水庫移民“飛地”抱團的臺州模式及經(jīng)驗啟示

文/ 劉庭才 毛建鑫 潘文城

“多維聯(lián)盟、抱團產(chǎn)業(yè)、民主運管”的共富新路，不僅盤活了資源，還增強了村集體經(jīng)濟造血功能，實現(xiàn)了經(jīng)濟、生態(tài)、社會等多方共贏

“飛地”抱團是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距、收入差距的有效舉措，也是實施新一輪村級集體經(jīng)濟鞏固提升行動計劃的有力抓手。臺州市有大中型水庫23座、小型水庫322座，累計19萬水庫移民，分散在109個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2345個村，其中100人移民以上移民村285個、500人移民以上移民村69個，5萬移民生活在長潭、牛頭山等庫區(qū)、山區(qū)，分布廣、地緣偏，受飲用水源地保護影響，區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾突出。自2016年以來，臺州全域發(fā)展、迭代升級“飛地抱團”發(fā)展模式，開拓一條“多維聯(lián)盟、抱團產(chǎn)業(yè)、民主運管”的共富新路。截至目前，全市累計實施水庫移民“飛地”抱團項目44個，整合389個移民村入股移民資金4.1億元，總投資額達5.9億元。2022年，總投資回報0.32億元，村均回報8.2萬元；受益移民12.9萬人，314個相對薄弱移民村集體經(jīng)濟得到鞏固提升。

主要做法

政策引導，明確發(fā)展方向。2015年，臺州市人民政府辦公室印發(fā)《關于進一步推進水庫移民精準扶持工作的通知》，明確移民集中村集體經(jīng)濟壯大要求、增收途徑，50%的資金用于生產(chǎn)開發(fā)，壯大移民村集體經(jīng)濟。各地也紛紛出臺相應政策，明確以發(fā)展市場風險小、收益穩(wěn)定的“飛地”抱團項目為導向，支持以抱團形式在優(yōu)勢地段參與優(yōu)質(zhì)項目開發(fā)建設，引導、鼓勵移民村通過新建、購置、改造等方式，抱團發(fā)展工業(yè)配套類、勞務服務類等收益穩(wěn)定的項目。結合各移民村集體經(jīng)濟狀況、移民人數(shù)、后扶村結存專項資金量、移民項目空白村等因素，對移民200人以上、100人以上、50人以上的村，分層次幫扶，突出重點，全面推進。

政府主導，規(guī)范項目實施。移民管理機構對移民“飛地”抱團項目實施全生命周期服務，實施統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一資金核算、統(tǒng)一經(jīng)營管理。項目前期，移民管理機構主動靠前謀劃，項目方案充分對接發(fā)改、財政、國資等部門論證，經(jīng)村民代表會議通過并公示后實施，重大項目方案還經(jīng)縣級政府辦公會議審議，落實全過程人民民主。項目實施期間，移民管理機構指導建立財務、合同、發(fā)包等制度，制定權責明確的內(nèi)部監(jiān)督和風險控制制度，全過程監(jiān)督服務，確保項目按時、按進度完成。項目完工后，實施公司化運營，把新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新理念引入村集體經(jīng)營，專業(yè)管理、穩(wěn)定收益，保障抱團項目穩(wěn)步發(fā)展。

整合資源，做大抱團項目。打破移民后扶項目分村“單干”為全域“團戰(zhàn)”，對資源、資金等要素進行全域統(tǒng)籌、全域整合，引導移民村集體將移民資金、自籌資金和村集體建設用地指標折價入股村級集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展項目。2021年，臺州市6個省級首批水庫移民共同富裕示范項目，總投資1.25億元，其中省級移民共富專項資金補助4650萬元，縣級移民后扶資金扶持4000萬元，移民村通過銀行貸款自籌資金3850萬元，年增收約800萬元，項目惠及32個重點移民村2.4萬移民。移民“飛地”抱團蛋糕越做越大。截至2023年9月，臺州移民物業(yè)資產(chǎn)達5.2億元，其中標準化廠房項目2.5億元、商業(yè)房產(chǎn)項目2.4億元、村共富工坊等其他項目0.3億元，其中單體投資1500萬元以上的抱團項目9個，投資占比65%，已累計為389個移民村創(chuàng)收6000萬元。

統(tǒng)一管理，保障抱團收益。“飛地”抱團項目能否讓移民村持續(xù)獲益，運行管理是關鍵。項目實行平臺化運行，變“家長式管理”為“企業(yè)化運作”，抱團公司負責日常經(jīng)營管理，部分缺乏經(jīng)營人才項目，由承辦地抽調(diào)專人或委托國資公司代為經(jīng)營管理。項目實行獨立核算，按量化折股明晰產(chǎn)權、明確分紅比例，項目承辦地鄉(xiāng)鎮(zhèn)為抱團項目提供行政審批事項全程代辦。臺州市組建有椒江大陳惠民、黃巖移創(chuàng)資產(chǎn)、溫嶺協(xié)力投資、溫嶺景鴻投資等12家移民股份公司經(jīng)營移民村物業(yè)資產(chǎn)，大多數(shù)抱團項目實行保底分紅、普惠分紅。

主要模式

深入踐行“兩山”理念，強化“山?！眳f(xié)作，為整合各方資源，發(fā)揮“強村、強企、強鎮(zhèn)”的資源優(yōu)勢，形成移民村“飛地”抱團“村村聯(lián)合、鎮(zhèn)鎮(zhèn)結對、村企聯(lián)合”發(fā)展的三大模式。

“村村聯(lián)合”模式。主要應用于區(qū)域內(nèi)村與村集體經(jīng)濟發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，發(fā)揮移民強村的人才、產(chǎn)業(yè)等資源優(yōu)勢，強村主導，帶動多個集體經(jīng)濟薄弱村共同出資參與強村的集體經(jīng)濟項目建設。如黃巖區(qū)小里橋村新建廠房項目，創(chuàng)新“1＋21”產(chǎn)權與股權相分離的運作模式，產(chǎn)權歸提供村集體留地和前期運作資本的“強村”北洋鎮(zhèn)小里橋村所有，其余21個資源相對匱乏移民村爭取省水庫移民共同富裕示范項目資金2000萬元，以股權入股分紅形式實現(xiàn)年增收100萬元。

“鎮(zhèn)鎮(zhèn)結對”模式。主要應用于鎮(zhèn)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，拓展“山海協(xié)作”飛地發(fā)展路徑，經(jīng)濟欠發(fā)達經(jīng)濟強鎮(zhèn)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如在溫嶺市政府牽頭下促成農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)石橋頭鎮(zhèn)和工業(yè)經(jīng)濟重鎮(zhèn)大溪鎮(zhèn)的“山?！眳f(xié)作，石橋頭鎮(zhèn)洞橋、雙岙兩村聯(lián)合投資2600萬元，“飛地”購置大溪鎮(zhèn)塔岙小微工業(yè)園標準廠房，移民資金扶持1500萬元，通過提前啟動招租，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，鎖定首期10年租賃合同，為石橋頭鎮(zhèn)2個移民村年增收118萬元，項目定向為大溪鎮(zhèn)太湖水庫移民提供就業(yè)崗位30余個，項目收益中提取5%設立困難移民幫扶基金，用于幫扶村中因病、殘疾、就學等困難移民。

“村企聯(lián)合”模式。積極搭建移民村和企業(yè)溝通合作平臺，借助企業(yè)資源與市場聯(lián)結優(yōu)勢，形成了村企“合作共建、國資代建、企業(yè)代管”等模式?！昂献鞴步Ｊ健比缃方瓍^(qū)2013年率先整合大陳鎮(zhèn)所轄6個移民村和大陳島綜合開發(fā)有限公司，分別按占股49%和51%組建大陳島惠民旅游發(fā)展有限公司進行抱團投資，合作開發(fā)大陳海島休閑旅游資源，2016年大陳6個移民村首次分紅30萬元，一舉摘掉了經(jīng)濟薄弱村的“帽子”，其中最高受益村領取紅利8.73萬元，分紅的收益是股本的兩倍多?！皣Y代建模式”如溫嶺大溪鎮(zhèn)橫后村通過土地整理“騰挪”出85畝土地指標，“飛地”到照洋村工業(yè)園，由大溪鎮(zhèn)國投公司代建2.3萬平方米的標準廠房，再由橫后村統(tǒng)籌移民資金、貸款資金回購，通過國有公司統(tǒng)一管理出租，每年增收600萬元?！捌髽I(yè)代管模式”如臨海杜橋五村聯(lián)合投資2000萬元，購置寶龍商鋪，項目由寶龍商管公司代管，以投資額年化6%的租金收益進行“定額返租”+“商管服務”，年租金收益140萬元，實現(xiàn)保本穩(wěn)收益。

整體效益

薄弱村實現(xiàn)高效造血?！帮w地”抱團發(fā)展有效解決了薄弱村發(fā)展的區(qū)位條件受限問題，實現(xiàn)異地高效“造血”。近8年來，作為臺州市移民人數(shù)最多的黃巖區(qū)連續(xù)實施了五期移民飛地抱團項目，共整合移民資金2億元扶持移民村207個，現(xiàn)每年收益超1230萬元，惠及移民5萬余人次，41個相對薄弱村集體經(jīng)濟得到鞏固提升。

資源要素有效盤活?！帮w地”抱團解決了耕地占補平衡問題，全域整合資源要素，實現(xiàn)資源由碎片化向集中化開發(fā)的轉變，為區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐。如溫嶺市通過土地置換、政府貼補、市場運作方式，實施了石橋鎮(zhèn)湖漫庫區(qū)遷建安置工程,“騰挪”出50畝建設用地指標折算成600萬元的資本反哺2個移民村，用于移民村“飛地”抱團購置小微園區(qū)廠房，目前洞橋、雙岙2村通過抱團物業(yè)投資，每年帶來穩(wěn)固村集體收入228萬元。

庫區(qū)生態(tài)得到保護。“飛地”抱團將有限的資源整合投入優(yōu)質(zhì)項目，置換到發(fā)展環(huán)境容量較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既保護庫區(qū)生態(tài)，又實現(xiàn)移民異地增收致富。如黃巖區(qū)西部長潭庫區(qū)涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)80個移民村，2018年黃巖區(qū)在避險搬遷長潭水庫砂地、日溪、泥河嶺等5個村152戶423人后，通過土地整理了庫區(qū)36.5-38米線耕地1592畝，建成瑞巖、白鷺灣濕地公園，涵養(yǎng)水源。同時，土地指標置換到庫區(qū)外，2020年黃巖區(qū)整合17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金8300萬元，“飛地”抱團購置江口街道聯(lián)化小微園區(qū)廠房1.9萬平方米，通過出租，為76個移民村帶來410萬元的分紅。

基層治理能力提升?！帮w地”抱團發(fā)展有利于村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大和轉型升級，有利于共富帶頭人的培育和村級組織力量提升。臺州市每年舉辦移民共富帶頭人培訓，為移民村治理夯實人才儲備，同時“飛地”抱團項目、抱團公司為移民共富帶頭人搭建了工作平臺，通過規(guī)范項目的申報、立項、建設、管理和收入分配，避免出現(xiàn)村一級的小微腐敗現(xiàn)象，為村級組織加強鄉(xiāng)村治理、提升治理能力提供有力保障，筑牢維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的第一道防護墻。

經(jīng)驗啟示

“飛地”抱團發(fā)展機制，整合盤活了土地、資金、人才、生態(tài)等資源，增強了村集體經(jīng)濟造血功能，實現(xiàn)了經(jīng)濟、生態(tài)、社會等多方共贏，為鄉(xiāng)村振興注入活力，具有推廣價值，但也存在項目前期資金壓力大、建設周期長、項目類型單一、跨市縣項目難落地等問題。進一步深化“飛地”抱團這一新型集體經(jīng)濟發(fā)展模式有以下啟示。

依托市場，拓寬發(fā)展模式。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵基層創(chuàng)新經(jīng)營思路，盤活閑置資源，多元培育“飛地”抱團業(yè)態(tài)，在繼續(xù)發(fā)展提升物業(yè)、租賃等傳統(tǒng)業(yè)態(tài)同時，積極拓展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)。引導基層努力吸引工商資本，千方百計謀劃建設高收益、高標準項目，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟抗風險能力。將公益性強、受益性差的生態(tài)治理項目與受益性好的產(chǎn)業(yè)項目融合，激活“兩山”轉化通道。

政府引導，建立健全機制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，欠發(fā)達地區(qū)往往顧慮土地指標、資金資源等流失，空守資源，但自身又謀不到好項目。要鼓勵欠發(fā)達地區(qū)謀劃“山?！眳f(xié)作項目，將“飛地”發(fā)展納入山海協(xié)作工作績效考核評價體系，優(yōu)先安排跨市、跨縣域的項目。加強對“飛地”抱團在土地、資金、稅收等方面的支持政策，幫助解決“飛地”抱團過程中產(chǎn)生的矛盾困難，對“飛地”抱團項目在前期發(fā)展中產(chǎn)生的各項稅費，研究制定一定的優(yōu)惠政策，做到能免盡免、能減盡減、能返盡返，最大限度地減輕運營負擔。探索土地經(jīng)營權抵押、土地收益保證貸款的融資模式，解決移民村融資難題。

優(yōu)選項目，加強規(guī)劃引領?！帮w地”抱團項目落地的區(qū)位條件、平臺實力等因素對項目效益起到至關重要的作用。要將村級集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展融入各級政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等規(guī)劃，充分借力基礎好、有前景的各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)、特色小鎮(zhèn)等平臺，建設村集體經(jīng)濟“飛地”抱團發(fā)展的“園中園”“區(qū)中園”“特色園”。大型“飛地”抱團項目優(yōu)先選擇落戶省級、市級以上產(chǎn)業(yè)平臺、特色小鎮(zhèn)、高新技術開發(fā)區(qū)、商貿(mào)區(qū)等優(yōu)勢區(qū)塊，實現(xiàn)“飛地”抱團項目與優(yōu)勢地塊、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、高端企業(yè)的緊密結合。

強化監(jiān)督，保障集體權益。加強對“飛地”抱團項目的監(jiān)管，成立聯(lián)合監(jiān)管小組，定期、不定期督查各期“飛地”抱團項目，將監(jiān)督觸角延伸到移民村和項目現(xiàn)場，及時通報各類問題及潛在風險并督促整改，確保移民資金安全高效及項目收益及時到戶。建立完善村級資金資產(chǎn)的優(yōu)先退出機制，確保村級資金資產(chǎn)保值增值。對入股企業(yè)的抱團項目，在實施過程中按《公司法》要求保護好抱團村集體的股東權益，投資形成的產(chǎn)權應清晰，產(chǎn)權帶來的收益等應明確、公平。