民用無人機法律規(guī)制淺析

俞潔

近兩年來，民用無人機數(shù)量和規(guī)模正以幾何級數(shù)快速增長。然而，我國目前對于民用無人機侵權(quán)的法律規(guī)制處于缺位狀態(tài)，相關(guān)侵權(quán)理論研究亦是寥寥。在這樣的背景下，研究民用無人機法律規(guī)制問題既有理論價值也有實踐價值。

民用無人機的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

無人機，也稱無人駕駛航空器，屬于航空器的一種。無人機自產(chǎn)生以來，在很長時間內(nèi)一直運用于軍事領(lǐng)域。進入21世紀后，民用無人機的市場需求與日俱增。我國作為一個無人機生產(chǎn)、使用和消費大國，在民用無人機發(fā)展上更是日新月異，突飛猛進。隨著無人機技術(shù)的不斷發(fā)展及研發(fā)成本的不斷降低，其開始廣泛應(yīng)用于諸多民用領(lǐng)域。盡管無人機在民用領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用為人們的工作、生活提供了極大的便利，但隨著無人機數(shù)量的不斷增長，我國關(guān)于民用無人機的行業(yè)標準及監(jiān)管規(guī)范尚處于發(fā)展的初級階段，其帶來的安全隱患成為我們不得不面對的問題。

民用無人機的安全隱患

（一）擾亂航空秩序

自2010年來，隨著無人機應(yīng)用領(lǐng)域的日益多元化和大眾化，其違規(guī)或非法飛行、占用空域公共資源、擾亂國家空中管理秩序的行為時有發(fā)生，已對我國空域管理造成影響，對航空監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。近年來，國內(nèi)外已發(fā)生多起由于民用無人機失控導(dǎo)致的航班延誤和暫避，甚至導(dǎo)致航空事故的發(fā)生?？梢哉f，當前無人機的無序飛行已經(jīng)成為影響民航正常運行的重要因素，如果我們對此還不能做出及時的防御，其后果將十分嚴重。

（二）成為新型犯罪工具

由于缺少必要的監(jiān)管措施，無人機這種高科技設(shè)備很容易被不法分子利用成為其違法犯罪的工具。比如利用無人機輕便靈活，具有一定的空中遠程載重能力的特點，不法分子可以用其運輸重量小、價值大的毒品及走私品，從而規(guī)避地面檢查，給案件的偵破、取證帶來難度。又如，不法分子可以利用無人機實施遠程襲擊，且無人機經(jīng)過改裝也可以成為攻擊性武器。

（三）侵犯公民隱私

在飛行安全的問題上，民用無人機的廣泛使用又衍生出隱私安全方面的問題。由于易于逃避法律處罰，用無人機進行偷拍、監(jiān)視、騷擾等違法行為有所增多。從無人機的發(fā)展趨勢以及技術(shù)運用來看，民用無人機可以通過搭載高清攝錄儀、GPS定位、人臉識別系統(tǒng)等多種功能設(shè)備，實施更多更復(fù)雜的數(shù)據(jù)收集和監(jiān)視任務(wù)，存在著非法拍攝、騷擾他人，以及侵犯商業(yè)秘密等多方面的隱私威脅。

當前我國民用無人機監(jiān)管困境

（一）缺乏健全的法規(guī)體系

相比于快速發(fā)展的民用無人機市場，我國仍未建立與之匹配的監(jiān)管機制，目前作為高位階法的《民用航空法》和《刑法》中用于監(jiān)管民用無人機飛行法律的條文較少，且實踐操作性不強?！睹裼煤娇辗ā穬H第十部分有六條針對通用航空的原則性規(guī)定，沒有針對無人機的適用法律。由于無人機種類繁多，有的適用于通用航空范疇，有的卻無法適用，當民用無人機廣泛適用于各領(lǐng)域而引發(fā)多種問題時，依靠現(xiàn)有的法規(guī)體系難以實現(xiàn)對無人機的有效監(jiān)管。而《刑法》則僅涉及無人機違法使用導(dǎo)致嚴重后果的處罰規(guī)定，這使得無具體規(guī)則可循的問題突出。

（二）部分規(guī)定不具備可操作性

為了規(guī)范管理民用無人機，民航制定了一些管理文件，比如規(guī)定了民用無人機的空域、監(jiān)管主體等內(nèi)容，但缺乏有效實施的細則。此外，目前出臺的這些政策文件基本都是體現(xiàn)在對無人機飛行活動的管理上，而在生產(chǎn)、銷售以及飛行配套環(huán)節(jié)上標準滯后、條文模糊，這導(dǎo)致民用無人機管理尚不能治本。

（三）監(jiān)管主體不明確

目前在市場交易的小型無人機，判斷其屬于航模還是航空器，還存在爭議。若為前者，那就應(yīng)該由體育部門管理，若為后者，則應(yīng)由國家民航部門來進行管理。但目前管理權(quán)責(zé)不清，由誰管、怎么管都不清楚。在實踐操作中，國家民航部門沒有人力和手段統(tǒng)一管理種類繁多的民用無人機，尤其是超低空飛行的小型民用無人機，更是無暇顧及。就體育總局而言，由于缺乏民用無人機專業(yè)知識，進行高效執(zhí)法就存在一定的難度。

我國民用無人機監(jiān)管對策

（一）健全民用無人機法律規(guī)制

1.建立民用無人機的單行法。如上所述，目前我國用于監(jiān)管民用無人機飛行的高位階法律條文較少，相關(guān)規(guī)章制度又是碎片化管理。因此要健全民用無人機的法律規(guī)制，制定一部專門關(guān)于民用無人機的單行法律就顯得尤為必要。

2.完善無人機生產(chǎn)、銷售與使用環(huán)節(jié)的法律規(guī)制。在生產(chǎn)層面，建立無人機企業(yè)準入門檻、銷售規(guī)則及生產(chǎn)技術(shù)標準，從源頭將其納入規(guī)范化管理；在使用方面，建立實名登記制度，同時根據(jù)無人機分類等級，明確無人機的使用申報流程，掌握無人機購買者底數(shù)，規(guī)范使用區(qū)域，便于跟蹤無人機使用動態(tài)。

3.加強無人機肇事的法律處罰力度。目前法律對于處罰無人機引發(fā)的治安問題規(guī)制比較零散，大多為行政處罰，有些問題很難找到執(zhí)法依據(jù)。因此應(yīng)從立法層面明確無人機引發(fā)的刑事責(zé)任或民事責(zé)任，使追責(zé)有法可依，違法必究。

我國關(guān)于民用無人機的行業(yè)標準及監(jiān)管規(guī)范尚處于發(fā)展的初級階段，其帶來的安全隱患成為我們不得不面對的問題。

4.完善個人信息保護制度。完善現(xiàn)有法律對隱私權(quán)的相關(guān)規(guī)定，用于規(guī)制民用無人機侵犯他人隱私權(quán)的行為。我國目前的個人隱私保護制度并不能完全適用于民用無人機對個人信息造成威脅時的復(fù)雜情況，應(yīng)完善個人信息保護制度，對民用無人機的使用人或信息處理者設(shè)置相應(yīng)的注意義務(wù)，當行為人違反相關(guān)法律規(guī)定，可以推定行為人具有侵害他人個人信息的故意，則民用無人機的使用人或信息處理者應(yīng)當承擔侵權(quán)責(zé)任。因此，完善我國的個人信息保護制度，為民用無人機致害行為設(shè)置紅線，可以約束和引導(dǎo)相關(guān)行為主體的致害行為。

（二）完善民用無人機監(jiān)管體系

無人機包括研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用、維修及報廢等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)民用無人機的有效監(jiān)管應(yīng)對其各要素各環(huán)節(jié)進行全面覆蓋，各環(huán)節(jié)相互約束相互補充才能發(fā)揮有效作用。在民用無人機的研發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的適航技術(shù)標準，對符合標準的民用無人機生產(chǎn)制造商發(fā)放生產(chǎn)許可并進行定期檢查，發(fā)現(xiàn)不按照適航標準進行生產(chǎn)的，予以罰款直至吊銷許可的處罰。在民用無人機的銷售環(huán)節(jié)，建立登記備案制度，不僅銷售商需進行登記備案，購買方也需進行登記備案。登記備案制度可由公安部門負責(zé)實施。在無人機使用過程中的違法飛行，可由空軍和民用航空局聯(lián)合執(zhí)法，有空軍對違法飛行的無人機進行迫降、擊落處理，公安部門起輔助作用，針對違法行為使用不同的處罰手段。所以，對民用無人機的監(jiān)管非舉一家之力能為之，需從國家層面出發(fā)做好頂層設(shè)計，劃分并規(guī)范各有關(guān)職能機構(gòu)的職責(zé)與管轄權(quán)限，形成各部門聯(lián)動、各司其職、互為補充，從而構(gòu)建一個完善的民用無人機監(jiān)管體系。

（三）加強宣傳教育，樹立法規(guī)權(quán)威

目前，民用無人機監(jiān)管出現(xiàn)無序局面，有些是法律法規(guī)缺失造成的，但還有相當一部分是由于社會公眾法律意識和安全意識淡薄，對違法違規(guī)飛行活動造成的影響認識不足，導(dǎo)致現(xiàn)行有效的法律法規(guī)標準不能充分發(fā)揮效用。部分單位、個人從自身利益出發(fā)，故意曲解法律和標準，影響了法律的權(quán)威性。 為使社會公眾充分了解并自覺遵守航空法規(guī)標準，建議開展群眾性普法宣傳，使有關(guān)法律法規(guī)深入社會公眾，并轉(zhuǎn)化為自覺的行為規(guī)范。

隨著科技的提升和信息時代的發(fā)展，民用無人機在各行各業(yè)的應(yīng)用更為廣泛，在民眾的日常生活中更為普及。與此同時，民用無人機致害事件也更加突出，要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消除隱患之間尋找平衡點，將是一項極具挑戰(zhàn)性的工程。完善我國的民用無人機監(jiān)管體系需要長期而系統(tǒng)、多部門協(xié)作配合完成，要盡快彌補這一領(lǐng)域的監(jiān)管空白，加快建設(shè)系統(tǒng)性、規(guī)范性的監(jiān)管體系，讓法律為民用無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展護航，讓民用無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為社會經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。