應(yīng)益華 （副教授/高級(jí)會(huì)計(jì)師）

（韶關(guān)學(xué)院商學(xué)院 廣東韶關(guān) 512005）

一、引言

近年來(lái)，各級(jí)地方政府受經(jīng)濟(jì)不確定性、金融管制等多重因素影響，以土地出讓收入為主的政府性基金普遍減收，政府投資需求和有限資源缺口不斷加大。為彌合基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口，回應(yīng)提高公共服務(wù)質(zhì)量的要求，緩解預(yù)算壓力，急需對(duì)地方政府項(xiàng)目融資體制進(jìn)行變革，在此背景下，PPP 模式和專項(xiàng)債模式等創(chuàng)新性融資工具應(yīng)運(yùn)而生，進(jìn)一步擴(kuò)大了政府的“資金池”，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資的多元化，對(duì)實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。由于PPP 模式下社會(huì)資本的融資來(lái)源主要是銀行信貸資金，在信貸緊縮和金融監(jiān)管日益嚴(yán)格的背景下，部分銀行已經(jīng)對(duì)PPP 項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)按下了暫停鍵，導(dǎo)致PPP 模式社會(huì)資本融資成本不斷上升，PPP 融資方式受政策面的影響進(jìn)一步收緊。地方政府專項(xiàng)債則以較低的融資成本進(jìn)入大眾視野。由于PPP 模式和專項(xiàng)債模式都存在額度受限等明顯缺陷，學(xué)界和業(yè)界開始探討PPP 模式與專項(xiàng)債模式的融合，但現(xiàn)有研究多集中于特定語(yǔ)境下探討具體的融合措施［1-4］，缺少整合和結(jié)構(gòu)化的理論分析框架，強(qiáng)調(diào)遵循商業(yè)和財(cái)務(wù)邏輯，并以經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)作為判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)，忽略了社會(huì)價(jià)值等維度。本文試探索PPP 模式和專項(xiàng)債模式融合的理論基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上探討融合的具體舉措，旨在為兩者融合提供參考。

二、PPP 模式與專項(xiàng)債模式的優(yōu)劣勢(shì)

（一）PPP 模式的優(yōu)勢(shì)

1.支付方式相對(duì)靈活。PPP 本身是一個(gè)相對(duì)寬泛的詞匯，包括眾多模式，是實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的一種手段和工具。從支付方式來(lái)看，PPP 項(xiàng)目一般分為三類：一是使用者付費(fèi)項(xiàng)目（經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目），其主要收入來(lái)源于使用者付費(fèi)，這種項(xiàng)目不確定性較高，大部分設(shè)置了底線目標(biāo)，并根據(jù)影子收費(fèi)確定項(xiàng)目支付；二是政府付費(fèi)項(xiàng)目，其主要收入來(lái)自政府補(bǔ)助；三是可行性缺口補(bǔ)助，為使用者和政府共同付費(fèi)項(xiàng)目，政府更多地承擔(dān)可行性缺口補(bǔ)助?？傮w而言，PPP 模式支付方式相對(duì)靈活。

2.有助于實(shí)現(xiàn)“物有所值”。PPP 模式起源于西方，最初設(shè)計(jì)的目的是通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的表外融資，回應(yīng)政府短期預(yù)算約束的制度性安排，但如果僅僅將表外融資作為運(yùn)用PPP 模式的理由，則可能導(dǎo)致做出次優(yōu)的選擇。隨著時(shí)間的推移，重構(gòu)公共服務(wù)提供方式、實(shí)現(xiàn)“物有所值”成為采納PPP 模式的主要因素。PPP 模式將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本，社會(huì)資本在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中集設(shè)計(jì)、融資、建造、管理和營(yíng)運(yùn)為一體，有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)從全壽命周期的角度通過(guò)創(chuàng)新設(shè)計(jì)、建造、管理以獲取更高的回報(bào)。政府則通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)、引入激勵(lì)機(jī)制（基于績(jī)效為基礎(chǔ)的支付機(jī)制）等降低成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量和有效性，并在項(xiàng)目壽命周期內(nèi)通過(guò)資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。項(xiàng)目通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)跨部門的資源（專業(yè)知識(shí)、資金、信息、技術(shù)和管理專長(zhǎng)、創(chuàng)新能力等）集聚，發(fā)揮政府和社會(huì)資本的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“看得見的手”和“看不見的手”之間優(yōu)勢(shì)的有機(jī)統(tǒng)一，通過(guò)契約管理和關(guān)系管理為社會(huì)提供可持續(xù)的公共服務(wù)，社會(huì)資本也可以通過(guò)參與PPP 項(xiàng)目獲取合理的投資回報(bào)，拓展了其生存的空間。

（二）PPP 模式的劣勢(shì)

1.契約不完備和信息不對(duì)稱導(dǎo)致較高的交易成本。PPP 契約具有法律約束力和財(cái)務(wù)后果，原則上要求PPP契約覆蓋所有合理的預(yù)期可能，政府也要在一定程度上推行契約標(biāo)準(zhǔn)化和流程標(biāo)準(zhǔn)化，以降低交易成本，但在動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目環(huán)境中，契約的復(fù)雜性和內(nèi)在的不完備性是一種常態(tài)。由于PPP 契約相對(duì)復(fù)雜，覆蓋了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)階段，政府和社會(huì)資本的有限理性決定了契約不可能覆蓋所有可能發(fā)生的各種意外事件。PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及復(fù)雜的利益相關(guān)者關(guān)系，特別是政府和社會(huì)資本目標(biāo)各異，雙方在討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各自利益，信息不對(duì)稱將導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。由于契約不完備和雙方信息不對(duì)稱，導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為頻發(fā)，總體上降低了項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，增加了重新協(xié)商的頻率，進(jìn)而引發(fā)預(yù)算軟約束問(wèn)題，在機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)影響下，看似恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)配置有可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和成本回流給政府部門，造成效率低下。重新協(xié)商有可能源自需求論證不充分、契約條款的固有缺陷，也有可能是雙方共謀的結(jié)果，或是個(gè)別政府官員利用權(quán)力尋租，或是社會(huì)資本在招投標(biāo)過(guò)程中策略性采取較低的報(bào)價(jià)，以期在后續(xù)實(shí)施期間通過(guò)重新協(xié)商獲取相應(yīng)的收益。冗長(zhǎng)的協(xié)商和再協(xié)商過(guò)程導(dǎo)致交易成本較為高昂，在項(xiàng)目實(shí)施階段不可抗力容易觸發(fā)契約的變更或終止。

2.容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。模糊的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、不科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及政府和社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為，容易導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目偏離其預(yù)期目標(biāo)。PPP項(xiàng)目回報(bào)呈現(xiàn)出“前無(wú)中低后高”的特點(diǎn)，具有投資金額大、跨度時(shí)間長(zhǎng)、回報(bào)周期長(zhǎng)、不確定性風(fēng)險(xiǎn)高的特征。政府為吸引社會(huì)資本投資，往往會(huì)對(duì)社會(huì)資本做出過(guò)度承諾，容易導(dǎo)致短期回報(bào)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之間的錯(cuò)配，誘發(fā)契約再協(xié)商的頻次，并對(duì)政府未來(lái)預(yù)算造成重大影響。社會(huì)資本投入項(xiàng)目公司的資金除了權(quán)益資本外更多依賴于商業(yè)銀行（或銀團(tuán)）的信貸資金，有助于充分利用稅盾效應(yīng)。對(duì)于社會(huì)資本而言，融資成本和風(fēng)險(xiǎn)成本也是影響其參與PPP 項(xiàng)目積極性的重要因素，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)緊縮的背景下，社會(huì)資本的融資成本不斷上升，最終將影響“物有所值”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前中長(zhǎng)期貸款年利率接近5%，但項(xiàng)目公司缺少相應(yīng)的抵押，加之未來(lái)現(xiàn)金流量的不確定性，在信貸政策進(jìn)一步收緊的情況下，社會(huì)資本的融資成本將進(jìn)一步增加，導(dǎo)致項(xiàng)目公司實(shí)際融資成本遠(yuǎn)高于名義貸款利率。投標(biāo)過(guò)程冗長(zhǎng)，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，加之其他風(fēng)險(xiǎn)直接影響到了社會(huì)資本的營(yíng)利能力，這也意味著項(xiàng)目的投資回報(bào)必須達(dá)到一定程度，社會(huì)資本才有興趣參與，一旦對(duì)供給側(cè)和需求側(cè)的判斷失誤，來(lái)自商業(yè)銀行的還貸壓力傳導(dǎo)容易形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本往往會(huì)要求重新協(xié)商或直接跑路，為確保社會(huì)穩(wěn)定，政府一般要承擔(dān)兜底責(zé)任，最后構(gòu)成政府隱性債務(wù)。以前年度實(shí)施的PPP 項(xiàng)目目前基本上已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，政府付費(fèi)項(xiàng)目將導(dǎo)致財(cái)政承受能力進(jìn)一步受限，容易引起資金鏈條的斷裂，也無(wú)法發(fā)起新的PPP 項(xiàng)目，如果在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)操作不當(dāng)，可能會(huì)進(jìn)一步引起次生風(fēng)險(xiǎn)。

合適的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目“物有所值”的關(guān)鍵，如果認(rèn)為融資風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)最大化轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本就是PPP 模式的成功，無(wú)疑是對(duì)PPP 模式的認(rèn)知偏誤，甚至可能將風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)移給終端服務(wù)接受者。PPP 項(xiàng)目治理的關(guān)鍵是優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理（風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度和風(fēng)險(xiǎn)控制）而非純粹的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，即將風(fēng)險(xiǎn)配置給最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方（以最低的成本預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，或以最低的成本承擔(dān)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)），而不是將風(fēng)險(xiǎn)最大化轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。社會(huì)資本承擔(dān)過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)或過(guò)低風(fēng)險(xiǎn)都不是合適的選項(xiàng)，最終會(huì)影響到項(xiàng)目“物有所值”的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然在實(shí)際操作過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)配置取決于雙方的議價(jià)能力，還需要考慮風(fēng)險(xiǎn)與收益之間的平衡。

3.容易導(dǎo)致代際不公現(xiàn)象。PPP 模式通過(guò)支出和債務(wù)的時(shí)移和平滑效應(yīng)，也就是通過(guò)改變政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)的時(shí)間，將資本性支出以及相關(guān)的債務(wù)遞延到未來(lái)期間，可能存在隱藏債務(wù)的問(wèn)題。此外PPP 項(xiàng)目實(shí)施之前都要進(jìn)行財(cái)政承受能力測(cè)算，政府和社會(huì)資本往往會(huì)通過(guò)拉長(zhǎng)項(xiàng)目周期以滿足財(cái)政承受能力測(cè)算的要求，確保社會(huì)資本能夠收回投資，可能會(huì)影響到代際公平的實(shí)現(xiàn)。

（三）專項(xiàng)債模式的優(yōu)勢(shì)

1.融資成本相對(duì)較低。專項(xiàng)債是指新《預(yù)算法》出臺(tái)后，為避免隱性債務(wù)的增量，“堵后門，開前門，化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”的一種創(chuàng)新性融資方式，并納入地方政府基金預(yù)算進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了表外融資向表內(nèi)債務(wù)顯性化的轉(zhuǎn)變。專項(xiàng)債以地方政府為融資主體，由省級(jí)人民政府統(tǒng)一發(fā)債，且設(shè)定一定的“天花板”，與傳統(tǒng)隱性債務(wù)相比，其可控性進(jìn)一步增加。地方政府具有較強(qiáng)的融資能力和保障力，專項(xiàng)債的審核條件和流程相對(duì)寬松，市場(chǎng)的流動(dòng)性較好，社會(huì)認(rèn)可程度較高，因此總體融資成本相對(duì)較低，融資速度較快，融資時(shí)間也相對(duì)靈活，特別適合風(fēng)險(xiǎn)厭惡型的政府基本建設(shè)需要。

2.對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展有正向影響。專項(xiàng)債由政府性基金收入（主要是土地出讓收入）和項(xiàng)目專項(xiàng)收入進(jìn)行償還，而不是用地方政府的一般預(yù)算收入進(jìn)行償還，并未納入一般公共預(yù)算財(cái)政赤字的范疇，一般公共預(yù)算支出可以投向于基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域，有助于緩解一般公共預(yù)算的壓力，優(yōu)化一般公共預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)。專項(xiàng)債原則上按照發(fā)行公開文件約定的項(xiàng)目和用途使用資金，因債券項(xiàng)目實(shí)施條件的變化等原因?qū)е聦ｍ?xiàng)債資金無(wú)法及時(shí)有效使用的，可以經(jīng)過(guò)一定的程序?qū)ζ溆猛具M(jìn)行調(diào)整，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)節(jié)具有重要意義。

（四）專項(xiàng)債模式的劣勢(shì)

專項(xiàng)債發(fā)行受“雙限”約束，總體額度有限，而且專項(xiàng)債項(xiàng)目的期限較長(zhǎng)，可能存在通過(guò)代際轉(zhuǎn)移將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)移給未來(lái)政府的問(wèn)題。專項(xiàng)債的承債主體主要為金融機(jī)構(gòu)，雖然政策要求專項(xiàng)債項(xiàng)目必須實(shí)現(xiàn)資金平衡，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中因金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾認(rèn)為專項(xiàng)債具有托底機(jī)制，很少考慮地方政府實(shí)際的償債能力，項(xiàng)目一旦失敗，就相當(dāng)于將項(xiàng)目債務(wù)轉(zhuǎn)為政府債務(wù)，進(jìn)一步加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。尤其是政府性基金預(yù)算收入作為償還專項(xiàng)債的主要來(lái)源［5］，一旦地方財(cái)政出現(xiàn)問(wèn)題，容易衍生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并引發(fā)金融市場(chǎng)動(dòng)蕩。

三、兩者融合的基礎(chǔ)

（一）兩者都是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要融資手段

傳統(tǒng)融資模式難以滿足政府基本建設(shè)的需求，迫切需要社會(huì)資本的參與，利用社會(huì)閑散資金，降低政府負(fù)擔(dān)。PPP 與專項(xiàng)債從目標(biāo)機(jī)制上看各有側(cè)重，前者是要解決資金效率問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理；后者是要解決資金來(lái)源問(wèn)題，主要是緩解政府投資資金不足［6］，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)PPP 模式和專項(xiàng)債模式都是政府融資模式的創(chuàng)新，是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，通過(guò)創(chuàng)造性的融資方式解決了政府面臨的資金短缺問(wèn)題，對(duì)支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和重大民生工程建設(shè)發(fā)揮著重要作用。

（二）兩者覆蓋的范圍有重合之處

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》要求，專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡，2022年專項(xiàng)債的主要投向?yàn)榻煌ɑA(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目以及保障性安居工程九大領(lǐng)域。從上述規(guī)定可以看出專項(xiàng)債模式有兩個(gè)重要特征：公益性、收益性。PPP 模式的核心特征包括：公益性、收益性、風(fēng)險(xiǎn)性、市場(chǎng)化。兩者在“公益性、收益性”的融資項(xiàng)目上存在重合的空間，同時(shí)也存在一定程度上的物理隔離，即純公益性和可以完全市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目無(wú)法采用專項(xiàng)債模式進(jìn)行融資。

（三）兩者融合具備一定的法理基礎(chǔ)

盡管PPP 模式和專項(xiàng)債模式在償還機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在差異，《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》 （財(cái)金〔2018〕23 號(hào)）明確了債務(wù)性資金不得作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金，但在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》中允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，并明確對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，這為PPP 模式和專項(xiàng)債模式的融合奠定了法理基礎(chǔ)。

四、兩者融合需要解決的難題

在嚴(yán)格的監(jiān)管體系下，PPP 模式籌資渠道相對(duì)受限，迫切需要引入新型的融資工具，專項(xiàng)債作為一種高效的融資工具應(yīng)運(yùn)而生。專項(xiàng)債模式要求自平衡而PPP 模式有多種回報(bào)機(jī)制，PPP 模式和專項(xiàng)債模式不是替代關(guān)系，而是互相補(bǔ)充的關(guān)系，兩種模式的融合對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，但是在實(shí)際融合過(guò)程中還存在很多難題。

（一）缺少融合的理論基礎(chǔ)

政府采用何種融資模式取決于特定的目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)環(huán)境和政府的風(fēng)險(xiǎn)偏好，現(xiàn)有關(guān)于PPP 模式和專項(xiàng)債模式兩者融合的研究大都是基于特定語(yǔ)境化的結(jié)論，鮮有學(xué)者研究?jī)烧呷诤系睦碚摶A(chǔ)問(wèn)題，缺少明確的理論作為支撐，這無(wú)疑是制約兩者融合的最大難題。PPP 模式適用的理論主要有委托代理理論、新公共管理理論、新公共治理理論、博弈論、合法性理論、交易成本理論、制度理論、利益相關(guān)者理論等，多重邏輯導(dǎo)致二者融合缺少統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)，主流觀點(diǎn)是以委托代理理論和新公共管理理論作為基本理論（宋子健等，2020；歐純智和賈康，2018）［7-8］。委托代理理論認(rèn)為委托方和代理方都是“有限理性經(jīng)濟(jì)人”，都追求自身利益最大化，目標(biāo)不一致導(dǎo)致了利益沖突和機(jī)會(huì)主義行為?？傮w而言，PPP 模式應(yīng)作為提升公共價(jià)值的方法，而不僅僅是一種融資工具，政府和社會(huì)資本構(gòu)成了一種合作伙伴關(guān)系，而不是傳統(tǒng)公共管理和新公共管理中單向度的線性委托代理關(guān)系，如果過(guò)多地依賴監(jiān)督和控制，可能會(huì)破壞合作關(guān)系。PPP 模式和專項(xiàng)債模式的代理鏈條存在較大的差異，因此以單向度的受托責(zé)任作為兩者融合的理論基礎(chǔ)并不恰當(dāng)。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)工具理性，維度較為單一，認(rèn)為引入社會(huì)資本的管理模式能夠提升政府的管理效能，但因其過(guò)于強(qiáng)調(diào)工具理性、矮化價(jià)值理性而受到廣泛批判，并可能導(dǎo)致管理的碎片化，影響到整體效應(yīng)的發(fā)揮，因此以新公共管理理論作為融合的理論基礎(chǔ)也不合適。

（二）缺少相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)融合進(jìn)行規(guī)范

法律框架、制度機(jī)制、職能部門的能力是影響PPP 模式和專項(xiàng)債模式融合的關(guān)鍵。專項(xiàng)債償還資金來(lái)源于政府性基金收入和專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目專項(xiàng)收入，支出納入專項(xiàng)債還本支出和付息支出處理；PPP 模式下政府付費(fèi)主要是納入一般公共預(yù)算項(xiàng)目，兩者預(yù)算口徑不一致。盡管新《預(yù)算法》明確了加大政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，但通常情況下一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算相對(duì)封閉運(yùn)行，即便是統(tǒng)籌也是政府性基金預(yù)算向一般公共預(yù)算調(diào)入，因此要打破兩者預(yù)算口徑不一致的障礙，就必須建立一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的關(guān)聯(lián)，但現(xiàn)有的法律法規(guī)缺少對(duì)兩者融合的具體指導(dǎo)。盡管目前財(cái)政部頒發(fā)了系列辦法，如《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94 號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2021〕110 號(hào)），但是目前地方政府在解讀上述辦法時(shí)存在差異性，關(guān)于PPP 模式和專項(xiàng)債模式兩者融合的具體措施也只是散見于部分文件當(dāng)中，缺少統(tǒng)一的制度進(jìn)行規(guī)范。

五、兩者融合的具體舉措

（一）以公共價(jià)值理論作為融合的基礎(chǔ)理論

PPP 模式引入的核心理念除了緩解政府壓力外，更多的是認(rèn)為PPP 模式能夠?qū)崿F(xiàn)“物有所值”，并將“物有所值”作為判斷PPP 項(xiàng)目是否可行和是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，盡管在評(píng)價(jià)“物有所值”時(shí)會(huì)受到折現(xiàn)率選擇等因素影響?！皟r(jià)值”一詞充滿了語(yǔ)義多元性，主要源于需求或感覺，在不同的學(xué)科和語(yǔ)境下代表不同的含義?！拔镉兴怠痹u(píng)估中“值”的內(nèi)涵應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、政治價(jià)值和環(huán)境價(jià)值等，而不應(yīng)局限為狹義上的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，具體可以從政府、社會(huì)資本、服務(wù)接受者等主體層面進(jìn)行考慮。價(jià)值創(chuàng)造，按通行說(shuō)法，是指組織人、財(cái)、物按一定目標(biāo)提供商品與勞務(wù)并滿足消費(fèi)需要的過(guò)程［9］。公共價(jià)值概念最初由穆爾（Moore）在1995 年提出，認(rèn)為公共部門管理工作的首要任務(wù)不是確保政府組織的延續(xù)，而是作為創(chuàng)造者，根據(jù)環(huán)境的變化和對(duì)公共價(jià)值的理解，改變組織的職能和行為，創(chuàng)造新的價(jià)值［10］。包國(guó)憲和馬翔（2022）將公共價(jià)值界定為經(jīng)過(guò)社會(huì)溝通和政治協(xié)商等形式的價(jià)值建構(gòu)機(jī)制而達(dá)成的公眾集體偏好［11］。

從廣義上說(shuō)，公共價(jià)值是價(jià)值在公共領(lǐng)域的表達(dá)，是指客體能滿足不同主體需要所產(chǎn)生的效用。公共價(jià)值蘊(yùn)含在公共部門設(shè)計(jì)、開發(fā)、制造、組織、治理、提供、分配給公眾進(jìn)行消費(fèi)和享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中。從狹義上說(shuō)，公共價(jià)值體現(xiàn)在利用政府資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)特定目的的公共政策承諾中的公共績(jī)效［12］。公共價(jià)值理論以公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為其核心目標(biāo)，超越了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，促使政府回歸本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了“價(jià)值理性”和“工具理性”之間的有機(jī)契合。公共價(jià)值理論強(qiáng)調(diào)政府融資模式的目的應(yīng)回歸到公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)，無(wú)論是政府組織內(nèi)部還是超越組織邊界的合作目的都是為了創(chuàng)造公共價(jià)值，從本質(zhì)上解決了兩者融合價(jià)值多元的問(wèn)題?；诠矁r(jià)值理論的融合方式運(yùn)行邏輯從遵循傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)和商業(yè)邏輯（強(qiáng)調(diào)工具理性，注重資源配置的財(cái)務(wù)效率）轉(zhuǎn)向價(jià)值創(chuàng)造邏輯（注重結(jié)果導(dǎo)向，既需要考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也需要考慮社會(huì)價(jià)值等），避免了合作方關(guān)注短期產(chǎn)出而非長(zhǎng)期價(jià)值的缺陷，為理解公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供了一種新的框架，因此將公共價(jià)值理論作為兩者融合的理論基礎(chǔ)具有一定的現(xiàn)實(shí)性和可行性。

PPP 模式和專項(xiàng)債模式融合通常是政府設(shè)計(jì)的結(jié)果，通過(guò)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造，但必須考慮融合與所處外部環(huán)境的兼容性問(wèn)題。從總體上來(lái)說(shuō)，具體選擇傳統(tǒng)模式、PPP 模式、專項(xiàng)債模式還是融合模式取決于能否實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，這就需要在項(xiàng)目壽命周期內(nèi)平衡公共價(jià)值和私人價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾三方共贏。在融合過(guò)程中通過(guò)廣義的“物有所值”評(píng)估為依據(jù)決定公共商品和公共服務(wù)的提供方式，會(huì)計(jì)核算在公共價(jià)值識(shí)別、創(chuàng)造中發(fā)揮著重要的作用，但會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)并非是選擇的唯一依據(jù)。

（二）完善相應(yīng)的融合治理體系

PPP 模式和專項(xiàng)債模式既是政府融資方式的變革，更是一種治理機(jī)制的創(chuàng)新。作為一種新的政策工具及治理范式，必須反映政府、社會(huì)資本和公眾的治理需求。PPP 模式和專項(xiàng)債模式融合涉及到組織結(jié)構(gòu)、決策程序、制度體系的完善，因此必須考慮與制度環(huán)境的協(xié)調(diào)問(wèn)題。在日益復(fù)雜的環(huán)境中，缺少具體的管制將導(dǎo)致地方政府非理性行為的無(wú)序擴(kuò)張。目前PPP 模式經(jīng)歷了“起步-升溫-擴(kuò)張-治理-降溫-規(guī)范”的過(guò)程，如果缺少頂層設(shè)計(jì)，預(yù)計(jì)專項(xiàng)債模式或融合模式也會(huì)經(jīng)歷類似的過(guò)程。明確的政府管制是PPP 模式和專項(xiàng)債模式融合的關(guān)鍵，在融合模式下，政府從純粹的服務(wù)提供者向服務(wù)提供的合作者、服務(wù)管理者、資源提供者、管制者等多重身份轉(zhuǎn)變，應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)制度創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于融合的法律法規(guī)進(jìn)行整合，完善融合模式治理機(jī)制（既包含傳統(tǒng)的公司治理，如對(duì)項(xiàng)目公司的治理，也包含公共治理）、償還機(jī)制、信息披露機(jī)制、沖突化解機(jī)制、退出機(jī)制以及對(duì)惡意違約的社會(huì)資本方的懲處機(jī)制，避免零敲碎打式的修補(bǔ)，在滿足一定條件時(shí)可以將兩者融合上升到立法層面，通過(guò)政策的一致性和可預(yù)見性提振社會(huì)資本信心，抑制地方政府在基本建設(shè)投資中的非理性行為。地方政府可建立PPP 和專項(xiàng)債融合項(xiàng)目實(shí)施委員會(huì)，為兩者融合提供政策支撐。

構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和基于績(jī)效為基礎(chǔ)的支付機(jī)制，從項(xiàng)目可持續(xù)的不同維度（經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、社會(huì)可持續(xù)和環(huán)境可持續(xù)維度，又稱三重底線）設(shè)置指標(biāo)體系，環(huán)境可持續(xù)關(guān)注項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，社會(huì)可持續(xù)關(guān)注項(xiàng)目對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的影響，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的財(cái)政承受能力和項(xiàng)目收益權(quán)衡評(píng)價(jià)帶來(lái)的負(fù)面影響，并將其貫穿于融合的全過(guò)程。

（三）完善對(duì)融合模式的風(fēng)險(xiǎn)管控

地方政府無(wú)論采用PPP 模式、專項(xiàng)債模式還是融合模式進(jìn)行投資，都面臨著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)等，風(fēng)險(xiǎn)一旦控制不當(dāng)，可能給地方政府帶來(lái)災(zāi)難性的后果。盡管PPP模式未納入政府債務(wù)核算范圍，專項(xiàng)債模式未納入一般性預(yù)算，但融合模式的高杠桿化融資方式使得其積聚了大量的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)融合模式的風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)于地方政府的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，對(duì)融合模式的風(fēng)險(xiǎn)管控可以從項(xiàng)目層面和政府層面展開。

風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)貫穿融合項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，項(xiàng)目層面風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)是選擇合適的項(xiàng)目。項(xiàng)目的選擇始終是采用何種模式的基礎(chǔ)，對(duì)于擬采用融合方式建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)構(gòu)建成熟的評(píng)估體系，進(jìn)行關(guān)口前移，充分發(fā)揮利益相關(guān)者和獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)在前置環(huán)節(jié)審查中的關(guān)鍵作用，在進(jìn)行盡職調(diào)查和可行性研究的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一對(duì)財(cái)政承受能力和項(xiàng)目收益平衡評(píng)價(jià)進(jìn)行論證，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量，避免因過(guò)度樂觀導(dǎo)致的預(yù)期收益高估的風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上按照公允透明的原則選擇社會(huì)資本。PPP 模式和專項(xiàng)債模式在需求風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制方面存在差異，在具體融合時(shí)需要綜合考慮利益相關(guān)者的需求以及偏好，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估、經(jīng)濟(jì)可行性分析、“物有所值”分析、償債能力評(píng)估等風(fēng)險(xiǎn)管理工具管控風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府在做好項(xiàng)目層面的風(fēng)險(xiǎn)管理工作的同時(shí)，需要結(jié)合項(xiàng)目的質(zhì)量、支付能力和可及性，做好財(cái)政承壓能力測(cè)試，建立有效的防火墻，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作，并將風(fēng)險(xiǎn)管理納入到地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系中，明確風(fēng)險(xiǎn)管理與項(xiàng)目全壽命周期掛鉤機(jī)制。對(duì)于擬采取融合模式的項(xiàng)目，其融資約束管理具體可以采用“雙限+比例管理”，雙限管理一般與年度預(yù)算相連，由于基本建設(shè)有一個(gè)周期，因此建議雙限可與五年計(jì)劃聯(lián)系。此外金融機(jī)構(gòu)既是社會(huì)資本的主要融資者，也是專項(xiàng)債的主要承購(gòu)者，在高杠桿的融合項(xiàng)目中，應(yīng)充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)配置中的關(guān)鍵作用，如在支付條款和風(fēng)險(xiǎn)配置等契約條款中保障金融機(jī)構(gòu)的利益，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

信息是利益相關(guān)者互動(dòng)和持續(xù)合作的基礎(chǔ)，目前政府已經(jīng)搭建了“全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)”和“中國(guó)地方政府債券信息公開平臺(tái)”，未來(lái)應(yīng)打通兩個(gè)平臺(tái)的連接，對(duì)于擬采用融合方式實(shí)施的項(xiàng)目通過(guò)平臺(tái)信息共享解決信息孤島問(wèn)題，地方政府也應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和決算報(bào)告中披露PPP項(xiàng)目、專項(xiàng)債項(xiàng)目以及融合項(xiàng)目的實(shí)施情況，通過(guò)充分的信息披露，降低機(jī)會(huì)主義行為風(fēng)險(xiǎn)，回應(yīng)利益相關(guān)者的信息需求，緩解信息不對(duì)稱可能導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，進(jìn)一步緩解代際分配不公的問(wèn)題。

（四）充分發(fā)揮融合模式的杠桿功能

PPP 模式和專項(xiàng)債模式雖然預(yù)算口徑不一致，但核心都是解決既有財(cái)政約束下的融資問(wèn)題，兩者均能夠發(fā)揮一定的杠桿作用，如果在各自封閉的圈層中運(yùn)行，其發(fā)揮的作用均會(huì)受到限制。專項(xiàng)債模式一方面要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身平衡，另一方面受到雙限控制（債務(wù)余額和債務(wù)限額）影響；PPP 模式則受到財(cái)政承受能力約束（PPP 項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算的比例不超過(guò)10%）。目前專項(xiàng)債發(fā)行年利率一般在4%以內(nèi)，融資成本低于社會(huì)資本融資成本，采取融合模式有助于集聚資源，充分發(fā)揮融合的杠桿功能和溢出效應(yīng)，激發(fā)金融資本和社會(huì)資本參與投資的熱情，破解傳統(tǒng)籌資模式單一的問(wèn)題。

融合模式可以采用三種方式：專項(xiàng)債作為債務(wù)資金、專項(xiàng)債作為資本金、股債聯(lián)動(dòng)方式。但無(wú)論采用何種方式，政府和社會(huì)資本之間都形成了以契約關(guān)系為基礎(chǔ)的利益共同體。專項(xiàng)債以債務(wù)資金方式注資到PPP 項(xiàng)目中，可以整體降低項(xiàng)目融資成本，發(fā)揮以政府負(fù)債換取社會(huì)資本融資的乘數(shù)效應(yīng)，放大基本建設(shè)投資的資金池，刺激社會(huì)資本投資，增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，解決PPP 項(xiàng)目單獨(dú)依靠社會(huì)資本融資征信不足問(wèn)題。將專項(xiàng)債以資本金的方式注入到PPP 項(xiàng)目公司，并通過(guò)項(xiàng)目公司的稅后分紅來(lái)實(shí)現(xiàn)投資的回報(bào)，改變了傳統(tǒng)PPP 模式以社會(huì)資本作為唯一的權(quán)益投資者的弊端，對(duì)社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目具有重要的中介作用，可以減少項(xiàng)目公司對(duì)銀行融資的過(guò)度依賴，進(jìn)一步優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，降低綜合融資成本，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免了PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)分配扭曲（單純將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本）的弊端。目前專項(xiàng)債作為資本金的上限為25%，在考慮專項(xiàng)債作為資本金的比例時(shí)，要平衡兩者耦合帶來(lái)的各種影響，既要考慮專項(xiàng)債作為資本金帶來(lái)的杠桿效應(yīng)，減少項(xiàng)目投資對(duì)政府預(yù)算的影響，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本在資源、風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬之間的適度平衡，也要考慮政府過(guò)度參與帶來(lái)的低效率問(wèn)題。專項(xiàng)債也可以通過(guò)股債聯(lián)動(dòng)的方式注入到PPP項(xiàng)目中，進(jìn)一步放大了專項(xiàng)債的杠桿效應(yīng)，增強(qiáng)了社會(huì)資本的信心，從而解決融資難、融資貴、資金使用效率不高等問(wèn)題。

（五）明晰融合模式產(chǎn)權(quán)

融合模式的載體項(xiàng)目公司作為網(wǎng)絡(luò)型組織，要提高其效率，就必須明晰政府和社會(huì)資本的產(chǎn)權(quán)，而不是依賴于脆弱的關(guān)系管理。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要概念，產(chǎn)權(quán)界定是融合的核心問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)界定是在一定的法律法規(guī)基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其相關(guān)的物權(quán)歸屬范圍及權(quán)限的劃分，其實(shí)質(zhì)在于比較嚴(yán)格地明確各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的客體范圍及其權(quán)利邊界［13］，由于法理權(quán)力通常是不完備的，產(chǎn)權(quán)界定通常是對(duì)法理權(quán)力的補(bǔ)充，明晰產(chǎn)權(quán)使得利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)真正落地，可以優(yōu)化資源分配，緩解委托代理問(wèn)題，降低交易成本，也為后續(xù)重組、提前終止合同等奠定了良好的基礎(chǔ)。

政府和社會(huì)資本在契約中就風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬做出界定，但如果沒有明確雙方的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，這種界定可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬存在錯(cuò)配，一旦出現(xiàn)違約，無(wú)法真正認(rèn)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，因此產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向的契約管理是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化的重要手段。產(chǎn)權(quán)界定與融資結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，但由于政府讓渡了部分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給社會(huì)資本，同時(shí)社會(huì)資本分擔(dān)了部分風(fēng)險(xiǎn)，因此融資結(jié)構(gòu)并非確定產(chǎn)權(quán)的唯一因素。私人部門投入的資本是明顯且可分辨的顯性資本，在確認(rèn)上沒有爭(zhēng)議，政府投入的顯性資本也是可以確認(rèn)的，但政府在PPP 項(xiàng)目中投入的隱性資本確認(rèn)卻不是那么清晰，確認(rèn)政府投入的隱性資本是確定政府權(quán)利的重中之重［14］。在具體操作過(guò)程中政府投入的隱性資本因其復(fù)雜性和模糊性難以直接量化，可以根據(jù)市場(chǎng)原則進(jìn)行分析、判斷，同時(shí)需要分析風(fēng)險(xiǎn)分配方式和剩余權(quán)益的分配方式，在此基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)話和協(xié)商確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)確定后，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬分配問(wèn)題也可以隨之解決，政府和社會(huì)資本的會(huì)計(jì)核算也有據(jù)可依。專項(xiàng)債模式以債務(wù)資金注入到PPP 項(xiàng)目，產(chǎn)權(quán)相對(duì)容易界定，主要是通過(guò)協(xié)議明確約定專項(xiàng)債的本金和利息償還方式，可以設(shè)定提前還款條款，確保專項(xiàng)債的使用效率。專項(xiàng)債以股債聯(lián)動(dòng)的方式注入項(xiàng)目公司，“債”的部分通過(guò)項(xiàng)目還本付息，“股”的部分通過(guò)項(xiàng)目公司的稅后分紅實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。項(xiàng)目公司的管理層主要為社會(huì)資本方，其優(yōu)先考慮的是社會(huì)資本回報(bào)最大化，此外產(chǎn)權(quán)界定可能會(huì)稀釋政府對(duì)公共服務(wù)的控制權(quán)，在實(shí)際操作過(guò)程中可以設(shè)定“黃金股”等特殊條款，以滿足政府對(duì)融合模式提供服務(wù)的特定控制權(quán)。

（六）實(shí)現(xiàn)PPP 模式和專項(xiàng)債模式的靈活轉(zhuǎn)換

當(dāng)PPP 模式因不可抗力、原先契約觸發(fā)的終止條款等原因需要終止或回購(gòu)原先項(xiàng)目時(shí)，在滿足一定條件下，可以通過(guò)重組轉(zhuǎn)為專項(xiàng)債模式，以避免風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步外溢。專項(xiàng)債作為債務(wù)資金注入項(xiàng)目公司的，可以將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，也可以在滿足一定條件下轉(zhuǎn)為PPP 模式進(jìn)行投資，以將置換出的專項(xiàng)債投向更需要的項(xiàng)目。專項(xiàng)債以資本金的方式注入項(xiàng)目公司的，可以通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資本退出或引進(jìn)新的社會(huì)資本，提前解除契約鎖定，以確保專項(xiàng)債和社會(huì)資本投向更加急需的領(lǐng)域和項(xiàng)目。此外也可以創(chuàng)新不同融資方式組合，在控制總體風(fēng)險(xiǎn)的情況下實(shí)現(xiàn)整體融資增量擴(kuò)面，破解融合的制度約束，在項(xiàng)目的不同壽命周期分別采用不同模式，如在項(xiàng)目初期由政府發(fā)行專項(xiàng)債進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，以快速啟動(dòng)項(xiàng)目，后續(xù)對(duì)部分業(yè)務(wù)采取PPP 模式或融合模式進(jìn)行處理，或通過(guò)一定的方式贖回專項(xiàng)債。

（七）盡快出臺(tái)關(guān)于PPP 模式和專項(xiàng)債融合的預(yù)算和會(huì)計(jì)處理規(guī)范

對(duì)于地方政府而言，PPP 模式項(xiàng)目支出通過(guò)一般公共預(yù)算進(jìn)行安排，并與地方政府財(cái)政承受能力10%的底線對(duì)應(yīng)，而專項(xiàng)債模式主要以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息的資金來(lái)源。新《預(yù)算法》明確提出了政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支，但由于近年來(lái)地方政府土地財(cái)政收入萎縮，因此應(yīng)進(jìn)一步打通一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的邊界，改變傳統(tǒng)的政府性基金預(yù)算向一般公共預(yù)算單向調(diào)入的做法，在滿足一定的條件下實(shí)行雙向調(diào)入，打通兩者的預(yù)算口徑，做好兩本預(yù)算的切換工作。對(duì)于融合項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的涉稅政策和具體的會(huì)計(jì)處理規(guī)范，對(duì)融合項(xiàng)目在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)體系如何確認(rèn)（按照控制方法還是風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法）、相關(guān)的支出或債務(wù)如何計(jì)量進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)明確會(huì)計(jì)核算與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算之間的關(guān)系。

六、結(jié)束語(yǔ)

PPP 模式和專項(xiàng)債模式作為政府重要的融資手段，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有十分重要的作用，但由于兩者都存在一定的缺陷，兩者融合可以在一定程度上破解地方政府融資約束。PPP 模式和專項(xiàng)債模式具備了融合的基礎(chǔ)，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)兩者融合的制度建設(shè)，分析兩者融合的財(cái)政含義以及可能帶來(lái)的新的風(fēng)險(xiǎn)，以公共價(jià)值理論作為融合的理論基礎(chǔ)，明確政府和社會(huì)資本的產(chǎn)權(quán)，綜合考慮地方政府的風(fēng)險(xiǎn)和成本，改變以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主導(dǎo)的方法，在確保社會(huì)資本獲得合理回報(bào)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，以避免地方財(cái)政不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，在此過(guò)程中應(yīng)建立透明的信息披露機(jī)制，抑制政府和社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為，以實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。