劉宋瑄，毛春梅

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

引 言

鄉(xiāng)村是一個復雜的生態(tài)結構體系，與灰色基礎設施構筑的城市系統(tǒng)不同，是由家園、水源、田園等自然元素構成的特定“生命共同體”。其中“水源”是打造美麗人居環(huán)境、推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興關鍵所在。本文研究對象河北省位于華北平原，地勢平坦、氣候溫暖的特點適宜農業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設。近年來，河北省依托京津冀區(qū)域協同戰(zhàn)略經濟發(fā)展快速，但也付出了環(huán)境質量下降的慘痛代價，水資源浪費、污水橫流等問題成為建設美麗鄉(xiāng)村的攔路虎，嚴峻的現實挑戰(zhàn)使農村污水治理勢在必行[1]。相比于城市成熟的污水處理體系，農村在污水處理政策、技術等方面遠遠落后。在水資源稟賦與污染勢態(tài)都不樂觀的情況下，河北省農村水環(huán)境治理亟需升級轉型。由一系列單元內容在政策工具運作下朝著政策目標組合而成的政府文件[2]，在規(guī)范環(huán)境偏差行為中發(fā)揮著積極作用，是執(zhí)行者的行動依據與制度支撐?？茖W規(guī)范的政策工具組合可以有效提升水資源質量、改善水環(huán)境現狀、打造美麗鄉(xiāng)村圖景。由于政府文件體系化特征，單一政策文件中往往包含多類政策工具，因此從政策工具視角解構政府文件，研究國家與河北省農村水環(huán)境文件中政策工具的使用頻率與搭配規(guī)律，是把握水污染治理方向與特點的重要手段。

1 理論基礎、文本來源與研究方法

1.1 理論基礎

“政策工具”是指公共政策主體為實現公共政策目標所能采用的各種手段的總稱[3]，由達爾和林德布洛姆最早提出；歐文在公共管理運動中將其定義為政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節(jié)政府行為的機制[4]。隨著研究成果日益豐碩，政策工具理論逐漸成為學界重要議題。在相關理論研究層面，多聚焦于政策工具的類型、應用背景、事前選擇和事后評價；在應用領域，多涉及金融、環(huán)保、農業(yè)、就業(yè)和社保等。就環(huán)保領域而言，學者多從“市場失靈”和“政府失靈”出發(fā)，針對公共資源具有的非競爭性和外部性選擇相應的政策工具，并提出契合該領域的特殊評價標準。

奧斯本將政策工具比喻為“箭”，政府需要根據特定情景選擇合適的“箭”射中箭靶，也就是政策問題[5]，將相似的箭放入同一個“政策工具箱”，以提高政府后續(xù)行動的決策效率與準確率。對“政策工具箱”的分類，學界依據不同的標準形成了豐富的論斷。典型的分類理論有經合組織三分法、瓦當基于政府權威對公眾影響的分類[6]等。在概念的本土化中，陳振明將其分為市場化工具、工商管理技術及社會化手段[7]；王滿船以規(guī)制、經濟、宣傳、信息手段進行分類[8]。在環(huán)境領域，由于公共物品特性，基本上學者都以政府在治理場域中的主導程度、強制性強弱為軸線劃分。綜合學界的研究成果，本文將政策工具分為以下三類：以政府權威為基礎，會在短期內產生預期效果的管制類工具；通過政府引導調動市場積極性，高效利用資源的經濟類工具；通過對社會宣傳教育，使環(huán)保變成被約束者自愿行為，從而改變社會氛圍的信息類工具。

1.2 政策文本來源與研究方法

本文以“農村水污染”、“農村水環(huán)境”等為關鍵詞，以2009年至2021年為時限，在中央人民政府門戶網站等搜集到國家層面文本33份，在河北省省人民政府網站、河北省生態(tài)環(huán)境廳等網站收集到省級層面文本25份。由于農村污水治理的專項文本較少，很多以嵌入形式存在綜合型方案之中[9]，為保障研究準確性，本文選取專項政策或截取鄉(xiāng)村整體規(guī)劃中相關章節(jié)作為數據來源。

研究選擇Nvivo 11軟件作為質性研究工具，以扎根理論為運行框架。首先以人工閱讀方式對所選政策分析梳理，其次將符合要求的政策導入Nvivo軟件中形成文件群，最后根據文件的核心要素對文件群進行編碼歸類。利用Nvivo中“數據—節(jié)點”功能，通過閱讀文獻和政策本文創(chuàng)建三級節(jié)點編碼，具體分類如表1。

表1 政策工具內容分析編碼范例表Tab.1 Code sample for content analysis of policy tods

續(xù)表1

2 研究分析與討論

2.1 政策工具時間段劃分

情景互動理論認為隨著時間推演，政策場域中各主體的成長歷程影響著互動行為，政治、文化等要素也會滲透其中，影響政策工具使用[10]。國家及河北省農村生活污水治理經歷了化被動為主動，化保守為創(chuàng)新，化政府主導為公眾參與的轉變。本文以4年為時間單位進行劃分，將上述58份文件進行編碼分析，各時間段內三類政策工具使用頻次如表2。

表2 政策工具頻次分布Tab.2 Distribution of frequency of policy tools

第一階段，農村水污染治理剛剛起步，參考節(jié)點寥寥無幾。我國城鄉(xiāng)二元格局導致地方政府以“理性冷漠”視角進行環(huán)境治理，由于以GDP為導向“晉升錦標賽”存在，資金和政策便會向投入低、見效快的城鎮(zhèn)傾斜。此時管制類政策體系較為籠統(tǒng)，一方面，政策文本多集中于定性描述，缺少定量、客觀的評價標準；另一方面，河北省還未組建農村水污染防治專門機構，導致各項政策銜接不順。值得注意的是，在起始階段經濟類工具與信息類相差無幾，此時河北省農村污水治理長期依賴政府補助，市場內在動力不足，未形成第三方準入與退出機制。相對于剛起步的市場，政府偏愛利用成本小、使用難度小的信息類工具。該時段信息技術的普及和信息素養(yǎng)提升也為政府提供契機，但社會整體的環(huán)保意識還未覺醒，因此還停留在政府主導的信息宣傳階段。

第二階段，由于政策文本具有延續(xù)性，各類政策工具增幅較小，但相對于信息類工具，其他二者有一定增長。我國以重工業(yè)為主和粗放型農業(yè)的發(fā)展方式導致農村水體污染事件頻發(fā)，公眾保護環(huán)境責任的缺失和企業(yè)無序逐利行為催化矛盾進一步加重。在河北省層面，2014年京津冀一體化戰(zhàn)略實施，在九大類合作工作任務中提出環(huán)境一體化，推進水環(huán)境改善，督促河北政府重視農村水污染問題并給予資金支持?，F實問題與國家戰(zhàn)略規(guī)劃是該階段政策數量增加的直接動因。該階段河北省推行“鐵腕治污”政策，監(jiān)管力度和處罰標準較上一階段均有所提升，強制性的執(zhí)行、問責與考核也頻繁出現在文件中。通過指向性明確的政策文本對排污主體行為的框定和糾偏，河北省農村生活污水排放得到一定遏制，正規(guī)企業(yè)的污水處理步入正軌，但村莊小作坊的排污并沒有得到有效整治[11]。農村污水主體具有小型且分散的特點，難以形成規(guī)模效應，企業(yè)盈利面窄，難以吸引第三方進入。因此2016年河北省人民政府辦公廳頒布《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》，簽訂了一批購買污水治理服務及資源利用項目合作協議，通過增加經濟類工具使用提升農村污水治理成效。隨著政策的創(chuàng)新與擴散生態(tài)補償、BOT等創(chuàng)新型經濟工具也被納入工具箱。治理技術工具的研制與使用也成為該階段治理的亮點，政府通過資金支持與政策保障鼓勵科研機構與企業(yè)進行治污技術的研發(fā)創(chuàng)新，促進科研成果轉化、落地。

第三階段，治理目標從單一水污染治理延伸到美麗人居環(huán)境，數量倍于上一階段，各類政策工具呈協同發(fā)力的格局。2017年4月雄安新區(qū)建立和10月鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出使農村人居環(huán)境改善成為重要政策目標，農村生態(tài)環(huán)境整體得到重視。水環(huán)境的主要矛盾轉變?yōu)槿嗣駥?yōu)質水資源、宜居水環(huán)境、健康水生態(tài)的更高層次涉水需求與水環(huán)境治理能力不足之間的矛盾[12]。為解決該矛盾，國家和河北省均陸續(xù)頒布專項文件，達到一個階段性小高峰。該階段河北省生態(tài)環(huán)境廳制定了《河北省農村生活污水治理技術導則》，修訂了河北省農村生活污水治理排放標準，管制類工具精確性優(yōu)于前一時段。2017年《河北省實行河長制工作方案》實施，通過政府高位推進，民間參與“記者河長”、“志愿河長”等形式協同清理農村污水頑疾。但是該階段控制類工具爆發(fā)式增長導致縣域層規(guī)劃短時間內難以承接，造成農村污水治理與改廁、飲用水供給等工程之間銜接不暢[13]。在經濟類工具方面，缺乏穩(wěn)定的資金投入機制是影響農村污水治理的重要因素。因此政府也積極進行工具創(chuàng)新，引入生態(tài)補償機制、完善金融支持。在相關文件中提出對用水權、排污權進行初始分配，培育和完善交易平臺，通過有償使用、預算管理、融資投資等機制實現鄉(xiāng)村經濟發(fā)展與水環(huán)境保護的平衡。該階段信息類工具使用中將村莊污水治理與黨建相結合，發(fā)揮村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，組織群眾積極參與農村生活污水治理。隨著融媒體時代到來，政府也借助縣域融媒體中心，結合村莊清潔行動、廁所革命等活動，利用電視、報刊、網絡等形式，采用群眾喜聞樂見形式綜合宣發(fā)。

2.2 三類工具類型在河北省農村水污染治理中的選擇分析

統(tǒng)計得，在58份文件中管制類工具占比58.9%，經濟類工具占比26.5%，信息類工具占比14.6%。概而論之，各政策類型均有應用，但配比有所失衡，管制類工具占比過半，存在路徑依賴的風險。政府偏愛以傳統(tǒng)行政手段治理水污染，其中既有政府科層式治理的慣性原因，也存在農村水污染問題特殊的地域性考量。

圖1 管制類政策工具Fig.1 Regulatory policy tools

如圖1所示，在管制類政策工具下屬的分類中，事前控制措施使用占比62.4%，事中控制占比15.6%，事后控制占比22%。以控制環(huán)境治理成本為目標的源頭控制在一定程度上減少“先污染，后治理”情況發(fā)生，但整體使用過溢。在事前控制中多依靠頂層設計的方案規(guī)劃傳達信息，對農村水污染治理實踐有一定指導意義，但較少涉及到具體操作的準入資格、排污許可證。在鄉(xiāng)村水體最易受污染的事中控制階段，政策工具數量存在斷層現象。在事后控制中，多以問責處罰為主，對于水污染治理績效結果運用較少，缺乏對基層主體積極性調動，難以督促基層政府良性競爭。同時處罰力度較輕，較低的違法成本難以遏制違法行為發(fā)生。事中與事后控制政策配比較少易導致政策運用“虎頭蛇尾”，使鄉(xiāng)村水體污染問題復發(fā)。鄉(xiāng)村社會與水體污染的復雜性，導致該領域依靠社會治理程度超越技術治理，政策主導范式仍是“人定勝天”而非“天人合一”，直接控制類工具過溢也是水環(huán)境治理思維慣性的無奈之舉[14]。

圖2 經濟類政策工具Fig.2 Economic policy tools

如圖2所示，經濟類政策工具下屬分類中利用市場占比60.2%，創(chuàng)建市場占比39.8%。在經濟類政策中政府仍使用了大量行政性較強的補貼類工具，相比處理政府與市場的競合關系，政府仍偏好依靠政府財力支持和行政權威治理。2016年河北省人民政府辦公廳印發(fā)《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》，為更好發(fā)揮市場在治理農村水環(huán)境中的作用提供了制度保障。同年份也創(chuàng)新使用環(huán)境責任保險制度、金融支持等新型工具，緩釋環(huán)保領域政府主體事權繁瑣和財權有限難以施展的制度性矛盾。隨后在《河北省農村生活污水治理工作方案》中也將生態(tài)補償納入了農村污水治理的政策工具箱。在農村水污染技術方面較多強調技術更新改造，研發(fā)的風險性與時滯性導致技術研發(fā)與推廣工具使用較少，技術持續(xù)性發(fā)展動力不足，未形成生態(tài)化、產業(yè)化的農村生活污水處理技術設計模式。

圖3 信息類政策工具Fig.3 Information policy tools

如圖3所示，信息類政策工具下屬分類較為平均，但整體數量較少。在內部使用情況中，政府水污染治理信息發(fā)布和引導公眾參與屬于配套措施同時出現，但實施形式有待創(chuàng)新，“填鴨式”灌輸保護水源流于形式，忽視農戶的傳統(tǒng)習慣[15]。在政府信息發(fā)布中既有組織學習的軟工具，也有簽訂責任狀的行政色彩工具存在。在社會參與中強調基層黨組織的模范帶頭作用，發(fā)揮村民的參與權、主動權、監(jiān)督權和決策權，依靠群眾的力量和智慧參與建設美麗鄉(xiāng)村環(huán)境。因人居環(huán)境破壞催化的社會性焦慮和自發(fā)行動是改善農村水環(huán)境高效手段之一，配合管控手段使用可產生“1+1>2”效果，但“自上而下”的政策使用與“自下而上”的需求存在錯位?，F有政策文本中缺乏減少政府與農戶信息差的媒體監(jiān)督和公眾反饋意見的社會聽證工具運用，水環(huán)境信息政策成為地方政府部門管理半徑的延伸，對社會來說是一種被動選擇行為[16]。

3 農村水污染治理政策工具優(yōu)化策略

通過對國務院與河北省人民政府關于農村水污染治理的政策文件分析發(fā)現，現行文本中存在控制類政策使用過溢，三類政策內部結構不合理等問題。因此，在河北省碧水保衛(wèi)戰(zhàn)中應通過組合治理、長效治理、協同治理切實改善農村水環(huán)境。

3.1 組合治理：協調工具配比，充實工具箱

在河北省現行政策工具中，管制類工具已過半壁江山，失調的工具類型配比和政策制定的高昂成本會導致政策落地后續(xù)實施乏力。管制類工具擔負宏觀制定環(huán)保政策和微觀監(jiān)督污染的雙重任務[14]，理應需要政府高位推動，關鍵在于如何與經濟類、信息類工具協調統(tǒng)籌。市場類工具可以通過改變當地企業(yè)排污行為、創(chuàng)新治污技術從而改善鄉(xiāng)村水環(huán)境；信息類工具潛移默化的改變農戶認知行為，使紙上保護水源“責任狀”轉為心理合意[17]。應在水污染問題發(fā)現、治理、評估和保護全過程中調配不同的工具資源，提高經濟類和信息類運用比例，維持均衡性與保障性。注重管制手段、政府發(fā)布在源頭預防的重要性，市場手段和公眾參與在事中的運用和治理結束后的維持，建立以政策為支點、以市場為杠桿、以社會為潤滑劑的水污染防治體系[18]。

3.2 長效治理：注重事中、事后管制類工具使用

水污染治理應正確處理應急與常態(tài)關系，將內生長期污染扭轉為外生暫時性問題，建立農村水環(huán)境保護的長效機制。環(huán)境問題常成為運動式治理的重災區(qū)，如何變“運動”為“常態(tài)”，最終成為“長效”，需要的是政府在治理農村水污染全過程中合理排兵布陣，提高工具運用質量[19]。既不能只頒布禁令、標準等文件“畢其功于一役”期望污染消失，也不能在水體污染后扮演“救火員”的角色。建立源頭削減與末端治理相結合農村水污染防治體系。在事前控制中增加排污權、許可證等新型工具運用；在事中、事后控制中引進第三方監(jiān)督機制，借鑒民間河長制方案，讓農戶積極參與到水環(huán)境保護中來。由于環(huán)境問題存在高度復雜性，涉及經濟發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)結構調整、技術更新等一系列政策[20]，政府在治理的各個節(jié)點都不能缺位、錯位。

3.3 協同治理：通過政策工具鼓勵市場、社會參與

在提高經濟類、信息類工具占比前提下，優(yōu)化內部使用結構。在經濟類工具使用中，一方面，轉變政府補貼思維，加大“創(chuàng)建市場”類工具使用。選擇經濟實力較強、水體污染相對嚴重的村落為試點搭建第三方參與的治理新體系，開辟農村水環(huán)境保護新市場。另一方面，聯動管制類工具，完善法律法規(guī)。以《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》為藍本完善相關體系，加快水污染治理的商業(yè)化、規(guī)范化。在信息類使用中，一方面，融合信息類工具到控制、經濟類工具中，發(fā)揮三者交互效應。在控制類工具中將通報批評、表彰與農村基層治理目標結合，在經濟類中將環(huán)保補貼與村民教育結合等。借助農村熟人社會“愛面子”心理，通過獎懲環(huán)保行為，營造輿論氛圍[21]。另一方面，充分利用農村非政府組織，在鄉(xiāng)村公共空間搭建志愿者服務平臺，引導社會組織入駐鄉(xiāng)村，豐富多元主體話語權，增加農民反饋水體質量、治理效果渠道。同時鼓勵媒體參與，擴大信息交互范圍。

4 結 語

工欲善其事，必先利其器。政策工具作為治理農村水污染的重要手段，其選擇與運用需要政府部門高度重視。二十大提出“建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”戰(zhàn)略目標，而農村水環(huán)境的關乎鄉(xiāng)土社會發(fā)展和人居環(huán)境改善，水污染治理的可行性、長效性需要政策工具的合理運用。河北農村水污染治理已有所成效，但治水之路仍有較多阻礙，因此優(yōu)化河北省農村水污染治理政策工具以達到政策目標尤為必要。在習近平總書記提出“加快建設天藍地綠水秀的美麗河北”要求感召下，河北省應“因水施策”通過組合治理，平衡多種水環(huán)境政策工具配比；通過長效治理，跳出運動式“治水怪圈”；通過協同治理，激發(fā)市場參與治水動力、發(fā)掘社會參與治水潛力。通過政策工具優(yōu)化使用，讓農村水環(huán)境治理成果成為看得見、留得住的鄉(xiāng)愁[22]，最終實現農村生產、生活、生態(tài)的協調發(fā)展。