上官丕亮,張煜斌

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215000)

黨的二十大報告不僅強調(diào)“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性”,并將“發(fā)展全過程人民民主”作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一,還提出了“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”以及“全面推進國家各方面工作法治化”等重要命題[1]23、37、40。這既是對以往民主法治工作經(jīng)驗的總結(jié)和凝練,又是對新時代民主法治工作藍圖的描繪和布局。

全過程人民民主是中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)人民探索民主的偉大創(chuàng)造,對我國未來的法治工作提出了新的要求。而要發(fā)揮法治穩(wěn)預(yù)期的保障作用,首先必須厘清“全過程人民民主”的規(guī)范內(nèi)涵;在厘清規(guī)范內(nèi)涵之后,我們還面臨選擇何種層次的視角問題:是較為宏觀的法治視角還是較為具體的憲法視角?對于這一問題,本文認為憲法的視角可能更為關(guān)鍵。這不僅是筆者基于自身學(xué)科作出的選擇,更是基于民主與憲法的關(guān)系所作的論斷。早在20世紀末,許崇德與何華輝先生就曾在《憲法與民主制度》一書中指出:“近代意義的憲法是國家的根本法,它是和民主制度緊密相連的,是民主制度的確認和法律化?！盵2]1民主與憲法之所以有如此密切的聯(lián)系,一方面是因為憲法乃國家的根本法和最高法,構(gòu)成衡量政治制度是否民主的根本準則和最高標準;另一方面是因為憲法是民主最應(yīng)發(fā)揮作用的場域[3]。因此,我們應(yīng)當首先從憲法學(xué)的視角“深入探討全過程人民民主的憲法學(xué)內(nèi)涵,形成學(xué)術(shù)化、體系化的全過程人民民主的憲法學(xué)話語”[4]?；诖?本文以分析全過程人民民主的基本內(nèi)涵為起點,并以此為基礎(chǔ)闡述全過程人民民主的憲法依據(jù),最后探討如何通過憲法實施的方式推進全過程人民民主。

一、全過程人民民主的內(nèi)涵詮釋

在當代,民主既可以作為一種國家形態(tài),也可以作為一種決策機制。作為一種國家形態(tài),民主是指“統(tǒng)治階級中的多數(shù)人掌握國家權(quán)力的國家形式和政治制度”[5]1583;作為決策機制,民主強調(diào)的是在公共決策程序中要按照“多數(shù)人意愿”來作出有拘束力的決定[6]。一般而言,后一種民主理念是前一種民主制度的具體安排。因此,民主更多的是在國家形態(tài)層面被討論。在國家制度層面,民主扮演的角色實質(zhì)上是:誰是統(tǒng)治者和統(tǒng)治者如何實現(xiàn)統(tǒng)治的傳統(tǒng)意義上的“國體”和“政體”的綜合體[7],即回答“誰在多數(shù)人范圍之內(nèi)”以及“多數(shù)人如何實現(xiàn)統(tǒng)治”兩大問題。對這兩大問題的回答構(gòu)成了各種民主理論的實質(zhì)內(nèi)容?！叭^程人民民主”通過為民主添加了“全過程”和“人民”兩大修飾詞回答了這兩大問題,即“人民”回答了“誰在多數(shù)人范圍之內(nèi)”的問題,“全過程”回答了“多數(shù)人如何實現(xiàn)統(tǒng)治”的問題。其中,根據(jù)權(quán)威文件的表述,“全過程”又被拆分為全鏈條、全方位和全覆蓋三個方面。因此,我們可以圍繞這四個詞組來詮釋“全過程人民民主”的內(nèi)涵。

(一)全過程人民民主是“人民”的民主

不同于西方民主理論僅僅聚焦于“如何實現(xiàn)民主”,根源于“人民民主”的“全過程人民民主”理念從不回避“民主的主體是誰”這一根本問題,而是旗幟鮮明地表達了民主的“主體性”特征。2014年,在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上,習近平總書記就強調(diào):“我們必須堅持國家一切權(quán)力屬于人民,堅持人民主體地位,支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力?！盵8]832016年,在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上,習近平總書記再次強調(diào):“尊重人民主體地位,保證人民當家作主,是我們黨的一貫主張?！盵9]40-412021年,在中央人大工作會議上,習近平總書記更是指出:“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力,用制度體系保證人民當家作主?！盵10]

全過程人民民主對人民主體地位的充分彰顯,契合了中國民主理論創(chuàng)新的實踐邏輯。要想在國家治理過程中最大限度地汲取人民群眾的磅礴之力,除了客觀上要進一步拓寬民主參與渠道、豐富民主參與形式,也要在主觀上充分調(diào)動人民群眾參與社會主義建設(shè)的積極主動性,激發(fā)人民群眾的智慧力量。全過程人民民主對人民主體地位的強調(diào),可以讓人民群眾深切感知自己作為國家主人翁的政治地位,從而將自己的人生規(guī)劃與社會主義事業(yè)的發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)在一起[11]。可以說,在全過程人民民主理念下,人民群眾的首創(chuàng)精神和主觀能動性得到充分激發(fā),人民既是民主的參與者,也是民主的受益者,既為自己拼搏,也為國家和民族奮斗[12]42。

(二)全過程人民民主是 “全鏈條”運行的民主

“全鏈條”是指民主價值應(yīng)當整體性支配權(quán)力運行鏈條,包括選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等五個環(huán)節(jié)。換言之,全過程人民民主除了擁有民主選舉這一形式之外,還包括民主協(xié)商、民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督等四種形式。習近平總書記指出:“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利,人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期,這樣的民主是形式主義的。”[13]74這種形式主義民主因制度構(gòu)建的不完善性,無法消除“當代行政的民主赤字”[14],以及“決斷性司法行為的弊端”[15],最終將危及廣泛人民群眾的根本利益。而在全過程人民民主理念中,人民不僅在選舉階段被“喚醒”,在協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督等四個環(huán)節(jié)也可以“出場”。人民在整個權(quán)力運行環(huán)節(jié)“出場”,避免了民主實踐的碎片化,實現(xiàn)了民意表達的邏輯閉環(huán)。正如習近平總書記強調(diào)的:“我們要堅持國家一切權(quán)力屬于人民,既保證人民依法實行民主選舉,也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,切實防止出現(xiàn)選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象?！盵16]85

不過,需要注意的是,全過程人民民主理念所支配的權(quán)力運行鏈條不僅包括國家權(quán)力運行鏈條,還包括非國家權(quán)力性質(zhì)的權(quán)力運行鏈條(主要是某些社會公權(quán)力)。這是因為,全過程人民民主還是“領(lǐng)域全覆蓋”的民主,而并不僅僅局限于國家政治生活領(lǐng)域。

(三)全過程人民民主是“全方位”參與的民主

與“全鏈條”不同,“全方位”強調(diào)的是民主參與方式的多樣性,即民主在權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)有多種實現(xiàn)方式。兩者的聯(lián)系在于,只有先確定民主價值貫穿于“全鏈條”,才能談?wù)撁裰鲄⑴c方式的多樣性。換言之,“全鏈條”與“全方位”是形式與內(nèi)容的關(guān)系。習近平總書記就指出:“實現(xiàn)民主政治的形式是豐富多彩的,不能拘泥于刻板的模式?！盵17]294

在民主選舉上,我國不僅有以各級人民代表大會選舉為主要內(nèi)容的國家機構(gòu)選舉,還有以村(居)委會選舉、企事業(yè)單位職工代表大會選舉為內(nèi)容的基層選舉,前者體現(xiàn)了間接民主,后者體現(xiàn)了直接民主。在民主協(xié)商上,我國不僅有七種協(xié)商渠道,還形成了提案、會議、座談、論證、聽證等多種途徑和方式。在民主決策上,我國不僅有立法機關(guān)的“開門立法”,還有行政機關(guān)的“開門問策”以及基層自治機關(guān)的“自我參與”等多種形式。在民主管理上,我國形成了“國家政治生活和社會生活的民主管理”“城鄉(xiāng)社區(qū)民主管理”“企事業(yè)單位民主管理”“社會組織民主管理”等多種形式。在民主監(jiān)督上,我國建立了以人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督為內(nèi)容的監(jiān)督體系?？傊?我國全過程人民民主在構(gòu)建“參與全方位”的基礎(chǔ)之上,最大限度地釋放了民主價值的治理效能?？梢哉f,“全方位”的理念決定了全過程人民民主是最管用的社會主義民主。

(四)全過程人民民主是領(lǐng)域“全覆蓋”的民主

“全覆蓋”強調(diào),民主價值不應(yīng)當局限于國家政治領(lǐng)域。黨的十一屆六中全會《決議》曾指出:“必須根據(jù)民主集中制的原則加強各級國家機關(guān)的建設(shè),使各級人民代表大會及其常設(shè)機構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機關(guān),在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主,特別要著重努力發(fā)展各城鄉(xiāng)企業(yè)中勞動群眾對于企業(yè)事務(wù)的民主管理?！盵18]116鄧小平在八二憲法修改過程中反復(fù)強調(diào),要“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化”[19]336。八二憲法修改委員會秘書長胡喬木在憲法修改委員會第二次全體會議的講話中,也強調(diào)憲法草案要實現(xiàn)人民的直接民主,并把民主拓展到企業(yè)管理[20]523-533。習近平總書記在第一次中央人大工作會議上更是強調(diào):“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的,主要看……全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)……?！盵10]但我們也仍需注意:由于民主價值作為一種國家治理和社會治理理念存在著價值邊際效益最大化的實踐問題,以及民主治理功能的最優(yōu)化制度設(shè)計問題,因此,我們應(yīng)當將民主價值限定在相對較為合理的制度區(qū)間內(nèi),即“全覆蓋”≠“全領(lǐng)域”[21]。

二、全過程人民民主的憲法依據(jù)

盡管全過程人民民主是在2018年修憲之后才提出,但它卻是植根于我國特色民主實踐基礎(chǔ)之上的。換言之,我國過往的民主實踐早已體現(xiàn)了“全過程人民民主”的理念,并基于十一屆三中全會以來的民主制度化、法律化的原則將其納入憲法規(guī)范體系。

需提醒讀者注意的是,本文嚴格區(qū)分了憲法依據(jù)與憲法基礎(chǔ)兩種相似但又不相同的表述。從涵蓋范圍來說,憲法基礎(chǔ)一詞所能覆蓋的憲法條文較之憲法依據(jù)更多。從實質(zhì)內(nèi)涵來說,憲法依據(jù)指向“正當性證成”,當我們說某一行為或事物具有憲法依據(jù)時,意味著憲法中某些條文可以為該行為或事物提供一種源自法秩序的正當性;而憲法基礎(chǔ)則指向“正相關(guān)性證成”,即當我們說某一行為或事物具有憲法基礎(chǔ)是指憲法中某些條文可以為該行為或事物的實現(xiàn)提供“助力”。例如,對于以公有制為主體的社會主義經(jīng)濟制度規(guī)范來說,就不能被界定為全過程人民民主的憲法依據(jù)。誠然,以公有制為主體的社會主義經(jīng)濟制度保證了我國民主制度是一種多數(shù)人的民主,不會遭受資本的操控,并超越單一的政治民主,從而實現(xiàn)人的真正解放。但經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的民主制度之間是作用和反作用的關(guān)系,前者是后者的基礎(chǔ),經(jīng)濟制度規(guī)范并不能為人民參與國家治理、社會治理提供依據(jù),其只是提供了一種制度空間。至于在這種空間之內(nèi)是否實行民主治理,則取決于其他相關(guān)規(guī)定。因此,有必要從“正當性證成”的角度出發(fā),找出現(xiàn)行《憲法》中全過程人民民主的憲法依據(jù)。

(一)“人民民主”的憲法依據(jù)

全過程人民民主以人民主權(quán)原則為前提。我國現(xiàn)行《憲法》第2條第1款規(guī)定了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”,是人民主權(quán)原則的實證化,對于這一點沒有較大爭議?？赡艽嬖跔幾h且也是我們必須正面回應(yīng)的是:我國《憲法》第1條第1款,即“國體條款”是否也體現(xiàn)了人民主權(quán)原則?對此,本文認為“國體條款”并不能成為確定主權(quán)歸屬人民的依據(jù)。

一方面,我國歷部憲法的第一條雖然在規(guī)范性語句上存在著微妙差異,但都是根據(jù)毛澤東有關(guān)國體的學(xué)說將“社會各階級在國家中的地位”加以實定化[22]。雖然日本學(xué)者穗積八束曾將“國體”定義為“主權(quán)之所在”,(1)參見西村裕一:《國體概念在日本憲法學(xué)的引進——明治15年的憲法學(xué)序論》,王丹紅譯,《蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2022年第2期。但其并不是我國憲法制定者擬定“國體條款”的認識基礎(chǔ)。另一方面,盡管彭真曾在現(xiàn)行憲法修改的過程中指出,“人民民主專政的國家性質(zhì)決定,在我國,只有人民才是國家和社會的主人”[23]8。但這一理解是結(jié)合人民主權(quán)條款所作的體系性闡釋,而非國體條款的固有內(nèi)涵。國體條款的內(nèi)涵是:在人民內(nèi)部實行民主以及對敵人實行專政。在人民內(nèi)部實行民主這一內(nèi)涵只能為各種民主實現(xiàn)形式提供概括性依據(jù)。倘若我們承認,國體條款也直接宣示了人民主權(quán)原則,那么將導(dǎo)致國體條款和人民主權(quán)條款面臨“條款冗余”的困境。但我們一般認為,憲法條款是制憲者所撰寫的極為凝練的表述。因此,宣示人民主權(quán)并不是國體條款的固有內(nèi)涵,國體條款和人民主權(quán)條款各自所發(fā)揮的功能并不一樣,這也是兩者能共存于同一部憲法的原因,即國體條款主要發(fā)揮“建構(gòu)國家形態(tài)、將特定政治權(quán)威加以正當化以及形成國家統(tǒng)合原理這三種功能”[22]。

此外,在現(xiàn)行《憲法》序言第5段也出現(xiàn)了“中國人民掌握了國家的權(quán)力,成為國家的主人”的表述,但這段語句也不能成為“確定主權(quán)歸屬人民的依據(jù)”,理由并不在于憲法序言沒有規(guī)范效力,而在于即使我們承認憲法序言具有規(guī)范效力,這段表述也并非規(guī)范性陳述語句。從語義學(xué)視角分析,憲法序言具有兩種不同性質(zhì)的陳述語句:事實性陳述語句和規(guī)范性陳述語句。規(guī)范性陳述語句是指,語句雖然以陳述的語氣表達,但語句本身并非表示某種實然狀態(tài),而是可以轉(zhuǎn)換為規(guī)范的應(yīng)然模式語句[24];事實性陳述語句則相反,主要是描述實然狀態(tài)或為其他表述提供正當性。事實性陳述語句是一種能夠評判真假的語句,而規(guī)范性陳述語句則是一種關(guān)于“當為”的規(guī)定?！稇椃ā沸蜓缘?段這段話中的“掌握了”表明這句話是一個事實判斷,即人民掌握國家權(quán)力已經(jīng)成為一個既定事實。因此,無論是否承認憲法序言的規(guī)范效力,第5段中“中國人民掌握了國家的權(quán)力,成為國家的主人”的表述都不能成為全過程人民民主的憲法依據(jù)。

現(xiàn)行憲法不僅提供了“確定主權(quán)歸屬人民的依據(jù)”,還提供了“確定人民范圍的依據(jù)”。我國人民的范圍與統(tǒng)一戰(zhàn)線的構(gòu)成范圍是相一致的。在我國憲法中,序言第10段規(guī)定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍,即“包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”。由于憲法序言中關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的表述并非事實性陳述語句,因此要確定它的憲法依據(jù)地位就涉及憲法序言的規(guī)范性問題。在這一點上,我國學(xué)界已經(jīng)取得了共識,即承認憲法序言具有效力。因為我們不能將憲法的規(guī)范性等同于司法適用性,進而以“憲法序言不具備法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)”的理由否定憲法序言的效力。而且,從憲法序言的修改程序上來說,憲法序言的修改也要遵從剛性的修憲程序。因此,我們可以將第10段關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的規(guī)定作為“確定人民范圍的依據(jù)”。

(二)“全過程民主”的憲法依據(jù)

雖然上文在內(nèi)涵詮釋部分將“全過程”分為三個方面,即全鏈條運行、全方位參與及領(lǐng)域全覆蓋,但在界定“全過程”的憲法依據(jù)時,筆者認為只需要從兩個方面入手即可。首先,在全過程的三大內(nèi)涵中,全覆蓋的憲法依據(jù)最容易識別,即無論是《憲法》第2條第3款中的“管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)”,還是第16條第2款和第17條第2款的“在國有企業(yè)和集體經(jīng)濟組織中實行民主管理的規(guī)定”,都為政治領(lǐng)域之外的民主實踐提供了憲法依據(jù)。其次,由于“全鏈條”和“全方位”之間具有密切的聯(lián)系,我們還需要一并厘清兩者的憲法依據(jù)。如上文所述,全鏈條的實質(zhì)內(nèi)涵是確定五大民主參與形式,而全方位是在全鏈條的基礎(chǔ)上強調(diào)民主參與方式的多樣性。這意味著,對于那些確定了某種民主參與方式的憲法條文來說,它們既可以作為“全方位”的憲法依據(jù)又可以作為“全鏈條”的憲法依據(jù)。這是因為,一方面,確定某種民主參與方式就表明民主價值在相應(yīng)的權(quán)力運行環(huán)節(jié)被貫徹;另一方面,憲法作為根本法,大體上是一種框架規(guī)則,不可能列舉所有的民主參與方式,更多的是確定某些極為重要的民主參與方式。正是基于這兩點考慮,下文將從四個方面來考察現(xiàn)行憲法所規(guī)定的民主參與方式,以此對“全鏈條”和“全方位”的憲法依據(jù)作統(tǒng)一界定。

首先,在民主選舉方面,我國《憲法》不僅為國家機構(gòu)選舉提供了根本性依據(jù),還為基層自治組織選舉提供了遵循。在國家機構(gòu)選舉上,我國《憲法》第3條第2款規(guī)定了全國人大和地方各級人大均由民主選舉產(chǎn)生,第3條第3款又規(guī)定了國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)由人大產(chǎn)生,第62條還規(guī)定了全國人大選舉產(chǎn)生國家主席、副主席以及中央軍事委員會主席并決定中央軍事委員會其他組成人員的人選。我國《憲法》所規(guī)定的國家機構(gòu)選舉不僅有間接選舉的形式還有直接選舉的形式。依據(jù)我國《憲法》第97條的規(guī)定,縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表都由選民直接選舉,除此之外,人民代表大會都由下一級人民代表大會選舉產(chǎn)生。國家機構(gòu)選舉的憲法依據(jù)不僅體現(xiàn)為一系列國家機構(gòu)規(guī)范,還以基本權(quán)利規(guī)范的形式予以呈現(xiàn)?！稇椃ā返?4條就規(guī)定了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán),為公民參加民主選舉提供了權(quán)利依據(jù)。

除了國家機構(gòu)選舉,我國《憲法》第111條還規(guī)定了居民委員會和村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生。不過,對于基層自治組織選舉來說,《憲法》第111條只要求“由居民選舉”,并沒有明確規(guī)定采用哪一種選舉形式。換言之,在確定基層選舉方式上,《憲法》為立法者提供了裁量空間。立法者在這一點上作出了不同的選擇:《中華人民共和國村民委員會組織法》第11條規(guī)定村委會由村民直接選舉產(chǎn)生;《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第8條規(guī)定居委會既可以是由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民選舉產(chǎn)生,也可以由每戶派代表選舉產(chǎn)生。

此外,我國《憲法》第16條第2款和第17條第2款還為國有企業(yè)和集體經(jīng)濟組織中的選舉提供了依據(jù)。依據(jù)我國《憲法》第17條第2款的規(guī)定,集體經(jīng)濟組織應(yīng)當依照法律規(guī)定民主選舉管理人員,以實行民主管理。雖然我國《憲法》第16條第2款(即關(guān)于國有企業(yè)民主管理)的表述與第17條第2款并不完全一致,沒有“選舉管理人員”的表述,但結(jié)合第16條第2款中的“民主管理”和“職工代表大會”兩大表述,《憲法》第16條第2款也具有民主選舉的規(guī)范意涵。因此,在國有企業(yè)和集體經(jīng)濟組織中都有民主選舉這一形式,但兩者民主選舉的對象并不完全一致:集體經(jīng)濟組織的民主選舉對象為“管理人員”,而國有企業(yè)中的民主選舉僅為“職工代表選舉”,職工代表屬于管理人員,但管理人員不限于職工代表。因此,集體經(jīng)濟組織的民主選舉較之國有企業(yè)更為廣泛。

其次,在民主協(xié)商和民主決策方面,我國《憲法》一方面在序言部分規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,另一方面又在正文部分規(guī)定了“民主集中制”和各類“建議權(quán)”。對于民主協(xié)商來說,我國憲法序言所規(guī)定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為“政黨協(xié)商”和“政協(xié)協(xié)商”這兩種協(xié)商渠道提供了憲法依據(jù);《憲法》第3條第1款所規(guī)定的民主集中制原則為“人大協(xié)商”和“政府協(xié)商”提供了憲法依據(jù)。在《憲法》第3條中,民主集中制主要從三個方面具體化,即人大和人民的關(guān)系、人大和其他國家機關(guān)的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系。從憲法文本所體現(xiàn)的這三個方面來說,民主集中制原則主要被定位于國家機構(gòu)的組織原則。但正如習近平總書記所言,“民主集中制原則是中國國家組織形式和活動方式的基本原則”[25]。張翔教授指出,機關(guān)的組織方式和活動方式是無法割裂的,如果僅僅從各機關(guān)的外部關(guān)系角度解讀民主集中制,民主集中制就只是半個原則[26]。王旭教授也認為,作為國家機構(gòu)原則的民主集中制原則既是設(shè)立規(guī)范又是活動規(guī)范和相鄰規(guī)范[27]。作為國家機構(gòu)活動原則的民主集中制,從運作機理來看,蘊含了“協(xié)商”要素。民主協(xié)商“嵌入”民主集中制是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國民主革命、現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的偉大實踐中孕育而成的[28]。對于其他三種協(xié)商渠道,我國憲法并沒有提供直接依據(jù),但我們可以從中找到間接依據(jù),即序言中的“國家根本任務(wù)條款”(下文詳細展開)。

民主集中制原則既可以作為民主協(xié)商的憲法依據(jù),還可以作為民主決策的憲法依據(jù)。甚至可以說,作為國家機構(gòu)活動原則的民主集中制原則主要為民主決策提供了憲法依據(jù)。因為國家機關(guān)內(nèi)部活動是否實行民主集中制,主要是看其內(nèi)部是否形成了“民主決策—集中執(zhí)行”的工作方式[27]。若機關(guān)內(nèi)部通過多數(shù)決的方式自動產(chǎn)生結(jié)果,則無民主集中制的適用空間,例如人民代表大會的會議制和人民法院的合議制。與民主選舉的憲法依據(jù)類型類似,民主決策的憲法依據(jù)也存在于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”章節(jié)。我國《憲法》第41條規(guī)定了中華人民共和國公民有向任何國家機關(guān)和國家工作人員提出建議的權(quán)利。公民的建議權(quán)對應(yīng)的義務(wù)主體是國家,對應(yīng)的義務(wù)內(nèi)容是“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議”[29]。與公民建議權(quán)不同,《憲法》第111條第2款雖然也規(guī)定了居委會和村委會可以向人民政府提出建議,但村委會和居委會并不是基本權(quán)利的適格主體,無法推導(dǎo)出相同的國家義務(wù)。由于民主決策主要強調(diào)決策主體一方的行為,因此《憲法》第111條第2款只能作為民主決策的憲法基礎(chǔ),而無法作為民主決策的憲法依據(jù)。

再次,在民主管理方面,我國《憲法》第2條第3款規(guī)定,人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。這一條款也被稱為“民主參與條款”,是1982年修憲時新增加的內(nèi)容,參照了1978年憲法第17條的規(guī)定。“民主參與條款”的制憲原意是,通過發(fā)展社會主義民主形式(主要是人大系統(tǒng)以外的直接民主形式)來保證人民可以直接行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利[30]103?！懊裰鲄⑴c條款”中的“通過各種途徑和形式”包括工會、婦女聯(lián)合會、青年聯(lián)合會、職代會等各種管理形式和途徑?？梢哉f,“民主參與條款”為民主參與形式下的所有具體的民主管理方式都提供了憲法上的依據(jù)。除了此類概括性依據(jù),《憲法》第16條第2款和第17條第2款還規(guī)定了國有企業(yè)和集體經(jīng)濟組織的民主管理,為企事業(yè)單位的民主管理提供了直接依據(jù)。

需要注意的是,《憲法》第111條第2款雖然規(guī)定了村委會和居委會的職責和任務(wù)是辦理本居住地區(qū)的公共性事務(wù),但并不意味著該條款就為“城鄉(xiāng)社區(qū)民主管理”這種民主管理方式提供了憲法依據(jù)。我們不能因為村委會和居委會是由村(居)民直接選舉產(chǎn)生,就當然地認為兩者的管理就是民主管理。因為民主選舉并不能直接推導(dǎo)出民主管理。選舉只是決定了管理機構(gòu)的組織規(guī)則,后續(xù)的管理方式則涉及管理機構(gòu)的活動規(guī)則。因此,《憲法》第111條第2款也只能作為民主管理的憲法基礎(chǔ),而不能成為民主管理的憲法依據(jù)。

最后,在民主監(jiān)督方面,我國《憲法》提供了充足的依據(jù)。在人大監(jiān)督上,我國憲法既提供了監(jiān)督特定活動的依據(jù)(如第62條第2項和第67條第1項規(guī)定的監(jiān)督憲法實施),也提供了監(jiān)督特定國家機關(guān)的依據(jù),后者主要散見我國《憲法》的“國家機構(gòu)”章節(jié)。例如,第62條第12項(全國人大對全國人大常委會的監(jiān)督)、第67條第6項(全國人大常委會對“一府一委兩院”的監(jiān)督)、第104條(規(guī)定了地方各級人大常委會對本級“一府一委兩院”的監(jiān)督),等等。除了機關(guān)間的監(jiān)督,人大監(jiān)督還包括人大代表對機關(guān)的監(jiān)督?！稇椃ā返?3條關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定也為此提供了依據(jù)。質(zhì)詢是人大代表對國家機關(guān)的監(jiān)督,是人民監(jiān)督國家機關(guān)工作的一種形式[30]164。

在民主監(jiān)督上,《憲法》序言第10自然段中的“中國人民政治協(xié)商會議……將進一步發(fā)揮它的重要作用”提供了依據(jù)。這一句話作為序言中的規(guī)范性陳述語句,其規(guī)范性表述為“中國人民政治協(xié)商會議應(yīng)當……進一步發(fā)揮它的重要作用”[31]44。

在行政監(jiān)督上,《憲法》主要為自上而下的監(jiān)督提供了依據(jù),即第89條第4項和第14項規(guī)定了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)各級國家行政機關(guān),有權(quán)改變和撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令;第108條和第110條第2款規(guī)定了縣級以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級人民政府,也即有權(quán)改變和撤銷下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。但行政監(jiān)督還包括自下而上以及相互之間進行的監(jiān)督[12]35,對于此類行政監(jiān)督,憲法并未提供憲法依據(jù)。

在監(jiān)察監(jiān)督上,雖然《憲法》并沒有直接表明監(jiān)察委員會的職權(quán),只是在第124條中規(guī)定“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”,但這并不表明憲法將監(jiān)察委員會的職權(quán)完全交由立法者裁量。相反,憲法仍然為立法者在確定監(jiān)察委員會職權(quán)范圍這一事項上設(shè)定了最低限度。依據(jù)《憲法》第127條第2款的規(guī)定,“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件,應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合,互相制約”。這一條和第140條規(guī)定類似,都是處理國家機關(guān)之間的組織關(guān)系,但這兩條除了可以解讀出王旭教授所主張的相鄰規(guī)范的含義,還可以解讀出職權(quán)配置的部分含義,即《憲法》第127條第2款中的“辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件”必然是監(jiān)察機關(guān)的職權(quán);第140條中的“辦理刑事案件”也必然是人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)的職權(quán)。換言之,立法者在確定監(jiān)察委員會的職權(quán)范圍時,就必須將“辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件”的權(quán)限囊括其中,而不能將其剔除。從這一點出發(fā),即純粹圍繞文本來解釋,監(jiān)察監(jiān)督的憲法依據(jù)則應(yīng)為《憲法》第127條第2款。如果我們將2018年的修憲目的之一納入憲法解釋的考量,即為了貫徹和體現(xiàn)深化國家監(jiān)察體制改革的精神,為成立監(jiān)察委員會提供憲法依據(jù),那么《憲法》第123條和第127基于“監(jiān)察機關(guān)”和“監(jiān)察權(quán)”的表述就也可以成為監(jiān)察監(jiān)督的憲法依據(jù)。與此類似,司法監(jiān)督的憲法依據(jù)既可以是最為狹隘的《憲法》第132條第2款、《憲法》第134條和第138條,也可以將第131條(規(guī)定審判權(quán))和第136條(規(guī)定檢察權(quán))納入其中。

民主監(jiān)督除了上述方式之外,還包括審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。但對于這五類監(jiān)督方式,憲法則并沒有提供太多的依據(jù):對于審計監(jiān)督,有《憲法》第91條和第109條作為依據(jù),群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督則有《憲法》第27條和第41條作為依據(jù),而財會監(jiān)督和統(tǒng)計監(jiān)督無憲法依據(jù)。但正如上文所述,財會監(jiān)督和統(tǒng)計監(jiān)督雖沒有直接依據(jù),卻有間接依據(jù)。

間接的憲法依據(jù)是指,雖然這類條款的規(guī)范內(nèi)涵并不與某種民主參與方式呈直接對應(yīng)關(guān)系,但這類民主參與方式仍然可以視為貫徹實施這類條款的結(jié)果。這一方面是因為“全過程民主”的理論創(chuàng)新定位,意味著“全過程”的某些內(nèi)涵無法在憲法上找到直接依據(jù);另一方面,由于我國憲法不僅具有確認改革成果的特征,還具有指引發(fā)展方向的特征?！叭^程民主”的間接依據(jù)主要是“國家根本任務(wù)條款”,更具體地說是國家根本任務(wù)中的“發(fā)展社會主義民主”。理論上,對于“國家根本任務(wù)條款”中的諸項內(nèi)容而言,國家機關(guān)不僅負有不得違反的消極義務(wù),還負有運用其職權(quán)采取積極行動予以貫徹的積極義務(wù)[32]。因此,對于民主監(jiān)督中的財會監(jiān)督和統(tǒng)計監(jiān)督來說,“國家根本任務(wù)條款”可以作為兩者的憲法依據(jù)。但對于民主協(xié)商中的社會組織協(xié)商、人民團體協(xié)商以及基層協(xié)商來說,(2)與人民團體協(xié)商和社會組織協(xié)商不同,基層協(xié)商的開展主體既包括非國家機關(guān)的基層黨組織、基層群眾性自治組織、 經(jīng)濟社會組織和群眾,也包括國家機關(guān)的基層政府。參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室:《中國的民主》,人民出版社2021年版,第28頁。協(xié)商主體并非國家機關(guān),似乎無法以“國家根本任務(wù)條款”作為其憲法依據(jù)。但筆者認為,雖然“國家根本任務(wù)條款”的主要拘束對象是國家機關(guān),但其本身并不排斥國家機關(guān)之外的主體在實踐中貫徹落實。我國憲法也不乏對國家機關(guān)之外的組織、個人課予憲法義務(wù)的條文。因此,從認真對待我國《憲法》文本的立場出發(fā),國家機關(guān)之外社會組織、人民團體和個人也是“國家根本任務(wù)條款”的實施主體。換言之,“國家根本任務(wù)條款”可以成為社會組織協(xié)商、人民團體協(xié)商以及基層協(xié)商的憲法依據(jù)。

三、全過程人民民主的憲法保障

黨的二十大報告明確指出,“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進一步提高”是我國未來五年的主要目標任務(wù)?；诿裰骱蛻椃ǖ木o密聯(lián)系,能否在法治軌道上順利推進全過程人民民主關(guān)鍵就在于能否全面實施全過程人民民主的憲法依據(jù)。(3)當然,要想為全過程人民民主提供充分的憲法保障,我們既要貫徹實施其憲法依據(jù),也要貫徹非依據(jù)性條款(即前文被界定為憲法基礎(chǔ)的條款,例如社會主義市場經(jīng)濟制度條款),但前者對于全過程人民民主來說更直接。由此,本部分集中圍繞憲法依據(jù)的全面實施來展開。憲法規(guī)范力雖在根本上取決于一個國家的政治生活,但憲法學(xué)也能通過學(xué)術(shù)建構(gòu)活動對其作出應(yīng)有的貢獻。(4)參見曾韜、張翔:《憲法規(guī)范力的學(xué)術(shù)建構(gòu)——從基本范疇認識民國憲法學(xué)的學(xué)說史貢獻》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2021年第3期。概括來說,憲法實施主要由遵守憲法、運用憲法、維護憲法(憲法監(jiān)督)所構(gòu)成[33]。但這并不意味著所有憲法條款的實施方式都一樣。相反,憲法條款的實施方式與憲法條款所對應(yīng)的國家義務(wù)內(nèi)容有關(guān)。

從憲法文本的位置來看,全過程人民民主的憲法依據(jù)分為“序言類依據(jù)”和“正文類依據(jù)”;后者又可分為“基本權(quán)利類依據(jù)”和“非基本權(quán)利類依據(jù)”。首先,對于“序言類依據(jù)”來說,憲法序言中的規(guī)范性部分雖然具有法效力,但其效力表現(xiàn)形式與憲法條文,尤其是普通法律的表現(xiàn)形式是有區(qū)別的,即為國家機構(gòu),尤其是立法機關(guān)提供了行動指南[31]99。其次,“基本權(quán)利類依據(jù)”所對應(yīng)的基本權(quán)利主要是自由權(quán)。在自由權(quán)的功能體系當中,防御權(quán)功能是最核心的價值和最重要的功能。防御權(quán)功能主要對應(yīng)國家的消極不作為義務(wù),若要保證國家機關(guān)的行為不違反此類不作為義務(wù)便要依賴憲法監(jiān)督這一憲法實施方式。最后,“非基本權(quán)利類依據(jù)”對應(yīng)一種客觀法義務(wù),主要作為客觀價值秩序約束立法、行政等國家機關(guān)[34]。這種客觀法義務(wù)的主要承擔者是立法機關(guān)[35]245。綜上可知,全過程人民民主的憲法保障主要依賴于依憲立法和憲法監(jiān)督這兩種方式。

(一)重點推進依憲立法工作

依憲立法是憲法實施的一種重要方式。正如習近平總書記所指出的:“堅持依法立法,最根本的是堅持依憲立法,堅決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中,體現(xiàn)到各項法律法規(guī)中?！盵36]只有將全過程人民民主的憲法依據(jù)具體化為詳細的法律規(guī)定,全過程人民民主理念才能轉(zhuǎn)化為人民廣泛參與的全過程民主實踐。在這一點上,中國特色社會主義法律體系的構(gòu)建雖已取得一系列成就,但仍不能完全契合全過程人民民主的要求,還存在立法空白、法律漏洞等滯后于民主實踐的現(xiàn)象。因此,我們應(yīng)當綜合利用多種立法手段,將全過程人民民主理念全面融入以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。

第一,加強重點領(lǐng)域立法。全過程人民民主的憲法保障首先就體現(xiàn)在全過程人民民主的憲法依據(jù)要求行使立法權(quán)的國家機關(guān)以立法活動的形式建立一系列能夠涵蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的法律制度。在民主參與的五個環(huán)節(jié)當中,民主協(xié)商的法治化程度最低。目前,我國協(xié)商民主制度體系主要以黨內(nèi)法規(guī)為主體。在法律這一位階,有民主協(xié)商條款的法律并不多見。雖然很多法律都有包含“協(xié)商”二字的條款,但此“協(xié)商”主要指向“協(xié)商解決法律爭議”之意,如國家機關(guān)之間協(xié)商解決管轄爭議或協(xié)商確定某種解決方案,以及當事人之間協(xié)商解決法律糾紛。“協(xié)商解決法律爭議”并非“民主協(xié)商”,前者主要是指有直接利害關(guān)系的法律主體之間協(xié)商解決法律糾紛,而“民主協(xié)商”并不以協(xié)商主體之間存有法律糾紛或有直接利害關(guān)系為前提。較低程度的法治化并不利于民主協(xié)商的貫徹落實。雖然有學(xué)者提出,之所以國家立法機構(gòu)不能為協(xié)商民主制度量身制定一套國法層面的法律規(guī)范,是因為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商民主制度實踐時刻處在變化和調(diào)整的狀態(tài)[37],但這一狀態(tài)只能證明我們尚不能展開協(xié)商民主的統(tǒng)一立法,而協(xié)商民主的分散立法仍然是有必要的。這也是實施《憲法》序言第10自然段的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”的應(yīng)有之義。黨的二十大報告指出,“協(xié)商民主”“基層民主”是全過程人民民主的重要形式、重要體現(xiàn),并強調(diào)“全面發(fā)展協(xié)商民主”“積極發(fā)展基層民主”,為此我們理應(yīng)把“協(xié)商民主”“基層民主”作為立法重點。

第二,善于利用依憲修法。立法活動不僅僅局限于制定法律,還包括修改法律、解釋法律、廢止法律和編纂法典等四種形式。制定法律主要實現(xiàn)從“無”到“有”,而其他四種立法形式主要解決從“有”到“好”的問題。民主參與環(huán)節(jié)的制度化、法定化并不是一勞永逸的,而是要“積極回應(yīng)人民群眾對民主法治的新要求新期盼”。正如習近平總書記所指出的,“不是什么法都能治國,也不是什么法都能治好國;人民群眾對立法的期盼,已經(jīng)不是有沒有,而是好不好、管不管用、能不能解決問題”[38]43-44。以人民代表大會制度為例,已有學(xué)者指出,我國現(xiàn)行人民代表大會制度在履行全過程人民民主理念上仍存在制度設(shè)計不完整的問題[39]。而其他民主參與制度也或多或少會存在類似的法律漏洞。對于這些法律漏洞,立法者應(yīng)當通過法律解釋和依憲修法兩種方式予以填補。之所以不提及廢止法律和編纂法典這兩種方式,是因為這兩種方式大多都針對整部法律,而涉及民主參與的規(guī)范大多以個別條款的形式出現(xiàn)。至于立法者是采用法律解釋還是依憲修法來填補法律漏洞,一方面要看填補法律漏洞是否超越了制定法文本的文義極限范圍,另一方面則要考慮立法機關(guān)當時所能調(diào)動的社會資源。一般來說,法律解釋不會超越文義的極限范圍,對社會資源的消耗相對較小;相反,法律修改則需接受全過程人民民主憲法依據(jù)的檢驗,對社會資源的消耗相對較大。

(二)不斷健全憲法監(jiān)督制度

全過程人民民主的憲法依據(jù)通過依憲立法完成制度化構(gòu)建,但在實踐中,這種制度化構(gòu)建并不能總是保證與全過程人民民主理念相一致,甚至可能發(fā)生相抵觸的情形。例如,2019年全國人大備案工作審查報告指出,有的地方性法規(guī)規(guī)定,在人大常委會閉會期間經(jīng)主任會議許可,可以逮捕人大代表。經(jīng)審查認為,該規(guī)定與代表法關(guān)于縣級以上人大代表在本級人大閉會期間非經(jīng)本級人大常委會許可不受逮捕的規(guī)定,存在抵觸情形。經(jīng)向制定機關(guān)指出后,有關(guān)規(guī)定已經(jīng)修改或者停止執(zhí)行。(5)參見全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀2019年12月25日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上所作的《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告》。對人大代表的人身自由加以特殊保護是為了確保人大代表履行代表職務(wù)不受非正常的司法因素干擾。地方性法規(guī)擅自擴大許可主體范圍的做法會削弱這種特殊保護,進而影響人大代表履職,不符合全過程人民民主理念。又如,2021年全國人大在備案審查工作中發(fā)現(xiàn),部分地方性法規(guī)規(guī)定參選小區(qū)業(yè)主委員會成員的前提條件之一是“必須按時交納物業(yè)費等相關(guān)費用”。審查認為,地方性法規(guī)以此限制業(yè)主參選業(yè)主委員會的資格,與民法典的有關(guān)規(guī)定相抵觸。經(jīng)溝通,制定機關(guān)已對相關(guān)規(guī)定作出修改。(6)參見全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議上上所作的《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告》。在我國許多城市,組建業(yè)主委員會激發(fā)了社區(qū)基層公共參與的積極性,極大地促進了城市基層民主,有效彌補了社區(qū)居委會的職能空白[40],該地方性法規(guī)以“不繳納物業(yè)費”限制業(yè)主的參選資格混淆了“民主行為”和“民事行為”,與全過程人民民主理念相違背。

當然,上述法規(guī)仍然涉及的是合法性問題。但在發(fā)展全過程人民民主的背景下,省級人大及其常委會在沒有相關(guān)法律和行政法規(guī)作為直接依據(jù)情況下,直接創(chuàng)設(shè)涉及民主參與的地方性法規(guī)是完全可能的。此時,這類地方性法規(guī)就不再是合法性審查對象,而是合憲性審查對象。換言之,“通過依憲立法制度化構(gòu)建民主參與制度可能會與全過程人民民主的理念相抵觸,進而與憲法規(guī)范相抵觸”這一命題是成立的。解決這類相抵觸的情形便依賴于合憲性審查制度的開展。當前,我國合憲性審查制度有倚重備案審查機制的傾向。這就造成作為合法性審查“主戰(zhàn)場”的備案審查具有吸納甚至抵消合憲性審查的功能[41]。對于這一現(xiàn)象,學(xué)者們已經(jīng)從審查程序、審查標準以及組織機構(gòu)等方面提出了完善建議[42]。不過,應(yīng)當強調(diào)的是,一方面,在我國,合憲性審查權(quán)力并非是一種為了實現(xiàn)抗衡、制約其他國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性國家權(quán)力,而僅僅是一種功能性權(quán)力,即為了維護和確保全國人大及其常委會在憲法的框架范圍行使職權(quán)[43];另一方面,在我國,在謀求最大程度共識的基礎(chǔ)上作出價值決斷進而實現(xiàn)價值整合的機關(guān)也并非合憲性審查機關(guān),而是制憲者和修憲者。因此,我們應(yīng)當從保障民主、發(fā)展民主的立場來完善合憲性審查制度,而非“反民主”的立場。

(三)在憲法中確認全過程人民民主

一般而言,發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用,主要通過健全憲法全面實施的制度體系來實現(xiàn)。但在全過程人民民主的前端,即規(guī)范層面的制憲權(quán)階段,全過程人民民主之精神和內(nèi)涵也應(yīng)得到充分的體現(xiàn)[42]。這不僅要求制憲和修憲的過程應(yīng)當貫徹全過程人民民主的精神,還要求制憲和修憲的內(nèi)容體現(xiàn)全過程人民民主的內(nèi)涵。也就是說,應(yīng)在下次修憲時將“全過程人民民主”這一表述納入憲法序言中的“根本任務(wù)條款”。當然,我們也可以通過憲法解釋的方式確認“全過程人民民主”的憲法地位。

首先,在憲法中確認全過程人民民主這一做法有“先例”支撐。2018年3月11日,第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過中華人民共和國憲法修正案,在“自力更生,艱苦奮斗”前增寫“貫徹新發(fā)展理念”。新發(fā)展理念是在新時代中國經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段背景下提出的,雖然我國憲法的“根本任務(wù)條款”中的“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟”可以將上述內(nèi)涵包含在內(nèi),但2018年修憲時仍然將新發(fā)展理念寫入憲法。對此,權(quán)威解釋為:第一,“新發(fā)展理念是習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的主要內(nèi)容,必須長期堅持、不斷豐富發(fā)展”;第二,“把‘新發(fā)展理念’寫入憲法,有利于從憲法上確認這一重要理論成果,更好發(fā)揮其在決勝全面建成小康社會,開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中對我國經(jīng)濟發(fā)展的重要指導(dǎo)作用”[44]。與此類似,全過程人民民主理念自2019年首次提出發(fā)展到現(xiàn)在,已經(jīng)形成了完整的內(nèi)涵,不僅是習近平新時代中國特色社會主義思想的最新成果,也是新征程上發(fā)展社會主義民主政治的科學(xué)指南[45]。黨的二十大報告將發(fā)展全過程人民民主作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一,也對如何發(fā)展全過程人民民主謀篇布局。因此,我們可以參照“新發(fā)展理念”的入憲歷程,將“全過程人民民主”納入憲法序言的“根本任務(wù)條款”。

其次,在憲法中確認全過程人民民主可以徹底實現(xiàn)政治話語到法治話語的轉(zhuǎn)換,有利于統(tǒng)籌推進各類民主形式的發(fā)展。要在法治軌道上推進全過程人民民主,首先要實現(xiàn)話語的轉(zhuǎn)換,即從政治話語轉(zhuǎn)化為法治話語。目前,只有《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部法律規(guī)定了“堅持和發(fā)展全過程人民民主”,全過程人民民主話語的法治化程度仍不夠。若全過程人民民主從政治文件表述徹底轉(zhuǎn)化為憲法規(guī)范語句,那么在法治的軌道上推進全過程人民民主就有了根本法依據(jù),這將對法治體系產(chǎn)生重要影響。一方面,在立法環(huán)節(jié),全過程人民民主的規(guī)范化領(lǐng)域?qū)娜舜笾贫葦U展到協(xié)商民主和基層民主;另一方面,在非立法環(huán)節(jié),各類民主形式的發(fā)展都有了直接的概括性依據(jù),而非消極依據(jù)?！叭^程人民民主”入憲,可以通過憲法全面實施制度體系統(tǒng)籌推進各類民主形式的發(fā)展,而不限于健全人大制度這一種方式。

四、結(jié)語

全過程人民民主理念不僅旗幟鮮明地回答了“民主為了誰”這一問題,還系統(tǒng)性地回答了“民主價值在何種程度被貫徹”以及“民主參與在何種范圍開展”等問題。全過程人民民主雖然是一種理念創(chuàng)新、話語創(chuàng)新,但并不意味著沒有憲法上的依據(jù)。我國憲法可以為“人民民主”提供憲法依據(jù),即《憲法》第2條第1款的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”和序言第10段關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的規(guī)定。界定“全過程民主”的憲法依據(jù)主要圍繞“全鏈條”和“全方位”來展開。從“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督”五個方面梳理我國憲法,可以發(fā)現(xiàn)這五大民主參與形式以及主要的民主參與方式都能在憲法上找到遵循。但是,由于全過程人民民主的理論創(chuàng)新主要集中在“全過程民主”之上,尤其是“全鏈條”和“全方位”之上,因此“全過程民主”的憲法依據(jù)并不完全是直接依據(jù),也包括間接依據(jù),即“國家根本任務(wù)條款”。“國家根本任務(wù)條款”主要是為民主監(jiān)督中的財會監(jiān)督和統(tǒng)計監(jiān)督以及民主協(xié)商中的社會組織協(xié)商、人民團體協(xié)商和基層協(xié)商提供間接的憲法依據(jù)。

為了更好地發(fā)揮憲法對發(fā)展全過程人民民主的根本保障作用,我們既要重點推進依憲立法工作,也要不斷健全憲法監(jiān)督制度。對于前者來說,我們一方面要加強重點領(lǐng)域立法,尤其提高協(xié)商民主的法治化;另外一方面也要善于利用依憲修法和法律解釋來實現(xiàn)“良法善治”。對于后者來說,我們不僅要在“發(fā)揚社會主義民主政治”的立場下加強合憲性審查,以解決抽象性公權(quán)力行為可能引發(fā)的與全過程人民民主憲法依據(jù)相抵觸的情形;還要針對具體性公權(quán)力行為可能引發(fā)的相抵觸情形,發(fā)展出與之相適應(yīng)的憲法監(jiān)督形式。此外,在必要時,我們也可以通過憲法解釋或憲法修改的方式將全過程人民民主理念納入我國憲法序言中的“根本任務(wù)條款”。