孔祥利 王思杰 韓振邦 石澤玉 米 雪

(陜西師范大學(xué),陜西 西安,710119)

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化與現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì),是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎(萬廣華等,2022)。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化路徑有兩條:一是通過持續(xù)推動(dòng)大中城市擴(kuò)張達(dá)到城市化,在此過程中,大中城市的高房?jī)r(jià)和生活成本的高企造成了所謂“大城市病”,如出現(xiàn)2.8億農(nóng)民工;二是通過農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化,如采取宅基地?fù)Q樓房、土地?fù)Q保障、村民變市民等舉措,但這種城鎮(zhèn)化往往只是徒有其表,而非真正意義上的城鎮(zhèn)化(張海蛟和張正河,2013)。因此,加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)是黨中央根據(jù)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要求做出的戰(zhàn)略決策。同時(shí),縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開財(cái)稅政策支持,出臺(tái)和完善財(cái)稅政策助力以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)是落實(shí)黨中央戰(zhàn)略決策的必然。但目前針對(duì)縣級(jí)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)稅優(yōu)惠政策相對(duì)稀缺(羅知等,2018),且種類相對(duì)單一,政策傾斜力度不足,政策支持與創(chuàng)新空間較大。因此,通過創(chuàng)新增強(qiáng)財(cái)稅政策支持力度,激發(fā)縣城經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力,加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐,成為財(cái)稅政策制定者面臨的現(xiàn)實(shí)而迫切的任務(wù)。

一、財(cái)稅政策助力以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略意義

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)化體系建設(shè)的重要組成部分,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐,對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。但改革開放以來,國(guó)家在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略政策層面長(zhǎng)期堅(jiān)持集中力量?jī)?yōu)先發(fā)展大中城市,財(cái)稅政策對(duì)縣級(jí)城鎮(zhèn)化支持力度不夠,致使縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)速度比較緩慢,人口與人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。2022年5月6日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)指出縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo):先期目標(biāo)是到2025年,以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展,縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng),先在一些區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載力、人口集聚等方面有優(yōu)勢(shì)的縣城取得進(jìn)展;遠(yuǎn)期目標(biāo)是在一段時(shí)間后實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)基本建成有鮮明地方特色、生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)鏈健康且富有活力的現(xiàn)代化縣城,縣城與鄰近大中城市的差距明顯縮小。可見,黨和國(guó)家已將縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)提高到新時(shí)代中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略高度,其中科學(xué)合理有效的財(cái)稅政策對(duì)加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)具有舉足輕重的作用。

(一)財(cái)稅政策有助于增加地方財(cái)力,夯實(shí)縣城城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,縣城城鎮(zhèn)化程度與縣城財(cái)政的財(cái)力狀況呈正相關(guān)關(guān)系,即只要縣城的財(cái)政水平顯著上升,該縣城鎮(zhèn)化程度也會(huì)在短時(shí)間內(nèi)隨著財(cái)政水平的上升而相應(yīng)提高。換言之,增加縣級(jí)財(cái)政收入,就是在為縣城城鎮(zhèn)化打下堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?；谌珖?guó)范圍內(nèi)的縣城人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)位等因素的實(shí)際情況,《意見》將全國(guó)縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城等五類,并因地制宜對(duì)五類不同定位縣城提出對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和發(fā)展目標(biāo)。國(guó)家對(duì)縣城進(jìn)行精準(zhǔn)分類,就是要擴(kuò)大縣城的產(chǎn)業(yè)規(guī)模來增加就業(yè)崗位,通過實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入縣城、切實(shí)為縣城企業(yè)特別是縣城的中小微企業(yè)紓難解困、實(shí)施免征增值稅等財(cái)稅優(yōu)惠政策(王軍,2022)來吸引大中城市的創(chuàng)業(yè)者返鄉(xiāng)入鄉(xiāng),支持縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。對(duì)縣城的科學(xué)分類解決的是縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的問題,但無論是專業(yè)功能縣城的支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金,還是人口流失縣城的轉(zhuǎn)型和人員安置費(fèi)用、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的配套資金等,都離不開一個(gè)穩(wěn)定而雄厚的縣城財(cái)政。

而提高縣城財(cái)政最快最有效的方式,就是實(shí)行有利于縣城的財(cái)政與稅收政策,實(shí)行傾斜性財(cái)稅政策是應(yīng)有之義。根據(jù)新凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)派的總需求沖擊理論,對(duì)于一個(gè)受到總需求不利沖擊,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平陷入低迷期的國(guó)家或地區(qū),若要憑借自身力量恢復(fù)經(jīng)濟(jì)需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的“陣痛期”,而實(shí)行擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策能有效避免“陣痛期”,避免錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前我國(guó)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)也面臨類似問題,大部分縣城相比于周邊大中城市,無論在發(fā)展速度還是規(guī)模上都處于絕對(duì)劣勢(shì),如果任憑縣城自力更生、自食其力,僅僅依靠縣城自身實(shí)力謀求發(fā)展與轉(zhuǎn)型,大部分縣城會(huì)經(jīng)歷較長(zhǎng)的“陣痛期”,而國(guó)家給予支持性財(cái)稅政策則可以使縣城財(cái)力迅速增加,夯實(shí)縣城城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),更快更好地實(shí)現(xiàn)縣城城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化體系構(gòu)建中的重要載體地位。

(二)財(cái)稅政策有助于實(shí)施民生工程,提升縣城新市民生活品質(zhì)

大部分由農(nóng)村移居至縣城的新市民在縣城屬于弱勢(shì)群體,相對(duì)于原住民處于天然劣勢(shì)地位(王正明和呂艾芳,2013)。如果不能改善與提升這些新市民在社保、醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老等民生方面的生活品質(zhì),縣城對(duì)農(nóng)村人口的吸引力就會(huì)大打折扣,不利于釋放縣城城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用。因此,推動(dòng)縣城民生工程的加速實(shí)施,是提高縣城新市民生活品質(zhì)、推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化的必要條件。上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付是縣城進(jìn)行民生工程建設(shè)的資金來源之一,大部分縣城的民生工程建設(shè)離不開上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收轉(zhuǎn)移支付,中西部許多縣城和極少部分脫貧縣城甚至在財(cái)政發(fā)放完財(cái)政供養(yǎng)人員工資后就所剩無幾,民生工程建設(shè)資金主要或全部依賴上級(jí)的財(cái)稅轉(zhuǎn)移支付。 在公共服務(wù)供給層面,根據(jù)遷徙理論,優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)是影響勞動(dòng)力遷徙移居的重要因素。優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)在居民的幸福感構(gòu)成中占據(jù)重要地位,能夠?yàn)榫用裆罟ぷ鲙砬袑?shí)的便利與效用。因此,從勞動(dòng)力集聚側(cè)推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)供給方向持續(xù)發(fā)力,通過支持性財(cái)稅政策進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化體育設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施等五個(gè)方面公共服務(wù)的質(zhì)量。提高公共服務(wù)水平既要提升新市民的生活品質(zhì),又要促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化規(guī)模和質(zhì)量的提升?？h城建設(shè)民生工程的目的是通過增加公共服務(wù)供給提高轉(zhuǎn)移人口的幸福度,通過改善縣城居民的生活質(zhì)量吸引農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流入縣城,從而推動(dòng)以縣城為主要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),而支持性財(cái)稅政策可以加快市政設(shè)施建設(shè),增加公共產(chǎn)品供給,為縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)提質(zhì)增效。

(三)財(cái)稅政策有助于改善新型基礎(chǔ)設(shè)施,打造良好宜居創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境

自 2018 年 12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次正式提出新型基礎(chǔ)設(shè)施概念以來,黨中央多次強(qiáng)調(diào)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在宏觀經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)節(jié)、穩(wěn)定第二產(chǎn)業(yè)投資和打造宜居創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境等方面的巨大潛能。新型基礎(chǔ)設(shè)施包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、 融合性基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新性基礎(chǔ)設(shè)施等三種類型,現(xiàn)已延伸至 5G 網(wǎng)絡(luò)、人工智能、大數(shù)據(jù)中心、新能源汽車充電樁、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通等七大領(lǐng)域。而新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板在農(nóng)村、在縣城。 在我國(guó),地方的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)絕大部分都是由政府牽頭進(jìn)行招投標(biāo)建設(shè)的,屬于政府購(gòu)買的重要部分,是財(cái)政支出的重要組成部分。因此,財(cái)政政策和稅收政策對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傾斜可以直接影響縣級(jí)政府對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入力度,打造更優(yōu)良的縣城創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境,進(jìn)而帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展,吸引縣城新市民的加入,直接推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程。推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要提高新型基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收政策適配度、降低新型基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、提升稅收政策對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的激勵(lì)導(dǎo)向作用(謝芬,2022)。根據(jù)中心外圍理論,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較好的地區(qū)能夠?qū)⑵浣?jīng)濟(jì)活力向周邊地區(qū)輻射,這一理論應(yīng)用于縣城與鄉(xiāng)村關(guān)系,表現(xiàn)為縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施改善會(huì)輻射附近的鄉(xiāng)村,這一自上而下的新型基礎(chǔ)設(shè)施溢出擴(kuò)散效應(yīng)是國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要助力?；谝陨侠碚?財(cái)稅政策在支持縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí),也會(huì)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)紐帶建設(shè),實(shí)現(xiàn)從城市到鄉(xiāng)村最后一公里的高效經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)機(jī)制與系統(tǒng),打造縣鄉(xiāng)一體的優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境。例如,加大財(cái)政資金投入推進(jìn)城鄉(xiāng)軌道交通一體化、利用財(cái)政補(bǔ)貼建立城鄉(xiāng)一體化電子客運(yùn)服務(wù),提升縣鄉(xiāng)之間的交通通達(dá)度,逐步推進(jìn)第五代移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村延展,積極支持農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和工業(yè)品下鄉(xiāng)。

二、財(cái)稅政策助力以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

2021年末,我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%,距離發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平還有較大提升空間。在城鎮(zhèn)化過程中,財(cái)稅政策起到了極大作用。在財(cái)政政策方面,中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付在1994年到2018年25年間擴(kuò)大了30倍,有力地支撐了大城市城市化和縣城城鎮(zhèn)化。但是,縣城城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)小于大中城市城市化速度,原因之一在于縣級(jí)層面的轉(zhuǎn)移支付和縣級(jí)層面的稅收優(yōu)惠政策少,吸引不到優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè),全國(guó)21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港全部設(shè)在大中城市,保稅區(qū)也鮮有坐落于縣城的,客觀上影響了縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣城城鎮(zhèn)化推進(jìn)。

(一)財(cái)稅政策助力縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的區(qū)域差異化問題嚴(yán)重

所得稅和增值稅一直是我國(guó)各級(jí)政府稅收來源份額最高的兩個(gè)稅種,通過增加縣財(cái)政收入進(jìn)而促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化的財(cái)稅政策多以這兩大稅種為切入點(diǎn)。2021年,全國(guó)稅收總收入為172 731億元,其中排名第一的是增值稅,稅額為63 519億元,占全國(guó)稅收總收入的比重達(dá)到了36.8%,增長(zhǎng)率為11.8%。所得稅類的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅分列第二、三位,其中企業(yè)所得稅總額42 041億元,占比為24.3%,增長(zhǎng)率為15.4%,個(gè)人所得稅總額13 993億元,占比為8.1%,增長(zhǎng)率為21%。增值稅和所得稅占稅收的總比重長(zhǎng)期保持在一半以上,是縣級(jí)政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)最重要的財(cái)政來源,增加縣財(cái)政收入的財(cái)稅政策主要應(yīng)從這兩大稅種入手。

但是,財(cái)稅政策在助力縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)方面存在嚴(yán)重的區(qū)域差異化問題,這種差異化導(dǎo)致縣與縣之間在所得稅和增值稅這兩大稅種的稅收分配比例方面的失衡,影響了一部分縣城進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政收入和積極性。即使是處于同一個(gè)市轄區(qū)內(nèi)的不同縣城,所獲得的所得稅與增值稅的稅收比例分成也是有差異的。以山西省某地級(jí)市為例,增值稅收入的65%要上交省和國(guó)家財(cái)政,市、縣(區(qū))兩級(jí)獲得35%的增值稅收入,其中對(duì)于市轄區(qū)和市轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),只能與市級(jí)政府各獲得17.5%的增值稅收入,而其他縣區(qū)(除省直管縣和市轄區(qū))的財(cái)政可以分配到27.5%的增值稅收入,特別是省直管的縣城,會(huì)獲得35%的全額市縣兩級(jí)分成。所得稅(個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅)的分成也呈現(xiàn)出同一市區(qū)內(nèi)不同縣城分成差異化的問題,該市征收所得稅的72%要上交國(guó)家財(cái)政與省級(jí)財(cái)政,市、縣(區(qū))兩級(jí)財(cái)政可以分剩余的28%,其中市轄區(qū)和市轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與市級(jí)的分成比例為各14%,其他縣區(qū)與市級(jí)政府的分成比例為22%和6%,省直管縣獲得全額28%的稅收分成(劉生旺和陳鑫,2022)。這一分配比例的差異化,會(huì)使財(cái)稅分成比例低的縣區(qū)財(cái)政收入偏低,從而影響縣區(qū)政府的稅收工作熱情與城鎮(zhèn)化建設(shè)物質(zhì)基礎(chǔ)的積累,導(dǎo)致人為性的縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)投入差異,不利于區(qū)域內(nèi)縣城城鎮(zhèn)化的均衡良性發(fā)展。

(二)財(cái)稅政策助力縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)支持指向不明確

長(zhǎng)期以來,財(cái)稅政策在縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)層面是統(tǒng)一的,沒有針對(duì)不同縣城的特點(diǎn)對(duì)其城鎮(zhèn)化建設(shè)的某個(gè)方面實(shí)施重點(diǎn)支持。表現(xiàn)在稅收政策層面,存在稅種稅率與縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)指標(biāo)的協(xié)同度不高的問題,稅收征收機(jī)關(guān)面向各縣的稅種及稅率統(tǒng)一固定,未針對(duì)不同縣城的實(shí)際情況進(jìn)行有側(cè)重的減稅降費(fèi)政策。而各縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)的縣際差異較大,不同縣城的主要課稅對(duì)象有巨大的異質(zhì)性特征,從而導(dǎo)致稅收的針對(duì)性較弱,稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能受到一定限制。例如,文化旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅率過高,對(duì)于文化旅游專業(yè)縣城,大部分稅源都來自文化旅游產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè),文旅產(chǎn)業(yè)的無差異稅率會(huì)使該縣的財(cái)政收入遠(yuǎn)小于同等經(jīng)濟(jì)規(guī)模的綜合性縣城的財(cái)政收入,不利于該縣的縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。另外,財(cái)政政策層面也存在類似的問題,只對(duì)一些有限的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行無差異的產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,不利于因地制宜培育縣城特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),阻礙特定產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素的集聚效應(yīng)的發(fā)揮和規(guī)模效應(yīng)的出現(xiàn),進(jìn)而阻礙特定產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移和內(nèi)生性生產(chǎn),無法對(duì)特色專業(yè)人才產(chǎn)生吸引力,縣城找不到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程停滯不前。從長(zhǎng)期發(fā)展角度而言,財(cái)稅政策在縣城城鎮(zhèn)化層面實(shí)行統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)而沒有針對(duì)不同縣城進(jìn)行不同的重點(diǎn)支持,不利于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的培育與發(fā)揮,限制了縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人均生產(chǎn)總值的提高,降低了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)吸引力,進(jìn)而阻礙了縣城城鎮(zhèn)化的良性可持續(xù)發(fā)展。

(三)稅收政策助力縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策創(chuàng)新不足

1994年我國(guó)進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革后,通過確定稅種分配規(guī)定了各級(jí)政府的財(cái)政來源,使縣政府成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體,各縣之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系也隨之出現(xiàn)。各級(jí)縣政府為籌措縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的人力、資本、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)資源,均采用低稅率的財(cái)稅政策為基本工具,以期達(dá)到增加政府財(cái)力,從而提升市民生活質(zhì)量、打造良好營(yíng)商環(huán)境等城鎮(zhèn)化建設(shè)目的。然而,簡(jiǎn)單使用低稅率的財(cái)稅政策,雖然客觀上短期促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,但是其負(fù)面效應(yīng)也逐漸凸顯,各個(gè)縣政府之間競(jìng)相降低稅率,形成了“稅收洼地”,實(shí)際上對(duì)政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)并不大,大部分縣區(qū)在經(jīng)歷長(zhǎng)期的低稅率后會(huì)引發(fā)縣城支出結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、地方債違約風(fēng)險(xiǎn)加劇、區(qū)域發(fā)展差距過大、公共服務(wù)供給不足等問題(張牧揚(yáng)等,2022),反而阻礙了縣城的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

縣與縣的稅收競(jìng)爭(zhēng)類似于寡頭壟斷企業(yè)之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)寡頭壟斷企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)理論,一個(gè)寡頭帶頭提高商品價(jià)格,其他寡頭出于增加市場(chǎng)份額的目的不會(huì)跟隨漲價(jià),先漲價(jià)的寡頭市場(chǎng)份額就會(huì)減少很多;但如果一個(gè)寡頭率先降低商品價(jià)格,其他寡頭為保住市場(chǎng)份額就會(huì)跟隨降價(jià),先降價(jià)的寡頭市場(chǎng)份額增加會(huì)有限。因此,各縣政府在看到周邊縣區(qū)政府降低稅率后,為防止經(jīng)濟(jì)資源外流都會(huì)爭(zhēng)先恐后地降低稅率,而對(duì)周邊縣區(qū)政府增加稅率的行為則視若無睹,這會(huì)導(dǎo)致縣政府的稅率只降不升,影響財(cái)政收入和縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程?；?997—2009年的縣級(jí)面板數(shù)據(jù),實(shí)證結(jié)果表明我國(guó)的縣級(jí)政府之間存在顯著的“逐底”稅收競(jìng)爭(zhēng)(龔鋒和陶鵬,2022),且這些地方的競(jìng)爭(zhēng)性稅收優(yōu)惠在損害了稅制統(tǒng)一性的同時(shí),也扭曲了人才要素流動(dòng),阻礙了縣城的城鎮(zhèn)化。除面向海外人才引進(jìn)給予財(cái)稅優(yōu)惠政策外,應(yīng)取消其他地方性財(cái)稅優(yōu)惠政策,規(guī)范區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)社會(huì)公平和市場(chǎng)統(tǒng)一(姜濤,2021)。因此,有必要采取恰當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策創(chuàng)新扭轉(zhuǎn)縣城“逐底”稅收競(jìng)爭(zhēng)逐漸惡化的趨勢(shì),鑒于我國(guó)稅收系統(tǒng)的垂直管理特性,應(yīng)由市級(jí)以上的稅務(wù)部門統(tǒng)一干預(yù)縣級(jí)政府的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為。

三、財(cái)稅政策助力以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策建議

我國(guó)城鎮(zhèn)化的短板在縣城,新時(shí)代中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要載體也在縣城?？h城城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)靠發(fā)展,縣城財(cái)稅政策助力城鎮(zhèn)化建設(shè)大有可為,必須以創(chuàng)新思維加大政策支持力度。

(一)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)

加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,加速推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)可以從以下兩方面著手:一是要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的創(chuàng)新力度,主要是通過對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度側(cè)工具創(chuàng)新,將縣城之間稅收競(jìng)爭(zhēng)程度控制在合理區(qū)間,進(jìn)而促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè);二是要加大對(duì)特定勞動(dòng)者群體、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,充分調(diào)動(dòng)本縣產(chǎn)業(yè)需求方向的特定勞動(dòng)者的就業(yè)積極性,吸引符合本縣稟賦和產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展需要的企業(yè)參與縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)?；舅枷胧峭ㄟ^差異化、專門化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)縣城之間的稅收競(jìng)爭(zhēng),通過構(gòu)建良好的縣城稅收競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,加速推進(jìn)以縣城為主要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)(劉窮志,2017)。考慮到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府稅率提升具有顯著激勵(lì)效應(yīng)和不同轉(zhuǎn)移支付種類對(duì)地方稅收競(jìng)爭(zhēng)的異質(zhì)性影響(高菠陽(yáng)等,2018),可采用差異化、專門化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段對(duì)縣城之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。對(duì)附近經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)匱乏,稅收競(jìng)爭(zhēng)特別激烈的縣城,由省市政府協(xié)調(diào)加大對(duì)這些縣城的一般性轉(zhuǎn)移支付,減少稅收返還,從而減少縣政府爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源的壓力,將更多的政府工作重心用于縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)而不是招商引資;對(duì)附近資源相對(duì)豐富,稅收競(jìng)爭(zhēng)激烈程度一般的縣城,則減少該縣城的一般性轉(zhuǎn)移支付,并通過加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ),同時(shí)擴(kuò)大對(duì)縣城內(nèi)企業(yè)的稅收返還來刺激該縣加大稅收競(jìng)爭(zhēng)力度,從而促進(jìn)縣城附近的豐富經(jīng)濟(jì)資源充分參與縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)。 在加大對(duì)特定勞動(dòng)群體、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度方面,鑒于勞動(dòng)者內(nèi)部存在的異質(zhì)性特征和異質(zhì)性需求,以及這些特征對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)流動(dòng)決策的影響,有必要設(shè)計(jì)一套完備高效的人才吸引轉(zhuǎn)移支付體系,充分激發(fā)特定勞動(dòng)者的就業(yè)熱情,吸引符合本縣資源稟賦和未來支柱產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展需要的人才、企業(yè)等參與縣城經(jīng)濟(jì)建設(shè)。例如,對(duì)于致力于發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的縣城,針對(duì)發(fā)展所需的高素質(zhì)人才需求,出臺(tái)配套性政策,由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)一定比例的人才引進(jìn)專項(xiàng)資金,同時(shí)優(yōu)化目標(biāo)人才的居住環(huán)境與工作環(huán)境,提高目標(biāo)人才的勞動(dòng)生產(chǎn)率,為縣城創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增量,實(shí)現(xiàn)縣城經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和人才流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的良性互動(dòng)。 對(duì)于符合縣城發(fā)展方向的企業(yè)和產(chǎn)業(yè),出臺(tái)精準(zhǔn)財(cái)政補(bǔ)貼政策,增強(qiáng)對(duì)特定企業(yè)的注冊(cè)地吸引力,形成目標(biāo)企業(yè)集群化和產(chǎn)業(yè)集聚,讓財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既給縣城城鎮(zhèn)化“輸血”,又培養(yǎng)縣城自身“造血”功能(李丹等,2019)。充分利用縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期規(guī)模較小,初始要素投入不高條件下的規(guī)模報(bào)酬遞增性質(zhì),實(shí)現(xiàn)規(guī)模紅利,在此基礎(chǔ)上拓展上下游產(chǎn)業(yè)鏈,打造完備的產(chǎn)業(yè)體系,并與周邊縣城產(chǎn)業(yè)形成良性互補(bǔ)互動(dòng)格局,在地區(qū)層面實(shí)現(xiàn)更高層次的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)并反哺縣城產(chǎn)業(yè),促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特色支柱性產(chǎn)業(yè)發(fā)展,用產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化。

(二)科學(xué)規(guī)制縣城之間稅收競(jìng)爭(zhēng)行為,營(yíng)造良好的政策實(shí)施氛圍

縣城之間過度的稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)化為推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化的動(dòng)力,甚至拖累縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此,需要優(yōu)化規(guī)制縣城之間稅收競(jìng)爭(zhēng)行為,促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè),在公平合理高效透明健全的競(jìng)爭(zhēng)框架下,推動(dòng)縣城經(jīng)濟(jì)迸發(fā)活力,形成縣城經(jīng)濟(jì)良性競(jìng)爭(zhēng)新格局。

自2018年國(guó)稅、地稅合并以來,稅務(wù)部門屬于條管單位,各縣市稅務(wù)局的人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等各方面均由其上級(jí)稅務(wù)部門負(fù)責(zé),不由地方人民政府管理,因此稅務(wù)部門可以用更加客觀、利益相關(guān)性較弱的身份充當(dāng)界定縣城之間稅收競(jìng)爭(zhēng)行為是否過界的裁判員(谷彥芳,2022)。其邏輯在于省級(jí)及以上稅務(wù)部門要統(tǒng)籌全省縣城之間的發(fā)展情況,對(duì)每個(gè)省各個(gè)稅種的稅率劃定一個(gè)最低的紅線,縣政府無權(quán)將稅收優(yōu)惠政策低于既定紅線,從而在根源上阻斷縣城之間稅收競(jìng)爭(zhēng)趨于惡性,有效避免縣級(jí)財(cái)政收入增加有限的現(xiàn)象發(fā)生,助力縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。市級(jí)稅務(wù)部門可以根據(jù)該市所轄縣的城鎮(zhèn)化建設(shè)情況對(duì)本市的縣區(qū)劃定一條高于最低稅率紅線的二級(jí)紅線,從而加強(qiáng)對(duì)該市所轄縣區(qū)的稅收競(jìng)爭(zhēng)控制,針對(duì)越過二級(jí)紅線沒有越過一級(jí)紅線的行為,可以采取減少縣財(cái)政稅收分成比例等軟性措施加以調(diào)控。

(三)實(shí)施城鎮(zhèn)化增量與稅種分成比例掛鉤,形成財(cái)稅支持的激勵(lì)機(jī)制

主要稅種的縣級(jí)稅收分成是縣級(jí)財(cái)政主要資金來源,建議將縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)增量與稅種分成比例掛鉤,通過建設(shè)增量與稅收分成比例的精確匹配,實(shí)現(xiàn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)各項(xiàng)目標(biāo)增量的資金精準(zhǔn)投向政策標(biāo)的。具體舉措為,對(duì)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給數(shù)量增量、城鎮(zhèn)化率比例增量、新增就業(yè)崗位數(shù)量、平均工資增長(zhǎng)率等指標(biāo)按一定權(quán)重量化為縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)增量,將城鎮(zhèn)化建設(shè)增量與該縣主要稅種分成比例直接掛鉤,提高縣級(jí)政府稅收資金使用流向與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目的協(xié)同度。

通過提供優(yōu)質(zhì)稅收服務(wù)有效改善營(yíng)商環(huán)境、消費(fèi)環(huán)境與投融資環(huán)境,引導(dǎo)消費(fèi)者、勞動(dòng)者與企業(yè)的消費(fèi)行為、生產(chǎn)行為、投資行為,從而推進(jìn)要素集聚進(jìn)程,激發(fā)規(guī)模效應(yīng),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)特色化、專門化,結(jié)合縣城特色資源稟賦打造產(chǎn)業(yè)相對(duì)優(yōu)勢(shì),擴(kuò)大企業(yè)營(yíng)收規(guī)模,盤活縣城經(jīng)濟(jì),在做大做強(qiáng)縣城經(jīng)濟(jì)蛋糕基礎(chǔ)上合理規(guī)劃收入分配格局,進(jìn)一步刺激生產(chǎn)要素在縣城之間的優(yōu)化配置與空間布局,提高要素生產(chǎn)效率,促進(jìn)勞動(dòng)力要素縣城回流,增強(qiáng)縣城的經(jīng)濟(jì)吸引力與經(jīng)濟(jì)活力,進(jìn)而推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(四)發(fā)揮財(cái)稅政策的綜合效能,建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制

財(cái)稅政策是經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策工具,在助力縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)方面,其綜合效能主要體現(xiàn)在:一是建立健全縣城建設(shè)用地增加額度、降稅和財(cái)政補(bǔ)貼額度與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的掛鉤機(jī)制,提高縣級(jí)政府吸納農(nóng)業(yè)人口的積極性。二是從財(cái)稅法律法規(guī)方面,依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),保障他們依法自愿有償轉(zhuǎn)讓這些權(quán)益,讓那些進(jìn)城落戶轉(zhuǎn)移人口自愿積極地融入縣城,真正成為新市民。三是財(cái)稅政策可以幫助縣城建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制。縣級(jí)財(cái)政資金主要投向公益性新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,對(duì)一些重點(diǎn)公益性項(xiàng)目還可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券進(jìn)行扶持;對(duì)準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資,財(cái)稅政策能助推金融機(jī)構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)增加中長(zhǎng)期貸款,支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券,對(duì)于縣區(qū)財(cái)政的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要做到及時(shí)防范、有效化解,保證縣級(jí)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行,引導(dǎo)社會(huì)資本參與縣城建設(shè),試點(diǎn)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金,鼓勵(lì)中央企業(yè)參與縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。