南非頒布《土地法院法》專門解決土地糾紛

余利明 孫伯龍

土地法院是根據(jù)《土地權利歸還法》設立的一個公平法院，具有高等法院的地位，在其管轄范圍內的事項上擁有權威、固有權力和地位。

1652年荷蘭殖民者登陸開普敦，建立了其在南非的第一個殖民地（圖為開普敦） （圖/視覺中國）

2023年9月16日，南非共和國（以下簡稱“南非”）總統(tǒng)馬塔梅拉·西里爾·拉馬福薩正式簽署了《土地法院法》，意味著南非將設立專門解決土地糾紛的常設法院。南非內閣在一份聲明中指出，該法案將“解決《土地權利歸還法》實施中存在的問題，如土地索賠案件積壓和爭議糾紛銜接不暢等，（土地法院）將為實施土地改革計劃做出巨大貢獻”。

南非土地制度的歷史因素

南非的土地分配不公問題可以追溯到該國的殖民地時期。在1909年之前，南非大致被分割成四塊殖民地，其中布爾人（荷蘭殖民者后裔，在荷蘭語中意為“農場主、農民”）統(tǒng)治奧蘭治自由邦和德蘭士瓦，英國殖民者則統(tǒng)治開普和納塔爾。由于殖民者的文化差異，這兩個地區(qū)的統(tǒng)治方式不盡相同，對應地形成了多種土地制度。

1652年荷蘭殖民者登陸開普敦，建立了其在南非的第一個殖民地，此后來到這里的白人后裔形成了布爾人。布爾人的經(jīng)濟來源主要是農業(yè)，因此對土地高度依賴。但是他們大多并不親自務農，而是將土地租給非洲原住民耕種，形成了佃農制度。同時，布爾人使用的“羅馬-荷蘭習慣法”保護土地所有者的利益而輕視土地使用者的利益，導致布爾人留給非洲原住民的保留地面積十分狹小。

到了19世紀晚期，英國人和布爾人之間發(fā)生了兩次戰(zhàn)爭，經(jīng)過曠日持久的激烈戰(zhàn)斗，英國勉強贏下了這場戰(zhàn)爭，布爾人則形成了一個民族。隨著全球反殖民化浪潮的掀起，英國人和布爾人達成和解，1909年英國議會頒行《南非法案》，南非白人開始制定支持種族隔離政策的法律，如：1913年《原住民土地法》引入了種族差異，并首次正式限制了黑人土地所有權。1936年頒布的《原住民信托和土地法案》限制黑人購買或占用土地。

1948年布爾政黨首次組成內閣，布爾人認為如果允許土地自由流轉，勞動力自由流動，那么人口不到20%的白人遲早會淪為弱勢群體。于是，當局采取了更加嚴厲的種族隔離政策，以確保南非白人的特權地位。1951年的《群體區(qū)域法案》被稱為“第二波”驅逐，當時的政府強行將黑人、有色人種和亞洲人從指定的“白人地區(qū)”驅逐出去。1959年，南非政府頒布《班圖自治法》，該法案規(guī)定，只有一小部分土地留給占人口大多數(shù)的黑人，在班圖斯坦的自治區(qū)黑人只能向政府租賃土地，不能擁有土地產權。20世紀60年代至20世紀80年代初，一系列的土地法令將南非80%的土地劃給了少數(shù)白人，近350萬名黑人被迫搬離了他們擁有多年的土地，或搬到遠離工作地點的未開發(fā)地區(qū)。

新南非政府推進土地改革

1990年，德克勒克總統(tǒng)廢除了南非《人口登記法》在內的大批種族隔離法令。1994年曼德拉組建新南非政府。南非在曼德拉的領導下有計劃地進行土地改革，包含3項明確的內容：土地歸還、產權改革和土地再分配。新政府力圖改變不對等的土地所有權結構，并將被非法掠奪的土地還給黑人，以順應社會發(fā)展和伸張正義的要求。1994年南非先后出臺了包括《土地權利歸還法》《土地改革（勞務租戶）法》和《延長保有權保障法》等法律。其中，《土地權利歸還法》規(guī)定要把1913年《原住民土地法》實行以來被強行剝奪的黑人土地重新歸還給黑人。為了確保改革有序實施，南非政府設立土地賠償法院，該法院專門處理因南非土地改革舉措引起的權屬糾紛和土地歸還案件中的各類法律問題。該法院以專員辦公室轉介的方式，直接通過索賠人或受影響的土地所有者處理糾紛案件，并確保將土地歸還給滿足法定要求的人。

根據(jù)《土地權利歸還法》規(guī)定，土地索賠法院擁有專屬管轄權，可以裁決有關歸還被剝奪土地的索賠的各種問題。但是現(xiàn)實情況是，土地歸還過程所需的時間遠遠超過預期：自1998年提出索賠的第一個截止日期以來，土地索賠委員會已經(jīng)解決了超過83000起索賠案件，但是也積壓了近5000份土地索賠案件，這些索賠案件可以追溯到當時的1998年期限。土地索賠委員會主席馬格瓦尼謝近期表示：“土地索賠法院是作為一個專門用于處理歸還土地的索賠的法院，設立具有臨時性。然而，土地歸還過程曠日持久，至今仍未完成……由于缺乏常任法官主持法庭審理的案件，也沒有常任席位，造成土地歸還索賠處理緩慢且積壓，導致土地索賠人的不滿?！?/p>

法案備忘錄和咨詢小組的報告也指出：案件積壓的一個主要原因是土地索償法庭沒有常任法官，也沒有足夠的人員和專業(yè)能力來及時高效地處理土地索賠；另一個原因是，對土地索賠法院判決的上訴只能由南非最高法院（SCA）裁決。實際上，向南非最高法院提出的上訴可能需要更長時間才能完成。為了解決這些問題，2021年南非政府提出制定“土地法院法”，并建議廢除土地索賠法院，代之以專門的土地法院和土地上訴法院。這一法案通過后，將專門處理與土地權利和土地索賠有關的所有問題，加快南非落實“土地改革和農業(yè)總統(tǒng)顧問小組”2019年報告中的多條建議。

《土地法院法》的五大亮點

據(jù)悉，南非《土地法院法》共計6章、38條，規(guī)定了土地法院的設立、組成、管轄權，法庭訴訟和上訴程序，以及總則等內容。該法有五大亮點：

一是，設立專門的常設土地法院，取代原有臨時設立的土地索賠法院。根據(jù)該法案，土地法院將擁有與高等法院類似的地位和權力，這也將有助于制定有關土地歸還和土地權利的判例法。

二是，該法案強調替代性爭議解決方式。南非總統(tǒng)發(fā)言人文森特·馬格文亞指出“法案對土地法院的行政和司法職能以及調解程序做出了規(guī)定”。例如，一項條款將授權法官院長決定案件應該通過調解或仲裁而不是在公開法庭上解決。如果法官認為適當，他們還將有權隨時暫停聽證會將案件提交調解或仲裁。這為在通常的法庭程序之外裁決的案件提供了一種更便宜、更快捷的替代方案。

三是，該法案強調讓土地法院向公眾開放。該法允許司法部部長（與首席大法官協(xié)商）指定舉行聽證會的地點；法官將有權將案件轉介給法律援助機構，以便為無代理人的一方提供免費律師；議會必須為法律援助提供足夠的財政資金，以確保當事人能夠在案件中有專業(yè)的律師代理人。

四是，該法案賦予土地法院調查權。根據(jù)該法案，審理法官有權要求土地權歸還委員會對土地糾紛案件展開調查，并就糾紛事實向法院提供報告。

五是，該法案保留了部分土地索賠法院訴訟程序中的條款。例如，土地法院可以接受通常不會被法庭采納的證據(jù)、傳聞證據(jù)或人類學家、歷史學家關于土地剝奪的專家證據(jù)。又如，土地法院保留命令州政府向土地索賠人支付賠償金，或規(guī)定恢復被剝奪土地之前必須滿足的條件的權力。

（作者余利明、孫伯龍單位分別系杭州市民政局政策法規(guī)處、杭州師范大學）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com