◆ 黃自輝

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要載體，是推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要平臺。經(jīng)過近30 年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已成為云南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主陣地。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是多種要素耦合的微區(qū)域綜合體，土地資源要素則是其發(fā)展的重要保障。隨著產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)的深入推進(jìn)，在中共云南省委、云南省人民政府“大抓發(fā)展、大抓產(chǎn)業(yè)、大抓項(xiàng)目、大抓招商、大抓市場主體、大抓營商環(huán)境”的背景下，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的土地要素匹配不足。

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地供需矛盾突出

《云南省“十四五”產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《云南省開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)指引》《云南省開發(fā)區(qū)振興三年行動（2023—2025 年）》等系列文件提出，“加強(qiáng)土地資源要素保障，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展”。目前，以全國為參照區(qū)域，全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源稀缺，土地資源供應(yīng)不足。在昆明市、曲靖市、大理州、楚雄州、祥云縣等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)調(diào)研中，開發(fā)區(qū)普遍反映產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地保障供需矛盾緊張，導(dǎo)致在招商引資中引進(jìn)企業(yè)落地難、落地慢，已嚴(yán)重制約園區(qū)發(fā)展。主要表現(xiàn)在兩方面：

第一，土地資源供需矛盾。新《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)大部分項(xiàng)目若不納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍，將不符合用地要求。在“三區(qū)三線”劃定工作中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界按現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模1.3 倍以內(nèi)的原則劃定，只有0.3 倍的新增空間，在保障中心城區(qū)市政公用、基礎(chǔ)設(shè)施及各類重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的情況下，可統(tǒng)籌保障產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)用地資源有限。

第二，土地指標(biāo)供需矛盾?！笆濉逼陂g，云南省突出建設(shè)用地指標(biāo)投放重點(diǎn)，“五網(wǎng)”、“四個一百”、易地扶貧搬遷、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等各類交通、水利重大項(xiàng)目建設(shè)，透支使用了部分地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)。在從嚴(yán)落實(shí)耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的要求下，新增耕地后備資源匱乏。州（市）在自身占補(bǔ)不能平衡的情況下，需要出錢購買用地指標(biāo)，而地方財(cái)政困難，新增建設(shè)用地占補(bǔ)平衡指標(biāo)落實(shí)難，嚴(yán)重制約產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地指標(biāo)需求。

二、產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地供需矛盾的原因分析

第一，規(guī)劃布局不合理。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)園區(qū)發(fā)展，決定園區(qū)功能定位、發(fā)展品位、產(chǎn)業(yè)類別。依法規(guī)劃布局是產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展和確保土地供應(yīng)的前提。長期以來，云南省產(chǎn)業(yè)園區(qū)因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局，“亂、散、小”問題十分突出，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)沒有依法依規(guī)布局，園區(qū)定位不清晰，盲目選址，將園區(qū)規(guī)劃在城區(qū)附近、耕地保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線邊界,導(dǎo)致土地資源供應(yīng)緊張，使園區(qū)進(jìn)一步發(fā)展受到制約。甚至，一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)為了提升招商引資吸引力，任意調(diào)位擴(kuò)區(qū)，企業(yè)要哪里給哪里，部分項(xiàng)目不符合土地利用總體規(guī)劃和園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致園區(qū)可利用新增建設(shè)用地空間有限。

第二，土地利用率低。土地利用率是反映土地節(jié)約集約利用水平的重要依據(jù)，直接影響土地供應(yīng)。土地利用率主要涉及容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率、土地稅收等參數(shù)。現(xiàn)階段，全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)工業(yè)投資不足、工業(yè)集群化集聚度低、單位投入產(chǎn)出比低、用地開發(fā)強(qiáng)度低，容積率小，土地利用粗放等問題普遍存在。

第三，土地閑置嚴(yán)重。存量土地難盤活，影響新增建設(shè)用地報(bào)批，增量和存量之間矛盾突出。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一方面，反映土地要素保障供應(yīng)緊張，限制園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)落地效率，“項(xiàng)目等土地”問題突出；另一方面，大量存在土地批而未供、土地閑置、低效用地的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)尚有批而未供土地13.3 萬畝（占全省總量的34.3%）、供而未用土地2.45 萬畝（占全省總量的41.1%）。

第四，指標(biāo)配置不優(yōu)。指標(biāo)配額是政府調(diào)控土地資源配置的關(guān)鍵。在土地管理領(lǐng)域，指標(biāo)配額主要涉及建設(shè)用地總量指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)、新增建設(shè)用地占用農(nóng)地年度計(jì)劃指標(biāo)。云南省政府在確保建設(shè)用地總量指標(biāo)不突破上限、耕地保有量不突破底線、新增建設(shè)用地占用農(nóng)地年度計(jì)劃指標(biāo)不突破指標(biāo)總量的前提下配置全省土地指標(biāo)。但在指標(biāo)分配上往往無法給出“最優(yōu)”的策略。為遵循公正公平的原則，一般不會過度差異化分配指標(biāo)，使得欠發(fā)展地區(qū)因沒有足夠的用地需求和外來投資而指標(biāo)節(jié)余；經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)用地需求大而指標(biāo)不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，昆明、曲靖因經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，大理因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和洱海保護(hù)治理，指標(biāo)嚴(yán)重不足；怒江地區(qū)指標(biāo)相對節(jié)余。

三、化解產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地供需矛盾的對策思考

第一，依法依規(guī)布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目。編制“多規(guī)合一”產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”管理，源頭管控土地節(jié)約集約利用。黨的十八屆三中全會后，黨中央全面深化土地改革，土地規(guī)劃系統(tǒng)從“多規(guī)合一”轉(zhuǎn)向國土空間規(guī)劃。國家建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)全域全要素用途管制。在此背景下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)必須依法依規(guī)布局，將節(jié)約集約用地貫穿于產(chǎn)業(yè)園區(qū)“多規(guī)合一”總體規(guī)劃。同時(shí)，建立國土空間規(guī)劃“一張圖”管理，著眼當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，立足產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、功能定位，在確保底圖底數(shù)、三條控制線取得一致的前提下，科學(xué)編制（修編）產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃。依據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，合理確定園區(qū)用地結(jié)構(gòu)，科學(xué)劃分產(chǎn)業(yè)用地與配套設(shè)施用地比例。招商引資要充分考量企業(yè)的性質(zhì)、效益、投資強(qiáng)度與產(chǎn)業(yè)園區(qū)定位匹配度，在全產(chǎn)業(yè)鏈布局上發(fā)力，構(gòu)建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明晰、特色錯位競爭的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。土地出讓既要滿足企業(yè)用地需求，又要符合節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)定額，探索建立重大項(xiàng)目全過程節(jié)約集約用地管理機(jī)制，將土地節(jié)約集約利用納入專項(xiàng)規(guī)劃并作為可行性研究的重要內(nèi)容。項(xiàng)目選址要精準(zhǔn)定位，堅(jiān)決改變投資方要多少給多少、要哪里給哪里的傾向，從源頭上管控項(xiàng)目落地依法依規(guī)、土地節(jié)約集約利用。

第二，提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地利用率。深化國有土地一級市場改革，實(shí)施“零增地”技術(shù)改造，提高土地利用率。積極借鑒浙江省“標(biāo)準(zhǔn)地”“畝均論英雄”和江西省“彈性出讓”的政策創(chuàng)新，深化國有土地一級市場改革，結(jié)合云南實(shí)際加快出臺改革方案，在土地出讓階段確保土地利用率。為加強(qiáng)工業(yè)項(xiàng)目用地管理，促進(jìn)工業(yè)用地節(jié)約集約和高效利用，自然資源部新修訂《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)控制》。在符合國土空間規(guī)劃和新修定指標(biāo)控制要求的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)立體化廠房，提高標(biāo)準(zhǔn)廠房用地的開發(fā)強(qiáng)度；鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理、地下空間利用等“零增地”技術(shù)改造，提高單位面積利用率和產(chǎn)出水平。地方政府要進(jìn)一步因地制宜推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”土地出讓方式，差異化設(shè)定“固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度”“土地產(chǎn)出率”等指標(biāo)，提高土地產(chǎn)出率。如，曲靖市推行“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”供地模式，探索推行新型產(chǎn)業(yè)用地（MO）模式，因地制宜推廣“工業(yè)上樓”提高土地利用率。大理州祥云縣根據(jù)行業(yè)和稅收貢獻(xiàn)率，對投資強(qiáng)度達(dá)200 萬元/畝以上、總投資達(dá)到50 億元以上的重大建設(shè)項(xiàng)目，采取“一企一策”方式，對地價(jià)和租金進(jìn)一步加大優(yōu)惠力度，提高投資強(qiáng)度。同時(shí)，大理州在祥云縣集中建設(shè)綠色食品制造產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)，對使用標(biāo)準(zhǔn)化廠房的企業(yè)給予政策優(yōu)惠。

第三，盤活產(chǎn)業(yè)園區(qū)存量土地。深化國有土地二級市場改革，強(qiáng)化土地監(jiān)督檢查，盤活存量建設(shè)用地。盤活存量建設(shè)用地是節(jié)約集約用地，提高土地利用率，破解建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑。工業(yè)用地由于受規(guī)劃限制、出讓合同限制、使用者不愿轉(zhuǎn)手交易、廠房設(shè)備轉(zhuǎn)讓成本等制約，導(dǎo)致國有土地二級市場難發(fā)揮作用，存量土地閑置嚴(yán)重。為此，積極開展存量工業(yè)用地兼容發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、增加容積率進(jìn)行產(chǎn)業(yè)改造升級、升級創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地（俗稱“退2 進(jìn)2.5”）、允許通過補(bǔ)充協(xié)議出讓的方式將存量工業(yè)用地改為商業(yè)用地（俗稱“退2 進(jìn)3”）、允許存量工業(yè)用地進(jìn)行分割盤活等試點(diǎn)工作，多渠道激活土地二級市場，盤活存量工業(yè)用地。與此同時(shí)，深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，盤活產(chǎn)業(yè)園區(qū)集體建設(shè)用地。新《中華人民共和國土地管理法》及《云南省人民政府關(guān)于推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級的意見》《云南省“十四五”產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)法規(guī)、文件，支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地以多種形式入市來滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求。新一輪集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市正在推進(jìn)，要以此次改革試點(diǎn)為契機(jī)，積極探索適合產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地供應(yīng)的入市模式。大理市在三項(xiàng)改革試點(diǎn)階段成功入市了三宗地塊，新一輪試點(diǎn)的15 個縣（市、區(qū)）可積極借鑒大理市和省外成功經(jīng)驗(yàn)，大膽探索。此外，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地利用督查，開展全域土地綜合整治。按照管住當(dāng)前、消化過去的原則，切實(shí)解決好對批而未供、閑置土地、“僵尸”企業(yè)、不符合土地利用規(guī)劃的歷史遺留問題，遏制土地閑置蔓延趨勢。曲靖市率先邁出盤活存量建設(shè)用地步伐，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地全生命周期動態(tài)監(jiān)管，加大批而未供和閑置土地處置力度，建立“退低進(jìn)高、退劣進(jìn)優(yōu)”激勵機(jī)制，以市場化手段和行政手段結(jié)合的方式盤活存量建設(shè)用地。

第四，科學(xué)調(diào)控土地指標(biāo)配額。因地制宜按需配置土地指標(biāo)，探索尋找額外指標(biāo)創(chuàng)新模式，調(diào)控土地節(jié)約集約利用。我國土地利用規(guī)劃采取“指標(biāo)控制+分區(qū)管理”模式，國家編制土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量。省、自治區(qū)編制土地利用年度計(jì)劃，對“新增建設(shè)用地指標(biāo)”“土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)”“耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)”等作出具體安排。土地用途管制采取中國特色的“分區(qū)管理+指標(biāo)控制”模式。在現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃范圍內(nèi)，因地制宜按需配置產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)，全面科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃全省土地指標(biāo)配額。開展土地節(jié)約集約利用評價(jià)考核，對考核結(jié)果好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)先保障新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；對考核結(jié)果不合格的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，扣減用地計(jì)劃指標(biāo)。開展土地利用率評價(jià)工作，探索低效用地再開發(fā)與配置計(jì)劃指標(biāo)掛鉤機(jī)制，將新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)向土地投資強(qiáng)度大、畝均產(chǎn)出高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)傾斜。另外，在不突破上級政府指標(biāo)配額和合法合規(guī)的前提下，積極借鑒重慶的“地票”模式、浙江義烏的“城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚”模式、山東的“合村并居”模式，滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)指標(biāo)需求。

提高土地節(jié)約集約利用是化解產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地供需矛盾的最優(yōu)策略。產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要把園區(qū)節(jié)約集約用地與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、優(yōu)化資源配置、提升土地使用效益緊密結(jié)合起來，加快土地資源觀念轉(zhuǎn)變、土地利用方式轉(zhuǎn)變、土地管理方式轉(zhuǎn)變，建立土地節(jié)約集約利用的綠色園區(qū)。