宋密 王志偉 袁媛

摘要：城市尤其是大城市和超大特大城市，面臨更新改造的區(qū)域極為廣泛，如何識別優(yōu)先的更新區(qū)域并有計劃地推進(jìn)實施，是城市更新工作面臨的重大問題。按照更新單元分類劃定和單元內(nèi)項目分類制定的“雙重分類”的推進(jìn)更新，以安徽省阜陽市為例，提出以城市體檢中反映中、差的空間落位指標(biāo)為基礎(chǔ)，構(gòu)建評判“城市病”嚴(yán)重度的指標(biāo)體系，并結(jié)合城市戰(zhàn)略發(fā)展、人口密度、土地價值等修正因子綜合判定城市更新區(qū)域優(yōu)先級，從而分類劃定更新單元；單元劃定后對項目推進(jìn)提出問題改善型、品質(zhì)提升型、特色引導(dǎo)型的分類思路，優(yōu)先實施問題改善型項目，通過雙重分類的推進(jìn)思路明確城市近期更新范圍和時序。最后對阜陽市更新單元的分類劃定與實施進(jìn)行反思，以期對其他城市的更新工作提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：更新單元；劃定；分類；實施

文章編號 1673-8985（2023）05-0052-05 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，截至2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%。根據(jù)城市發(fā)展一般規(guī)律，我國城市發(fā)展已逐步從“大規(guī)模增量建設(shè)”邁入“存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重”階段，城市單一的增量模式已經(jīng)無法滿足現(xiàn)今社會發(fā)展的需求[1]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，越來越多的城市將面臨空間資源硬性約束的困境。目前，許多城市普遍存在交通擁擠、空氣污染、住房緊張、城市內(nèi)澇、水環(huán)境污染等問題，城市更新是解決各類“城市病”的有效途徑。但當(dāng)前許多城市的更新以單個項目推進(jìn)為主，多關(guān)注拆除重建、功能置換等能產(chǎn)生較多經(jīng)濟(jì)效益的更新項目，對整體城市再開發(fā)關(guān)注不足，城市整體更新效果不佳，亟需劃定更新單元（片區(qū)）統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新。為此，安徽省人民政府辦公廳于2021年印發(fā)《關(guān)于實施城市更新行動推動城市高質(zhì)量發(fā)展實施方案的通知》，提出城市更新十大工程①，并要求全省開展城市更新工作時要以單元系統(tǒng)化推進(jìn)。根據(jù)文件要求，安徽省大多城市在更新總體方案的頂層設(shè)計（更新專項規(guī)劃）中明確了更新單元，但更新單元的劃定思路不一，且對于劃定后如何有計劃地推動實施，并無明晰路徑，單元劃定及實施成為安徽省城市更新工作的研究重點。

1 城市更新單元的概念及相關(guān)理論研究

1.1 城市更新單元的概念

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界并未對城市更新單元概念做出明確界定。我國臺灣地區(qū)最早提出城市更新單元模式[2]，2009年《深圳市城市更新辦法》確立了深圳市以“城市更新單元”為核心的城市更新規(guī)劃與計劃管理制度，將“城市更新單元”作為管理城市更新活動的基本空間單位[3]67?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》將城市更新單元定義為“在保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對完整的前提下，按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范，綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素，劃定的相對成片區(qū)域”。2015年，廣州市、上海市也分別實行城市更新實施辦法，進(jìn)一步發(fā)展城市更新單元模式[4]19。

1.2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

根據(jù)從知網(wǎng)搜索更新單元關(guān)鍵詞所顯示論文來看，學(xué)者對于城市更新單元的研究以制度研究為主，并多以深圳為例。劉昕[3]66以深圳特色的城市更新年度計劃編制為例，介紹深圳城市更新年度計劃的編制，構(gòu)建了以城市更新單元為核心、以城市更新單元規(guī)劃制定計劃為龍頭、以更新項目實施計劃為協(xié)調(diào)工具的新計劃機(jī)制；易啟泰[5]對深圳、廣州、上海三地城市更新單元劃定、規(guī)劃銜接和空間管控3個維度進(jìn)行對比研究分析；喻博等[6]通過數(shù)理統(tǒng)計和對比分析對深圳市自城市更新單元制度建立以來“三舊”改造的實施效果進(jìn)行分析評價；朱永等[7]通過對深圳市2010—2016年城市更新單元數(shù)據(jù)的整理，從城市與更新單元兩個尺度，社會、經(jīng)濟(jì)和政策3個維度出發(fā)，綜合分析城市更新的空間特征。同時也有學(xué)者針對更新單元內(nèi)的具體問題進(jìn)行深入研究，彭小鳳等[8]提出要靶向識別城市更新單元的生態(tài)問題，從而進(jìn)行修復(fù)策略研究；儲薇薇[9]提出更新單元規(guī)劃中應(yīng)引入交通微循環(huán)；宋思琪[4]73-79對更新單元的開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行研究并提出對策建議；陳曦[10]提出構(gòu)建首都功能區(qū)以街區(qū)為更新單元的三級街區(qū)更新單元體系。從目前對城市更新單元的研究來看，討論更新單元劃定的研究甚少。

2 阜陽市更新單元的分類劃定方法

2.1 數(shù)據(jù)來源與處理

深圳的更新單元以多個拆除重建區(qū)域為基礎(chǔ)；上海是將現(xiàn)狀情況較差、民生需求迫切、近期有條件實施建設(shè)的區(qū)域作為更新單元，一般最小規(guī)模為一個街坊②；北京以街區(qū)控規(guī)定義的街區(qū)范圍為基本更新單元；重慶則以核心空間資源為導(dǎo)向劃定的連片區(qū)域作為更新單元③。安徽省遵循統(tǒng)籌城市體檢與城市更新的工作原則，因此，阜陽更新單元的劃定將城市體檢中問題集中成片區(qū)域作為劃定更新單元的基礎(chǔ)。

研究的數(shù)據(jù)主要以阜陽市2020年度城市體檢指標(biāo)中空間落位指標(biāo)為基礎(chǔ)。安徽省在國家規(guī)范中城市體檢指標(biāo)基礎(chǔ)上提出宜居、綠色、韌性、智慧和人文5個方面、18個類別、78項具體指標(biāo)。2020年度78項體檢指標(biāo)中結(jié)果為中、差且能具體落位空間的指標(biāo)包含既有房屋改造、公共服務(wù)設(shè)施完善、生態(tài)綠色設(shè)施完善、基礎(chǔ)設(shè)施完善、安全設(shè)施完善和城市特色塑造6個類別和老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城市建成區(qū)積水內(nèi)澇點密度、綜合醫(yī)院覆蓋度、城市排水管網(wǎng)改造修復(fù)比例等23個二級指標(biāo)。

以阜陽更新范圍內(nèi)108個社區(qū)為基本計算單元，按照各指標(biāo)計算方式進(jìn)行量化打分評價（見圖1）。由于各個指標(biāo)單位各不相同，在比較前，需歸一化處理（見表1），量化指標(biāo)歸一化公式如下：

除體檢指標(biāo)數(shù)據(jù)外，研究采用的數(shù)據(jù)還包括POI、衛(wèi)星地圖、路網(wǎng)、建筑物相關(guān)信息等，并爬取鏈家、安居客網(wǎng)站中阜陽市二手房單價數(shù)據(jù)等，通過眾多數(shù)據(jù)來源構(gòu)建更新單元優(yōu)先級評判指標(biāo)。

2.2 構(gòu)建“城市病”嚴(yán)重度評判指標(biāo)， 初步劃定更新區(qū)域優(yōu)先級

2.2.1 建立判斷矩陣

以上述阜陽2020年度78項體檢指標(biāo)中結(jié)果為中、差且能具體落位空間的6個類別一級指標(biāo)和歸一化處理后的23個二級指標(biāo)構(gòu)建“城市病”嚴(yán)重度作為評判指標(biāo)（見表1）。明確一、二層級指標(biāo)元素的隸屬關(guān)系，目標(biāo)層標(biāo)記為A，一級評價因子標(biāo)記為B1，B2，…，Bn，二級評價因子標(biāo)記為C1，C2，…，Cn，建立一級評價因子與二級評價因子的兩兩比較判斷矩陣。其判斷矩陣記作A-Bi、Bi-Ci。

根據(jù)層次分析法的基本步驟，對指標(biāo)體系各因素進(jìn)行兩兩相互比較，采用相對尺度，盡可能減少性質(zhì)不同的因素相互比較的困難，以提高精準(zhǔn)度。該層所有的因素對上一層某個因素相對重要性的比較即為判斷矩陣，判斷矩陣的元素bij（其中i=1，2，3，…，n；j=1，2，3，…，n）運用Santy的1—9標(biāo)度措施[11]。

2.2.2 指標(biāo)因子權(quán)重確定

在輸入兩兩比較數(shù)據(jù)后，使用yaahp軟件構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型。根據(jù)上述層次分析法，求一級和二級指標(biāo)因子的權(quán)重。選擇20名相關(guān)專家進(jìn)行群決策，得到各指標(biāo)因子權(quán)重。將一級評價因子進(jìn)行指標(biāo)排序，安全設(shè)施完善＞既有房屋改造＞基礎(chǔ)設(shè)施完善＞公共服務(wù)設(shè)施完善＞生態(tài)綠色設(shè)施完善＞城市特色塑造，其中安全設(shè)施的重要度最高，城市特色塑造的重要度最低。二級指標(biāo)因子中，治理城市內(nèi)澇點、完善消防站覆蓋度的重要度最高達(dá)到總權(quán)重的0.1400，而普及垃圾分類的重要度最低，僅達(dá)到總權(quán)重的0.0095。

將上述23個指標(biāo)，按照相應(yīng)系數(shù)進(jìn)行加權(quán)計算，并按照自然斷點法④，得出更新范圍內(nèi)“城市病”嚴(yán)重度綜合指標(biāo)得分，得分越高的代表“城市病”越嚴(yán)重區(qū)域，即最亟須更新改造區(qū)域，以此初步劃定更新區(qū)域優(yōu)先級（見表2，圖2）。

2.3 綜合修正因子評價， 確定更新區(qū)域優(yōu)先級

“城市病”嚴(yán)重度是評判更新區(qū)域優(yōu)先級的重要指標(biāo)，但區(qū)域是否面臨更新改造與其所在區(qū)位、土地價值及人口密集程度等因素息息相關(guān)。如阜陽市雙清灣地區(qū)在“城市病”嚴(yán)重度評判中為二級優(yōu)先改造區(qū)域，但該地區(qū)是“十四五”規(guī)劃及總體規(guī)劃中確定的城市戰(zhàn)略發(fā)展和特色塑造區(qū)域，經(jīng)綜合評判，雙清灣地區(qū)應(yīng)納入優(yōu)先改造區(qū)域。此外，地價越高，更新改造后產(chǎn)生的效益越好，改造的迫切性越強(qiáng)；同時人口密度越高，側(cè)面反映更新改造的需求也越大。因此，基于“城市病”嚴(yán)重度的綜合指標(biāo)得分，綜合以總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃確定的戰(zhàn)略、特色區(qū)域、土地價值和人口密度等為修正因子，并賦予相應(yīng)的修正值，最終得出各社區(qū)基本單元的評價值（見圖3）。該評價值越大，反映該區(qū)域更新改造的優(yōu)先級越高，評價值越小，優(yōu)先級越低。

將前文所提的阜陽市城市病“嚴(yán)重度”綜合分析結(jié)果與3類修正數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加，得到阜陽市城市更新單元綜合修正得分分布（見圖4）。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步采取自然間斷點法進(jìn)行分類，選取綜合評判分?jǐn)?shù)最靠前的3類區(qū)域?qū)?yīng)重點改造類、鼓勵改造類、一般改造類等3類更新區(qū)域，以此作為更新區(qū)域優(yōu)先級分類評判的基礎(chǔ)（見圖5）。

2.4 更新單元的分類劃定

上述評判出的重點改造類、鼓勵改造類、一般改造類3類城市更新區(qū)域是以108個社區(qū)單元為基礎(chǔ)，即基本單位是社區(qū)邊界。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合山體、水系自然界線、用地權(quán)屬、道路邊界、設(shè)施服務(wù)范圍、單元規(guī)模（1—3 km?為宜⑤）等因素對社區(qū)基本單位進(jìn)行合并與邊界調(diào)整，共劃定更新單元42個（見圖6）。其中，重點改造類更新單元6個，面積約為13.69 km?，鼓勵改造類12個，面積約為25.60 km?，一般改造類24個，面積約為60.76 km?。

3 阜陽市更新單元項目的分類實施思路

阜陽市從市級層面統(tǒng)籌分類劃定更新單元、判別實施時序后，在單元實施過程中依然面臨項目實施時序問題。城市更新行動的初衷是為了解決“城市病”等突出問題，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和城市品質(zhì)提升，讓市民在城市生活得更方便、更舒心、更美好[12]。因此，阜陽市在單元的項目編排上按輕重緩急進(jìn)一步進(jìn)行分類，明確實施時序：在近期實施的6個重點更新單元的項目安排上將“城市病”所反映的老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、內(nèi)澇治理等解決基本民生、韌性安全問題的項目作為“問題改善型”項目列入單元內(nèi)近兩年實施計劃；生態(tài)修復(fù)、公共空間提升、風(fēng)貌塑造等優(yōu)化城市空間環(huán)境、塑造城市特色的“品質(zhì)提升型”“特色引導(dǎo)型”項目列入單元后續(xù)實施計劃。即在資金有限的條件下，先開展“問題改善型”項目，有條件的再實施“品質(zhì)提升型”或“特色引導(dǎo)型”項目。此外，“工改文”“工改商”等有利益可求的更新項目受市場偏好，較易得到市場資金支持，將這類項目與老舊小區(qū)改造等民生項目進(jìn)行捆綁實施。

4 對阜陽市更新單元的劃定與實施的反思

4.1 強(qiáng)化城市體檢指標(biāo)的空間落位

阜陽市構(gòu)建的是以城市體檢中反映中、差且能空間落位的指標(biāo)為基礎(chǔ)的評判體系，即更新區(qū)域優(yōu)先級的分類劃定與城市體檢息息相關(guān)。當(dāng)前各城市在落實住建部門城市體檢工作中，更多關(guān)注指標(biāo)結(jié)論中優(yōu)、良、中、差的評級，體檢報告中較少對指標(biāo)反映的“城市病”問題進(jìn)行空間落位，本文所提更新單元的分類劃定方法，對體檢為中、差的指標(biāo)及其空間落位的準(zhǔn)確性要求嚴(yán)格。識別城市特別是大城市和特大超大城市的優(yōu)先更新區(qū)域?qū)χ笇?dǎo)近期更新工作的實施尤為重要，因此，從市級層面來看，在統(tǒng)籌劃定并識別優(yōu)先更新單元的前期，應(yīng)強(qiáng)化城市體檢中“城市病”指標(biāo)的空間落位。

4.2 評估更新單元并進(jìn)行邊界修正

城市從整體層面統(tǒng)籌分類劃定更新單元有益于確定近期更新范圍和實施時序。阜陽市所采取的分類劃定方法即“政府引導(dǎo)”自上而下的劃定思路。其有弊端，未能充分預(yù)測市場需求，難以落實到實施層面，不能精確到產(chǎn)權(quán)邊界等實際信息，與最終實施的更新單元存在偏差。因此，筆者認(rèn)為，市級頂層設(shè)計（即更新規(guī)劃）層面分類劃定的更新單元在下一步實施主體開展單元改造時，應(yīng)進(jìn)行單元或區(qū)域評估，經(jīng)評估后可修正市級層面中統(tǒng)籌劃定的單元邊界，但應(yīng)服從市級層面對該單元的設(shè)施配建、改造等相關(guān)更新指引要求，從而實現(xiàn)更新單元市級層面“政府主導(dǎo)”自上而下劃定、“市場主體”自下而上修正，即符合城市資源要素的公共配置，實現(xiàn)利益共享和責(zé)任均攤。

如阜陽古城重點更新單元，在下一步實施時，實施主體應(yīng)委托相關(guān)單位對古城更新單元進(jìn)行評估，評估論證單元內(nèi)拆除重建區(qū)域的必要性、可行性及范圍，根據(jù)阜陽市統(tǒng)籌劃定的更新單元，對其提出的設(shè)施優(yōu)化增補要求，評估明確設(shè)施的空間落位，以此來調(diào)整單元邊界。適當(dāng)兼顧民生項目與市場資金投入需求，統(tǒng)籌古城更新單元范圍劃定與落位工作，單元邊界修正后進(jìn)行方案設(shè)計，并謀劃更新項目。

4.3 構(gòu)建清晰的更新實施傳導(dǎo)體系

從阜陽市市級層面統(tǒng)籌分類劃定的更新單元來看，更新單元承擔(dān)著承上啟下的作用，對上需要更新規(guī)劃的頂層設(shè)計劃定指引，對下依靠單元內(nèi)單元項目落實。因此，筆者認(rèn)為，更新單元實施需要從體系上構(gòu)建一個“更新專項規(guī)劃—更新單元策劃—更新項目實施”3層級更新實施傳導(dǎo)體系。遵循統(tǒng)籌城市體檢與城市更新的工作原則，在市級層面相關(guān)更新主管部門組織編制更新規(guī)劃的頂層設(shè)計，以城市體檢發(fā)現(xiàn)的“城市病”為基礎(chǔ)構(gòu)建評判指標(biāo)，識別重點更新區(qū)域。在下層級更新單元實施時，優(yōu)先實施上層級明確的重點更新區(qū)域，且政府部門應(yīng)確定單元實施主體，可為市場主體、政府主體或權(quán)利主體。實施主體在開展更新單元策劃時，通過單元評估，修正單元邊界，編制單元策劃方案，再擬定下層級實施項目，以此從更新規(guī)劃到單元方案再到項目實施，層層傳導(dǎo)實施。

5 結(jié)語

城市體檢是城市更新的基礎(chǔ)性工作，本文提出基于城市體檢判別“城市病”嚴(yán)重度為基礎(chǔ)的城市更新優(yōu)先區(qū)域的識別方法，并進(jìn)一步明確優(yōu)先更新區(qū)域內(nèi)更新項目的分類實施思路，一定程度上有助于確定城市特別是大城市的更新范圍和時序。由于受數(shù)據(jù)獲取方面的限制，本文僅選取了土地價值等3個因子作為修正評判因子，影響更新優(yōu)先級的因素眾多，如創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，且修正因子的修正系數(shù)賦值也僅是利用自然斷點法簡單分成3類，因此，在指標(biāo)構(gòu)建體系上仍存在不足，修正因子的選取及賦值評判有待進(jìn)一步深入研究。

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