陳心想 帥昭文

［摘 要］公共危機(jī)決策和常態(tài)下的公共決策明顯不同，地方政府、各部門的本位思想使政策績效存在沖突。在組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換視角下看待政策績效效應(yīng)，對于理解公共決策，尤其是公共危機(jī)決策很有幫助。組織間關(guān)系的性質(zhì)常常是危機(jī)能否迅速解除的關(guān)鍵：外部的、水平的組織間關(guān)系往往不能在危機(jī)中形成有效合力，需要通過強(qiáng)有力的更上一級組織協(xié)調(diào)才可能形成有效決策。國家治理中要區(qū)分經(jīng)常性問題和危機(jī)決策問題，清醒認(rèn)識組織間關(guān)系在決策中的影響，適時適當(dāng)調(diào)整組織邊界以發(fā)揮組織合力。未來的國家治理需要在危機(jī)預(yù)警判斷、規(guī)范危機(jī)決策內(nèi)容和流程、實現(xiàn)危機(jī)“自下而上”報告機(jī)制、培養(yǎng)共同體意識方面加強(qiáng)努力。

［關(guān)鍵詞］組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換；公共危機(jī)決策；本位思想；國家治理

［基金項目］國家社會科學(xué)基金項目“中國特色社會學(xué)學(xué)術(shù)體系和話語體系研究”（19BSH002）。

［作者簡介］陳心想（1975—），男，社會學(xué)博士，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院教授（北京 100081）；帥昭文（1989—），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師（北京 100081）。

一、引言

在面對各種公共危機(jī)時，人類需要及時、準(zhǔn)確地做出公共決策以減弱或平息危機(jī)的影響。此時，決策者的智慧和胸懷相當(dāng)重要，優(yōu)秀的決策者可能使危機(jī)迅速瓦解冰消，糟糕的決策者會令國家陷入重重危機(jī)。然而，正如《決策的本質(zhì)》一書中談到的，將國家決策看作有意識的行為是將國家類比成了單個的理性人【Allison研究的是肯尼迪政府在美蘇古巴導(dǎo)彈危機(jī)中的決策問題，是一個研究組織內(nèi)和組織間關(guān)系影響危機(jī)決策的很好的例子，該書初版是1971年（Allison，1971），修訂版是1999年（Allison和Zelikow，1999）。】，這種理想化的模型往往不能解釋現(xiàn)實社會中的現(xiàn)象，而且現(xiàn)代社會中的決策也并非出自個別決策者之手，而是協(xié)調(diào)眾多組織多主體參與決策的結(jié)果【Allison，Graham T.，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，Boston：Little，Brown and Company，1971.】【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】，這也是當(dāng)代公共危機(jī)決策面臨的一個挑戰(zhàn)【Ansell，Chris，Arjen Boin and Ann Keller，“Managing Transboundary crises：Identifying the Building Blocks of an Effective Response System”，Journal of Contingencies and Crisis Management】，vol.18，no.4（Dec.2010）.】。

多組織參與是現(xiàn)代公共決策的標(biāo)志性特征之一，組織間的協(xié)作產(chǎn)生了公共決策，因此組織間關(guān)系也成為影響公共決策的重要因素。Allison和Zelikow（1999）提出的第二種決策模型就認(rèn)為，決策是體制下的常例、標(biāo)準(zhǔn)化程序產(chǎn)生的結(jié)果，因此是一個組織化過程（又稱組織化行為）【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】。March和Simon（1958）認(rèn)為組織比個人更聰明，他們強(qiáng)調(diào)了組織化過程在常規(guī)事項上的能動作用【March，James and Herbert Simon，Organizations】，New York：Wiley，1958.】，同樣道理推測，在諸多組織構(gòu)成的集體層次的決策上體現(xiàn)了組織間關(guān)系對決策的積極影響。而Allison和Zelikow（1999）則強(qiáng)調(diào)了組織間關(guān)系對決策的限制作用。但遺憾的是，通常危機(jī)事件應(yīng)對的主體、層級和階段均高度復(fù)雜【鐘開斌、鐘發(fā)英：《跨界危機(jī)的治理困境——以天津港“8·12”事故為例》，《行政法學(xué)研究》2016年第5期?！?，即便是組織做出的決策也不一定是成功的決策。Diamond（2005）指出：首先，一個團(tuán)體（或組織）可能在問題發(fā)生前并不能有先見之明；其次，問題出現(xiàn)時也可能意識不到；再次，即使意識到了也可能找不到解決之道；最后，找到了解決的辦法也可能是不成功的【Diamond，Jared，Collapse：How Societies Choose to Fail of Survive】，New York：Allen Lane，2005.】。

誠如Diamond（2005）所描述的，任何決策都可能面臨這樣或那樣的失敗。本文的目的不是試圖找到一種保證決策長期正確的決策機(jī)制，而是探討在現(xiàn)實中組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換的視角下公共決策的局限因素以及提升其有效性的方法。而要發(fā)現(xiàn)限制決策有效性的因素，首先就要從決策的動機(jī)上去分析。

決策是不同位置上的利益相關(guān)者博弈的結(jié)果，這也是Allison和Zelikow（1999）構(gòu)建的第三種模型（也是最重要的模型）——官僚政治（bureau-political perspective）模型的核心觀點【Long，Yingxian，“China’s Decision to Deploy HYSY-981 in the South China Sea：Bureaucratic Politics with Chinese Characteristics”，Asian Security】，vol.12，no.3，2016.】。這種觀點指明了公共決策與組織間關(guān)系的緊密聯(lián)系：利益相關(guān)但目的不同的組織協(xié)調(diào)或討價還價最終形成了決策，這種模型對現(xiàn)實的決策模擬最為貼切。如果認(rèn)識到這一點，就很容易想到這些組織將在決策形成中發(fā)揮怎樣的作用：每個組織都有自己的目標(biāo)，都持有自己的立場，參與決策考慮的多是從中攫取權(quán)力，同時推脫責(zé)任給他者【郝宇青：《體制性遲鈍是一種“利益性遲鈍”》，《探索與爭鳴》2009年第3期?！?。尤其是當(dāng)需要面對的問題不是常規(guī)事項，而是公共事件、社會危機(jī)時，參與決策的各個組織都會抱有先“獨善其身”的想法，此時暴露出來的各種本位思想或稱價值觀會導(dǎo)致組織績效、個人績效同社會績效間的沖突，正如Allison和Zelikow（1999）所描述的那樣，組織間關(guān)系限制著問題的解決。

如果反過來看，本位思想并不是出現(xiàn)此類事件時才產(chǎn)生的，每個組織都是自身利益最大化者，若不加以干預(yù)，很容易出現(xiàn)類似“公地悲劇”一樣的結(jié)果。強(qiáng)行地去改變組織的本位思想，讓組織為社會服務(wù)是不現(xiàn)實的，但在組織之上可能還有組織們的共同管理者，其通過改變組織間的邊界、轉(zhuǎn)換組織間關(guān)系，可以一定程度上克服這種本位思想帶來的績效沖突。對一個國家而言，何時才需要這樣的上層管理者干預(yù)，何時又應(yīng)該放任組織去自由發(fā)展，如何取得組織價值和社會價值的平衡？對這些問題的回答對國家應(yīng)對公共危機(jī)的決策具有重要的實踐價值。本文將對這個問題做一探索，嘗試?yán)斫饨M織間關(guān)系影響下的公共決策過程，并從組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換的視角提出完善公共決策的方法，尤其是解決突發(fā)公共危機(jī)問題的策略和方法。

二、組織間關(guān)系影響下的公共決策框架

現(xiàn)實社會中組織如何形成公共決策？不同情形下其過程紛繁復(fù)雜，有的是多組織理性談判的結(jié)果，有的是個別組織做出的決定，有的受偶然因素的驅(qū)使更多，有的過程內(nèi)情甚至永遠(yuǎn)不會被了解。但比較確定的是，公共決策多是出自組織中最有權(quán)力的那一部分力量，因此研究公共決策的形成必然離不開研究權(quán)力本身。Knoke和Chen（2008）提出【Knoke，David and Xinxiang Chen，“Political Perspectives on Inter-Organizational Networks”，The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations】，edited by Steve Cropper，Mark Ebers，Chris Huxham，and Peter Ring，Oxford，UK：Oxford University Press，2008，pp.441-472.】，權(quán)力（power）的來源主要有規(guī)則（regulation）、資源（resources）和社會網(wǎng)絡(luò)（social network），而這三種權(quán)力來源又促成了五種組織間關(guān)系形態(tài)的產(chǎn)生【或者稱組織網(wǎng)絡(luò)，這五種組織形態(tài)分別為統(tǒng)治型網(wǎng)絡(luò)、權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、社會資本網(wǎng)絡(luò)、資源依賴型網(wǎng)絡(luò)和政策域（policy domain）網(wǎng)絡(luò)?！?。其實，規(guī)則、資源和社會網(wǎng)絡(luò)本身就代表了一定的組織間關(guān)系，譬如行政法令（規(guī)則）就規(guī)定了上下級之間、平級之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而權(quán)力則通過具體的過程實施和效果顯現(xiàn)來明確并加固這一組織間關(guān)系，因此權(quán)力和組織間關(guān)系是互相影響的（如圖1所示）。

在一般性的公共決策過程中，權(quán)力長期形塑的組織間關(guān)系權(quán)責(zé)分明，各組織按照慣例運(yùn)轉(zhuǎn)如常，決策如同程式一樣產(chǎn)生，這類似Allison和Zelikow（1999）描述的第二類模型——組織化過程【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】。一般性決策中，組織間的協(xié)調(diào)依靠正式的協(xié)調(diào)機(jī)制或者長期發(fā)展來的非正式規(guī)則來維持，其形式根據(jù)權(quán)力來源的差別而略有不同。當(dāng)權(quán)力來自于規(guī)則時，組織間往往靠法律或法規(guī)協(xié)調(diào)做出決策，例如行政機(jī)構(gòu)間的政策傳達(dá)和執(zhí)行。當(dāng)權(quán)力來自于社會網(wǎng)絡(luò)時，習(xí)慣法或民間條例成為決策的出發(fā)點，如民間商會對各個企業(yè)的約束。當(dāng)權(quán)力來自于資源時，組織間的協(xié)調(diào)往往取決于資源占有方的需求，并進(jìn)一步演化為規(guī)則，如IMF或世界銀行在援助受援國時會受到贊助國設(shè)計的規(guī)則影響。而有的權(quán)力來源可能綜合三者的因素，例如城市群的發(fā)展不僅取決于上級行政單位的規(guī)劃，也受不同城市本身稟賦的影響，最終會形成緊密的社會網(wǎng)絡(luò)，這種組織（城市）間關(guān)系會呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的形態(tài)，其決策過程可能面臨更多的制約因素【Knoke，David and Xinxiang Chen，“Political Perspectives on Inter-Organizational Networks”，The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations】，edited by Steve Cropper，Mark Ebers，Chris Huxham，and Peter Ring，Oxford，UK：Oxford University Press，2008，pp.441-472.】。

權(quán)力和組織間關(guān)系維系著一般性的公共決策過程，無論是正式或非正式的規(guī)則【North，Douglass C，Institutions，Institutional Change and Economic Performance】，UK：Cambridge University Press，1990.】，這些規(guī)則促成了決策的形成，從而達(dá)成一定的社會績效或經(jīng)濟(jì)績效。同時應(yīng)該注意到，權(quán)力是為利益服務(wù)的，在一般性的公共決策中，長期形成的慣例確立了穩(wěn)定的利益分配，決策較容易做出；但組織間利益的沖突長期存在，只是在規(guī)則的約束下較少顯現(xiàn)。當(dāng)遭遇突發(fā)事件或公共危機(jī)時，組織的權(quán)責(zé)關(guān)系會被明顯放大【實際是作為組織機(jī)構(gòu)在責(zé)任清算時的“擋箭牌”?！?，長期的利益沖突被充分暴露，組織間的協(xié)調(diào)變得困難，對整個社會有利的公共決策變得稀缺。此時以常規(guī)的組織化過程應(yīng)對“黑天鵝”事件是否仍然奏效？組織間關(guān)系又會如何影響公共決策？最終公共決策應(yīng)該由誰做出？這就需要我們對突發(fā)事件中組織的行為邏輯進(jìn)行深入考察。

三、組織間關(guān)系的行動邏輯：組織本位思想與政策績效沖突

道格拉斯·諾斯說，組織之所以被設(shè)計出來，是為了實現(xiàn)其創(chuàng)立者的目標(biāo)，組織不僅是制度約束的函數(shù)，也是其他一些約束的函數(shù)（如技術(shù)、收入、偏好等），這些約束之間的相互作用形塑了企業(yè)家（經(jīng)濟(jì)的或政治的）潛在的財富最大化機(jī)會【North，Douglass C，Institutions，Institutional Change and Economic Performance】，UK：Cambridge University Press，1990.】?？梢姀谋举|(zhì)上講，組織的存在是為了獲得更多的利益。而在一個由多個組織組成的大型組織中，原先的各個組織之間本身就存在利益沖突。面對公共危機(jī)需要做決策時，這種組織間長期的利益張力就會集中體現(xiàn)。而當(dāng)組織的本位思想占據(jù)決策意識的主要地位時，組織績效、個人績效就會同社會績效形成沖突。因此，公共危機(jī)中的決策經(jīng)常需要政府的協(xié)調(diào)【金太軍、趙軍鋒：《公共危機(jī)中的政府協(xié)調(diào)：系統(tǒng)、類型與結(jié)構(gòu)》，《江漢論壇》2010年第11期?！?。

二戰(zhàn)結(jié)束以后，在世界和一些國家范圍內(nèi)還發(fā)生過多次公共危機(jī)，也產(chǎn)生了許多關(guān)于危機(jī)管理的經(jīng)驗與教訓(xùn)，世界各主要國家也相繼成立了危機(jī)管理部門并建立危機(jī)管理機(jī)制【王德迅：《國外公共危機(jī)管理機(jī)制縱橫談》，《求是》2005年第5期?！俊網(wǎng)olbers，Jeroen，Sanneke Kuipers and Arjen Boin，“A Systematic Review of 20 Years of Crisis and Disaster Research：Trends and Progress”，Risk，Hazards & Crisis in Public Policy】，vol.12，no.4，2021.】。但社會治理是一個長期的過程，每一次危機(jī)過后人類社會都會有新的社會治理經(jīng)驗產(chǎn)生，需要從中汲取教訓(xùn)、提取共性。世界歷史上牽涉到多組織決策的社會治理問題表明，在這些問題背后存在相似的行動邏輯，由于各組織間的利益博弈和績效沖突，使得各組織的反應(yīng)都趨于遲緩，從而出現(xiàn)決策失誤。下面我們試圖從組織間的利益博弈和績效沖突的角度來理解這一社會治理問題。

在全球化時代，世界性的公共突發(fā)事件不再僅僅影響某一個國家的內(nèi)部，而是會同時影響到整個世界。我們從世界范圍層次的整體性角度，以國與國作為組織間關(guān)系進(jìn)行邏輯推演，能夠更加凸顯其中的道理。像1962年的古巴導(dǎo)彈危機(jī)事件【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis.】，New York：Longman，1999.】，不管是前蘇聯(lián)還是美國政府的決策，都牽涉到眾多組織間及多層組織間關(guān)系問題。因此，我們用圖2來說明世界性公共危機(jī)中的組織間關(guān)系和組織本位思想引起的績效沖突。首先，在國家內(nèi)，各個部門或各個地方政府構(gòu)成了國家內(nèi)的組織（如C和D），其關(guān)系是合作而競爭的。在應(yīng)對日常事件時，各個組織間合作大于競爭（G和H開始合作）；在面對危機(jī)時則往往競爭大于合作，守護(hù)個人利益或者組織內(nèi)的利益被優(yōu)先考慮（如C和D、G和H合作減弱）。其次，國家與國家之間構(gòu)成了國際間的組織，往往可以通過雙邊建交、多邊合作、同時加入某一國際組織而互動（如圖中的國際組織O）。國家間日常的交往建立在政治或經(jīng)濟(jì)利益交換的基礎(chǔ)之上，但在危機(jī)到來時則常常依據(jù)自身利益做出決策，不會顧及這一決策所帶來的全局性影響。再次，不同國家的部門、城市間也會有交流關(guān)系，但這種組織間關(guān)系是建立在國與國之間的組織間關(guān)系之上的，其會隨著國家間關(guān)系的變化而變化（比如圖中的D和E、J和K）。最后，當(dāng)系統(tǒng)性危機(jī)發(fā)生在局部（例如某國之內(nèi)）時，若國家不予干預(yù)，則明智的公共決策不能達(dá)成；若危機(jī)蔓延到全球，松散的國際組織往往不具約束力，有效的決策通常也難以在國家間形成。

可以將圖2中組織間關(guān)系按照相對內(nèi)部和外部、水平和垂直兩個方向分類，其理想類型結(jié)果如表1所示。一般而言，相對內(nèi)部的垂直關(guān)系中組織行動的一致性比較高（類型I），次之是相對內(nèi)部的水平關(guān)系（類型II），再次之是相對外部的水平關(guān)系（類型III），行動最不同步的是相對外部的垂直關(guān)系（類型IV）。最復(fù)雜情況是四種類型組織間關(guān)系同時存在。在面臨危機(jī)時，由于本位思想的存在，首先失去作用的是相對外部的組織間關(guān)系，其次是水平關(guān)系，只有相對內(nèi)部的、垂直的組織間關(guān)系才會維持。因此當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，起關(guān)鍵作用的會是垂直的組織間關(guān)系，而前文提到的行政機(jī)構(gòu)上下級之間的關(guān)系就是垂直關(guān)系，因而行政命令的方式在此時最有利于整合整體利益和有效的公共決策的形成。

在組織的行動邏輯中可以看到，危機(jī)帶來的本位思想復(fù)蘇會令公共決策難以形成。在危急時刻，組織的利己主義本位思想會明顯占上風(fēng)，放在一國之內(nèi)是官本位、個人本位、地方本位，放在國際上則是國家主義本位、民族主義本位，因此形成了個人績效同社會績效、組織績效同社會績效、國家績效同全球績效之間的張力。但國家內(nèi)部發(fā)生的危機(jī)卻遠(yuǎn)比國際社會發(fā)生的危機(jī)要容易解決得多，因為國家是鞏固、保障、調(diào)整權(quán)利義務(wù)關(guān)系的最后堡壘，危機(jī)可以通過各層面的協(xié)調(diào)來消解，而國際社會間則往往不存在這樣的機(jī)制。

從1962年發(fā)生的古巴導(dǎo)彈危機(jī)及其消弭過程中，我們可以清晰地看到公共危機(jī)決策的達(dá)成是多么的不易，尤其是在缺少內(nèi)部垂直溝通機(jī)制的組織間，而這正是當(dāng)時的美國和蘇聯(lián)所面臨的情況。據(jù)相關(guān)資料顯示，當(dāng)時雙方領(lǐng)導(dǎo)人都無心真正發(fā)動核戰(zhàn)爭，但其下屬的各機(jī)構(gòu)部門的屢次軍事誤判以及戰(zhàn)爭沖動曾令人類命運(yùn)倒懸【Kennedy，Robert F.，“Thirteen Days：A Memoir of the Cuban Missile Crisis】”，New York：WW Norton & Company，2011.】。1962年10月27日，蘇聯(lián)主管防空系統(tǒng)的副司令擅自下令開火擊中美方U-2偵察機(jī)及一名少校，這被美國空軍鷹派視為公開挑戰(zhàn)，美空軍將領(lǐng)主張空襲蘇軍防空導(dǎo)彈和中程導(dǎo)彈基地。接下來又發(fā)生了美軍偵察機(jī)因迷航侵犯蘇聯(lián)領(lǐng)空并意圖動用核導(dǎo)彈自衛(wèi)、蘇軍潛艇險些發(fā)射核魚雷等事件，核戰(zhàn)爭一度箭在弦上。

在這13天的時間里，無論是肯尼迪還是赫魯曉夫都在危機(jī)面前表現(xiàn)出高度的冷靜和克制，雙方最終通過加強(qiáng)溝通、約束屬下、秘密達(dá)成協(xié)議的方式化解了這次危機(jī)。領(lǐng)導(dǎo)人的才干和智慧固然是化解古巴導(dǎo)彈危機(jī)的重要因素【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】，但最終化解危機(jī)靠的還是打破組織間隔閡、建立有效的組織間溝通、強(qiáng)化垂直組織關(guān)系，避免了小人物、小事件帶來的無可估量的損失。可以說，古巴導(dǎo)彈危機(jī)的化解是國家與國家間化解公共危機(jī)的典范，有其可以借鑒的部分，但也有著很大的運(yùn)氣成分，這是組織間關(guān)系的本質(zhì)所決定的。像當(dāng)時美國和蘇聯(lián)這樣兩個強(qiáng)烈對抗的龐大組織，要協(xié)調(diào)好二者的行動以維護(hù)共同利益甚至是挽救人類命運(yùn)，幾乎是沒有任何希望的，最終取得這樣的結(jié)果只能說是萬幸。

當(dāng)組織需要對非常態(tài)做出公共決策時，組織間關(guān)系的性質(zhì)常常是決定問題被解決與否的關(guān)鍵。外部的組織間關(guān)系，多來自于資源或者社會網(wǎng)絡(luò)，天然具有軟約束的性質(zhì)。在危機(jī)來臨時，想要通過這些松散組織自發(fā)協(xié)調(diào)形成秩序并做出有效決策無異于癡人說夢。在本位思想造成集體非理性的困境下，人類在突發(fā)事件面前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做好擺脫本位思想束縛、維護(hù)共同利益的準(zhǔn)備。所以組織和動員能力就是克服集體行動困境的必要條件，其中重要的是核心協(xié)調(diào)者被賦予的權(quán)力和掌握的資源。這樣可以滿足調(diào)控核心的權(quán)力條件，即賦予其權(quán)力的“規(guī)則”，網(wǎng)絡(luò)中的中心位置和掌握調(diào)動的資源【Knoke，David and Xinxiang Chen，“Political Perspectives on Inter-Organizational Networks”，The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations】，edited by Steve Cropper，Mark Ebers，Chris Huxham，and Peter Ring，Oxford，UK：Oxford University Press，2008，pp.441-472.】，即解決圖1所示的公共危機(jī)決策中權(quán)力與組織間關(guān)系的互動關(guān)系。古巴導(dǎo)彈危機(jī)的消弭就非常依賴于美蘇領(lǐng)導(dǎo)人對其各自組織內(nèi)部權(quán)力的再集中，并以此為基礎(chǔ)達(dá)成組織間的協(xié)調(diào)。

四、國家治理中的公共危機(jī)決策：組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換的視角

在國家治理現(xiàn)代化的過程中，必須解決好公共危機(jī)決策的問題，尤其是在公共危機(jī)決策中各組織間的協(xié)調(diào)和執(zhí)行問題，克服科層制或官僚制帶來的影響。美國政府在妥善處理完卡特里娜颶風(fēng)危機(jī)后，2006年2月發(fā)布了一份叫做《卡特里娜颶風(fēng)的聯(lián)邦應(yīng)對措施：經(jīng)驗教訓(xùn)》的報告，其中對其各部門的協(xié)調(diào)進(jìn)行了深刻反思并強(qiáng)調(diào)了突發(fā)危機(jī)中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（unified command）的重要性。根據(jù)Moynihan（2012）的分析，妥善處理這次危機(jī)的關(guān)鍵之處在于美國從最初依賴官僚行政程序（red tape）向發(fā)揮能動性（a“

can-do”approach）轉(zhuǎn)變【Moynihan，Donald P.，“A theory of culture-switching：Leadership and red-tape during hurricane Katrina”，Public Administration】，vol.90，no.4，pp.851-868.】。這一轉(zhuǎn)變被視為一種部門文化的轉(zhuǎn)換，但如果將之放在組織間關(guān)系的框架下討論，其實質(zhì)強(qiáng)調(diào)的就是組織邊界的改變或“組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換”（如圖3所示）。而Sobel和Leeson（2006）也將這次颶風(fēng)造成的影響歸結(jié)為層層官僚主義帶來的悲劇【Sobel，Russell S.and Peter T.Leesson，“Government’s Response to Hurricane Katrina：A Public Choice Analysis”，Public Choice】，

vol.127，no.1/2（Apr.2006）】。

在圖3所示的系統(tǒng)中，每個參與者都可以看作一個獨立的組織，但在更高的層次上（如F、G的更高層次就是C、C和D的更高層次是國家A），各個組織間又產(chǎn)生聯(lián)系。在常態(tài)下，公共決策類似Allison（1971）的組織化過程【Allison，Graham T.，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，Boston：Little，Brown and Company，1971.】，組織間關(guān)系成為決策的重要樞紐，程式化的決策過程是權(quán)力支配長期以來形成的印記【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】。但實際上，組織之間的矛盾長期存在，組織的本位思想在權(quán)力的分配下被壓制。但在面臨特殊情況如公共危機(jī)時，組織的本位思想會集中體現(xiàn)，常態(tài)下存在的權(quán)利義務(wù)關(guān)系成為最后的界限，組織間關(guān)系掣肘組織協(xié)調(diào)和公共決策的產(chǎn)生（C和D的關(guān)系都變得脆弱，遑論其他）。本位思想是利益的另一面，若想改變組織的本位思想，只能通過改變其利益關(guān)系達(dá)到，在危急時刻就是要通過突破組織邊界，轉(zhuǎn)換組織間關(guān)系為組織內(nèi)關(guān)系來達(dá)到，或稱建立共同體的關(guān)系（如圖3的右圖所示）【公共政策的協(xié)同推動需要不同組織的互動、溝通和博弈。在一般情況下，這種博弈機(jī)制有助于發(fā)揮績效激勵作用，促使組織充分利用資源，釋放活力，增進(jìn)效率。但危機(jī)情況發(fā)生時，任何因博弈機(jī)制而帶來的資源成本（尤其是時間成本）都是難以接受的，此時就必須將各組織納入一個強(qiáng)力的科層體制中，將外部“交易”轉(zhuǎn)化為內(nèi)部“交易”，即突破組織邊界。這就像科斯（Coase，1937）所談及的企業(yè)規(guī)模問題，企業(yè)會擴(kuò)大到內(nèi)部組織邊際成本等于市場交易邊際成本為止。當(dāng)市場交易成本因各種原因上升時，理性的企業(yè)就應(yīng)該擴(kuò)大組織規(guī)模，將交易方角色納入到科層管轄體系。Coase，Ronald H.，“The Nature of the Firm”，Economica】，vol.4，no.16（Nov.1937）.】。組織間合作的過程常常受到政治和權(quán)力資源的影響【Hardy Cynthia and Nelson Phillips，“Strategies of Engagement：Lessons from the Critical Examination of Collaboration and Conflict in an Interorganizational Domain”，Organization Science】，vol.9，no.2，1998.】，而此時的系統(tǒng)需要具備兩個特點：一是存在更上一層的組織（稱之為組織管理者），二是組織管理者能有效突破組織邊界。

系統(tǒng)的第一個特點往往容易滿足，因為現(xiàn)代社會的一個明顯特點就是組織化，組織之上一般設(shè)有組織的組織，而且迄今為止的系統(tǒng)性危機(jī)也不會在短時間內(nèi)遍布全球所有組織。比較難滿足的一般是第二個特點，即組織管理者是否能有效突破邊界。

在處理卡特里娜颶風(fēng)危機(jī)時，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）因協(xié)調(diào)不力受到了廣泛指責(zé)，究其原因就是隨著其成為國土安全部的一個下屬機(jī)構(gòu)，F(xiàn)EMA在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中的影響力下降，因此無法有效調(diào)動聯(lián)邦資源和組織救援【Morris，John C.，“Whither FEMA？Hurricane Katrina and FEMA’s Response to the Gulf Coast”，Public Works Management & Policy】，vol.10，no.4，2006.】。聯(lián)邦政府在準(zhǔn)確意識到颶風(fēng)帶來的危害后，迅速改變組織邊界，集合國土安全部、國防部、司法部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、能源部、交通部、住房和城市發(fā)展部等十幾個聯(lián)邦部門的力量，向受災(zāi)地區(qū)提供救援力量并撥款賑災(zāi)，將颶風(fēng)帶來的損失控制到最小。卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害發(fā)生后，聯(lián)邦政府起先反應(yīng)遲鈍、救災(zāi)不力，后期表現(xiàn)則高效有力，發(fā)生轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素就是聯(lián)邦政府對組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整——災(zāi)情由FEMA來判定轉(zhuǎn)變?yōu)橛陕?lián)邦政府統(tǒng)籌管理，將組織利益與社會利益統(tǒng)一起來，建立起利益共同體，因而災(zāi)情可以迅速得到救援?；氐轿覀冊谇拔奶岬降臋?quán)力來源一節(jié)，通過權(quán)力的來源可以預(yù)判組織管理者是否能有效突破邊界，從而克服危急時刻的本位思想。

將古巴導(dǎo)彈危機(jī)和卡特里娜颶風(fēng)危機(jī)進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，解決危機(jī)的邏輯類似但有明顯的不同點。加強(qiáng)組織間的聯(lián)系、打破組織間隔閡甚至轉(zhuǎn)換組織間關(guān)系是解決公共危機(jī)的關(guān)鍵，但對于不同權(quán)力影響下的組織間關(guān)系，形成的經(jīng)驗截然不同。當(dāng)權(quán)力來源是規(guī)則時，組織管理者往往可以通過臨時行政命令消除組織間隔閡，統(tǒng)一組織利益和全社會的利益。當(dāng)組織間關(guān)系變?yōu)榻M織內(nèi)關(guān)系時，協(xié)調(diào)的潤滑度會明顯增強(qiáng)，從而利于有效公共決策的產(chǎn)生。當(dāng)權(quán)力的來源是資源或者社會網(wǎng)絡(luò)時，日常的組織間關(guān)系建立在互惠互利基礎(chǔ)之上，組織管理者沒有強(qiáng)制約束力。危急時刻來臨時，各個組織的本位思想不能得到有效遏制或者“內(nèi)部消化”，因而有效決策遲遲不能形成，危機(jī)也不能及時得到消除，像古巴導(dǎo)彈危機(jī)那樣得到成功解決的案例少之又少。與表1的分析類似，行政機(jī)構(gòu)上下級之間的關(guān)系往往是內(nèi)部的、垂直的，因而這種組織間關(guān)系在面臨危機(jī)時可以起到作用，通過打破內(nèi)部平行機(jī)構(gòu)間的隔閡來發(fā)揮這種功效。而外部關(guān)系大多來自于資源或社會網(wǎng)絡(luò)，其脆弱性從開始時就已注定，解決危機(jī)時希望其發(fā)揮決定性作用將只會進(jìn)一步加深危機(jī)。

五、結(jié)論和討論

立足組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換視角對于理解公共決策中的本位思想和績效沖突大有裨益。日常的公共決策中，組織間關(guān)系是權(quán)力支配下的產(chǎn)物，因而本位思想和績效沖突并不明顯。但在面臨危機(jī)時，組織間的協(xié)作變得稀有，本位思想的存在會令有效的決策難以形成，必須通過組織的組織，亦即組織管理者改變組織邊界來統(tǒng)一各方利益，從而實現(xiàn)多方共贏。在這一過程中，需要堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)者，如卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害中的聯(lián)邦政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（unified command）。

在國家治理中應(yīng)對公共危機(jī)，也即應(yīng)對危機(jī)管理方面，中華人民共和國自成立至21世紀(jì)之初，主要采取“以條為主型”的單災(zāi)種部門負(fù)責(zé)制方式做應(yīng)急管理，直到2003年抗擊“非典”以后開始建設(shè)綜合化應(yīng)急管理體系【朱婉菁、高小平：《公眾參與邏輯下的應(yīng)急管理制度變遷》，《浙江學(xué)刊》2019年第5期?！俊?003年之后中國逐步發(fā)展和完善應(yīng)急管理體制和機(jī)構(gòu)。2005年4月，國務(wù)院印發(fā)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，突破單個組織和單層組織，是實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”全面包含的全國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的標(biāo)志性成果【本書編寫組：《中國應(yīng)急管理的全面開創(chuàng)與發(fā)展（2003－2007）》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2017年?！俊榱诉M(jìn)一步夯實頂層總體協(xié)調(diào)和控制能力，2006年，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室成立，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。這些預(yù)案以及之后類似的舉措都是為了實現(xiàn)適時的組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換，達(dá)到整體解決公共危機(jī)的效果。

Allison和Zelikow（1999）提出了三種模型以說明組織決策的形成邏輯。通過本文的分析可以發(fā)現(xiàn)，組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換的存在使得現(xiàn)實中的組織決策不能僅用某一種模型來解釋。例如在日常決策中，完善的組織做出的決策可能更類似于組織化過程；在面臨公共事件或遭遇危機(jī)時，組織反應(yīng)不足、各方推脫責(zé)任則表現(xiàn)得更像官僚政治模型，而組織管理者通過改變組織邊界后的表現(xiàn)則類似一個理性行為人。為了克服這種組織決策中的困境，需要實現(xiàn)組織間關(guān)系的轉(zhuǎn)換。我國在這方面，“為進(jìn)一步提高綜合應(yīng)急能力，2018年3月，作為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革重要成果的舉措，國家組建了應(yīng)急管理部，把原來分散在11個部門的13項職能和5個國家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)集中由一個部門負(fù)責(zé)，目的在于推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急管理體制”?！旧杏拢骸稑?gòu)建新時代中國特色應(yīng)急管理體系》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2019年第11期?！吭谶@個體系里，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵樞紐【龔維斌：《應(yīng)急管理的中國模式——基于結(jié)構(gòu)、過程與功能的視角》，《社會學(xué)研究》2020年第4期?！俊咎苹束P、楊婧：《中國特色政黨主導(dǎo)型城市應(yīng)急管理體系：運(yùn)行機(jī)制與優(yōu)化路徑》，《學(xué)?！?021年第5期。】。同時需要重視通過互動培養(yǎng)各組織與個人在大組織里的共同體的認(rèn)同，把主體內(nèi)的想法（我認(rèn)為，I think）變成主體間的想法（我們認(rèn)為，We think），尤其是縱向不同層次組織之間形成認(rèn)同【Ashforth，Blake E.，Kristie M.Rogers and Kevin G.Corley，“Identity in Organizations：Exploring Cross-Level Dynamics”，Organization Science】，vol.22，no.5，2011.】。這就需要全局一盤棋的思想，正如2015年2月2日，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話所說：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”一盤棋就是大家都在局中參與其中的共同體。

本文分析的一個局限是雖然闡明了在組織間轉(zhuǎn)換視角下公共決策的行為邏輯，但并沒有指出這種轉(zhuǎn)換的恰當(dāng)時機(jī)。換言之，組織管理者何時判斷這是日常決策還是牽動各方的危機(jī)決策，這是學(xué)者們需要進(jìn)一步探討的問題，也是決策者和國家管理者需要深思的問題【W(wǎng)right，Deil S.，“Federalism，Intergovernmental Relations，and Intergovernmental Management：Historical Reflections and Conceptual Comparisons”，Public Administration Review】，vol.50，no.2，1990.】。另外，當(dāng)組織邊界變化后，如何確保決策者的決策能夠代表共同體的利益，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入專家力量，建立透明的決策流程，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。但由于情況的錯綜復(fù)雜和專業(yè)分工的細(xì)化，專家或者專業(yè)權(quán)力的管轄權(quán)邊界也具有流動性。國家權(quán)力在重塑專業(yè)和專家管轄權(quán)方面要發(fā)揮主導(dǎo)作用。最后，由于基層往往最先發(fā)現(xiàn)問題，如何真正實現(xiàn)“自下而上”的信息暢通通道也是實現(xiàn)理想的組織決策過程所需要考慮的；同時組織縱向關(guān)系跨層次程度對組織間合作關(guān)系的影響也需要從經(jīng)驗上具體研究。再者，隨著數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)的興起，數(shù)字平臺社會治理在企業(yè)和國家間也構(gòu)成組織間關(guān)系的社會治理研究【呂鵬、周旅軍、范曉光：《平臺治理場域與社會學(xué)參與》，《社會學(xué)研究》2022年第3期?！?。總之，應(yīng)對公共突發(fā)危機(jī)需要在全社會建立起共同體意識【王俊秀、周迎楠、劉曉柳：《信息、信任與信心：風(fēng)險共同體的建構(gòu)機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2020年第4期。】，探討在組織間關(guān)系轉(zhuǎn)換的過程中塑造組織的價值觀，逐漸克服狹隘的本位思想，真正建立起共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。