拜榮靜　趙嘉玲

〔摘要〕全過程人民民主作為立法的基本原則，修復(fù)了民主權(quán)利與立法主體行為能力邏輯割裂的立法樣態(tài)。民主權(quán)利作為全過程人民民主的立法基礎(chǔ)邏輯，內(nèi)嵌權(quán)力源于人民、權(quán)利屬于人民等要素。民主權(quán)利的立法保障必須依托于立法主體的行為能力才能有效展開。人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主最重要的載體，協(xié)商民主是推動全過程人民民主的獨特優(yōu)勢，旨在塑造一種包容理性對話的“關(guān)系模式”。民主權(quán)利與立法主體行為能力的邏輯耦合，根本上需要改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的方式，合理運用黨委在重大立法事項中的決策權(quán)?；鶎恿⒎?lián)系點是人大主導(dǎo)立法的新型制度載體，為兩者的邏輯耦合提供了關(guān)鍵途徑。立法是否代表了民意，最終須由人民評判，對此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民主監(jiān)督機(jī)制對立法建設(shè)的保障作用。

〔關(guān)鍵詞〕全過程人民民主， 民主權(quán)利，行為能力，立法主體行為能力

〔中圖分類號〕D901 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004- 4175（2023）06-0108-10

作為歷史連續(xù)性和繼承性的一種表征，全過程人民民主的“全過程”性更加完整地表達(dá)了立法的“民主”本質(zhì)。2021年10月，習(xí)近平在中央人大工作會議指出：“我國的全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐?！薄?〕在“過程民主與結(jié)果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主與間接民主、人民民主與國家意志相統(tǒng)一”的“全過程”民主實踐中，所有的重大立法決策都由民主程序、民主醞釀和民主決策產(chǎn)生。習(xí)近平關(guān)于全過程人民民主的價值闡述和程序設(shè)計充分揭示出“全過程”之于立法的“民主”價值。

溯源法理，立法是一項法定立法主體在其立法職權(quán)范圍內(nèi)為平等主體或非平等主體之間分配權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)、責(zé)任的集體性活動，亦是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主政治目標(biāo)的法定途徑。立法主體作為人民授權(quán)的合法“代言人”，其職責(zé)是將符合廣大人民群眾意志的利益通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律，進(jìn)而以國家強(qiáng)制力保障民主權(quán)利的充分實現(xiàn)和國家權(quán)力受制于民。然而，立法的科層化現(xiàn)象使得人大的立法過程間接地由政治判斷轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄嫫胶庑g(shù)”，由此便加劇了立法過程中不同部門的博弈〔2〕，并在一定程度上導(dǎo)致了本應(yīng)合二為一的民主權(quán)利和立法主體行為能力的邏輯割裂。即立法意欲追求的全過程民主的立法本質(zhì)被立法利益所掩蓋，加之立法主體行為能力的式微使得立法過程或隱或現(xiàn)地暴露出“人民形式上有權(quán)，實際上無權(quán)”的樣態(tài)，最終民主立法僅僅體現(xiàn)“結(jié)果的民主”，其價值也成為“民主的工具”。至于立法過程中人民是否有效獲取立法信息、能否平等參與和有效表達(dá)、表達(dá)意見和訴求的過程可否平等協(xié)商、協(xié)商的結(jié)果是否尊重了少數(shù)人的權(quán)利、人民能否有效參與監(jiān)督等則缺乏周全性安排。

2023年修正的《立法法》將全過程人民民主作為立法原則寫入法律文本，一方面深化了民主立法的內(nèi)在價值，明確昭示民主立法絕非簡單等同于立法結(jié)果的民意最大化，強(qiáng)調(diào)將民主全面覆蓋于立法的全過程和全鏈條，以保障立法的過程是平等尊重人民權(quán)利、人民自由表達(dá)訴求、公開說理協(xié)商的過程。另一方面塑造了全過程人民民主的立法觀念，通過矯正立法主體偏頗于立法利益或立法技術(shù)，而忽略民主權(quán)利保障的立法行為能力弊端，達(dá)到彌合民主權(quán)利和立法主體行為能力邏輯裂縫的目的。申言之，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一的背景下，全過程人民民主為民主權(quán)利和立法主體行為能力之二重能力的耦合提供了具體機(jī)制。它強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮人大主導(dǎo)立法功能、人民政協(xié)協(xié)商立法優(yōu)勢等行為能力基礎(chǔ)上，通過健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法的決策機(jī)制、釋放基層立法聯(lián)系點的民主“紅利”、加強(qiáng)民主監(jiān)督機(jī)制的保障能力等，推動民主權(quán)利和立法主體行為能力的有機(jī)耦合，最終使得所有的重大立法決策都由民主程序、民主醞釀和民主決策產(chǎn)生，每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。

一、民主權(quán)利：全過程人民民主的立法基礎(chǔ)邏輯

人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)經(jīng)由憲制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為具體的民主權(quán)利。立法作為憲制結(jié)構(gòu)運行的重要環(huán)節(jié)，實質(zhì)上是對民主權(quán)利具體化、規(guī)范化的過程。全過程人民民主背景下，人民只有全方位、全鏈條、全過程地參與立法實踐，才能真實地體現(xiàn)并保障人民當(dāng)家作主的地位。溯源根本，全過程人民民主是對馬克思主義民主理論所主張的議行合一權(quán)力結(jié)構(gòu)的承繼與創(chuàng)新。在議行合一權(quán)力結(jié)構(gòu)中，權(quán)力不再是金錢的附屬物，而是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的正當(dāng)權(quán)利。析言之，訴諸權(quán)力的來源是立法體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位的邏輯起點，訴諸權(quán)利屬于人民是立法彰顯人民主體性的關(guān)鍵基點，保障民主權(quán)利是全過程人民民主的立法要求。

（一）理論層面：權(quán)力源于人民是全過程人民民主的立法起點

訴諸權(quán)力的來源是立法體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位的邏輯起點。馬克思主義民主理論充分吸納了巴黎公社的政治實踐，特別是其議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)為馬克思提出人民當(dāng)家作主的無產(chǎn)階級政權(quán)提供了依據(jù)。馬克思在《論法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出：“公社的真正秘密就在于，它實質(zhì)上是工人階級的政府，是生產(chǎn)者階級同占有者階級斗爭的結(jié)果，是終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動者在經(jīng)濟(jì)上獲得解放的政治形式?！薄?〕158而關(guān)于“經(jīng)濟(jì)”和“政治”與無產(chǎn)階級政權(quán)的關(guān)系，恩格斯進(jìn)一步指出：“國家是從階級對立的需要和沖突中產(chǎn)生的，所以它是最強(qiáng)大的，在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級，借助于國家而在政治上成為占統(tǒng)治地位的階級，進(jìn)而獲得了凌駕于社會之上的力量?！薄?〕191但是這種力量“全部取決于金錢，所以他們要取得政權(quán)就只有使金錢成為人在立法上的行為能力的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！@樣，他們通過選舉權(quán)與被選舉權(quán)的財產(chǎn)資格的限制，使選舉原則成為本階級獨有的財產(chǎn)。立法被賦予“財產(chǎn)”的底色，結(jié)果無疑是“濫用立法權(quán)去強(qiáng)迫大多數(shù)人的利益服從少數(shù)人的利益”〔5〕292。為使少數(shù)人的利益獲得正當(dāng)性基礎(chǔ)，資產(chǎn)階級又利用由少數(shù)人掌握的議會，將“統(tǒng)治階級的法律提升成為國民的普遍意志，而在行政權(quán)力面前，國民完全放棄了自己的意志，服從于他人意志的指揮，服從于權(quán)威”〔6〕563。

巴黎公社作為無產(chǎn)階級首次社會革命的產(chǎn)物，是“推翻資產(chǎn)階級統(tǒng)治，建立由人民當(dāng)家作主政權(quán)的第一次偉大嘗試”〔7〕。其偉大之處在于，一方面公社把選舉權(quán)真正的重新還給了人民〔8〕。人民通過普選的方式選舉、監(jiān)督并撤換自己的代表，實現(xiàn)自身從“財產(chǎn)”附屬物到權(quán)力所有者主體地位的轉(zhuǎn)變，另一方面議行合一權(quán)力結(jié)構(gòu)為人民的選舉權(quán)賦予實質(zhì)性意義。經(jīng)由人民選舉產(chǎn)生的公社是人民通過自己的力量管理自己事務(wù)的組織，享有最高的立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)，公社委員代表人民的意志、以人民的名義真實地參與到國家公共政策的決策、管理、實施。

列寧繼承了馬克思主義民主理論，并在國家治理中深化了人民當(dāng)家作主與立法的關(guān)系。蘇維埃政權(quán)建立后，在社會主義實踐中列寧深刻地認(rèn)識到，“新政權(quán)是大多數(shù)人的專政，它完全是靠廣大人民群眾的信任，完全是靠不加任何限制、最廣泛、最有力地吸引全體人民群眾參加政權(quán)來維持的”〔9〕378。因而，“蘇維埃是被剝削群眾自己的直接組織，它便于這些組織自己用一切可能的辦法來建設(shè)國家和管理國家”〔10〕243 。而且“人民群眾參與國家實際管理的步驟——愈多樣化愈好——應(yīng)該詳細(xì)地記載下來，使之系統(tǒng)化，用更廣泛的經(jīng)驗來檢驗它，并且規(guī)定為法規(guī)”〔11〕111。列寧將人民群眾的信任作為維護(hù)蘇維埃政權(quán)的根本“法寶”，并將體現(xiàn)人民意志和利益作為社會主義國家立法的根本準(zhǔn)則固化下來，使人民的主體性地位不僅得到法律的確認(rèn)，而且以法律的形式確保人民群眾參與國家治理。

（二）歷史層面：權(quán)利屬于人民是全過程人民民主的立法基點

訴諸權(quán)利屬于人民是立法體現(xiàn)人民主體性地位的邏輯基點。肇始于巴黎公社，發(fā)展于蘇維埃政權(quán)的社會主義民主，為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)當(dāng)家作主提供了理論指引和實踐經(jīng)驗。事實也證明，中國共產(chǎn)黨自誕生之日起就始終把堅守人民立場、維護(hù)人民根本利益作為革命運動的邏輯出發(fā)點，始終將立法反映和代表人民的意志作為民主立法的價值旨?xì)w。

第一，新中國成立后，民主權(quán)利獲得政權(quán)結(jié)構(gòu)的立法調(diào)適。作為新中國的第一部根本法，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）在第12條規(guī)定的“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民”乃是對人民主權(quán)原則的最高宣示。“五四憲法”承襲人民主權(quán)原則，并從根本上確立了“國家一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的真正主人”。權(quán)力屬于人民解決了主權(quán)的歸屬問題，但是主權(quán)如何行使，則需要從政權(quán)上予以回答。“五四憲法”規(guī)定的“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)”，闡述了權(quán)力歸屬背后蘊含的人民權(quán)利的合法性來源。作為“主權(quán)者”，人民通過委托、授權(quán)，產(chǎn)生并組成國家各級政權(quán)機(jī)關(guān)，運行并行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)，這是將一般的權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種既具有強(qiáng)制性，又具有正當(dāng)性權(quán)利關(guān)系的最重要方式。換言之，國家政權(quán)機(jī)關(guān)的“權(quán)力”因得到憲法的認(rèn)可和支持，而被轉(zhuǎn)化為一種具有合法性邏輯的正當(dāng)權(quán)利。所以，人民當(dāng)家作主的“權(quán)利”與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的“權(quán)力”是辯證統(tǒng)一的〔12〕。一方面國家權(quán)力經(jīng)由“憲法確立的法權(quán)結(jié)構(gòu)兌現(xiàn)為‘權(quán)利屬于人民’的立法理念”〔13〕154，另一方面權(quán)力來源的民主性和權(quán)力行使的民主性〔14〕經(jīng)由人民代表大會制度兌換成人民依法參與國家管理的民主權(quán)利。實踐延循理論而展開，立足于當(dāng)時開展民主和法制建設(shè)的任務(wù)，“五四憲法”不僅較為系統(tǒng)、完整地規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)制度，還為公民參與法制建設(shè)提供了實踐機(jī)制。例如，1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》在起草過程中，不僅吸收了各地主管農(nóng)業(yè)合作化工作的干部參加起草工作，而且還將草案交給人民群眾進(jìn)行了廣泛討論，全國政協(xié)委員會也組織了座談會對草案進(jìn)行討論，最后根據(jù)人民群眾意見和座談中所提出的意見對草案作了必要的修改〔15〕?？梢姡轮袊闪⒑?，立法的制定過程便采取了充分踐行群眾路線，懇切吸納人民群眾的意見的舉措，該舉措有效調(diào)動了人民群眾參與立法的積極性，也為立法結(jié)果奠定了民意的基礎(chǔ)。

第二，改革開放以來，人民民主與立法建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一。受制于立法建設(shè)與彼時的社會革命密切關(guān)聯(lián)，“五四憲法”中權(quán)力屬于人民中的“人民”具有鮮明的政治性和階級性，進(jìn)而由憲法結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的人民權(quán)利只屬于與敵人相對立的部分公民?！鞍硕椃ā表槕?yīng)黨的十一屆三中全會確立的社會主義法制化目標(biāo)，將人民的各項管理權(quán)利納入憲法規(guī)范和憲法秩序。此時“人民”的內(nèi)涵和外延已然隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的總體擴(kuò)大而相應(yīng)擴(kuò)大，人民民主的廣泛性在憲法的確認(rèn)下亦得到增強(qiáng)。所以，“人民”的含義在具體的法層面上是具有民主權(quán)利的公民之總和〔16〕。鄧小平強(qiáng)調(diào)：“在政治上，要充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家，特別是管理基層地方政權(quán)和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項公民權(quán)利，要健全法制?！薄?7〕322 為此，“八二憲法”草案在發(fā)揚民主和完備法制兩個方面都取得了實際的效果。在民主程序上，“八二憲法”草案采取向全社會公開征求意見的方式，聽取廣大人民群眾的意見，集中人民群眾的智慧，把領(lǐng)導(dǎo)的意見和群眾的意見結(jié)合起來，真正使人民群眾參與到國家政治生活之中。在法律效果上，“八二憲法”草案不僅規(guī)范了人民代表大會制度，并且明確規(guī)定了各級人大及其常委會的立法權(quán)及其權(quán)限范圍，同時將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”從第3章提到了第2章，有關(guān)公民權(quán)利義務(wù)的憲法條款也擴(kuò)展到了24條。一方面以權(quán)利內(nèi)容的擴(kuò)張性體現(xiàn)了公民基本權(quán)利的重要性，另一方面說明由民主選舉產(chǎn)生的各級人大及其常委會最能代表全體人民的意志，且只有作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級人大，才有權(quán)對國家和社會各方面的事務(wù)作出決定〔18〕。 恰如學(xué)者所言：“憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利和義務(wù)，僅僅是一些最重要、最基本的法定權(quán)利和義務(wù)，既不是公民法定權(quán)利義務(wù)的全部，更不是公民權(quán)利和義務(wù)的全部?！薄?9〕除了基本權(quán)利之外，人民還依法享有以“各種途徑和形式”參與國家和社會事務(wù)的權(quán)利，“依法”二字說明這些權(quán)利毋寧需要通過立法的方式予以規(guī)范化、法律化。例如，2015年修改《立法法》時，有代表提出：“立法論證會、聽證會是推進(jìn)民主立法的重要措施，但使用‘可以’的立法表述缺乏剛性，建議將‘可以’改為‘應(yīng)當(dāng)’?！薄?0〕全國人大常委會最終采納了該建議，并認(rèn)為這是“拓寬公民有序參與立法，開展立法協(xié)商的有力措施”〔21〕。

第三，新時代以來，全過程人民民主為立法建設(shè)注入新動力。進(jìn)入新時代，社會主要矛盾的變化為人民民主與立法建設(shè)的內(nèi)在邏輯賦予新的內(nèi)涵。立法是一項社會化工程，社會發(fā)展的客觀情況就是推動立法的最大現(xiàn)實。在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的社會主要矛盾面前，立法對全體人民權(quán)利的保障，開始從生存的權(quán)利轉(zhuǎn)為追求美好生活的權(quán)利〔22〕。換言之，人民追求美好生活的權(quán)利對立法提出了更高的要求，要求立法始終為了人民、依靠人民、造福人民，始終把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實到立法的各領(lǐng)域全過程。全過程人民民主將人民對立法的美好愿望轉(zhuǎn)化為立法應(yīng)當(dāng)遵循的立法原則，具體要求立法的過程和結(jié)果、立法的程序和實質(zhì)都充分吸納民意，要求立法是直接民主和間接民主、人民意志和國家意志有機(jī)統(tǒng)一的產(chǎn)物。黨的二十大報告提出，“加強(qiáng)重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”便是以科學(xué)的視角對人民所享有的發(fā)展權(quán)利、追求美好生活權(quán)利的立法實踐導(dǎo)向，這一導(dǎo)向從根本上要求立法應(yīng)當(dāng)反映遵循客觀規(guī)律和人民意愿、應(yīng)當(dāng)公開透明、應(yīng)當(dāng)廣開言路。

（三）價值層面：保障民主權(quán)利是全過程人民民主的立法要求

在最大范圍內(nèi)尊重民意、保障民主權(quán)利是立法的現(xiàn)實要求。我國憲法賦予人民廣泛的民主權(quán)利，人民通過行使民主權(quán)利參與到國家治理和社會治理的全過程。這里存在著“民主權(quán)利”與“參與治理”的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，前者從應(yīng)然的層面賦予人民平等享有廣泛的政治權(quán)利以及其他管理國家和社會各項事務(wù)的權(quán)利，后者從實然的角度保障人民享有的政治權(quán)利和其他各項權(quán)利能夠?qū)嶋H運用到國家治理和社會治理的全過程。而“平等”之所以作為“權(quán)利”的修飾詞，源于抽象的平等理念被規(guī)定為各項權(quán)利的過程，亦是平等被現(xiàn)實化、具體化、定型化的過程。在西式民主中，盡管人民享有選舉權(quán)和投票權(quán)，但是多數(shù)人的統(tǒng)治與多數(shù)人的絕對權(quán)力直接宣告了西方選舉是一項既不誠實也不體面的民主手法。人民有權(quán)選舉，但是無權(quán)參與國家和社會治理，民主被異化為少數(shù)當(dāng)權(quán)者意志的產(chǎn)物。人民當(dāng)家作主理論深諳絕對權(quán)力之下“多數(shù)人統(tǒng)治”帶來的民主異化弊端，主張“多數(shù)人的統(tǒng)治”并不是多數(shù)人“統(tǒng)治”少數(shù)人，而是一種按多數(shù)人“意愿”來治理國家和社會，但少數(shù)人仍然可以通過不同形式來參與治理，同時可對多數(shù)人治理行為進(jìn)行合法性監(jiān)督〔23〕。

欲行法治，立法先行?！皬姆ㄖ文耸菍σ磺辛⒎ǖ南拗七@個事實出發(fā)，其邏輯結(jié)果便是法治本身應(yīng)當(dāng)是什么樣的規(guī)則?！薄?4〕261立法產(chǎn)生規(guī)則，規(guī)則予以立法約束。這種約束便是法治蘊含的“平等”價值理念。因此，一定程度上法治是一種立法的道德要求〔25〕。它強(qiáng)調(diào)每個公民可以在立法的全過程平等行使個人的同意權(quán)，并最大程度地尊重個人的自由意志。習(xí)近平指出：“一個國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有選舉權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?！薄?6〕其中，“四個要看”涵蓋了西式民主所強(qiáng)調(diào)的民主權(quán)利，“四個更要看”則超越了西式民主對民主權(quán)利只局限于應(yīng)然保護(hù)的窠臼，賦予人民選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)立法保障。即立法不僅以規(guī)則的形式固化民主權(quán)利，更深層次的意義是以立法主體的能動性和立法過程、結(jié)果的人民性來保障民主權(quán)利的踐行。

二、行為能力：全過程人民民主的立法建設(shè)邏輯

在《現(xiàn)代漢語詞典》中，能力是指“能勝任某項任務(wù)的主觀條件”〔27〕900。阿瑪?shù)賮啞ど匝芯俊叭伺c人之間的不平等關(guān)系”為起點，試圖以“發(fā)展可行能力的方式使公眾有效地參與公共政策的制定”〔28〕48。亨廷頓根據(jù)民主能力理論，認(rèn)為“政府行為的合法性來源于它們對人民意志的體現(xiàn)”〔29〕21。由此，“能力”便與政治生活關(guān)聯(lián)起來，且“能力”的強(qiáng)弱一定程度上決定著民主政治秩序的良善。民主能力是政治主體綜合運用民主手段的主觀條件，其目的是將民主權(quán)利付諸民主政治實踐，并對民主權(quán)利的政治實踐予以全方位的保障?！读⒎ǚā返诹鶙l第二款規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！彼?，在社會主義立法中，政治主體的民主能力與立法主體行為能力是一體兩面的關(guān)系。立法行為能力是為了制定出更高質(zhì)量的法律法規(guī)理應(yīng)具備的勝任立法工作的綜合能力〔30〕，而高質(zhì)量的法律法規(guī)又是各項民主權(quán)利得以保障、落實的載體。于此，立法行為能力實際上是民主權(quán)利的保障，民主權(quán)利是立法行為能力的行動旨?xì)w，立法主體行為能力的優(yōu)劣直接影響民主權(quán)利的保障與落實程度。故而，欲實現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)制高品質(zhì)的法律法規(guī)，毋寧在全過程人民民主的立法指引下，提升人大主導(dǎo)立法的行為能力，發(fā)揮人民政協(xié)在立法建設(shè)中的獨特優(yōu)勢。

（一）人大主導(dǎo)立法是全過程人民民主立法建設(shè)的關(guān)鍵

習(xí)近平在中央人大工作會議上強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體?！薄?〕支持和保證人民行使國家權(quán)力須臾離不開人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用和基層立法聯(lián)系點的直接民主功能。

第一，人大主導(dǎo)立法保證人民全過程參與立法。由人民選舉的人大代表基于人民利益最大化的原則對人民的愿望、訴求進(jìn)行主導(dǎo)〔31〕，使其上升為法律是“國家一切權(quán)力屬于人民”的立法化表現(xiàn)，也是人民真實意愿得以固定化、制度化、法律化的過程。行政立法權(quán)和司法解釋權(quán)產(chǎn)生于人大，受到人大的制約和監(jiān)督，由其制定和頒布的行政立法和司法解釋亦具有民主正當(dāng)性基礎(chǔ)。所以，立法主體權(quán)力來源的法定性決定了無論是人大立法，抑或行政立法、司法解釋都應(yīng)以合乎人心、順應(yīng)民意、代表人民為立法原則，以為人民群眾表達(dá)訴求、表明意志、維護(hù)權(quán)益、暢通民主參與渠道為立法手段，以制定出人民群眾滿意、管用、能解決問題的規(guī)則為立法目的。但是，在立法實踐中相當(dāng)程度上只有人大及其常委會主導(dǎo)下的立法，才能真正實現(xiàn)民眾對立法過程的全程參與。當(dāng)然，這并不意味著行政機(jī)關(guān)的行政立法和司法機(jī)關(guān)的司法解釋缺乏民主基礎(chǔ)。只是基于行政立法主體所處地位和所代表利益的不同，立法目的天然地帶有部門利益的屬性，進(jìn)而衍生出立法動力并非全部來自民意，立法過程并非全面面向人民的立法弊端；只是司法解釋作為“法源”的另外一種形式，在實踐中不乏為了“填補(bǔ)立法漏洞”而任意擴(kuò)大或者縮小立法內(nèi)涵或外延，甚至對法律作出實質(zhì)性刪減、改動、變相曲解的行為〔32〕436-438。而人大主導(dǎo)立法正是為了解決立法需要全過程人民民主和民主無法覆蓋立法全過程的張力而產(chǎn)生，它保證了人民全過程參與立法。

第二，基層立法聯(lián)系點是確保人民全過程參與立法的制度載體?；鶎恿⒎?lián)系點為人大主導(dǎo)立法提供了具體的實施途徑。它在為人民群眾表達(dá)訴求、意志和愿望提供廣泛參與途徑的同時，能夠?qū)@取、征集到的人民群眾的訴求通過識別、整合、轉(zhuǎn)化等方式，客觀、有效地反映到立法結(jié)果上。所以，基層立法聯(lián)系點的基礎(chǔ)是回應(yīng)民生問題，關(guān)鍵是保證過程民主，根本是達(dá)到結(jié)果民主，三者在內(nèi)部呈現(xiàn)的鏈條式互動構(gòu)造了人大主導(dǎo)下的全過程人民民主的立法實踐。其一，民生問題是基層立法聯(lián)系點的立法導(dǎo)向。立法必然以民生問題為導(dǎo)向，即以人民在追求美好生活過程中的矛盾、問題、需求為指標(biāo)導(dǎo)向。人大及其常委會在立法之前，唯有清楚地了解、獲取、判別“何為”民生客觀問題、民生實際難題，才能明晰“立何法”的問題。故而，人大主導(dǎo)立法的前端邏輯是讓人民群眾有全面表達(dá)訴求的途徑、有全程參與立法的平臺。其二，過程民主是基層立法聯(lián)系點的立法手段。如果說基層立法聯(lián)系點是將人民群眾吸納進(jìn)來，了解民生難題的固定載體，那么人大及其常委會對人民群眾的意見和訴求積極主動地進(jìn)行回應(yīng)，并在回應(yīng)的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)識別不同類型不同行業(yè)的利益訴求，以確保立法決策既具有普適性的同時，又不乏針對性則是立法的關(guān)鍵。其三，結(jié)果民主是基層立法聯(lián)系點的立法目的。對人民群眾的利益訴求進(jìn)行回應(yīng)之后，最根本的是將人民的意志和訴求客觀、真實、有效地轉(zhuǎn)化為立法結(jié)果。即立法不僅需要“扎實走過程”，也需要“真實合民意”。需要將過程性民主轉(zhuǎn)化為結(jié)果性民主，需要將人民群眾對生活的所需、所盼、所想切實轉(zhuǎn)化為由國家權(quán)力予以保障實施的權(quán)利義務(wù)條款，以最大限度地為全過程人民民主立法建設(shè)提供規(guī)范保障。

（二）協(xié)商民主是全過程人民民主立法建設(shè)的優(yōu)勢

協(xié)商民主不僅是一種政治制度，亦是一種立法方式。推動廣泛多層制度化的協(xié)商式民主立法，是立法踐行全過程人民民主的特有形式和獨特優(yōu)勢，也是保證立法民主性、正當(dāng)性、管用性的有效途徑。黨的二十大報告提出“全面發(fā)展協(xié)商民主”，需要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”、需要“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”。政治層面，這一觀點是對西方建立在選舉政治上相互攻訐形成的“否決性政體”的絕對超越。多黨合作和政治協(xié)商制度在承認(rèn)人民利益和價值多元共存的前提下，通過廣泛民主協(xié)商的方式，將各黨派、社會團(tuán)體、無黨派人士所代表的它所聯(lián)系的那部分群眾的特殊利益和特殊訴求，融入執(zhí)政黨為實現(xiàn)和維護(hù)全國各族人民利益和意志所制定的路線方針政策之中。立法層面，這一觀點是對立法過程更應(yīng)該以自由平等的協(xié)商、對話、討論等方式，對各黨派、社會團(tuán)體、無黨派人士所代表的各階層的人民群眾的意志和利益進(jìn)行吸納、回應(yīng)與整合的要求。

恰如民主的真正價值是以“溝通理性”的方式體現(xiàn)多數(shù)人的理性而非多數(shù)人的偏好〔33〕，立法的真正價值亦需要通過民主溝通的方式，讓廣大人民群眾有效地控制立法的具體程序。即人民只有有效地控制立法程序的前、中、后全部環(huán)節(jié)，才能為人民群眾廣泛、真實、有效地參與國家治理和社會治理提供合法性基礎(chǔ)、廣泛性途徑。人民政協(xié)是民主協(xié)商的專門機(jī)構(gòu)，具有廣泛的代表性、包容性和中立性。如鄧小平所言，“人民政協(xié)是發(fā)揚人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織”〔17〕187，它主要“就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設(shè)中的各項社會經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行協(xié)商、討論”〔18〕188。近幾年，由人民政協(xié)創(chuàng)立的政協(xié)委員下基層的“微協(xié)商”實踐模式，打破了傳統(tǒng)的政協(xié)“圓桌”會議模式，使專業(yè)化的立法力量直接下沉到基層，吸納、聽取基層人民群眾的意見和訴求?？梢哉f，在專業(yè)力量的帶領(lǐng)下基層人民群眾有限參與、被動參與立法的問題得以改善。

就理論而言，塑造實質(zhì)民主有賴于對立法程序的民主控制，而有效、管用、真實的民主控制則離不開人民群眾間平等對話的立法協(xié)商。之所以強(qiáng)調(diào)“平等對話”的立法協(xié)商，旨在審慎地表明全過程人民民主的民主協(xié)商之于立法而言，絕非單純的主體意志表達(dá)，同時也非絕對的民主辯論。傳統(tǒng)的民主協(xié)商，慣于強(qiáng)調(diào)立法參與主體的自我表達(dá)，因而往往以人民群眾的意志表達(dá)來評定協(xié)商的民主性。但是，辯證而言：單純的主體意志表達(dá)由于立法過程的非對話性和立法結(jié)果的非回應(yīng)性，而與協(xié)商本身蘊含的“對話”“交流”等內(nèi)在屬性背離；絕對的民主辯論雖重視以主體公開的辯論、對話來鍛造立法結(jié)果的民主，但由于缺乏“合”的要素而在增加立法成本的同時不易形成公共理性的產(chǎn)物。

區(qū)別于傳統(tǒng)民主協(xié)商，全過程人民民主實質(zhì)上塑造了一種新型“平等主體間”包容理性對話的立法協(xié)商“關(guān)系模式”。一方面“平等主體間”在認(rèn)同廣泛多元化的立法參與主體基礎(chǔ)上，將立法參與主體從自我表達(dá)的時空中解放出來，主張在一種“我—你”的關(guān)系模式中進(jìn)行平等的交往、對話〔34〕。另一方面包容理性強(qiáng)調(diào)在認(rèn)同立法利益差異化、多元化的基礎(chǔ)上，既允許立法參與主體之間進(jìn)行平等的對話、交流，又對平等對話、辯論的民意結(jié)果保持理性。即理性地解決平等協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的“平分秋色”的民意，理性地處理互聯(lián)網(wǎng)時代立法可能遭遇的民眾情緒盲從，以及由此產(chǎn)生的以多數(shù)人意志剝奪少數(shù)人權(quán)利的非民主的立法結(jié)果。綜合而言，在這種關(guān)系模式中，立法行為主體并不處于絕對的支配性地位，而是作為居中的“裁判者”對立法參與主體平等協(xié)商、交流、辯論之后的民意結(jié)果進(jìn)行“集中”的立法化表述。例如，《監(jiān)察法》草案先后經(jīng)23個中央國家機(jī)關(guān)和31個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，以及人民政協(xié)、專家學(xué)者、社會公眾的平等廣泛多層的討論之后，最終由全國人大敲定法律文本 〔35〕?？梢哉f，依法有序、廣泛開展的《監(jiān)察法》草案意見征詢過程，從根本上體現(xiàn)了立法協(xié)商對權(quán)威“祛魅”之后“平等主體間”包容理性對話的過程。

三、民主權(quán)利與行為能力耦合：全過程人民民主的立法發(fā)展邏輯

立法是根據(jù)憲法展開的集體性活動，為民主權(quán)利與行為能力提供了邏輯耦合“點”。在內(nèi)容上，憲法既包括組織性規(guī)則，也包括基本權(quán)利規(guī)則。一方面，組織性規(guī)則意味著憲法能對國家權(quán)力系統(tǒng)進(jìn)行建構(gòu)，也能基于權(quán)力的民主屬性對國家權(quán)力系統(tǒng)進(jìn)行限制。另一方面，基本權(quán)利規(guī)則意味著憲法既能防范各種功能系統(tǒng)對民主的侵犯，也保障與維系著現(xiàn)代社會可能的民主分化〔36〕289-291。立法是憲法的“內(nèi)容形成”和“越界控制”〔37〕，在憲法兼顧組織性規(guī)則和基本權(quán)利規(guī)則的情況下，自然對立法主體的行為能力和民主權(quán)利的邏輯耦合提出了現(xiàn)實要求，這也是全過程人民民主立法發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)。具體而言：一是要充分發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的功能，釋放基層立法聯(lián)系點的民主“紅利”，夯實立法的民意基礎(chǔ)。二是要加強(qiáng)民主監(jiān)督價值在立法建設(shè)中的保障作用，以創(chuàng)制高品質(zhì)的法律法規(guī)。當(dāng)然，在堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治前提下，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是民主權(quán)利和行為能力邏輯耦合的根本，所以，根本上還要合理運用黨委在重大立法事項中的決策權(quán)。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法是民主權(quán)利與行為能力邏輯耦合的根本

堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)展全過程人民民主最根本的保證。馬克思指出：“只有使法律成為人民意志的自覺表現(xiàn)，也就是說，它應(yīng)該同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立?！薄?8〕184人民的意志和訴求是黨的政策的源頭，黨的政策對立法具有引領(lǐng)和先導(dǎo)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法為人民民主與國家意志的價值融合和規(guī)范轉(zhuǎn)化提供了制度空間。重大改革于法有據(jù)要求發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，但更重要的是要發(fā)揮各級黨委對立法方向的領(lǐng)導(dǎo)和對重大立法事項的決策。

第一，最大化整合民意。列寧指出，“每一個公民都能參加國家法律的討論，都能選舉自己的代表”，但是這不意味著立法“可以不要一定的領(lǐng)導(dǎo)，不要由領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一意志建立起來的嚴(yán)格的制度”〔39〕194。人民參與立法是踐行人民民主的基本途徑，但是立法堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能最大程度地匯聚民意、表達(dá)民意，保證立法不偏離民意。民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是用來解決人民要解決的問題的。黨的一切領(lǐng)導(dǎo)行為和執(zhí)政活動都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神。黨的政策的合法性和正當(dāng)性源于民主要素在政策形成過程中的全覆蓋和全貫穿。立法既是對黨的路線方針政策的規(guī)范化體現(xiàn)，亦是黨開展執(zhí)政活動的邏輯遵循。立法體現(xiàn)全過程人民民主，根本上要求黨的路線方針政策的形成要把人民的利益放在首位，廣泛聽取意見和建議。所以，黨在立法程序中的作用不是簡單地分配和調(diào)節(jié)人民的利益，而是在開放決策過程中把人民的利益全部集中起來成為全社會共同努力的方向，把對人民差異化的利益追求變成實現(xiàn)社會總體利益的動力〔40〕。換言之，欲實現(xiàn)立法的全過程人民民主，毋寧要從源頭上發(fā)揮執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和整合功能。

第二，改善黨委決策權(quán)的行使方式?！坝袝r候，科學(xué)問題難以驗證，民主議題存在爭議，唯有合法性是普遍而明確的標(biāo)準(zhǔn)?！薄?1〕黨領(lǐng)導(dǎo)立法，需要用依法決策來統(tǒng)領(lǐng)民主決策和科學(xué)決策，以保障立法決策的正確性。在我國的立法體制中，各級黨委雖不是法定的立法主體，但卻是法定的立法決策主體。這里的“法定”性源于法治體系下黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重賦權(quán)。2016年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》指出，“黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強(qiáng)立法隊伍建設(shè)”等。《立法法》第三條開宗明義指出：“立法應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！秉h所確定的立法方針和立法建議與人民的意志和利益本質(zhì)上是一致的，立法堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主法律化的體現(xiàn)，也是人民行使民主權(quán)利的根本途徑。應(yīng)當(dāng)明確，在決策方向上，黨領(lǐng)導(dǎo)立法有且只是在政治方向或者類似于非程序性、非常規(guī)性重大議題的決策上。在決策方式上，黨領(lǐng)導(dǎo)立法并非事無巨細(xì)地干涉立法，而是對于重大議題或者重大問題，各級人大常委會黨組通常采取向各級黨委匯報的方式，來加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的科學(xué)性。在決策事項上，黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要通過審定立法規(guī)劃和計劃、提出立法建議、法律議案或法律草案等方式來領(lǐng)導(dǎo)立法工作。因此，明確黨在立法中的決策權(quán)、改善黨委行使立法決策權(quán)的方式，是全過程人民民主立法建設(shè)的根本。

（二）基層立法聯(lián)系點是民主權(quán)利與行為能力邏輯耦合的關(guān)鍵

基層立法聯(lián)系點作為一項自下而上逐步推動的實踐產(chǎn)物，在全過程人民民主內(nèi)在價值的統(tǒng)領(lǐng)下，已轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r代人大主導(dǎo)立法的新型制度載體和實踐基地。一方面它創(chuàng)新了人民群眾參與立法的形式，為人民群眾表達(dá)意志、反映訴求提供了常態(tài)化的立法參與途徑。另一方面它突破了傳統(tǒng)民主立法科層制的限制，使基層人民群眾的意見和訴求可直通國家立法機(jī)關(guān)和省級立法機(jī)關(guān)，有效根治了基層人民群眾的意見在逐層向上遞交過程中，可能出現(xiàn)的被打折的問題，有助于提升立法民意的精準(zhǔn)性和完整性，是民主權(quán)利與行為能力有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)。

“人大及其常委會享有的是對立法重大事項的決定權(quán)”。這意味著立法結(jié)果是否民主，關(guān)鍵在于人大及其常委會在立法規(guī)劃、法案內(nèi)容、審議結(jié)果等立法過程中是否有效行使“最基本”的決定權(quán)〔42〕。而判斷立法決定權(quán)是否有效的可識別性標(biāo)準(zhǔn)在于能否克服部門利益，進(jìn)行系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性立法。換言之，人大及其常委會只有真正傾聽社會各界不同階層、群體的利益訴求，在廣泛協(xié)商、充分討論中吸納人民群眾的意見、觀點，才能避免立法過程中出現(xiàn)的利益糾葛，也才能保證立法結(jié)果的民主性。如是，全國人大常委會法工委建立了32個基層立法聯(lián)系點，覆蓋全國31個省、自治區(qū)、直轄市，輻射帶動全國各地設(shè)立509個省級基層立法聯(lián)系點和近5000個設(shè)區(qū)的市級基層立法聯(lián)系點〔43〕。較之于線下聽證會、論證會、討論會，以及線上公開立法草案文本征求民眾意見等傳統(tǒng)“開門立法”方式，基層立法聯(lián)系點并非是對傳統(tǒng)民主立法方式的簡單補(bǔ)充或環(huán)節(jié)嵌入，而是凸顯了非科層制束縛下人大主導(dǎo)立法在民生問題獲取環(huán)節(jié)的地域覆蓋性和基層性。其最大的特點在于：直面科層制下民主立法自上而下攤派民意征求立法任務(wù)的天然弊端，以及立法征求意見過程中看似平等吸納民意，實則選擇性地傾向于專家學(xué)者意見的客觀問題。通過設(shè)置固定化的基層立法聯(lián)系點，一方面全國人大及其常委會可以就特定領(lǐng)域的立法項目直接聯(lián)系相對應(yīng)的立法聯(lián)系點，以從根本上消除人民群眾的意見在自下而上“有序”傳達(dá)過程中被更改、被曲解的弊端。另一方面立法聯(lián)系點這個實物的存在，真正解決了人民群眾參與不足、表達(dá)不能、回應(yīng)不夠的問題，使人民群眾具有有效表達(dá)意見、及時參與治理、主動進(jìn)行協(xié)商的固定載體，并最終實現(xiàn)“靠人民立法”向“由人民立法”的轉(zhuǎn)變。

因此，基層立法聯(lián)系點不僅是縱向的民意表達(dá)載體，可直接、高效地將基層人民群眾的意見和訴求傳達(dá)至國家級立法機(jī)關(guān)，還是橫向的民主協(xié)商、討論、辯論的途徑。人民群眾向人大代表表達(dá)訴求，人大代表回應(yīng)人民群眾的訴求，回應(yīng)的方式除了凝練最符合廣大人民群眾的意志之外，還包括對少數(shù)差異化、離散化的訴求進(jìn)行精準(zhǔn)識別、理性分析、精確回應(yīng)，以矯正立法“多數(shù)決”機(jī)制下可能產(chǎn)生的對少數(shù)人權(quán)益空間的壓縮，從而使得人大及其常委會主導(dǎo)的立法是“集中”與“民主”相統(tǒng)一的產(chǎn)物。

（三）民主監(jiān)督機(jī)制是民主權(quán)利與行為能力邏輯耦合的保障

立法是否代表了民意，最終須由人民直接評判。在習(xí)近平提出的“國家民主不民主”的若干判斷標(biāo)準(zhǔn)中，其中之一便是權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?，F(xiàn)行憲法第27條第2款規(guī)定：“國家一切機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員必須接受人民的監(jiān)督”，并在第 41條列舉了批評和建議、申訴、控告或者檢舉等基本權(quán)利。在立法堅持憲法至上原則的指引下，人民對立法的監(jiān)督通常是對民主權(quán)利保障的同義表達(dá)，具體延展為對立法行為的監(jiān)督、對立法結(jié)果的評估。

第一，完善人大代表與人民群眾的聯(lián)系機(jī)制?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》第4條規(guī)定：“全國人民代表大會由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系、傾聽人的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益?！钡?4條亦規(guī)定：“全國人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，可以列席原選舉單位的人民代表大會會議，通過多種方式聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)，充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”。可見，立法“體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益”絕不是抽象、空洞、無標(biāo)準(zhǔn)的，而是要求代表民意的人大代表在圍繞“落實”民主權(quán)利的目的行使立法權(quán)時，又“禁止”其他國家政權(quán)機(jī)關(guān)侵犯民主權(quán)利。申言之，為了確保立法權(quán)的行使始終不脫離人民意志和權(quán)益的軌道，必須完善人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系機(jī)制，即代表聯(lián)系群眾的機(jī)制和群眾監(jiān)督代表的機(jī)制。只有完善了代表與群眾之間的聯(lián)系機(jī)制，群眾監(jiān)督代表機(jī)制才有據(jù)可循。具體而言，除了完善代表選舉制度外，還應(yīng)完善代表在會議期間和閉會期間與群眾聯(lián)系的法律制度。例如代表和人大常委會委員在審議議案的過程中應(yīng)通過多種方式征求群眾意見，支持和保障代表通過網(wǎng)絡(luò)平臺與群眾保持聯(lián)系，支持和保障代表通過網(wǎng)絡(luò)平臺向選民和原選舉單位公開述職，完善和規(guī)范代表在閉會期間的集體性活動方式，支持和保障代表以個人身份通過調(diào)研、走訪等方式聯(lián)系人民群眾等〔44〕。如此，既可以將人民的意志和人民的訴求寓于國家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，又可以在民主集中制原則下始終讓人民的監(jiān)督貫穿于國家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力運行之中。

第二，創(chuàng)新立法備案審查方式。欲實現(xiàn)全過程式的民主監(jiān)督，除了完善代表與群眾的聯(lián)系機(jī)制，還要創(chuàng)新以公民建議為主的外部監(jiān)督方式。較之于西方“三權(quán)分立下”對抗型/否決型審查模式，以人大及其常委會為核心的備案審查機(jī)制更傾向于以“溝通”和“協(xié)商”的模式來塑造共識性糾錯模式〔45〕。即人大常委會工作機(jī)構(gòu)并不針對有違憲或者違法“嫌疑”的立法文件直接作出否決性判斷，而是先與立法文件的制定主體進(jìn)行溝通，聽取制定機(jī)關(guān)的意見之后再作出相關(guān)判斷。于此，人大主導(dǎo)下的備案審查更多指向?qū)彶橹黧w與被審查主體就“問題”立法文件進(jìn)行溝通、協(xié)商的內(nèi)部糾錯活動。但是，這種內(nèi)部糾錯活動的弊端在于未能較好地吸納民意，未能給予公民和國家之間適當(dāng)?shù)纳陶効臻g。進(jìn)而，以公民建議為主的外部監(jiān)督方式旨在彌補(bǔ)人大主導(dǎo)下的審查機(jī)制的不足。

需要強(qiáng)調(diào)，公民建議的彌補(bǔ)功能并非人大主導(dǎo)的審查備案機(jī)制的附屬物，而是專注于從公民合法權(quán)益的保障角度為法制統(tǒng)一提供民意的動力源泉。如學(xué)者所言，若缺乏這一動力源泉，法制統(tǒng)一的合憲性審查就會面臨水源枯竭的困境。實踐亦表明，因公民建議而引起的對諸如收容教育制度、“超生即辭退”規(guī)定的審查監(jiān)督凸顯了擴(kuò)大社會公眾參與審查的重要性和必要性，也暴露出人大主導(dǎo)的備案審查機(jī)制的封閉性和非透明性滋生的違憲或違法情形。因此，健全立法監(jiān)督機(jī)制，不僅要完善人大及其常委會的備案審查機(jī)制，盡可能打破內(nèi)部糾錯機(jī)制的掣肘，而以座談會、論證會、聯(lián)合審查會等方式廣泛征求意見，更重要的是擴(kuò)大公眾參與，盡可能照顧到與法律文件存有利害關(guān)系的個人和組織，聽取“相對人”的意見，發(fā)揚民主，提高審查質(zhì)量。當(dāng)然，最為核心的是通過備案審查行為對法律文件背后所涉公民的基本權(quán)利和合法權(quán)益予以保護(hù)與維護(hù)，而非簡單的以符合法理來錘定合憲或合法。

第三，強(qiáng)化對立法結(jié)果的評估檢查。事實證明，無論立法主體和其實施的立法行為多么重視和強(qiáng)調(diào)民主，立法在實際運行過程中總會暴露出各種各樣的漏洞和弊端。填補(bǔ)或者補(bǔ)救立法實施中產(chǎn)生的與人民意志或人民利益錯位的問題，立法后的評估和檢查顯得極為重要。立法作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑，其內(nèi)容需隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化而作出相應(yīng)改變。立法后評估是由立法機(jī)關(guān)自上而下主動發(fā)起的，旨在了解法律法規(guī)的實施狀況，以為其修改、廢止、清理、法典化等提供民意基礎(chǔ)。目前，實踐中已形成以獨立第三方為主的評估主體和以大數(shù)據(jù)為主的評估方式。而之所以強(qiáng)調(diào)第三方評估，除了立法者不能既是“球員”，又是“裁判員”的原因外，更深層次的是中立的第三方，可以靈活運用各種途徑、各種方式掌握民意、反饋民訴、整合民意。例如，第三方廣泛運用的大數(shù)據(jù)既可以在區(qū)域范圍內(nèi)，甚至在全國范圍內(nèi)有效地收集人民，特別是利益相關(guān)方對立法實施的意見和建議，又可以借助算法技術(shù)剔除與立法實施無關(guān)的信息，高效挖掘、整合不同利益群體之間的結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù) ，進(jìn)而更好地把握民意、汲取民智。

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責(zé)任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2023-09-18

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金一般項目“全面依法治國視域下黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度研究”（19BZZ018），主持人秦勇。

〔作者簡介〕拜榮靜（1971-），男，河南孟縣人，蘭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為訴訟法與司法制度、行政法及地方法制。

趙嘉玲（1994-），女，甘肅天水人，蘭州大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向為中國特色社會主義法學(xué)理論和實踐、行政法及地方法制。