科研經(jīng)費“放管服”和科研單位內(nèi)部控制的有機結合路徑

代靜琳

四川省林業(yè)科學研究院,四川 成都 610000

0 引言

黨的十八大召開以來,我國的一些關鍵核心技術實現(xiàn)了突破,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大,進入創(chuàng)新型國家行列。為了加快實現(xiàn)高水平科技自立自強的進程,以國家戰(zhàn)略需求為導向,增強自主創(chuàng)新能力,聚焦科研資金管理存在的突出問題,黨中央不斷深化科研資金管理政策,推出了一系列有針對性的改革舉措。2016年出臺《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》、2021年出臺《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》,給科研院所、高校和研發(fā)企業(yè)開展科學研究賦予更大的自主權[1]。

中央財政科研項目資金管理改革意見是財政科技領域“放管服”改革的重要舉措,對于構建充滿活力的科研管理機制和激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力具有非常重要的意義,在大力破除不符合科研規(guī)律的經(jīng)費管理規(guī)定的同時,更好地激勵科研人員潛心鉆研,釋放科研創(chuàng)新活力,促進創(chuàng)新發(fā)展,給予科研人員更大的經(jīng)費管理自主權,在完善科技創(chuàng)新體系方面邁出了堅實的一步。

1 科研經(jīng)費“放管服”改革取得的成效

“放管服”指的是“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”[1-2]。具體到科研經(jīng)費管理,“放”是釋放活力,采取簡政放權的方式,將原來集中在科研主管部門的權利下放至科研項目研究單位,擴大相關科研人員的自主權,充分調(diào)動其主觀能動性,大幅提高創(chuàng)新創(chuàng)造能力;“管”是優(yōu)化升級管理模式,通過革新科研管理機制,有效激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力,“管”為“放”奠定基礎,將二者有機結合,以達到高效管理目標;“服”是提升服務質量,為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境。服務密切聯(lián)系管理,管理融入服務,三者相輔相成,才能取得良好效果[1]。

為切實做到科研經(jīng)費“放管服”,各級政府出臺了相關管理政策,在預算編制、預算評審、下放預算調(diào)劑權限、配備科研財務助理、提高間接費用比例[3]等進行了多方面改革,這充分體現(xiàn)了對科研人員放權、減負和激勵作用。

1.1 簡化項目預算編制

預算編制是資源配置的第1步,是硬性約束科研項目按計劃開展的必要條件,也是財務人員經(jīng)費管理的依據(jù)。科研人員編制準確預算存在困難,在實際科研活動中面對不可預測的變化,預算的準確性無法得到保障。通過簡化合并預算編制科目,按設備費、業(yè)務費、勞務費3大類編制直接費用預算[3]。直接費用不設置比例限制,按項目實際需求編制預算,簡化費用基本測算說明,不再提供明細等多項措施齊頭并進,減輕了科研人員預算編制難度。

1.2 簡化項目預算評審

改革前,預算評審需要嚴格把控測算依據(jù)是否充分、是否符合相關政策,不符之處讓科研人員多次修改,耗費精力。改革后不再將預算編制細致程度作為項目預算評審的因素,重點關注經(jīng)費預算與目標相關性、政策相符性、經(jīng)濟合理性?？蒲腥藛T只需要按照項目需求對“三性”進行規(guī)范詳盡的編寫,提高了預算評審通過率。

1.3 下放項目預算調(diào)劑權

改革前無論金額大小,設備費預算調(diào)劑權均由科技主管部門承擔,現(xiàn)在50萬元以下的設備費預算調(diào)劑權下放給科研項目承擔單位[2],除設備費之外的其他費用調(diào)劑權全部下放給科研項目負責人,給予其充分自主支配項目資金的權利。

1.4 配備科研財務助理

科研人員不是專業(yè)的財務人員,如果花費大量時間去編制詳細的預算、處理財務報銷手續(xù),不利于科研人員潛心鉆研?？蒲胸攧罩沓袚椖款A算編制和調(diào)劑預算、項目預算執(zhí)行進度督導、項目經(jīng)費支出報銷、協(xié)助項目負責人結題驗收等多項職責[3-4],減輕了科研人員事務性負擔的同時,正確高效合理使用科研資金,使科研人員從簡單繁復的管理工作中解放出來,專心致志投入到科研創(chuàng)造中。

1.5 提高科研經(jīng)費間接費用比例

在現(xiàn)階段,科研人員依靠智力勞動得到的報酬與自身期待的成效相比,較多的科研人員認為智力勞動得到的補償較少,并且由于欠缺績效激勵機制,難以獲得認同感。“放管服”實施至今,管理部門越來越重視科研人員的研究成果,在科研經(jīng)費中適當提高間接費用比例[1,3]并增加績效工資,使科研人員明確自己在科研項目中作出的貢獻與績效工資是緊密掛鉤的,進而提高其主觀能動性,使其在科研項目中為實現(xiàn)自身價值最大化而全身心投入其中,直至取得良好的科研效果。

2 “放管服”背景下科研單位經(jīng)費管理存在的問題

2.1 內(nèi)部控制制度不健全

現(xiàn)在很多科研單位片面地把財務制度理解為內(nèi)部控制制度,認為有了財務管理辦法就是建立了內(nèi)部控制體系,實際上執(zhí)行力不足、形式化嚴重,并且在內(nèi)部控制執(zhí)行、評價和監(jiān)督方面并無任何實質作為,評價與監(jiān)督等內(nèi)部控制制度嚴重缺乏?！胺殴芊闭邔嵤┖?科研單位沒有建立健全內(nèi)部控制體系,容易造成科研經(jīng)費管理“一放就亂”[5]的局面。制度不健全主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1.1 預算編制隨意,經(jīng)費使用缺少監(jiān)督

預算調(diào)劑權下放后,審批權限基本由項目負責人承擔,在給予科研人員信任的同時也容易導致項目承擔人員編制預算隨意,經(jīng)費使用缺少監(jiān)督。“放”和“管”的尺度沒有掌握好,出現(xiàn)管控風險。例如:為了規(guī)避購買辦公設備,前期申報任務書時無該項預算,后期在項目執(zhí)行期內(nèi)任意變動設備購置費預算,調(diào)整大量辦公設備購置費或和項目研究無關的專用設備支出進入專項資金;通過預算調(diào)整隨意增加預算外單位,擅自轉撥專項資金;通過預算調(diào)整使立項申報的經(jīng)費預算和驗收時的經(jīng)費預算完全不一致,無法核定經(jīng)費支出是否和項目相關。上述行為易滋生項目資金挪用、變相通過各種形式套取專項資金的腐敗問題。

2.1.2 未制定經(jīng)費包干制度

部分從事基礎性、前沿性、公益性研究的科研單位可以針對人才類和基礎研究類科研項目實行經(jīng)費承包制試點[5],科研經(jīng)費無需編制預算。但科研單位未充分了解政策紅利,仍按照嚴格的科研經(jīng)費預算制管理,未能起到減輕科研人員負擔、充分釋放創(chuàng)新活力、調(diào)動科研人員積極性的作用。

2.1.3 未建立科研設備采購制度

按照“放管服”政策,對科研急需的設備和耗材可不進行招投標程序[3,5],沒有科研設備內(nèi)部采購制度導致采購過程中由項目組成員直接指定供貨商,易發(fā)生貪污腐敗現(xiàn)象或出現(xiàn)采購的設備質量不達標等問題。

2.1.4 未建立結余資金盤活機制

科研項目完成任務目標并通過綜合績效評價后,結余資金留歸科研單位使用。項目承擔單位將結余資金統(tǒng)籌安排用于科研活動直接支出,沒有加強結余資金管理,導致結余資金變成自有資金,被單位或項目人員隨意分配、使用。

2.2 未建立有效的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)

“放管服”政策推行后,廣大科研人員仍然感覺到審批手續(xù)繁瑣、報銷程序多、時間長、難度大,大量精力陷入事務性工作[1-5]?！皥箐N難”給科研人員帶來的繁重負擔并沒有被完全解決?？蒲袉挝晃丛敿毞治鲭y點所在,沒有通過現(xiàn)代化信息技術手段建立起高效的科研經(jīng)費信息化管理系統(tǒng),在提升服務意識、簡化流程、營造良好科研環(huán)境方面創(chuàng)新性不足。

2.3 科研財務助理配套制度不健全

雖然“放管服”政策要求全面落實科研財務助理制度,但是因為需要支付科研財務助理人力成本費用[3],在科研經(jīng)費保障不充分的情況下,很多項目無法聘用財務助理,從而不能提供專業(yè)化服務?？蒲袉挝回攧罩砼涮字贫冉ㄔO沒有落實到位,未能做到項目實施和財務管理的有效銜接。

2.4 未完善有利于創(chuàng)新的評價激勵制度

科研經(jīng)費的間接經(jīng)費比例逐年提高,其中用于科研人員的獎勵績效經(jīng)費也逐步上升。但是科研單位未制定完善的評價激勵制度[5],評價指標不夠合理,間接費用通常還要承擔項目依托單位的管理費支出,獎勵績效不能全部用于科研人員,未將科研人員在項目中的實際貢獻與激勵掛鉤,不利于激發(fā)科研人員的主動性,科研經(jīng)費績效評價機制運用效果不佳。

3 實現(xiàn)科研經(jīng)費“放管服”和科研單位內(nèi)部控制制度的有機結合的建議

3.1 完善內(nèi)部控制制度體系建設

科研經(jīng)費的“放管服”政策推行,如何能夠讓科研人員擺脫繁瑣的報銷程序,又能按照規(guī)范管理使用資金、防范諸多風險點,做到“真實、合理、合規(guī)”管控,內(nèi)部控制就成為了重中之重。而內(nèi)部控制的關鍵是要做到事前、事中、事后均要管控,事前、事中、事后各個方面均納入管理,形成一套完整的內(nèi)部控制體系。

從解決程序多、報銷難、手續(xù)繁、激勵少、監(jiān)督多等方面入手,在原有的內(nèi)控制度上再加強以下幾個方面建設:建立預算編制審核、調(diào)整制度,簡化審批流程,重點加強科研經(jīng)費預算編制的合理性、相關性審核;針對包干制項目經(jīng)費單獨設置經(jīng)費管理制度,避免貪污舞弊現(xiàn)象發(fā)生;建立結余經(jīng)費使用制度,結合績效評價制度合理分配結余資金;建立專用設備采購制度,確保專項資金合理、合規(guī)使用;建立定期巡查制度,專項資金常態(tài)化自查、隨機抽查制;建立審核機制,每年聘請專業(yè)機構對科研專項資金進行抽查審計,做到風險提前預警,緊抓事中控制,及時處理,防患于未然;建立聲譽管理機制,對科研經(jīng)費違法、違規(guī)使用人員納入誠信檔案,并進行適度的曝光處理。

3.2 建設新型的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)

將科研項目管理和財務管理統(tǒng)籌安排,建立具備多種功能、科學、完善的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)。按照預算編制、預算調(diào)整審批、預算控制、經(jīng)費報銷、設備采購、資產(chǎn)管理、收入支出結余核算及項目考核指標等多種需求[3-4,6]進行一體化統(tǒng)一管理,集中在一個信息平臺,最大限度地實現(xiàn)資源共享,方便科研人員和財務人員隨時掌握所需信息,提高管理效率,降低信息交流成本。簡化經(jīng)費報銷線下審批流程,推行線上電子化報銷憑證,減輕科研人員和財務人員負擔的同時,強化科研經(jīng)費預算與執(zhí)行監(jiān)督功能。

3.3 完善科研財務助理配套制度

建立健全科研財務助理配套機制[3],科研單位根據(jù)情況多渠道統(tǒng)籌安排經(jīng)費解決財務助理人力成本費用問題,確保每個項目配有相對固定的科研財務助理,建立專業(yè)人才隊伍。明確科研財務助理崗位職責,加強專業(yè)培訓[1-2]、提升綜合素質,負擔起項目經(jīng)濟管理職責。同時加強對科研財務助理的定期考核,給予相應的激勵措施,使其更好地服務科研項目管理工作,充分發(fā)揮科研財務助理效能。

3.4 健全科研經(jīng)費的評價激勵制度

建立有利于創(chuàng)新的科研項目評價激勵制度,以創(chuàng)新質量和貢獻為導向,從經(jīng)濟效益、技術效益和社會效益的角度出發(fā),科學合理設置績效指標體系。結題驗收時對照指標完成情況、經(jīng)費使用情況進行評價,加強項目關鍵環(huán)節(jié)考核,績效評價結果作為項目調(diào)整、后續(xù)支持及獎懲的重要依據(jù)。對承擔關鍵領域核心技術攻關任務的科研人員進行激勵,培養(yǎng)人才,多出高質量成果。

內(nèi)部控制制度健全也會造成單位科研經(jīng)費管理的內(nèi)部審批流程及財務報銷程序復雜,存在財務、采購、資產(chǎn)、科研等多部門多環(huán)節(jié)審批,科研經(jīng)費監(jiān)管鏈條較長,過程控制較多,容易影響科研人員的積極性,不利于項目的實施。這需要單位內(nèi)部各部門相互協(xié)調(diào)、相互合作,力爭做到控制、監(jiān)督和簡化程序俱到;為科研經(jīng)費使用提供優(yōu)質服務,讓科研人員真正體會到“放管服”帶來的好處,既保證了資金的安全,又讓項目得到有效實施。

4 結束語

科研經(jīng)費“放管服”政策的推行,為管理提出了新的思路、路徑[3,6],建立健全科研單位內(nèi)部控制制度勢在必行?？蒲袉挝唤⑼晟频膬?nèi)部控制體系,讓國家下放的各項權利有了制度保障[6],提升科研經(jīng)費管理效能的同時,加強有效監(jiān)督,促進國家科研事業(yè)蓬勃興旺發(fā)展。