[摘 要]生態(tài)環(huán)境事關(guān)人民群眾的切身利益，生態(tài)環(huán)境禁止令是為了正確處理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域侵權(quán)問題，在各級地方法院的實(shí)踐基礎(chǔ)上于2021年由最高人民法院以司法解釋的方式規(guī)定的。從司法適用來看，生態(tài)環(huán)境禁止令雖有操作性，但仍然存在擔(dān)保規(guī)定不適用、審查認(rèn)定難、執(zhí)行難等問題。針對以上問題，可以通過細(xì)化擔(dān)保規(guī)定、引入專家學(xué)者以及借助行政體制的優(yōu)勢來予以優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護(hù)；生態(tài)環(huán)境禁止令；行為保全

每個人都生活在自然生態(tài)環(huán)境中，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)良與每個人都息息相關(guān)。隨著時代的發(fā)展，人民群眾對美好生活的向往所包含的內(nèi)容也越來越豐富，其中就包括了對綠色、潔凈、健康的生態(tài)環(huán)境的向往。在生態(tài)環(huán)境治理體系中，司法的作用不言而喻，其在解決環(huán)境糾紛、保護(hù)環(huán)境、保障人民權(quán)益方面具有重要的責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的預(yù)防性、及時性保護(hù)和對侵權(quán)行為的震懾作用，統(tǒng)一法律的適用[1]，2021年12月28日最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》（以下簡稱《禁止令規(guī)定》）。近十年來我國環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛類案件共有11131件。從案件的審結(jié)日期來看，從2015年至2020年一直保持在1000件以上，其中2016年達(dá)到了最高的2431件，但2021年至今這三年審結(jié)的案件量卻呈下降趨勢，這可能是由于《禁止令規(guī)定》存在問題所導(dǎo)致的。

一、生態(tài)環(huán)境禁止令的產(chǎn)生及內(nèi)涵

（一）生態(tài)環(huán)境禁止令的產(chǎn)生

在《禁止令規(guī)定》出臺之前，各個地方法院對于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件的處理進(jìn)行了很多探索。首次提出環(huán)境保護(hù)禁止令這一概念的是云南省昆明市，昆明市檢察院、法院和公安局在2010年聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見》和《關(guān)于辦理環(huán)境保護(hù)刑事案件實(shí)行集中管轄的意見》，這兩個意見明確規(guī)定了民事公益訴訟人可以申請禁止令[2]。隨后，2011年重慶市高級人民法院規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)禁止令”制度[3]，其中萬州區(qū)人民法院設(shè)立的環(huán)境保護(hù)審判庭可以集中受理重慶三區(qū)六縣的涉及環(huán)境資源案件。2015年最高人民法院出臺《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（已于2020年修正），其中第十二條就規(guī)定了以民法中的行為保全制度來構(gòu)建生態(tài)環(huán)境禁止令[4]。根據(jù)該司法解釋，重慶市、廣東省珠海市、浙江省湖州市分別出臺了相應(yīng)的法律文件來規(guī)定生態(tài)環(huán)境禁止令。

（二）生態(tài)環(huán)境禁止令的內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境禁止令之中最重要的原則是預(yù)防原則，這在我國《環(huán)境保護(hù)法》中也有體現(xiàn)。在環(huán)境領(lǐng)域適用該原則可以在一定程度上解決司法事后救濟(jì)所引起的各種問題，也更加有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境。具體來說，生態(tài)環(huán)境禁止令有兩層內(nèi)涵：第一層是針對已經(jīng)造成危害生態(tài)環(huán)境的行為本身進(jìn)行禁止；第二層是針對尚未造成實(shí)際損害但是可能或者極大可能造成生態(tài)環(huán)境損害的行為進(jìn)行預(yù)防。第一個層面針對的是具體的危害行為，即該行為已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境造成了損害，如果不制止則一定會繼續(xù)對環(huán)境造成損害。第二個層面是針對危險進(jìn)行的預(yù)防，即針對尚未造成實(shí)際危害的行為所進(jìn)行的預(yù)防。與第一個層面所針對的預(yù)防相比，風(fēng)險預(yù)防是在危險可能會出現(xiàn)時面向未來進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，更具有前瞻性。

二、生態(tài)環(huán)境禁止令的司法適用現(xiàn)狀

（一）《禁止令規(guī)定》出臺之前

在《禁止令規(guī)定》出臺之前，各個地方法院對在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域適用禁止令進(jìn)行了很多探索，如重慶市萬州區(qū)人民法院從2011年到2021年一共處理了19件生態(tài)環(huán)境禁止令案件。其中，2013年郭某某的碎石加工項(xiàng)目未按照規(guī)定報(bào)批環(huán)境影響評價文件的情況下擅自開工建設(shè)，排放大量粉塵污染了大氣環(huán)境，在其不履行行政處罰的情況下奉節(jié)縣環(huán)保局向萬州區(qū)人民法院申請實(shí)施環(huán)境保護(hù)禁止令，禁止其繼續(xù)碎石加工的生產(chǎn)，萬州區(qū)人民法院批準(zhǔn)了禁止令申請。無獨(dú)有偶，2018年梁平縣某筒瓦廠未配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施就投入生產(chǎn)，影響了生態(tài)環(huán)境，在其一直未履行行政處罰的情況下執(zhí)法支隊(duì)向萬州區(qū)人民法院申請實(shí)施環(huán)境保護(hù)禁止令，法院經(jīng)審理后準(zhǔn)予執(zhí)行禁止令申請。上述兩個案例中，由于案件的被申請人拒不履行行政處罰，行政機(jī)關(guān)才作為申請人向法院申請禁止令，值得注意的是這段時間內(nèi)污染行為并沒有被制止仍在繼續(xù)。

（二）《禁止令規(guī)定》出臺之后

2021年12月29日最高人民法院通過了《禁止令規(guī)定》，其自2022年1月1日起實(shí)施?！督沽钜?guī)定》是在總結(jié)各地法院司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)調(diào)研論證和廣泛征求意見最終形成的，其就生態(tài)環(huán)境禁止令保全措施的法律依據(jù)、申請主體、審查需考量的因素、效力期間、文書形式、提前解除、不履行的法律責(zé)任等問題進(jìn)行了規(guī)范?！督沽钜?guī)定》出臺后以該規(guī)定為裁判依據(jù)的案件有三個。

第一個是崔某訴李某、盧某噪聲環(huán)境侵權(quán)糾紛案。該案中李某、盧某自2018年12月開始持續(xù)用喇叭緊貼墻壁播放“荒山野鬼”錄音制造噪音，嚴(yán)重影響了申請人崔某一家人的正常生活，經(jīng)過街道辦事處、居委會調(diào)解無果后崔某無奈向法院申請禁止令，責(zé)令李某、盧某停止之前的行為不再制造噪音。法院經(jīng)過審理認(rèn)為，李某、盧某故意在房內(nèi)播放錄音的方式持續(xù)制造不屬于日常生活所應(yīng)當(dāng)有的噪音，并且認(rèn)為在審查禁止令申請的條件是否符合時，不應(yīng)當(dāng)死板地判斷噪音是否超過噪聲的排放標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)以申請人的日常居住安寧是否受到了影響來進(jìn)行判斷。該案中的持續(xù)噪聲污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到了申請人崔某一家人的日常安寧生活，如果不及時制止制造該噪聲的行為將會使崔某一家人的居住安寧權(quán)遭受難以彌補(bǔ)的損害，綜上所述法院認(rèn)為崔某的禁止令申請符合規(guī)定，批準(zhǔn)了申請人的禁止令申請。

第二個是北京市密云區(qū)古北口鎮(zhèn)人民政府對北京鑫地順達(dá)物流有限責(zé)任公司的行政決定案。北京市古北口鎮(zhèn)人民政府在巡查時多次發(fā)現(xiàn)被申請人公司存在嚴(yán)重污染周圍大氣環(huán)境情況的行為，遂向北京市密云區(qū)人民法院申請禁止令，責(zé)令被申請人公司對尾礦砂予以覆蓋。法院最終予以支持，責(zé)令被申請人將尾礦砂采取覆蓋防塵措施。在本案中申請人并沒有給被申請人作出行政處罰而是直接依據(jù)《禁止令規(guī)定》向法院申請了禁止令，這和前述萬州區(qū)人民法院審結(jié)的兩個案件完全不同。

第三個是重慶市綦江區(qū)永豐礦業(yè)有限公司案。被申請人以要對環(huán)境進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的名義，長期占用待修復(fù)土地進(jìn)行生產(chǎn)加工，且一直不履行修復(fù)工作，造成了周圍環(huán)境的污染，基于此，申請人重慶市人民檢察院第五分院向重慶市第五中級人民法院申請禁止令。法院經(jīng)審理認(rèn)為，該公司的行為確屬于污染環(huán)境的行為，如果不對該行為及時制止將對土地周圍的環(huán)境造成難以彌補(bǔ)的損害，故準(zhǔn)許了禁止令申請，責(zé)令重慶市綦江區(qū)永豐礦業(yè)有限公司立即停止在待修復(fù)土地上繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。

《禁止令規(guī)定》出臺之后，法院對于禁止令的審查有了司法解釋作為指導(dǎo)?！督沽钜?guī)定》通過對禁止令的申請主體、材料，禁止令的類型、管轄，采取禁止令的基本條件、考量因素，禁止令的文書形式等規(guī)定，相較之前更加具有操作性，更能體現(xiàn)“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”的原則。

三、生態(tài)環(huán)境禁止令的實(shí)踐困境

（一）擔(dān)保規(guī)定不適用

《禁止令規(guī)定》第七條規(guī)定了擔(dān)保制度，其大體分為兩種模式：第一種模式即申請人在起訴時或者訴訟中申請禁止令，法院要求其提供擔(dān)保；第二種模式為申請人在訴前申請禁止令，法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令申請人提供擔(dān)保。對于第一種模式，在司法實(shí)踐中，申請人往往不愿意提供擔(dān)保，而被申請人則強(qiáng)烈希望申請人提供擔(dān)保，這時法官往往難以作出選擇，大多數(shù)法官會采取一刀切的辦法來處理，即只要是申請禁止令就全部要求申請人提供擔(dān)?；蛘卟惶峁?dān)保。但由于法官靠的是主觀判斷，這樣的做法會引起當(dāng)事人的不解與抱怨，甚至?xí)p害司法公信力。第二種模式也因《禁止令規(guī)定》沒有規(guī)定擔(dān)保金額，而在司法實(shí)踐中存在擔(dān)保金額難以確定的問題。若在此借用普通財(cái)產(chǎn)保全案件的擔(dān)保金額，擔(dān)保的金額應(yīng)當(dāng)在請求保全金額的30%之下，但是由于環(huán)保禁止令的申請并不完全像財(cái)產(chǎn)保全一樣有保全的具體金額或者保全的標(biāo)的，故在這種情況下仍然無法準(zhǔn)確判斷保全的金額。

《禁止令規(guī)定》是建立在民法行為保全制度框架之中的，行為保全制度中設(shè)置擔(dān)保主要是考慮到被告人的權(quán)益。由于行為保全的緊急性和涉及利益的廣泛性，法官在保全過程中職權(quán)色彩明顯，不嚴(yán)格遵循處分權(quán)主義[5]。因此，若在行為保全制度中加入擔(dān)保這一條件，既可以避免因?yàn)榉ü匐S意作出行為保全裁定對被告造成的損害，也可以避免因法官隨意不作出行為保全裁定需對原告造成的損害。但是值得注意的是，雖然擔(dān)保制度之于行為保全制度是必要的，但是并不是必需的，即擔(dān)保的“必要”不能被置換為“必須”[6]。

（二）審查認(rèn)定難

環(huán)境污染和生態(tài)破壞等方面的案件涉及的學(xué)科數(shù)量多且復(fù)雜，環(huán)境訴訟中無論是環(huán)境公益訴訟還是環(huán)境民事訴訟等均不同于其他類型的訴訟，是一種較為特殊的、對專業(yè)知識需求更為廣泛而深入的“技術(shù)型訴訟”模式[7]。由于審理案件的法官大多沒有接受過相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，所以他們對該領(lǐng)域的判斷能力相對較弱。同時，當(dāng)被申請人的行為具有現(xiàn)實(shí)而緊迫的重大風(fēng)險時，若不及時制止就會造成難以彌補(bǔ)的損害，而《禁止令規(guī)定》卻對此未作更詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，因此法官對生態(tài)環(huán)境禁止令的審查認(rèn)定很困難。

對于申請人來說，審查認(rèn)定難轉(zhuǎn)化為舉證難。在申請環(huán)境禁止令的案件中，被申請人要承擔(dān)污染行為和損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系以及免責(zé)事由的舉證責(zé)任，申請人則需要證明污染行為和損害結(jié)果的存在。至于上述所說的申請禁止令的兩個必要條件的證明責(zé)任，《禁止令規(guī)定》并沒有詳細(xì)說明，但是按照邏輯來說應(yīng)當(dāng)由申請人予以證明，這就導(dǎo)致在緊迫的情況下申請人無法拿出證據(jù)證明，那么污染環(huán)境的行為就無法制止，等到申請人拿到證據(jù)時，不可彌補(bǔ)的損害已經(jīng)發(fā)生。

（三）執(zhí)行難

保全措施的執(zhí)行一般來說由法院單獨(dú)完成，僅需要對協(xié)助執(zhí)行的單位或者個人下達(dá)法律文書即可。生態(tài)環(huán)境禁止令的執(zhí)行是法院作出裁定后送達(dá)被申請人，由被申請人主動遵守，若被申請人違反禁止令則由法院對其進(jìn)行事后罰。由于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中侵權(quán)行為的發(fā)生對于環(huán)境的損害后果是難以彌補(bǔ)的，就如崔某訴李某、盧某噪聲環(huán)境侵權(quán)糾紛案，法院向李某、盧某送達(dá)了禁止令，假若李某和盧某并沒有執(zhí)行禁止令，而是繼續(xù)實(shí)施侵權(quán)行為，崔某一家人的居住安寧則會遭受不可彌補(bǔ)的損害，法院的禁止令就成了“一紙空文”。

四、生態(tài)環(huán)境禁止令的優(yōu)化建議

首先，對于生態(tài)環(huán)境禁止令擔(dān)保規(guī)定不適用問題，筆者認(rèn)為可以通過針對環(huán)境領(lǐng)域的特定情況對擔(dān)保的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，既可以發(fā)揮擔(dān)保規(guī)定的積極作用，也可以緩解擔(dān)保規(guī)定在環(huán)境領(lǐng)域水土不服的困難。其次，對于生態(tài)環(huán)境禁止令審查認(rèn)定難的問題，筆者認(rèn)為可以通過引進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)入法庭，有效破解環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)的難題。最后，針對生態(tài)環(huán)境禁止令執(zhí)行難的問題，筆者認(rèn)為可以借助行政體制方面的優(yōu)勢，做好和行政機(jī)關(guān)之間的銜接，構(gòu)建出一套執(zhí)行保障體系。

結(jié)束語

生態(tài)環(huán)境禁止令是將“保護(hù)為主，預(yù)防優(yōu)先”原則貫徹到具體實(shí)施的制度，對于建設(shè)社會主義文明至關(guān)重要。最高人民法院出臺的《禁止令規(guī)定》雖然為各地法院處理生態(tài)環(huán)境案件提供了操作指引，但是該規(guī)定并非完善，需要進(jìn)一步豐富。堅(jiān)信在各個部門通力配合下可以最終制定出符合我國國情的中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境禁止令制度，保護(hù)好我們的綠水青山。

參考文獻(xiàn)

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[7]王燦發(fā)，張?zhí)鞚?環(huán)境訴訟中鑒定意見與專家意見證明力研究[J].中國司法鑒定，2021（05）：47-54.

作者簡介：李卓然（1998— ），男，漢族，山西晉城人，青海民族大學(xué)法學(xué)院，在讀碩士。

研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

基金項(xiàng)目：本文系青海民族大學(xué)2023年度校級創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境禁止令制度運(yùn)行情況調(diào)查研究”（項(xiàng)目編號：04M2023131）的階段性研究成果。