采購(gòu)、政務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)與服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)、公共數(shù)據(jù)治理服務(wù)、公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)交易等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。市數(shù)據(jù)管理局作為主管單位，負(fù)責(zé)后續(xù)數(shù)字城市項(xiàng)目的技術(shù)方案審批、全過(guò)程業(yè)務(wù)監(jiān)管、組織竣工驗(yàn)收、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)審批等。集約化平臺(tái)可以高效整合授權(quán)運(yùn)營(yíng)的政務(wù)數(shù)據(jù)、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、避免重復(fù)投入，為授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供安全可信的運(yùn)營(yíng)環(huán)境[18]。

開(kāi)展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，在全國(guó)一體化政務(wù)平臺(tái)建設(shè)基礎(chǔ)上，以場(chǎng)景應(yīng)用為驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值，推動(dòng)中原數(shù)據(jù)湖獲取政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)，依法依規(guī)開(kāi)展政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。重點(diǎn)推進(jìn)普惠金融、能源電力、“雙碳”環(huán)保、“三農(nóng)”服務(wù)、衛(wèi)健醫(yī)保、社會(huì)保障、智慧交通、市場(chǎng)監(jiān)管、企業(yè)服務(wù)等熱點(diǎn)應(yīng)用場(chǎng)景，開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)API、行業(yè)解決方案、數(shù)據(jù)報(bào)告等數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)安全與流通交易，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)營(yíng)收。目前數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)聚焦于數(shù)據(jù)權(quán)屬確認(rèn)、數(shù)據(jù)價(jià)值計(jì)量、數(shù)據(jù)流通交易、數(shù)據(jù)安全治理等方面，但在體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度方面較為欠缺[17]。隨著數(shù)據(jù)全生命周期運(yùn)作模式的日益成熟及政府財(cái)政收入增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的迫切需求，城市可基于數(shù)據(jù)營(yíng)收開(kāi)展“數(shù)據(jù)財(cái)政”模式探索，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)和收益分配新范式。

三、數(shù)字中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理和要素剖析

數(shù)字中國(guó)建設(shè)受到政策制度、技術(shù)環(huán)境、價(jià)值目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)等要素影響，需要打造多要素參與融合和多政策協(xié)同支持的機(jī)制。在對(duì)城市級(jí)數(shù)字中國(guó)建設(shè)進(jìn)行事實(shí)性描述的基礎(chǔ)上，本部分結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和實(shí)踐特點(diǎn)，進(jìn)行內(nèi)在機(jī)理和要素剖析。有學(xué)者基于浙江經(jīng)驗(yàn)提出數(shù)字政府形態(tài)包括建設(shè)目標(biāo)、平臺(tái)架構(gòu)、治理機(jī)制及制度基礎(chǔ)等四要素[19]，歸納為包括戰(zhàn)略規(guī)劃、組織體系、能力責(zé)任、技術(shù)平臺(tái)、安全隱私等五方面的數(shù)字政府治理體系。《中國(guó)數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告（2021）》構(gòu)建了數(shù)字政府發(fā)展的OPCE概念框架，從組織機(jī)構(gòu)（organization）、制度體系（policy）、治理能力（capacity）和治理效果（effectiveness）四個(gè)維度評(píng)估地方數(shù)字政府發(fā)展水平。胡世文等梳理出包括戰(zhàn)略、組織體系、能力責(zé)任、技術(shù)平臺(tái)和安全隱私在內(nèi)的數(shù)字政府建設(shè)框架[20]。本文參考已有學(xué)者對(duì)政策工具的類(lèi)型劃分，就數(shù)字中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在要素和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行綜合剖析和解讀（見(jiàn)圖2）。內(nèi)在要素（y 軸）依托政策引領(lǐng)、市場(chǎng)需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)價(jià)值及技術(shù)創(chuàng)新構(gòu)建起數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全景式、全鏈路建設(shè)框架，實(shí)現(xiàn)路徑（x 軸）可細(xì)分為供給型工具和需求型工具，供給型工具包括基礎(chǔ)性要素和衍生性要素兩類(lèi)，通過(guò)目標(biāo)管理、組織管理、政策支持、服務(wù)外包等方式，實(shí)現(xiàn)數(shù)字中國(guó)多維目標(biāo)（z軸）。

圖2 數(shù)字中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理和要素剖析

（一）政策制度引領(lǐng)

政策制度引領(lǐng)來(lái)自國(guó)家對(duì)數(shù)字化建設(shè)的頂層把控，頂層制度設(shè)計(jì)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的根本保障。數(shù)據(jù)既具備傳統(tǒng)要素的共性特征，又具有新型要素的獨(dú)特性質(zhì)。相比傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)要素的來(lái)源途徑渠道散，流通安全隱患大，價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑多樣，使數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字社會(huì)演化中產(chǎn)生出許多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)[21]。顯然，單純依托市場(chǎng)化手段難以解決上述問(wèn)題，制度缺失與監(jiān)管缺位會(huì)阻礙數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育，從而影響數(shù)字中國(guó)建設(shè)。因此須依賴(lài)國(guó)家“看得見(jiàn)的手”進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，依據(jù)實(shí)際情況完善財(cái)政金融方面的配套支持，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，拓寬融資途徑，探索多元化融資模式。

（二）市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)

除了政策制度引領(lǐng)，市場(chǎng)這雙“看不見(jiàn)的手”也作用顯著，市場(chǎng)需求是驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)和企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有效引擎。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用，消費(fèi)者對(duì)數(shù)字政務(wù)、數(shù)字產(chǎn)品的需求不斷增加，越來(lái)越注重消費(fèi)體驗(yàn)與品質(zhì)，數(shù)字技術(shù)可追蹤消費(fèi)者的個(gè)性化需求并據(jù)此進(jìn)行精細(xì)化管理，使得數(shù)字產(chǎn)品的市場(chǎng)需求不斷擴(kuò)容，促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷催生新產(chǎn)品帶來(lái)新服務(wù)。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)

中央重大戰(zhàn)略和地方重要任務(wù)實(shí)施落地，需要地方企業(yè)與央企深化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作和技術(shù)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。企業(yè)開(kāi)始實(shí)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型，會(huì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)替代者效仿實(shí)施。企業(yè)家也會(huì)在獲得行業(yè)數(shù)字技術(shù)和知識(shí)信息后，將其社會(huì)資本關(guān)聯(lián)的資源投入企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從而提升企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型速度。

綜上所述，在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，率先實(shí)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型的企業(yè)會(huì)促使未實(shí)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型企業(yè)產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)，并最終推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。因此，應(yīng)不斷加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)數(shù)據(jù)賦能全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，深化包括研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、經(jīng)營(yíng)管理、市場(chǎng)服務(wù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的數(shù)字化應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合發(fā)展。

（四）企業(yè)價(jià)值實(shí)現(xiàn)

企業(yè)價(jià)值體現(xiàn)在促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展及服務(wù)社會(huì)運(yùn)行的一系列市場(chǎng)活動(dòng)中。推動(dòng)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)周期和生產(chǎn)方式，借助數(shù)字連接能力打破企業(yè)時(shí)空局限，將產(chǎn)品和服務(wù)提供給廣大用戶(hù)，提升企業(yè)產(chǎn)出效率，推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大。同時(shí)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型能讓企業(yè)有效利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)精確度量、分析和優(yōu)化生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)營(yíng)效率和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。這不僅推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的連接流動(dòng)和經(jīng)營(yíng)管理，而且通過(guò)數(shù)據(jù)把企業(yè)與供應(yīng)鏈生態(tài)合作伙伴更加緊密連接起來(lái)。數(shù)據(jù)在企業(yè)各部門(mén)間、不同企業(yè)間流動(dòng)，打破信息壁壘、降低信息不對(duì)稱(chēng)程度，促進(jìn)企業(yè)在研發(fā)、生產(chǎn)、物流、服務(wù)等價(jià)值鏈全流程高效協(xié)作，提高價(jià)值鏈供應(yīng)鏈的響應(yīng)速度和運(yùn)轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值的協(xié)同共創(chuàng)。

（五）技術(shù)創(chuàng)新賦能

數(shù)字中國(guó)建設(shè)提出要“加強(qiáng)關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新運(yùn)用”，以信息數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字中國(guó)建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)為相互關(guān)聯(lián)的多種信息技術(shù)促進(jìn)融合的整體性方案。數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要組成部分，可推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，提高決策和服務(wù)效率，重塑社會(huì)治理格局，引領(lǐng)社會(huì)治理走向科學(xué)化、高效化、精細(xì)化、智能化。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新可滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟(jì)多樣化的場(chǎng)景應(yīng)用需求，在推動(dòng)智能制造轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，也增大各類(lèi)精細(xì)化服務(wù)的覆蓋面和便捷度。

四、城市級(jí)數(shù)字中國(guó)建設(shè)的探索和展望

城市數(shù)字化浪潮席卷而來(lái)，顛覆并重構(gòu)生產(chǎn)生活方式。充分發(fā)揮城市數(shù)據(jù)要素價(jià)值，打造高效配置的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，建成以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵支撐的數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字文化和數(shù)字生態(tài)，是貫徹落實(shí)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略、支撐數(shù)字城市發(fā)展規(guī)劃、重塑數(shù)字時(shí)代競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的迫切需求。

（一）依托共享開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源體系構(gòu)建高效協(xié)同的數(shù)字政府

近年，大多數(shù)城市圍繞“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐，建設(shè)政務(wù)信息共享交換平臺(tái)，形成基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)資源體系，并延伸至大數(shù)據(jù)行政權(quán)力監(jiān)督、疫情精準(zhǔn)防控等應(yīng)用場(chǎng)景。應(yīng)大力推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型為以“小前端+大平臺(tái)+富生態(tài)+共治理”為目標(biāo)模式、多主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理、O2O線(xiàn)上線(xiàn)下一體化為架構(gòu)體系的數(shù)字政府。目前，開(kāi)封已基本完成“一網(wǎng)統(tǒng)管”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市治理實(shí)現(xiàn)了由人力服務(wù)型、經(jīng)驗(yàn)判斷型向人機(jī)交互型、數(shù)據(jù)分析支撐型轉(zhuǎn)變，為建設(shè)高質(zhì)量數(shù)字政府提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)要素。在“一網(wǎng)協(xié)同”和“一網(wǎng)共享”層面，則需要進(jìn)一步打破數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)的高效匯聚和共享開(kāi)放，加速構(gòu)建基于數(shù)據(jù)要素和數(shù)字技術(shù)的政府決策機(jī)制，不斷提升公共數(shù)據(jù)資源體系的支撐服務(wù)能力。隨著城市數(shù)字政府服務(wù)體系的逐步完善，應(yīng)用場(chǎng)景也將逐漸多樣化和精細(xì)化，為公共數(shù)據(jù)資源體系提供更為豐富的數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放來(lái)源，進(jìn)一步提升政府履職的數(shù)字化和智能化水平，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展的高效鏈接、模式重構(gòu)、服務(wù)協(xié)同和雙向賦能[22]。

（二）依托高效配置的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)打造健康有序的數(shù)字經(jīng)濟(jì)

習(xí)近平總書(shū)記指出，要“做大做強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間”，這為發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的核心作用、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展指明了方向。當(dāng)?shù)鼗钴S的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)可以為數(shù)字科技企業(yè)提供足夠的“數(shù)據(jù)”原材料，一方面利用數(shù)據(jù)對(duì)其他要素的乘數(shù)效應(yīng)，另一方面借由新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)新模式提供基礎(chǔ)和動(dòng)能。開(kāi)封傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈條完整，數(shù)字化轉(zhuǎn)型可加速生產(chǎn)、分配、流通和消費(fèi)等各環(huán)節(jié)的融通，構(gòu)筑數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)新空間。通過(guò)發(fā)揮數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)內(nèi)嵌的“上云用數(shù)賦智”等新型生產(chǎn)力的協(xié)同作用，將城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)生態(tài)聯(lián)通起來(lái)，打造基于數(shù)據(jù)協(xié)同的產(chǎn)業(yè)生態(tài)新范式，繼而構(gòu)建龐大的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)體系?？蓪?shù)據(jù)資源與研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、營(yíng)銷(xiāo)、管理等在各行業(yè)、各環(huán)節(jié)的應(yīng)用場(chǎng)景結(jié)合起來(lái)，持續(xù)利用數(shù)字技術(shù)改造并賦能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。進(jìn)而依托生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷(xiāo)售過(guò)程中生產(chǎn)的海量數(shù)據(jù)資源，引導(dǎo)該市數(shù)字產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與數(shù)據(jù)要素賦能的良性互動(dòng)。

（三）依托充分激發(fā)的數(shù)字潛能優(yōu)化全民暢享的數(shù)字社會(huì)

數(shù)字社會(huì)的構(gòu)建可推動(dòng)不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)要素交互融通和數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新融合，完善公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)歸集共享協(xié)作機(jī)制，暢通政企數(shù)據(jù)融合共享渠道?？蛇M(jìn)一步支持和鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)面向政務(wù)管理、民生服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，采集匯聚區(qū)域性、行業(yè)性數(shù)據(jù)，通過(guò)共享交換等方式為政府提供數(shù)據(jù)，賦能社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，引入和培育數(shù)據(jù)資源服務(wù)、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)、數(shù)據(jù)合規(guī)等“數(shù)據(jù)服務(wù)商”，開(kāi)展數(shù)據(jù)招商，進(jìn)一步繁榮數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。

（四）依托數(shù)字城市全產(chǎn)業(yè)鏈條建立多級(jí)聯(lián)動(dòng)的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)

數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)齊頭并進(jìn)、協(xié)同發(fā)展，為構(gòu)建多維度、全方位的城市數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一方面要注重?cái)?shù)字城市建設(shè)子系統(tǒng)間橋梁的搭建，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部協(xié)同服務(wù)、企業(yè)內(nèi)部信息共享及政企間溝通提速，提升系統(tǒng)整體運(yùn)行的高效性；另一方面要充分發(fā)揮投資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新合作模式，推動(dòng)合作協(xié)議加快落實(shí)落細(xì)，將更多優(yōu)質(zhì)資源和項(xiàng)目集聚在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，參與數(shù)字城市建設(shè)。地方政府以此為契機(jī)，深化央地合作、政企聯(lián)動(dòng)對(duì)接協(xié)調(diào)機(jī)制，抓住用好國(guó)家政策性開(kāi)發(fā)性金融工具，推動(dòng)雙方實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、共同發(fā)展，更好地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。統(tǒng)籌政策、資金支持?jǐn)?shù)字技術(shù)與社會(huì)治理相關(guān)專(zhuān)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化研究型、復(fù)合型數(shù)字化社會(huì)治理人才培養(yǎng)，培育數(shù)字技術(shù)支撐社會(huì)治理現(xiàn)代化的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，拓寬數(shù)字技能培訓(xùn)渠道，提升多元主體數(shù)字化治理能力，建構(gòu)利益整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、權(quán)責(zé)分明的治理制度框架，形成政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)組織協(xié)同的治理格局。