賈少學(xué)

(上海政法學(xué)院,上海 201701)

全球治理是不斷推進(jìn)全球化進(jìn)程的必然要求,具有重要的全球化時(shí)代特征。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出:“世界又一次站在歷史的十字路口,何去何從取決于各國人民的選擇。”[1]“多邊主義的要義是國際上的事由大家共同商量著辦,世界前途命運(yùn)由各國共同掌握?！盵2]在區(qū)域多邊主義的視野下,移民問題作為全球治理的重要議題與非傳統(tǒng)安全問題的相關(guān)探討,有利于揭示現(xiàn)有移民治理機(jī)制匱乏、區(qū)域合作乏力、局部地區(qū)動蕩與傳統(tǒng)安全交織的經(jīng)典式動因。在區(qū)域合作的框架中觀察多民族構(gòu)建、文明沖突以及如何處理外部關(guān)系,乃是事關(guān)移民治理前景的關(guān)鍵問題。

一、問題的提出

國際社會普遍認(rèn)為,全球治理體制變革正處于歷史的轉(zhuǎn)折上。世界上的事情越來越多需要各國共同商量著辦,很多問題不再局限于一國內(nèi)部,很多挑戰(zhàn)也不再是一國之力所能應(yīng)對。[3]移民治理體制的變革離不開理念與理論的指引,治理規(guī)則體現(xiàn)更加公正合理的要求離不開對于實(shí)踐問題與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的觀察分析。對于移民治理這樣一個(gè)關(guān)涉歷史與現(xiàn)實(shí)、國家和地區(qū)乃至全球穩(wěn)定與發(fā)展的復(fù)雜議題,是否可以有更多超越單一學(xué)科、單一現(xiàn)象的知識性解釋。是否不應(yīng)該限于國際移民這一單一的問題領(lǐng)域,而是著眼于國內(nèi)與國際政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會、歷史、文化等各領(lǐng)域之間的復(fù)雜互動進(jìn)行考察,從而使我們更深入探究這一復(fù)雜問題背后的深層次結(jié)構(gòu)和因素。移民治理相較于全球治理領(lǐng)域的其他議題,其復(fù)雜性、困難度更高。

在此背景下,更加需要我們充分考慮關(guān)注主權(quán)國家、國際組織、區(qū)域組織等行為體的利益關(guān)切,國內(nèi)政治與國際社會的密切聯(lián)系,為科學(xué)、合理地促進(jìn)國際移民正常流動提供中國的理論方案[4]。令人鼓舞的是,關(guān)于國際移民問題的各類探討,學(xué)界已有一定學(xué)術(shù)積累。無論是對于具體因果的探究,還是來自不同學(xué)科的分析,也無論是全球及區(qū)域精英的設(shè)計(jì)及反思,還是來自公共群體的記憶,這些方面所提供的信息與研究,足以使我們勾勒移民治理議題的總體輪廓。

隨著本世紀(jì)以來全球和地區(qū)權(quán)力重構(gòu)與轉(zhuǎn)型進(jìn)程,國際移民治理問題引發(fā)持久爭議,這些爭議存在著國際移民治理不同主體間的博弈,也關(guān)系到未來地區(qū)和全球治理秩序的建構(gòu)。當(dāng)前,國際移民問題的關(guān)注點(diǎn)已從國內(nèi)事務(wù)逐漸擴(kuò)展至全球治理的工作重點(diǎn),“區(qū)域力量”已成為推動此項(xiàng)工作開展的重要支撐,在2018年開始實(shí)施的聯(lián)合國《難民問題全球契約》中也得到承認(rèn)和體現(xiàn)[5]。根據(jù)該契約的精神理念,這些“區(qū)域力量或區(qū)域性安排”旨在尋求包括促進(jìn)國際移民合法權(quán)利的保護(hù)、改善移民權(quán)利、保護(hù)難民在內(nèi)的政策目標(biāo)共識。1951年聯(lián)合國《難民公約》沒有具體闡述國際社會如何分擔(dān)責(zé)任和負(fù)擔(dān),《難民問題全球契約》則著重闡述這一方面。這項(xiàng)契約回應(yīng)了我們面對了數(shù)十年的重大缺陷問題。然而,無論是學(xué)界研究還是政策探尋,對于如何科學(xué)設(shè)計(jì)國際移民的區(qū)域性制度、如何塑造區(qū)域性制度安排的可持續(xù)性動力、如何理解區(qū)域性制度安排與外部力量對移民治理的相互關(guān)系,目前尚無法得出清晰、完整的答案。對于移民治理的研究大多聚焦于政府間機(jī)構(gòu)的作用研究,以及分析移民治理區(qū)域進(jìn)程的動力因素。研究方法更多的是相互區(qū)隔的學(xué)科分類研究或個(gè)案研究,而忽略了對移民治理的總體性評估,同時(shí)也未能關(guān)注外部行為體和國際制度對區(qū)域性移民治理的作用。

當(dāng)下,國際移民所帶來的連鎖反應(yīng)遠(yuǎn)非單個(gè)主權(quán)國家可以處理的國內(nèi)議題,由大國主導(dǎo)的國家中心治理模式也面臨諸多問題,主要大國已無力承擔(dān)移民跨國遷徙所帶來的國際公共產(chǎn)品供給[6]?！叭蛑卫響?yīng)該秉持共商共建共享原則,推動各國權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等,使全球治理體系符合變化了的世界政治及國際,滿足應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要,順應(yīng)和平合作共贏的歷史趨勢?！盵7]對于上述議題的思考具有強(qiáng)烈的時(shí)代價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義?；谏鲜龇治?本文對所提出的問題進(jìn)行深入剖析,擬從研究路徑的反思、區(qū)域主義的路徑以及來自實(shí)踐的觀察三個(gè)部分進(jìn)行層層剖析。通過類型化、功能化的分析方法,揭示在當(dāng)前缺乏真正的多邊主義移民治理機(jī)制的情況下,區(qū)域主義移民治理議題的問題視角及建構(gòu)路徑。

二、研究路徑的反思

關(guān)于全球移民治理所激起的學(xué)術(shù)爭議和政策紛爭持續(xù)不斷,這些爭議不僅伴隨著三十年來整個(gè)全球轉(zhuǎn)型進(jìn)程,而且也直接參與進(jìn)有著鮮明文明特征、地緣政治訴求的大國之間的博弈,甚至關(guān)涉全球和地區(qū)權(quán)力格局的重塑。總體來看,當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究主要是遵循國際法與國際政治的研究路徑,并以此為導(dǎo)向關(guān)注主權(quán)國家主導(dǎo)的移民治理進(jìn)程和正式制度安排。第一,考察依附于區(qū)域一體化框架的國際移民自由流動及其擴(kuò)散趨勢,梳理了區(qū)域性難民制度的形成及變遷歷程?；诓煌貐^(qū)的案例比較強(qiáng)調(diào)對國際移民成因和影響的多樣性表達(dá)[8][9]。第二,借助對制度主義文獻(xiàn)的挖掘,追溯了世界不同地區(qū)自由流動、移民控制、難民和移民政策等制度化進(jìn)程,并對相關(guān)政策效果進(jìn)行分析評估[10]。第三,著重探討國際組織在推動區(qū)域移民政策方面的作用。比如,有學(xué)者研究國際移民組織(IOM)在全球移民治理中的功能。研究表明,1990年代以來,國際移民組織努力推動全球范圍內(nèi)的區(qū)域移民協(xié)商進(jìn)程(RCP),密切關(guān)注移民管理的相關(guān)制度設(shè)計(jì)并取得重大成果[11][12]。與此相類似的還有聯(lián)合國難民署,該組織努力加強(qiáng)與難民相關(guān)的區(qū)域制度安排,制定了應(yīng)對難民的區(qū)域保護(hù)計(jì)劃,該計(jì)劃得到歐盟層面的資助[13]。顯然,這些全球性的國際組織和制度安排很大程度上受到外部力量的影響[14]。總體而言,這一研究路徑傾向于將全球和區(qū)域治理限定在國家互動的空間之中。

近年來的文獻(xiàn)研究關(guān)于相關(guān)政策對于區(qū)域意義上的移民政策和制度的影響并不充分,也很少涉及區(qū)域移民政策和制度如何影響跨區(qū)域政策的運(yùn)行方式,即使是探究非國家行為體、公民社會和非正式的制度安排也是立足于全球?qū)用孢@一宏大場景下的思考,區(qū)域意義上的移民政策和制度的影響已經(jīng)成為移民接受國所關(guān)注的核心問題之一[15]。相比較主權(quán)國家全球互動式研究視角而言,區(qū)域移民治理研究強(qiáng)調(diào)包括工會在內(nèi)的民間社會行為體及跨國網(wǎng)絡(luò)所做出的區(qū)域制度安排,無論是由國家還是非國家行為體主導(dǎo)的區(qū)域移民治理,這些制度安排都具有重要意義[16]。不僅對于我們理解移民治理的效果有顯著意義,而且也回答了關(guān)于人員流動的爭議性的實(shí)質(zhì),強(qiáng)調(diào)了蘊(yùn)含在為促進(jìn)區(qū)域流動性、推進(jìn)移民權(quán)利和難民保護(hù)而制定的區(qū)域性框架愿景。雖然部分學(xué)者和政治精英把區(qū)域性移民治理結(jié)構(gòu)本身看作是移民治理的重要支柱,但我們同樣不應(yīng)忽視區(qū)域性制度安排之間的相互關(guān)聯(lián),以及外部行為體在區(qū)域制度路徑方面所發(fā)揮的塑造性作用。

在當(dāng)前缺乏真正的多邊主義移民治理機(jī)制的情況下,區(qū)域主義的移民治理視角值得我們深入探討,并從不同地區(qū)的實(shí)踐中汲取營養(yǎng)和智慧。對于全球移民治理的研究有必要引入?yún)^(qū)域主義路徑,以便更好解釋各個(gè)國家不同的移民治理政策。移民治理的區(qū)域主義路徑可為審視全球移民治理提供新的討論框架。在移民問題已成為全球性議題的語境下,由于不同地區(qū)和國家移民政策的差異性,區(qū)域間對于移民治理的制度性合作必將是一個(gè)相互學(xué)習(xí)的過程,通過區(qū)域間對于移民政策、治理機(jī)制等彼此的學(xué)習(xí)和傳播,有助于建構(gòu)既符合地區(qū)特點(diǎn)、又有益于全球移民治理的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域間的移民治理是科學(xué)的移民政策和治理機(jī)制廣泛傳播、彼此學(xué)習(xí)與效仿的過程[17],移民治理經(jīng)驗(yàn)豐富的國家和地區(qū)通過國際組織的作用,將有效的移民治理政策、工具和方法投射到其它地區(qū),進(jìn)而,來自“外部”的行為體將有機(jī)參與到不同地區(qū)的移民治理機(jī)制中,與區(qū)域內(nèi)的國家和非國家行為體良性互動,共同推進(jìn)區(qū)域間的移民治理。

區(qū)域主義的分析視角具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義,以治理層級之間的相互作用為中心,重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域、多邊和國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)包括國家和非國家行為者在內(nèi)的多元行為體的功能,關(guān)注內(nèi)外驅(qū)動因素、正式和非正式的制度安排。可更為合理地解釋移民治理的現(xiàn)實(shí)發(fā)展,強(qiáng)調(diào)移民治理的行為體及國際制度的多樣性,能夠客觀解釋移民治理所呈現(xiàn)的不同機(jī)制和方式,其目標(biāo)是通過揭示“移民治理項(xiàng)目”的確切政治內(nèi)涵,嘗試對不同區(qū)域的移民治理形式及多維度、多面向的移民治理性質(zhì)進(jìn)行更精準(zhǔn)的描述[18][19]。當(dāng)然,從區(qū)域主義路徑對全球移民問題的探討會存在爭議。一個(gè)越來越多樣化、多元化的世界,對于像國際移民這樣既事關(guān)利益、又涉及價(jià)值的重大問題不可能不存在爭論。移民治理是完善全球安全治理體系的重要一環(huán),需要各國政府和國際組織及專門力量發(fā)揮積極作用,也需要社會各方面共同參與,不斷提高全球安全治理的整體性與協(xié)調(diào)性。“各國政府和政府間組織要承擔(dān)安全治理的主體責(zé)任,同時(shí)要鼓勵非政府組織、跨國公司、民間社會積極參與,形成安全治理合力?！盵20]

三、區(qū)域主義的路徑

“當(dāng)今世界安全形勢十分復(fù)雜,安全挑戰(zhàn)層出不窮,出現(xiàn)了許多新情況新問題。面對這些新情況新問題,現(xiàn)行全球安全治理體系有很多不適應(yīng)的地方,應(yīng)該加以改革完善,推動全球安全治理體系朝著更加公平、更加合理、更加有效的方向發(fā)展。”[21]區(qū)域主義路徑下的移民治理問題討論需要深刻理解全球治理面臨的問題與發(fā)展目標(biāo)。就是要從不同的角度運(yùn)用不同方法進(jìn)行考量,對來自社會層面的移民組織和移民網(wǎng)絡(luò),以及來自區(qū)域外部行為體的影響,都將作為自變量參與到區(qū)域移民治理的框架之中,對于區(qū)域主義的路徑理解包括以下三個(gè)層面:

(一)移民治理中的“區(qū)域主義”

區(qū)域主義可以被理解為一個(gè)多維度、多層次的過程,這一過程不僅立足于國家行為體,而且也反映出國家、企業(yè)和社會團(tuán)體及網(wǎng)絡(luò)媒體的活動邏輯,區(qū)域主義應(yīng)該被看作是在一系列領(lǐng)域中發(fā)生的場景,涉及一系列不同的行為體,將物質(zhì)因素、思想意識和身份認(rèn)知等聯(lián)系在一起。區(qū)域移民治理層次的發(fā)展變化源自于移民治理的多重形式,與政府間正式的合作制度及社會行為體之間的活動相關(guān)。研究表明,區(qū)域主義既可以看作是在一定的地理范圍內(nèi)主要國家行為體政治合作的產(chǎn)物,也可以看作是更廣泛區(qū)域內(nèi)、部分外生的全球轉(zhuǎn)型過程產(chǎn)生的社會化過程。將全球移民治理置于區(qū)域主義的視野中觀察,可以概括為兩方面的功能:一方面通過在國家層面及制度環(huán)境中的互動,區(qū)域內(nèi)的國家以“自上而下”的方式解決政府間移民治理問題;另一方面通過加強(qiáng)非國家行為體與國家行為體的合作,以“自下而上”的方式處理移民治理問題。在這一語境下,全球化移民治理的區(qū)域化轉(zhuǎn)向側(cè)重于對區(qū)域的結(jié)構(gòu)性分析和比較性研究,這一研究的敘事主體不僅包括國家和政府的正式制度安排,也包含非國家行為體的積極參與和補(bǔ)充。

需要注意的是,目前涉及移民問題的區(qū)域性制度安排、條約和宣言,以及蘊(yùn)含其中的區(qū)域性移民治理進(jìn)程,都與近30多年以來區(qū)域性移民流動的特性有著密切關(guān)聯(lián)[22]。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)的數(shù)據(jù),“在跨國界流動的人中,有超過三分之一的人從發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)國家”,大約30%的全球移民在區(qū)域內(nèi)流動;而根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部(UNDESA)的統(tǒng)計(jì),“近一半的國際移民居住在他們原籍地區(qū)之外”[23]。由此,區(qū)域化的移民治理至少可以從兩個(gè)層面進(jìn)行機(jī)制重構(gòu):一是政治制度建設(shè)較為正式的“區(qū)域主義”,二是作為跨國社會化過程的非正式的“區(qū)域化”[24]。事實(shí)上,區(qū)域性移民治理中這兩個(gè)層面的機(jī)制重構(gòu)在移民治理進(jìn)程中深刻地交織在一起,它們之間的相互作用決定了不同地區(qū)移民治理的形式和范圍。換句話說,區(qū)域移民治理機(jī)制呈現(xiàn)了政府間層面的相對靜態(tài)特征與社會層面動態(tài)特征的有機(jī)耦合。

(二)區(qū)域移民治理的動力支撐

從國際層面來看,移民治理機(jī)制涉及不同優(yōu)先事項(xiàng)、不同類型的參與行為體和制度安排,其中包括保護(hù)移民權(quán)利和減少移民準(zhǔn)入的頗具對比意味的政策安排。這些政策安排反映在人權(quán)保護(hù)、難民安置和勞動力流動等方面,能夠明顯地體現(xiàn)出區(qū)域內(nèi)不同國家在相關(guān)移民管理工具、法律框架等領(lǐng)域的碎片化特征。移民治理的碎片化特征在不同治理層次上表現(xiàn)不同,具體取決于移民治理主體在制度偏好方面的類型差異。

從傳統(tǒng)實(shí)踐來看,雖然當(dāng)前的移民治理框架著重關(guān)注移民的人權(quán)保護(hù)和難民安置等問題,但全球不少國家已經(jīng)逐漸放寬了區(qū)域內(nèi)移民流動的政策,并把關(guān)注重點(diǎn)放在打擊非法移民和跨國移民犯罪等領(lǐng)域。從歷史上看,當(dāng)今從事移民治理的相關(guān)國際組織都有一定的“區(qū)域性情結(jié)”[25]。1980年代以來,國際社會在難民保護(hù)方面的合作得到加強(qiáng),也推動著正式的、具有法律約束力的區(qū)域公約在不同地區(qū)的廣泛傳播。1990年代至今,國際社會通過區(qū)域協(xié)商進(jìn)程(RCP)開展新區(qū)域合作倡議,該倡議以維護(hù)國家和區(qū)域安全為重點(diǎn),著重打擊人口販賣和非法移民活動。這一進(jìn)程在歐盟的實(shí)施取得顯著成效,未來將向其它地區(qū)推廣。

除了上述國際移民治理制度及體制安排之外,推動區(qū)域性移民治理的另一個(gè)動力源自于經(jīng)濟(jì)一體化的迅猛發(fā)展[26]。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程中,許多非政府間的組織網(wǎng)絡(luò)參與區(qū)域移民治理,這些組織網(wǎng)絡(luò)一定程度上與區(qū)域移民治理機(jī)構(gòu)并行不悖地發(fā)揮作用,當(dāng)然,在移民治理方面,這些組織更容易受到域外大國力量的影響,從地區(qū)組織參與區(qū)域移民協(xié)商進(jìn)程中的作用可見一斑,這些組織能夠從歐盟獲得充足資金,從事移民治理活動。上述組織所進(jìn)行的移民治理雖然被看作是國家主導(dǎo)移民治理模式的一部分,但顯然,在移民治理的制度化程度、執(zhí)法程序和法律保護(hù)等方面,社會組織的移民治理模式與政府間模式之間存在顯著差異[27]。

(三)多元化的制度設(shè)計(jì)

從區(qū)域移民治理的視角來考察,以國家為中心的制度設(shè)計(jì)傾向于將區(qū)域性制度建設(shè)描述為政府對于跨國挑戰(zhàn)和集體行動問題的目的性回應(yīng)。人們傾向于將政治選擇概念化,并以此作為對潛在的客觀問題的理性回應(yīng)。正如歷史學(xué)家湯因比所言,不同文明間許多問題是單位間“挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)”的產(chǎn)物。這種挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn),從全球移民問題產(chǎn)生以來即已存在,一直持續(xù)至今。所以,對于區(qū)域性移民問題,從不同文明研究的視角切入,不僅關(guān)系到不同文明本身內(nèi)在的世界觀和秩序觀等邏輯機(jī)理,而且也需要從相關(guān)各種文明的比較互動、合作抗?fàn)幍难葸M(jìn)中去進(jìn)一步揭示。對于區(qū)域性移民治理的國際合作分析、到理性制度主義方法,大都聚焦于各國政府在移民治理中所遵循的正式制度安排,也就是國家在互動行動中所遵循的集體條約和宣言。從傳統(tǒng)角度看,此類研究并不懷疑各國在應(yīng)對國際移民挑戰(zhàn)并開展有意義的國際合作的能力,但我們?nèi)孕杩吹?近年來學(xué)界已對在移民治理中國家及國際制度提供治理服務(wù)的能力展開深入研究。有不少關(guān)于區(qū)域移民治理的研究是側(cè)重國家內(nèi)部治理動力和結(jié)構(gòu)的。

事實(shí)上,這些研究“強(qiáng)調(diào)了規(guī)則制定過程中的多邊主義”,突出了全球市場行為體和公民社會團(tuán)體在闡釋價(jià)值觀方面的作用,其內(nèi)在的價(jià)值理念亦被國內(nèi)制度吸收和借鑒。同時(shí),相應(yīng)研究也強(qiáng)調(diào)了正式和非正式的移民治理機(jī)制日益增加的廣泛性,這些機(jī)制通?；趶?fù)雜的國際和跨政府間的區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)而建構(gòu),揭示了國家治理程度與社會行為體屬性在世界不同地區(qū)的差異。例如,在海灣地區(qū)和新加坡等威權(quán)主義占主導(dǎo)地位的國家,區(qū)域性跨國行為者在移民治理方面的作用相對有限;而在行政能力相對較弱且在移民治理中存在薄弱的地區(qū),可能與更強(qiáng)的社會動員以及私人行為者進(jìn)入治理真空領(lǐng)域相關(guān)。研究表明,在政府間制度安排以及國內(nèi)移民制度不發(fā)達(dá)的地區(qū)(如亞洲部分國家),民間社會在移民治理中發(fā)揮了重要作用;而在那些雖有相應(yīng)的政府間制度安排、但國內(nèi)治理結(jié)構(gòu)相對薄弱的地區(qū)(如西非),民間社會參與移民治理的作用同樣不可忽視。相比之下,在歐亞大陸和中東部分地區(qū)其作用則并不突出。諸如此類的多層次和多方位的視角,為探索國家間多邊協(xié)調(diào)與合作開辟了新的研究路徑。我們可以從不同的視角及利益的角度審視全球和區(qū)域移民進(jìn)程,越來越多的國家和國際組織將移民治理看作是區(qū)域間的“政治項(xiàng)目”,而并非將其看作是功能性結(jié)構(gòu)和“競爭空間”的制度[28]。

四、來自實(shí)踐的觀察

當(dāng)前國際社會的移民治理所體現(xiàn)的主體多元性特征,反映了不同層面、不同領(lǐng)域的利益糾葛。在區(qū)域性移民治理問題上,多元行為主體的利益有相互依存的一面,也有不同區(qū)域的差異化制度設(shè)計(jì),這些都折射出多元行為體的不同政策取向,包含了自下而上的治理趨向。單純從國家層面來看,移民治理政策的差異性主要體現(xiàn)了不同主體的利益考量,如果我們把視線轉(zhuǎn)向區(qū)域移民治理層面時(shí),就可以從新的視角觀察到移民治理政策的發(fā)展變化[29]。

(一)區(qū)域移民治理的國際組織行為體實(shí)踐

在不同的制度背景下,涉及共同立法機(jī)構(gòu)和執(zhí)行程序的區(qū)域一體化項(xiàng)目構(gòu)成了“自上而下”區(qū)域主義的更為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

歐洲地區(qū)。歐盟因其憲法設(shè)計(jì)和法律秩序的超國家特征而脫穎而出,在移民治理方面,歐盟普遍簽署的政府間合作協(xié)議事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了自上而下層面的區(qū)域主義。從1980年代中期開始,隨著歐洲內(nèi)部移民政策合作在歐盟的集中化而出現(xiàn)的一個(gè)顯著的變化是,歐盟從早先的歐洲委員會及其人權(quán)公約的人權(quán)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)流動性問題的關(guān)注,歐盟開展打擊非正常移民和制定共同的庇護(hù)政策。隨著其內(nèi)部移民的社會、經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利的不斷提升,除了對經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域化的重視之外,歐盟對于人權(quán)的關(guān)注度大大提升,并最終孕育形成1992年馬斯特里赫特條約中歐盟公民的思想。與這種基于自由的權(quán)利之上的內(nèi)部議程相比,在關(guān)于國際移民的區(qū)域合作問題上,歐盟內(nèi)部主張采取限制措施的立場已占據(jù)上風(fēng)。盡管歐盟成員國繼續(xù)維持其國家移民政策的大致方向不動搖,但不少成員國已著力謀求區(qū)域?qū)用娴囊泼窈献?特別是在決定取消內(nèi)部邊境管制后,歐盟成員國內(nèi)部不斷加強(qiáng)對移民治理的國際合作。

由于歐盟地區(qū)非法移民移動路徑與海上走私、人口販賣活動區(qū)域具有很大的重合性,較易引發(fā)人道主義、生態(tài)環(huán)境保護(hù)危機(jī);使歐盟將風(fēng)險(xiǎn)控制的重心由陸地轉(zhuǎn)移至海洋。歐盟為應(yīng)對海上非法移民問題,采取了一系列軍事和民事政策手段。歐盟對于外部移民管理進(jìn)一步強(qiáng)化控制,以2004年歐盟邊境管理局的成立為標(biāo)志,旨在推動和促進(jìn)成員國在管理外部邊界上的合作溝通。2013年10月10日,歐洲議會批準(zhǔn)了歐盟建立新的歐洲邊界監(jiān)視系統(tǒng)(EUROSUR),以加強(qiáng)歐盟外部邊界的管理[30]。旨在提高防止和打擊歐盟外部邊界上的非法入境以及人口走私與販賣等跨國有組織犯罪行為的力度[31]。隨著歐盟安全政策內(nèi)涵的豐富及所面臨安全環(huán)境的變化,2015年5月18日,歐盟理事會通過決議實(shí)施應(yīng)對地中海地區(qū)難民問題的“索菲亞行動”,凸顯軍事行動的新變化[32]。從中能夠感受到歐盟關(guān)于區(qū)域移民治理的政策議程的重大調(diào)整,該議程對于歐洲的區(qū)域化進(jìn)程產(chǎn)生了重要影響。

西非地區(qū)。非洲聯(lián)盟努力推進(jìn)泛非自由流動區(qū)的移民治理實(shí)踐,充分利用區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體(REC)內(nèi)的區(qū)域一體化進(jìn)程來發(fā)展移民治理。首先,我們深入觀察西非國家經(jīng)濟(jì)共同體(ECOWAS)的情況。與非洲其它此區(qū)域組織一樣,西非國家經(jīng)濟(jì)共同體直面西非種族群體之間的跨國移民問題,審慎思考前殖民地時(shí)期“自下而上”的傳統(tǒng)游牧移民模式,探索非洲地區(qū)現(xiàn)時(shí)代的移民治理。1975年頒布的《拉各斯條約》明確規(guī)定了公民的行動自由權(quán)[33],1987年該組織推動通用的身份旅行卡和護(hù)照,1993年通過《社會保障公約》來保護(hù)跨境移民工人的平等權(quán)利。在移民治理的制度方面,西非經(jīng)濟(jì)共同體的15個(gè)成員國都批準(zhǔn)了1979年頒布的《自由流動協(xié)定書》,作為具有法律效力的制度性文件,得到了西非諸多國家的擁護(hù)。西非經(jīng)濟(jì)共同體法院被賦予執(zhí)行相關(guān)條約及其它附屬法律文書的司法權(quán)力,當(dāng)前已就相關(guān)移民治理問題發(fā)布了多項(xiàng)裁決。作為和平與安全合作的一部分,西非經(jīng)濟(jì)共同體還在難民保護(hù)領(lǐng)域建立了正式機(jī)制。從歷史和現(xiàn)實(shí)來看,西非地區(qū)經(jīng)常發(fā)生暴力沖突,其根深蒂固的根源很大程度上與難民問題有關(guān),為此,西非經(jīng)濟(jì)共同體以1969年頒布的《非洲統(tǒng)一組織難民公約》為基礎(chǔ),尋求地區(qū)移民問題的解決。1981年頒布的《非洲(班珠爾)人權(quán)和人民權(quán)利憲章》重申了泛非組織對移民和難民庇護(hù)的承諾,當(dāng)年相關(guān)委員會和法院制定相應(yīng)的判例法[34]。從而,西非地區(qū)的人員流動和難民保護(hù)議題都納入了官方議程之中,并獲得社會層面和精英階層的共同支持。

亞洲地區(qū)的移民治理遵循與西非經(jīng)濟(jì)共同體相似的邏輯路徑。以東盟為例,1967年東盟的創(chuàng)始文件中并未涉及移民問題,1995年的《東盟服務(wù)框架協(xié)議》(AFAS)中包含了關(guān)于勞動力流動的部分條款,之后于2012年的《自然人流動協(xié)議》中作了修訂完善。上述協(xié)議主要涉及貿(mào)易投資及高科技人員的臨時(shí)性流動,并在東盟成員國內(nèi)部得以確認(rèn)。但這些協(xié)議僅僅涉及東南亞地區(qū)非正式的移民流動,實(shí)施效果并不理想[35],其原因主要與東盟遵循的“東盟方式”有密切關(guān)聯(lián),這一方式強(qiáng)調(diào)松散的、富有彈性的自愿原則,對相關(guān)協(xié)議并沒有嚴(yán)格的法律限制[36]。除了上述成果有限的地區(qū)移民治理協(xié)議之外,2007年東盟還通過了《保護(hù)和促進(jìn)移民工人權(quán)利宣言》[37],2017年又對該宣言進(jìn)一步修訂和完善。該宣言包含了期待政府關(guān)注移民治理的合理訴求,同時(shí)也希冀進(jìn)一步形成東盟層面的廣泛共識,但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,該宣言實(shí)施的效果并不理想。對于地區(qū)移民治理,東盟始終未能做出國際法層面的承諾。在東盟成員國中,只有印度尼西亞和菲律賓于1990年加入《聯(lián)合國移民工人公約》。而對于難民問題,亞洲地區(qū)許多國家迄今尚未加入《聯(lián)合國難民公約》,盡管1966年相關(guān)國家通過了關(guān)于難民和難民地位的原則性協(xié)議,但出于國內(nèi)外因素考慮,東亞部分國家圍繞難民問題所取得的進(jìn)展十分有限,近年來這種情況正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。借助巴厘進(jìn)程(Bali Process)所達(dá)成的一系列協(xié)議,東南亞地區(qū)的難民問題在地區(qū)層面呈現(xiàn)合作治理態(tài)勢。

上合組織在中亞地區(qū)移民治理中正在發(fā)揮顯著的作用。哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等中亞國家長期面臨“三股勢力”的嚴(yán)重威脅,恐怖主義通過移民方式具有明顯的風(fēng)險(xiǎn)外溢效應(yīng),各國移民管理機(jī)關(guān)不得不加大打擊非法移民的力度。中亞國家獨(dú)立以來,包括難民、買賣人口等非法移民問題一直是各國移民治理的重要內(nèi)容[38]。據(jù)統(tǒng)計(jì),俄羅斯國內(nèi)大多數(shù)的走私、販賣人口、販毒等有組織犯罪是由包括中亞移民在內(nèi)的非法勞務(wù)移民所進(jìn)行的[39]。由于各國國情不同,移民政策上各有差異。上合組織作為區(qū)域國際組織,需要在治理其成員國間的非法移民、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題予以重視,需要把移民治理列為優(yōu)先合作方向,從區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行治理[40]。2001年《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》的簽署,表明各國已經(jīng)意識到恐怖活動與偷渡緊密結(jié)合成為新的安全威脅因素。2014年,習(xí)近平主席在亞洲相互協(xié)作和信任措施會議第四次峰會的講話中明確提出“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的新亞洲安全觀[41]。在新亞洲安全觀的指引下,上海合作組織框架下各國移民機(jī)關(guān)積極展開各類合作,為各國應(yīng)對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn),打擊恐怖主義與其他跨國犯罪行為提供有力支撐。2015年《上海合作組織成員國邊防合作協(xié)定》為維護(hù)成員國的邊界安全,有效打擊移民違法犯罪行為提供了強(qiáng)有力的治理依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,上合組織近年來積極進(jìn)行移民治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,不斷推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合反恐演習(xí)、多邊磋商會晤、情報(bào)信息共享等區(qū)域多邊主義合作機(jī)制的形成。

總體來看,近幾十年中,區(qū)域移民治理在歐洲、非洲和亞洲等都取得較大進(jìn)展。歐洲的移民治理主要關(guān)注特定區(qū)域的勞動力流動,為歐盟內(nèi)部的移民跨境流動提供了制度保障和法律支持。非洲多國通過區(qū)域合作加強(qiáng)了移民治理的政策設(shè)計(jì),并通過次區(qū)域合作組織的制度安排以加強(qiáng)對難民和移民的管理。但由于執(zhí)法機(jī)制薄弱,再加上政治決策方面的模棱兩可,非洲的移民治理效能仍有待觀察。亞洲在移民治理安全合作上取得一些進(jìn)展,主要緣于國家與社會層面的支持,推動著地區(qū)移民治理有序開展,但未來如何實(shí)現(xiàn)政府間推動與社會層面合作的緊密互動[42],仍然需要亞洲地區(qū)精英和地區(qū)組織形成廣泛共識,同時(shí)也需要吸納區(qū)域外行為體的積極參與。

(二)區(qū)域移民治理的社會組織參與

當(dāng)前學(xué)界對于社會組織參與移民治理的研究日益深入。有學(xué)者從全球治理的“民主赤字”、移民治理的權(quán)利框架進(jìn)行實(shí)證分析[43],有學(xué)者著重探索移民治理對于多邊主義政策的影響。從研究議題來看,這些成果主要關(guān)注移民治理在推進(jìn)“社會變革”方面的積極作用,以及移民協(xié)會和工會等民間社會行為體在移民治理鏈條中的重要職能[44]。近年來,隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅猛推進(jìn),海外直接投資、勞動力市場重組等因素對區(qū)域內(nèi)的移民治理提出了新命題和新挑戰(zhàn),如何保護(hù)移民勞工的權(quán)益成為區(qū)域組織、政府及學(xué)界需要思考的重要問題[45]。

與全球移民治理中不同樣態(tài)和理念相呼應(yīng)的是區(qū)域性移民網(wǎng)絡(luò)和移民組織在各地區(qū)的蓬勃興起,這些網(wǎng)絡(luò)和組織的勃興與全球化的發(fā)展息息相關(guān),其中包括亞洲移民論壇(MFA)等有影響力的區(qū)域組織[46]。參與移民治理的地區(qū)性網(wǎng)絡(luò)組織有其重要的功能和作用,主要體現(xiàn)在:其一,將區(qū)域特性融入全球移民權(quán)利發(fā)展的宣傳工作之中,將“移民選區(qū)”的聲音帶到國際社會的多邊主義舞臺中吸引國際社會的關(guān)注,進(jìn)而提升移民的權(quán)利保障基礎(chǔ);其二,借助機(jī)制創(chuàng)新,將區(qū)域移民的特定訴求和相關(guān)問題納入?yún)^(qū)域治理的議程之中。由此,通過與地區(qū)組織和國際機(jī)構(gòu)的“社會對話”,地區(qū)性的移民網(wǎng)絡(luò)能夠參與區(qū)域移民治理的協(xié)商進(jìn)程,全面提升區(qū)域移民治理效能。

通過前述案例研究可見,亞非地區(qū)社會層面的移民網(wǎng)絡(luò)和移民組織以“移民權(quán)利”為話語敘事核心,通過與政府及地區(qū)組織精英的有機(jī)互動,借助于網(wǎng)絡(luò)化的技術(shù)手段,提升其參與移民治理的能力和成效[47]。這些地區(qū)的移民網(wǎng)絡(luò)和移民組織有足夠的意愿和能力參與地區(qū)移民治理的規(guī)范制定,通過靈活有效、有機(jī)耦合的參與機(jī)制,推動移民治理的主體多元化進(jìn)程。1990年通過的《保護(hù)所有移民工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》很大程度上歸功于全球移民組織的共同努力[48]。從全球移民治理的發(fā)展態(tài)勢來看,越來越多的非國家行為體參與到國際移民治理和國際移民組織之中。但需要注意的是,雖然亞非地區(qū)社會層面的移民組織參與度大幅提升,但在全球?qū)用娴囊泼裰卫碇腥匀挥兄T多的體制性、機(jī)制性問題需要解決。

推動建設(shè)移民治理等新興領(lǐng)域、建立周邊區(qū)域合作新機(jī)制新規(guī)則,完善區(qū)域合作新機(jī)制,需要秉持共商共建共享的治理理念。面對中國與東盟、上合組織等區(qū)域國際組織、相鄰國家合作發(fā)展的現(xiàn)實(shí),勞工移民、非法移民、難民等各種形式的人員遷徙正成為影響中國周邊關(guān)系發(fā)展的重要因素。在移民治理安全性概念凸顯、“區(qū)域化”治理?xiàng)l件正在形成的背景下,發(fā)揮多種非國家行為體的更大作用,確保區(qū)域范圍內(nèi)中國利益和安全不受損害,促進(jìn)和維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定,是當(dāng)前中國需要重點(diǎn)考慮的問題。

結(jié)語

“國家之間有分歧是正常的,應(yīng)該通過對話協(xié)商妥善化解。國家之間可以有競爭,但必須是積極和良性的,要守住道德底線與國際規(guī)范?！盵49]關(guān)于移民治理的區(qū)域性研究仍有不少需要探討的困境問題與利益矛盾,當(dāng)前不斷推進(jìn)的多主體、多維度與多向度的移民治理實(shí)踐,為學(xué)界提供了理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?；趨^(qū)域主義研究視角,未來對于區(qū)域移民治理的研究可從以下方面進(jìn)行深入探索:其一,系統(tǒng)化分析。要系統(tǒng)而非孤立地看待區(qū)域移民治理主體的發(fā)展變化。區(qū)域移民治理不僅要突出政府自上而下的關(guān)鍵作用,而且也要關(guān)注社會組織自下而上的積極性參與,同時(shí)還要關(guān)注外部行為體所發(fā)揮的不同影響力。不同地區(qū)的移民治理有不同的治理環(huán)境和客觀條件制約,需要緊密結(jié)合“全球”和“國家”層面移民治理的歷史慣性、現(xiàn)實(shí)土壤和文化背景來分析。其二,差異化理解。某種程度上看,區(qū)域移民治理又是一個(gè)相對“獨(dú)立”的治理過程,在涉及跨國界、跨區(qū)域移民治理時(shí),需要考慮到不同的區(qū)域制度及區(qū)域文化的復(fù)雜性、特殊性,尤其是在涉及地理和文化差異較大的國家和地區(qū)移民問題時(shí),需要結(jié)合多重因素進(jìn)行科學(xué)實(shí)踐,作出有針對性、個(gè)體性的不同理解。其三,法治化建構(gòu)。移民治理問題離不開法律制度的建設(shè)。需要將移民治理納入國際法治發(fā)展的軌道思考,遵循國際法治基本理念,尊重國家主權(quán),改革不合理、不公正的國際秩序規(guī)范。堅(jiān)持推進(jìn)真正多邊主義的法治發(fā)展途徑,依照國際法相關(guān)原則推動國際社會的良法善治。在區(qū)域主義理論與實(shí)踐視角下,基于公平、正義的移民治理立場,將跨國移民帶來的安全威脅置于非傳統(tǒng)安全的法治保障框架。由此形成以國際法為遵循、以地區(qū)主義和多邊主義合作機(jī)制為抓手、促進(jìn)形成以移民安全和移民發(fā)展為一體的、整體性的法治發(fā)展圖景,為解決移民治理困境提供較為長久穩(wěn)固的治理保障。