鄉(xiāng)村振興實(shí)踐與研究型審計的嵌入

李 歆,王 月

(重慶理工大學(xué) 會計學(xué)院, 重慶 400054)

一、引言

“民族要復(fù)興,鄉(xiāng)村必振興?！绷?xí)近平總書記在黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,“扎實(shí)推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”,并在考察中指出“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。鄉(xiāng)村振興已成為我國構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。在第二個百年奮斗的新征程中,必須持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村的全面振興,穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的全面實(shí)現(xiàn)[1-2]。

國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。積極參與鄉(xiāng)村振興實(shí)踐、建立有機(jī)審計體系、促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)是國家審計的重要職責(zé)[3]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工程量大、涉及面廣、相關(guān)政策資金種類繁多,審計監(jiān)督過程中經(jīng)常面臨資金分類缺乏共識、審計實(shí)施難等困境。國家審計如何應(yīng)對鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目審計中的一系列現(xiàn)實(shí)難題,迫切需要新的解決辦法?！丁笆奈濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》提出的積極開展研究型審計,為解決鄉(xiāng)村振興審計中的問題提供了契機(jī)。在實(shí)務(wù)中,一些基層審計機(jī)關(guān)將研究型審計運(yùn)用于鄉(xiāng)村振興審計實(shí)踐,并取得了顯著成果,極大地提高了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的效率與成效[4]。當(dāng)前,研究型審計尚處于起步階段,在鄉(xiāng)村振興審計過程中如何開展和運(yùn)用研究型審計,現(xiàn)有的相關(guān)研究還很少見。本文在梳理鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策背景及研究型審計內(nèi)涵與作用的基礎(chǔ)上,分析開展鄉(xiāng)村振興審計的現(xiàn)實(shí)困境,理清鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中研究型審計的主要內(nèi)容,并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐和審計項(xiàng)目的開展階段提出相關(guān)建議。本文可能的貢獻(xiàn)在于:在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中引入并分析研究型審計,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究提供新視角,也為國家審計助力鄉(xiāng)村振興提供新思路。

二、相關(guān)概念與政策背景

(一)鄉(xiāng)村振興

在中國式現(xiàn)代化建設(shè)的新征程上,解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是最艱巨的任務(wù)。我國發(fā)展不平衡的問題主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距上,城鄉(xiāng)居民收入差距長期處于高位,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展落后、農(nóng)民增收困難的問題一直沒有得到根治。黨的十九大報告首次提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總要求,通過建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制及政策體系,統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展,完善鄉(xiāng)村基層治理體系,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的全面振興。2018年,我國出臺的第一個全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五年規(guī)劃——《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,成為統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章的行動綱領(lǐng)(1)新華社2018年9月26日電.“推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的行動指南——解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首個五年規(guī)劃亮點(diǎn)”,https://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325546.htm。。

鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn),一靠部署,二靠落實(shí)。經(jīng)過多年的實(shí)踐與發(fā)展,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層落實(shí)過程中逐漸凸顯出一些現(xiàn)實(shí)問題:在政策落實(shí)方面,部分地區(qū)存在配套政策與基層實(shí)際情況不符合、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制目標(biāo)不科學(xué)、政策落實(shí)不精準(zhǔn)或不達(dá)標(biāo)等問題;在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目發(fā)展方面,存在著建設(shè)進(jìn)展緩慢、建后運(yùn)營不佳等情況;在資金使用方面,存在資金閑置、濫用、管理不嚴(yán)等問題。這些問題的存在,直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施效果。

(二)研究型審計

2009年,審計署南京特派辦首次提出從研究的視角、用研究的思維和方法開展審計工作。相關(guān)正式文件中提到研究型審計是在2021年1月15日,審計署在《關(guān)于全國審計機(jī)關(guān)2021年度工作要點(diǎn)的通知》中要求“積極推進(jìn)研究型審計”。2021年6月,中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》,要求“積極開展研究型審計,系統(tǒng)深入研究和把握黨中央、國務(wù)院重大經(jīng)濟(jì)決策部署的出臺背景、戰(zhàn)略意圖、改革目標(biāo)等根本性、方向性問題,不斷提升審計工作政治性和前瞻性”。

關(guān)于研究型審計的定義,學(xué)者們尚未形成統(tǒng)一意見。有的學(xué)者認(rèn)為,研究型審計是一種審計思維,將研究的理念和思維貫穿于計劃立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、報告整改的全過程;有的學(xué)者認(rèn)為研究型審計是一種工作方法,從審計實(shí)踐中總結(jié)歸納一般規(guī)律將審計實(shí)務(wù)上升到理論;有的學(xué)者認(rèn)為研究型審計是一種探索型的審計組織方式[5-6]。現(xiàn)有文獻(xiàn)對研究型審計的表述和定義多有出入,但都表明研究型審計是以研究的方式開展審計工作,其研究內(nèi)容可以歸納為兩個方面:一是對審計本身的研究,研究審計中“人”的問題、審計準(zhǔn)則的問題、審計成果轉(zhuǎn)化的問題;二是對審計對象的研究,研究被審計單位的業(yè)務(wù)運(yùn)營、研究審計發(fā)現(xiàn)的問題[7]。關(guān)于研究型審計的內(nèi)容和范圍,還可以從宏觀、微觀兩個層面理解。從宏觀層面來看,審計監(jiān)督的政治性、政策性隨著國家治理現(xiàn)代化的深入不斷加強(qiáng),審計監(jiān)督與評價的范圍不再局限于財經(jīng)活動,研究型審計需要研究審計標(biāo)準(zhǔn)、審計范圍、審計技術(shù)方法及人才資源配置等方面的改革與更新,把審計職責(zé)放到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的高度去分析,升華審計成果。從微觀層面來看,研究是服務(wù)于審計工作的需要,研究型審計聚焦于每一個審計項(xiàng)目的開展與實(shí)施,邊研究邊審計,在實(shí)踐層面用邏輯性思維解決具體的審計問題,將研究貫穿于審前—審中—審后全過程[8]。

綜合上述觀點(diǎn),并參考許漢友等[9]的研究,本文所稱的研究型審計是指審計機(jī)關(guān)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策、進(jìn)行項(xiàng)目審計的過程中,運(yùn)用科學(xué)研究的思維方式,解決目前鄉(xiāng)村振興審計中的現(xiàn)實(shí)難題,助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施的一種審計組織方式。

三、鄉(xiāng)村振興審計的現(xiàn)實(shí)困境

為保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn),國家出臺了一系列農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村人居環(huán)境、鄉(xiāng)村文化建設(shè)相關(guān)的政策。各地方政府及其職能部門結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況也制定了鄉(xiāng)村振興政策配套措施。但在政策執(zhí)行過程中,受信息不對稱、政策目標(biāo)多樣性、執(zhí)行中的形式主義等因素的影響,鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)中存在執(zhí)行低效或無效的情況,無法達(dá)到既定目標(biāo)。為此,審計署2018年8月印發(fā)了《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計監(jiān)督的意見》,要求加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的審計監(jiān)督。近幾年來,審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中發(fā)揮了免疫預(yù)警、監(jiān)督問責(zé)和糾偏修正的功能。進(jìn)入新時代新征程,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻變化,這對鄉(xiāng)村振興審計提出了更高的要求。一方面,受鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)踐進(jìn)程影響,鄉(xiāng)村振興審計所承擔(dān)的任務(wù)、職責(zé)逐漸發(fā)生變化,審計范圍、審計內(nèi)容、審計方法變得越來越復(fù)雜;另一方面,鄉(xiāng)村振興審計的質(zhì)量要求越來越高,不僅要揭示和糾正鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行中的風(fēng)險隱患和違法違紀(jì)行為,還要發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行相關(guān)的體制、機(jī)制問題,并提出政策完善建議[10]。從近幾年的實(shí)踐來看,受如下現(xiàn)實(shí)困境的影響,鄉(xiāng)村振興審計未能充分發(fā)揮其對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的推進(jìn)作用。

(一)對鄉(xiāng)村振興審計的規(guī)律把握不足

傳統(tǒng)的財政財務(wù)審計以資金使用合法性和效益性為主要目標(biāo),審計對象主要是使用財政資金的單位。而鄉(xiāng)村振興審計主要是政策跟蹤審計,其審計對象是中央出臺的相關(guān)政策措施,目標(biāo)是推動鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行,被審計單位涉及各級政策執(zhí)行單位及其組成部門。與財政財務(wù)審計相比較,鄉(xiāng)村振興審計在審計目標(biāo)、審計對象和范圍上都具有很大的模糊性,不僅要求審計人員系統(tǒng)深入了解和把握黨中央、國務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村振興決策部署的政策的出臺背景、戰(zhàn)略意圖、改革目標(biāo)等,而且要求審計人員深入把握各地方的配套政策及其歷史情況、發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢。當(dāng)前審計實(shí)務(wù)中,審計人員對新時代鄉(xiāng)村振興審計的規(guī)律把握不足,導(dǎo)致審計工作的廣度和深度不夠。從2019—2021年公告的7份鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計結(jié)果來看,審計內(nèi)容主要為鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的執(zhí)行度、專項(xiàng)資金的使用情況,審計目標(biāo)以合規(guī)性審查為主,側(cè)重于資金的事后審計,較少涉及事前、事中審計,審計重心在于發(fā)現(xiàn)問題,但對問題背后的原因未做深入分析挖掘,不能從根源上把握病理,也不利于后續(xù)的審計整改。

(二)未形成統(tǒng)一的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計規(guī)范

為規(guī)范和約束審計活動,國家出臺了一系列審計準(zhǔn)則。但鄉(xiāng)村振興審計是新出現(xiàn)的審計類型,具有特殊性,其內(nèi)容既涉及中央層面的宏觀政策,又涉及各地因地制宜的政策。此類審計業(yè)務(wù)如何開展,現(xiàn)有審計準(zhǔn)則中沒有針對性的規(guī)定。實(shí)踐中鄉(xiāng)村振興審計項(xiàng)目存在審計目標(biāo)不明確、審計管理不統(tǒng)一、審計技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等問題[11]。如審計重要性的運(yùn)用,審計準(zhǔn)則中有明文規(guī)定,但在鄉(xiāng)村振興審計中如何運(yùn)用,還需要進(jìn)一步規(guī)范;又如審計公告,審計準(zhǔn)則并未詳細(xì)規(guī)定公告的具體途徑和內(nèi)容,實(shí)務(wù)中主要通過政府官網(wǎng)發(fā)布審計公告,但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施對象主要是農(nóng)民群眾,該群體對審計機(jī)關(guān)及其官網(wǎng)的關(guān)注度并不高。從2019—2021年公告的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計結(jié)果來看,公告內(nèi)容較為籠統(tǒng)簡略,缺乏對項(xiàng)目基本情況、取得成效和審計處理整改的詳細(xì)描述?；鶎尤罕娨话汶y以從公告內(nèi)容獲取充分信息,因此很難發(fā)揮社會監(jiān)督作用。如何將通用的審計準(zhǔn)則運(yùn)用到鄉(xiāng)村振興審計具體實(shí)踐中,需要進(jìn)一步研究和規(guī)范。

(三)對鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計組織方式的探究不深入

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是一盤大棋。政策實(shí)施歷經(jīng)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)多個層級,涉及改革、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門,政策范圍包括財政、金融、人才、技術(shù)、資金、產(chǎn)業(yè)等多方面。針對某一政策,審計重點(diǎn)在哪里、從哪里切入、如何組織開展等,都需要上下統(tǒng)籌規(guī)劃,積極調(diào)動各層級審計機(jī)關(guān)分級負(fù)責(zé)、協(xié)同聯(lián)動。審計實(shí)踐中,有的地方審計機(jī)關(guān)采取項(xiàng)目化的方式,有的地方采取融合式的方式開展鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計,均取得了一定成效。但總體來看,審計機(jī)關(guān)對如何組織開展鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計還未研究透徹,部分地區(qū)實(shí)踐中還存在“眉毛胡子一把抓”現(xiàn)象。項(xiàng)目立項(xiàng)不科學(xué),審計效率不高,對典型問題背后的體制性障礙、機(jī)制性缺陷、制度性漏洞剖析不深入,審計“治已病、防未病”建設(shè)性作用未充分發(fā)揮等問題仍在一定程度上存在[12]。

(四)對鄉(xiāng)村振興審計的技術(shù)方法認(rèn)識不足

鄉(xiāng)村振興審計是一種新型的審計業(yè)務(wù),其涉及的審計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體量龐大、信息碎片化嚴(yán)重,數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用比較困難,需要耗費(fèi)大量的人力物力財力。同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等多個領(lǐng)域,相關(guān)項(xiàng)目多且復(fù)雜,無論是審前政策解讀還是審計實(shí)施過程,都具有較高的專業(yè)性要求。此外,鄉(xiāng)村振興審計對象特殊、審計目標(biāo)要求高,傳統(tǒng)的審閱法、核對法、函證法等方法難以獲取充分且適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)。數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展為鄉(xiāng)村振興審計工作的開展提供了可能。審計實(shí)踐中,一些地方審計機(jī)關(guān)積極探索了大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)在鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計中的運(yùn)用。但總的來看,鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計中現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用還缺乏頂層設(shè)計,不同技術(shù)的應(yīng)用場景以及技術(shù)平臺的構(gòu)建等都還存在不足。

(五)未形成完善的鄉(xiāng)村振興財政資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,國家在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)保障等方面投入了大量專項(xiàng)資金。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的相關(guān)要求,所有政策和項(xiàng)目均應(yīng)納入績效管理。從近年審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告來看,鄉(xiāng)村振興資金績效審計工作開展不夠充分,且審計評價指標(biāo)不夠全面。如對項(xiàng)目資金的經(jīng)濟(jì)性評價指標(biāo)較多,而經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等指標(biāo)較少;評價內(nèi)容更多是針對單項(xiàng)資金,結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展情況的綜合評價較少。這些問題造成評價結(jié)果難以反映資金的真實(shí)效益,導(dǎo)致審計未能對鄉(xiāng)村振興事業(yè)起到良好的支撐作用[13]。

針對上述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中審計監(jiān)督面臨的一系列困境,需要開展詳盡的調(diào)查研究,明確“病灶”,找準(zhǔn)著力點(diǎn),從根本上解決問題,從而助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

四、鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中研究型審計的主要內(nèi)容

(一)研究鄉(xiāng)村振興審計業(yè)務(wù)的規(guī)律

鄉(xiāng)村振興審計是一種新型審計業(yè)務(wù),針對實(shí)務(wù)中審計目標(biāo)、審計對象和范圍不確定等問題,可以從以下3個方面開展研究:一是審計目標(biāo)的確定,審計目標(biāo)是鄉(xiāng)村振興審計工作開展的“指揮棒”,應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求來確定審計目標(biāo),從宏觀角度研究把握鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容與要求,據(jù)此確立審計總目標(biāo),再從微觀項(xiàng)目中逐層細(xì)化、具體化,建立多層次審計目標(biāo)。二是鄉(xiāng)村振興審計范圍的確定,審計對象的特殊性決定了鄉(xiāng)村振興審計范圍的確定難度。2021年新修訂的《審計法》對審計范圍有了更明確的界定,但審計項(xiàng)目中仍有需要具體情況具體分析的內(nèi)容,依據(jù)宏觀和微觀審計目標(biāo)做好審計范圍的界定,在合適范圍內(nèi)擴(kuò)大審計廣度。三是對審計對象的研究,對審計對象的調(diào)查研究不是書面材料的搬運(yùn),不是泛泛了解,而是對其政策背景、現(xiàn)實(shí)困境、目標(biāo)路徑等核心問題的深刻理解。為在鄉(xiāng)村振興審計工作中把握核心問題,需要對鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的開展進(jìn)行深入分析研究。鄉(xiāng)村振興主要涉及政策、項(xiàng)目、資金三大方面,包括鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的目標(biāo)與要求、項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營、各種資金的分類與使用安排等,研究透徹這些情況才能更有針對性地編制審計方案。

(二)研究準(zhǔn)則在鄉(xiāng)村振興審計中的具體運(yùn)用

鄉(xiāng)村振興審計開展時間短、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不夠豐富,審計工作的開展主要依靠審計準(zhǔn)則的指導(dǎo)和審計人員的經(jīng)驗(yàn),如何將普遍適用的審計準(zhǔn)則具體化到鄉(xiāng)村振興審計項(xiàng)目中,是研究型審計需要關(guān)注的。根據(jù)當(dāng)前的審計困境,可以從以下3個方面進(jìn)行研究:一是審計重要性的研究,審計準(zhǔn)則要求審計人員從事項(xiàng)是否屬于涉嫌犯罪、是否屬于法律法規(guī)和政策禁止、是否屬于故意行為、問題涉及的數(shù)量或者金額、是否涉及政策、體制或者機(jī)制的嚴(yán)重缺陷等角度判斷審計事項(xiàng)的重要性。具體到鄉(xiāng)村振興審計事項(xiàng),此原則如何確定,需要深入研究細(xì)化。二是審計風(fēng)險的研究,鄉(xiāng)村振興政策效果評價是一項(xiàng)長期復(fù)雜的工作,審計人員基于當(dāng)期信息作出的審計判斷、形成的審計結(jié)論,可能存在對政策科學(xué)性、合理性及政策執(zhí)行效果的誤判,實(shí)務(wù)中對此類風(fēng)險關(guān)注不夠且研究較少,需要加強(qiáng)研究以做好應(yīng)對準(zhǔn)備。三是審計結(jié)果公告的研究,依法向社會公眾公布審計結(jié)果和審計調(diào)查結(jié)果是審計準(zhǔn)則的要求,但鄉(xiāng)村振興對象特殊,審計公告的內(nèi)容和公布途徑應(yīng)充分考慮廣大農(nóng)民群眾的實(shí)際情況,深入調(diào)查基層群眾更便于從何種渠道獲取政府信息,以及對審計公告的理解程度,盡可能地提高審計信息透明度和可理解度。

(三)研究鄉(xiāng)村振興審計的組織方式

鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計通常由審計署統(tǒng)一部署,具體實(shí)施是審計署下某一業(yè)務(wù)司牽頭制定工作方案,統(tǒng)一下達(dá)審計項(xiàng)目通知書,然后由各特派辦和派出局在規(guī)定期間對選定地區(qū)完成現(xiàn)場審計,在這期間審計署牽頭司對重要事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一部署和業(yè)務(wù)指導(dǎo),最終由審計署統(tǒng)一匯總各地的審計發(fā)現(xiàn)形成報告。在地方,鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計開展主要有項(xiàng)目化和融合式兩種方式,綜合運(yùn)用上審下、交叉審、同級審等組織方式。此種組織方式取得了較好的成效,但也還存在協(xié)調(diào)配合不夠、效率不高等問題。針對這些問題,需要從以下方面開展研究:第一,研究上下級審計機(jī)關(guān)之間如何深入聯(lián)系和有效互動,如何協(xié)調(diào)審計重點(diǎn),如何避免審計范圍、現(xiàn)場時間的交叉或沖突;第二,研究上下級審計機(jī)關(guān)之間相同審計項(xiàng)目如何協(xié)調(diào)進(jìn)度,如何在既定審計任務(wù)、人力資源、技術(shù)手段等條件下統(tǒng)籌融合審計計劃;第三,研究上下級審計機(jī)關(guān)之間如何實(shí)現(xiàn)特殊項(xiàng)目的審計協(xié)同,如何對臨時交辦的、時效性強(qiáng)的任務(wù)快速集合兵力打好“閃擊戰(zhàn)”,如何應(yīng)對鄉(xiāng)村振興歷史遺留問題和體制機(jī)制問題等;第四,研究上下級審計機(jī)關(guān)之間如何拓展審計成果運(yùn)用方式,如根據(jù)審計結(jié)果受眾群體的差異性,研究審計結(jié)果不同的轉(zhuǎn)化方式,研究如何擴(kuò)大優(yōu)秀審計經(jīng)驗(yàn)的影響度,將審計結(jié)果轉(zhuǎn)化為多種審計研究成果,做到一審多果、一果多用。

(四)研究鄉(xiāng)村振興審計的技術(shù)方法

數(shù)字化時代審計的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù),鄉(xiāng)村振興涉及海量形式各異的信息數(shù)據(jù),積極推動大數(shù)據(jù)技術(shù)與審計深度融合能夠提升審計效率。在數(shù)據(jù)獲取方面,網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)、文本挖掘技術(shù)拓寬了數(shù)據(jù)來源;在數(shù)據(jù)處理方面,可視化技術(shù)、數(shù)據(jù)清理技術(shù)提高了數(shù)據(jù)整理效率;在數(shù)據(jù)分析方面,建模仿真、預(yù)測性分析等技術(shù)協(xié)助判斷疑點(diǎn),大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠幫助審計人員快速掌握審計對象的基本情況,為數(shù)據(jù)共享打下基礎(chǔ)。為進(jìn)一步提升技術(shù)方法對鄉(xiāng)村振興審計的助推作用,還需要從以下4個方面開展研究:一是基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的鄉(xiāng)村振興詳細(xì)審計,數(shù)字技術(shù)的支持使鄉(xiāng)村振興審計范圍發(fā)生了根本變化,被審計單位的經(jīng)濟(jì)交易、業(yè)務(wù)及事項(xiàng)全部納入審計成為可能,但如何把可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),需要進(jìn)一步研究。二是研究鄉(xiāng)村振興審計中的遠(yuǎn)程實(shí)施,研究審計機(jī)關(guān)如何通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)時獲取被審計單位經(jīng)濟(jì)活動及其相關(guān)環(huán)境的數(shù)據(jù),并遠(yuǎn)程檢查。三是研究鄉(xiāng)村振興審計中的人機(jī)協(xié)同智能審計模式,即人機(jī)協(xié)同智能審計模式下審計人員和審計機(jī)器人的分工。四是研究鄉(xiāng)村振興審計中的持續(xù)審計,解決萬物互聯(lián)時代下審計證據(jù)的實(shí)時獲取、審計風(fēng)險的實(shí)時控制和審計報告實(shí)時出具等問題。

(五)研究鄉(xiāng)村振興審計績效評價標(biāo)準(zhǔn)

構(gòu)建科學(xué)完整的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系,是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興財政資金使用效益、提高鄉(xiāng)村振興工作質(zhì)量的重要保障。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村振興績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系中存在的問題,需要在以下3個方面進(jìn)行研究:一是研究評價標(biāo)準(zhǔn)的全面性,對鄉(xiāng)村振興績效審計的評價需充分考慮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體內(nèi)涵,至少包括經(jīng)濟(jì)、民生、生態(tài)、可持續(xù)性等維度,確保審計評價的全覆蓋[14]。二是研究評價指標(biāo)體系的設(shè)計,評價指標(biāo)是績效管理目標(biāo)的細(xì)化,研究如何將各個維度的評價目標(biāo)細(xì)化為具體可操作的指標(biāo),在各維度下分級設(shè)置。三是研究評價標(biāo)準(zhǔn)的分類,鄉(xiāng)村振興包含資金項(xiàng)目眾多且歷史數(shù)據(jù)缺乏,設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)時如何通過分類提煉鄉(xiāng)村振興資金共性指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),如何確定針對不同地區(qū)、不同項(xiàng)目的個性指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)并保證評價標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性[15],需要進(jìn)一步研究。

(六)研究鄉(xiāng)村振興審計主體的專業(yè)能力提升路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋范圍廣、覆蓋面積大,涉及農(nóng)業(yè)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等多方面專業(yè)知識,這些對審計人才隊(duì)伍的質(zhì)與量提出了更高要求。轉(zhuǎn)變審計人員的傳統(tǒng)審計思維模式,強(qiáng)化審計人員對鄉(xiāng)村振興政策的學(xué)習(xí)解讀能力,提高審計人員的思想站位,是深入調(diào)查鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)問題的必要準(zhǔn)備。研究型審計需要聚焦于如何保障審計隊(duì)伍的專業(yè)性與積極性[16],新生審計人才的培養(yǎng)涉及個人、高校、社會等多方,涉及多種形式的學(xué)習(xí)、交流、培訓(xùn)活動,涉及審計人才共享機(jī)制的建設(shè)等,這些都還需要進(jìn)一步研究,深入透徹地研究、解決好審計主體問題,才能保證審計工作充分且有效開展。

五、研究型審計嵌入鄉(xiāng)村振興實(shí)踐過程的建議

實(shí)踐層面,如何將研究思維和方法貫穿鄉(xiāng)村振興審計的整個工作流程,保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,需要從審前、審中、審后全方位加大研究力度,以研促審。

(一)審前準(zhǔn)備階段

1.加大政策研究力度,明確審計目標(biāo)

一方面,鄉(xiāng)村振興政策的落實(shí)、資金的分類管理等問題需要加大政策學(xué)習(xí)力度。研究型審計聚焦研究力度和深度,要求認(rèn)真研讀政策法規(guī),做好知識儲備,宏觀上把握中央的政策精神,微觀上明確具體鄉(xiāng)村振興政策的幫扶對象和范圍、確定政策目標(biāo)、做好政策細(xì)項(xiàng)分類。審計機(jī)關(guān)應(yīng)建立鄉(xiāng)村振興政策學(xué)習(xí)庫,將審計項(xiàng)目涉及的國家政策、地方管理制度等資料匯總整理,積極開展研究與學(xué)習(xí),提高思想站位。另一方面,對相關(guān)政策的研究與解讀有利于把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)要求及戰(zhàn)略意圖,明確鄉(xiāng)村振興審計的目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策措施由中央各職能部門制定,經(jīng)各省、市、縣制定配套政策,主要在各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行,審計機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)政策落實(shí)過程中不同層級地方政府的職責(zé)研究建立多層次的審計目標(biāo)體系,確保審計證據(jù)的充分性和總體審計目標(biāo)的可靠性。

2.研究審計資源配置,提升審計效能

研究型審計強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌審計資源。一方面,研究鄉(xiāng)村振興審計工作組的隊(duì)伍建設(shè),依據(jù)審計項(xiàng)目具體特點(diǎn)及審計人員能力經(jīng)驗(yàn),考慮如何合理安排鄉(xiāng)村振興審計項(xiàng)目組成員的分工,并將熟悉農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政策、審計專業(yè)素養(yǎng)強(qiáng)的優(yōu)秀人才納入項(xiàng)目組;通過抽調(diào)、線上咨詢、定期開展審計難點(diǎn)研討會等方式交流經(jīng)驗(yàn),攻克跨領(lǐng)域難點(diǎn)難題。另一方面,研究審前鄉(xiāng)村振興審計人員培訓(xùn)工作的開展方式,收集梳理全國鄉(xiāng)村振興審計的典型成功案例,開展線上培訓(xùn)會、集體閱讀分享會、經(jīng)驗(yàn)交流會等活動,切實(shí)提高審計人員專業(yè)素養(yǎng),更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

(二)審計實(shí)施階段

1.合理確定審計范圍,推動實(shí)施多維度審計

第一,從審計實(shí)施單位維度研究。鄉(xiāng)村振興審計工作一般由審計署牽頭、聯(lián)合各級地方審計機(jī)關(guān)開展。針對某一具體政策或項(xiàng)目的審計,需要研究審計工作如何分配,合理確定上下級審計機(jī)關(guān)的審計范圍。如關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、涉及面廣的重點(diǎn)、難點(diǎn)審計項(xiàng)目由審計署及其派出機(jī)構(gòu)實(shí)施,地方特點(diǎn)突出、資金散的專項(xiàng)項(xiàng)目則交由地方審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計。第二,從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)容維度研究。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)資源、民生保障、人才振興等方面,可以從不同角度入手分門別類地研究確定各政策的審計重點(diǎn)。第三,從審計范圍維度研究。鄉(xiāng)村振興審計主要涉及政策、項(xiàng)目、資金三大方面。在政策層面可研究多層次審計目標(biāo)的建立,考慮如何逐級開展審計;資金層面的審計,目前相對發(fā)展成熟,主要應(yīng)圍繞相關(guān)資金的管理與績效開展研究;在項(xiàng)目層面,研究拓寬審計范圍,將項(xiàng)目立項(xiàng)申請、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目建后運(yùn)營等階段都納入審計范圍,著力把關(guān)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目可行性、建設(shè)合規(guī)性,針對跟蹤審計建后是否建立長期有效的管理機(jī)制、項(xiàng)目運(yùn)營結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期要求、專項(xiàng)審計和跟蹤審計是否發(fā)揮出扶貧作用等[17],著力挖掘其原因并理清責(zé)任主體。

2.深入挖掘問題原因,保障鄉(xiāng)村振興政策順利落實(shí)

鄉(xiāng)村振興內(nèi)容的復(fù)雜性決定了審計問題的多樣性,鄉(xiāng)村振興政策在基層鄉(xiāng)村為什么不能順利落實(shí),部分群眾為什么享受不到應(yīng)有的補(bǔ)貼和幫扶政策,部分幫扶技術(shù)為什么不能順利推廣等問題,正是研究型審計研究剖析的地方,即“研究”二字的意義所在。研究型審計把問題當(dāng)作研究對象,對問題產(chǎn)生的原因深入剖析,特別關(guān)注共性問題,發(fā)現(xiàn)問題背后的制度性缺陷,解決問題的同時重視制度完善,為管理者改善管理、增加價值、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供有價值的參考。這就要求審計人員深入基層,加大力度挖掘問題原因,深入研究“一個容錯機(jī)制”“兩個不能”和“三個區(qū)分開來”在鄉(xiāng)村振興審計工作中的具體運(yùn)用,推動問題解決。具體審計實(shí)踐中,針對審計發(fā)現(xiàn)的重大問題可臨時建立專案小組加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研,深入基層開展座談研究會,挖掘問題原因,分析是基層干部能力不足、政策解讀不到位,還是相關(guān)政策不適合當(dāng)?shù)靥厥饷袂?或是某些經(jīng)手人員為私利惡意更改措施等原因,針對分析結(jié)果移交相關(guān)部門處理整改。

(三)審后運(yùn)用階段

1.提高審計公告透明度,強(qiáng)化審計監(jiān)督

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)重大改革舉措,地方政府及其組成部門貫徹落實(shí)時,應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況創(chuàng)新性地開展工作。審計人員生搬硬套或機(jī)械使用舊制度規(guī)定來評價各地鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施中的創(chuàng)新事項(xiàng),可能遇到各種悖論問題,導(dǎo)致審計目標(biāo)難以達(dá)成。針對審計公告公開途徑少和披露內(nèi)容不豐富的問題,審計機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)鼗鶎尤罕姷男枨?研究創(chuàng)新公告披露方式,幫助群眾便捷地獲取審計信息。例如:通過微博、抖音、微信公眾號等平臺的政府官方賬號公布審計結(jié)果,提高鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果透明度。研究型審計注重價值理念,關(guān)注現(xiàn)實(shí)需求與人民訴求。提高鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果透明度,有利于群眾了解切身的利益情況,有利于號召更多的社會公眾參與到鄉(xiāng)村治理工作中,更好地保障群眾利益和發(fā)揮群眾監(jiān)督力量。

2.總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),研究構(gòu)建審計項(xiàng)目庫

研究型審計的開展方法之一是研究建立有效項(xiàng)目庫。按審計對象或?qū)徲嫿Y(jié)果類型,對鄉(xiāng)村振興審計項(xiàng)目歸類建檔,建立鄉(xiāng)村振興審計項(xiàng)目庫,以備各地審計單位學(xué)習(xí)研究,一方面有利于提高審計效率,另一方面能夠促進(jìn)研究型審計的推廣和深化。鄉(xiāng)村振興審計中的典型案例可以通過項(xiàng)目審計庫進(jìn)行推廣,方便得出的普適規(guī)律被廣泛應(yīng)用,從而指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興審計更好地開展。針對新的領(lǐng)域或重大審計項(xiàng)目,先在局部地區(qū)試點(diǎn)研究,探索審計思路,探究規(guī)律并總結(jié)經(jīng)驗(yàn),再納入審計項(xiàng)目庫,以便及時推廣試點(diǎn)研究經(jīng)驗(yàn),由點(diǎn)到面,以點(diǎn)帶面,擴(kuò)大影響,共享先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

3.研以致用,協(xié)助完善鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策制度

研究型審計是從個別經(jīng)驗(yàn)中提煉出一般規(guī)律,從同類型鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)共性問題。研究型審計是透過現(xiàn)象看本質(zhì),發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目表面問題之后要透過問題探究本質(zhì)原因,及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興各領(lǐng)域政策制定和配套措施的不完善之處,協(xié)助政策制定和配套措施的執(zhí)行完善。以問題為導(dǎo)向,由下往上積極反饋,完善政策法規(guī),堵塞政策漏洞,真正發(fā)揮審計“防未病”的作用,這也是研究型審計的新定位。

六、結(jié)語

在不同的歷史時期、不同的發(fā)展階段,黨和國家都對審計監(jiān)督委以重任。當(dāng)前我國正著眼于2035年遠(yuǎn)景目標(biāo),全力建設(shè)社會主義現(xiàn)代化,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。新時代對審計監(jiān)督提出了更高的要求。面臨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施帶來的新任務(wù)和新要求,審計既要揭示問題,又要對問題背后的制度原因進(jìn)行分析,深入研究分析問題的典型性和普遍性,為相關(guān)機(jī)制的完善提供實(shí)踐和理論支撐,以推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn),鄉(xiāng)村振興審計實(shí)踐中規(guī)律把握不足、規(guī)范不統(tǒng)一、組織方式不深入、技術(shù)方法更新慢以及績效評價標(biāo)準(zhǔn)不完善等問題愈加突出,難以真正發(fā)揮審計監(jiān)督的功能。因此,迫切需要在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中引入研究型審計,加大對審計業(yè)務(wù)規(guī)律、準(zhǔn)則運(yùn)用、組織方式、技術(shù)方法、評價標(biāo)準(zhǔn)的研究力度,實(shí)現(xiàn)全方位的以研促審。站在新的歷史起點(diǎn),各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快學(xué)習(xí)、開展、運(yùn)用研究型審計,從最基層的鄉(xiāng)村工作開始,拓展監(jiān)督范圍、提高監(jiān)督要求,服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,進(jìn)而助推我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程和中國式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。