嵌入型合作治理的形成邏輯與優(yōu)化路徑

摘要：在京津冀大氣污染防治中，嵌入型合作通過(guò)權(quán)責(zé)分配、行為規(guī)范、成本削減、能力支持促進(jìn)了治理結(jié)構(gòu)完善，助推了治理效能改善，但仍存在地方政府積極性不足的問(wèn)題。京津冀大氣污染嵌入型合作治理的形成邏輯具體體現(xiàn)為制度理想與制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行實(shí)際的差距、地方層面目標(biāo)與國(guó)家層面目標(biāo)的差異、合作達(dá)成效率與環(huán)境治理公平的張力。從嵌入型合作視角出發(fā)，需要構(gòu)建各方主體平等自主合作機(jī)制，促進(jìn)多元主體參與和資源共享，強(qiáng)化合作治理的信息技術(shù)支持，從而進(jìn)一步優(yōu)化京津冀大氣污染治理模式。

關(guān)鍵詞：區(qū)域合作治理；大氣污染；嵌入型合作；府際關(guān)系；治理效能

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0412

收稿日期：2023-11-25

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項(xiàng)目（201907070049）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：胡一凡，女，陜西漢中人，法學(xué)博士，陜西中醫(yī)藥大學(xué)人文管理學(xué)院講師，E-mail： 603240830@qq.com。

2008年奧運(yùn)會(huì)期間，為了保障北京的空氣質(zhì)量，京津冀地區(qū)開(kāi)啟了大氣污染合作治理的探索。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大氣十條”），為京津冀等地區(qū)推進(jìn)大氣污染協(xié)同治理提供了指導(dǎo)。此后，各地不斷加強(qiáng)大氣污染聯(lián)合防治工作，區(qū)域合作治理格局逐步形成。2014年京津冀一體化的提出和2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的通過(guò)進(jìn)一步加速了區(qū)域生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域合作進(jìn)程。2015年，京津冀三地環(huán)保廳局簽署合作框架協(xié)議。2017年，京津冀地區(qū)聯(lián)合發(fā)布首個(gè)區(qū)域環(huán)保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2020年，京津冀三地分別出臺(tái)了各地的機(jī)動(dòng)車(chē)與非道路移動(dòng)機(jī)械排污防治條例，標(biāo)志著首部京津冀區(qū)域協(xié)同治污條例的誕生，也意味著區(qū)域合作關(guān)系進(jìn)一步強(qiáng)化。從理論層面看，目前我國(guó)學(xué)界的研究著重于探尋京津冀大氣污染合作治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題及模式構(gòu)建等，但有關(guān)合作治理動(dòng)態(tài)發(fā)展的研究尚還薄弱，解釋性分析較少。從實(shí)踐層面觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，京津冀大氣污染的合作治理，在很大程度上是以中央政府為主導(dǎo)、以區(qū)域合作組織為樞紐、以部委為抓手、以地方政府為主體共同實(shí)現(xiàn)的。中央政府的介入和大力推動(dòng)是區(qū)域環(huán)境治理政策體系框架搭建的關(guān)鍵孫濤、溫雪梅《府際關(guān)系視角下的區(qū)域環(huán)境治理——基于京津冀地區(qū)大氣治理政策文本的量化分析》，《城市發(fā)展研究》2017年第12期，第52頁(yè)。，中央政府成為區(qū)域大氣污染合作治理中的關(guān)鍵行動(dòng)者。近年來(lái)，中央政府參與和影響地方政府合作治理的程度不斷加深，有學(xué)者將這種現(xiàn)象總結(jié)為縱向嵌入式合作治理，并指出京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)”）體現(xiàn)了典型的縱向嵌入式治理特點(diǎn)邢華、邢普耀、姚洋濤《京津冀區(qū)域大氣污染的縱向嵌入式治理機(jī)制研究——交易成本的視角》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第6-7頁(yè)。。通過(guò)持續(xù)的追蹤觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，隨著大氣污染合作治理的發(fā)展，京津冀大氣污染治理的嵌入型合作特點(diǎn)越來(lái)越明顯，嵌入型合作不局限于秋冬季大氣污染綜合治理，而且成為一種更趨常態(tài)化的合作治理形態(tài)。京津冀地區(qū)是中國(guó)區(qū)域治理的典型代表，很多其他區(qū)域在協(xié)同發(fā)展中也可能同樣面臨普遍性的問(wèn)題白易彬《京津冀區(qū)域政府協(xié)作治理模式研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第7頁(yè)。。特別是隨著合作治理理念在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中的不斷應(yīng)用與推廣，京津冀嵌入型合作治理理念與模式對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)株潭都市圈等區(qū)域開(kāi)展生態(tài)環(huán)境合作治理具有一定的啟發(fā)性。因此，探討嵌入型合作在京津冀大氣污染治理中的現(xiàn)實(shí)表征、形成邏輯及其與大氣污染治理效能改善之間的關(guān)系，既有利于全面認(rèn)知當(dāng)前我國(guó)區(qū)域環(huán)境合作治理中的府際關(guān)系及其變化，揭示其形成的邏輯，同時(shí)也有助于科學(xué)定位政府在生態(tài)環(huán)境治理中的角色，進(jìn)而探尋通過(guò)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)來(lái)推動(dòng)治理效能改善的思路。

一" 嵌入型合作治理：府際關(guān)系視角下的區(qū)域合作治理新形態(tài)

（一）嵌入概念的厘定

“嵌入性”（embeddedness）的概念最早由波蘭尼（Polanyi）提出，其所提出的“嵌入”概念指向了市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系卡爾·波蘭尼《大轉(zhuǎn)型： 我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽(yáng)譯，浙江人民出版社2007年版，第50頁(yè)。。格蘭諾維特（Granovetter）指出，“大多數(shù)的行為都緊密地鑲嵌在社會(huì)網(wǎng)之中”馬克·格蘭諾維特《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》， 羅家德等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第24頁(yè)。?！扒度搿边\(yùn)用于主體間關(guān)系，主要是指一方主體的全部或部分植入到另一主體之中并發(fā)揮影響作用的過(guò)程或狀態(tài)。

“嵌入”概念的應(yīng)用主要包括以下方面。一是運(yùn)用于國(guó)家與地方的關(guān)系研究。何艷玲指出，國(guó)家與地方之間存在一種“嵌入式自治”（embedded autonomy）關(guān)系，這種關(guān)系可以分為國(guó)家嵌入與地方反嵌兩種類(lèi)型何艷玲《“嵌入式自治”：國(guó)家-地方互嵌關(guān)系下的地方治理》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4期，第495頁(yè)。。二是運(yùn)用于社會(huì)與社區(qū)的關(guān)系研究。徐選國(guó)認(rèn)為，社區(qū)與社會(huì)之間應(yīng)當(dāng)形成一種“社區(qū)嵌入社會(huì)”的關(guān)系形態(tài)，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)了“社區(qū)脫嵌于社會(huì)”的情況，要使社區(qū)回歸其本質(zhì)，需要實(shí)現(xiàn)社區(qū)再嵌入徐選國(guó)《嵌入性治理：城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)分析框架——基于對(duì)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系范式的批判性反思》，《社會(huì)工作》2015年第5期，第61頁(yè)。。三是運(yùn)用于黨和社會(huì)的關(guān)系研究。唐文玉指出，新中國(guó)成立以來(lái)的黨社關(guān)系從“黨社同構(gòu)”到“黨社分化”并走向“黨社融合”，社會(huì)組織從“總體性生存”向“主體性成長(zhǎng)”、“嵌入式發(fā)展”的方向轉(zhuǎn)變唐文玉《從“總體性生存”到“嵌入式發(fā)展”——“黨社關(guān)系”變遷中的社會(huì)組織發(fā)展研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2018年第3期，第190頁(yè)。。四是運(yùn)用于政府與市場(chǎng)的關(guān)系研究。李漢林認(rèn)為，政府與企業(yè)之間存在一種嵌入性的特征，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)行為嵌入在政治社會(huì)中，互動(dòng)主體之間的相互嵌入以及對(duì)結(jié)構(gòu)環(huán)境的嵌入李漢林、魏欽恭《嵌入過(guò)程中的主體與結(jié)構(gòu)：對(duì)政企關(guān)系變遷的社會(huì)分析》，《社會(huì)科學(xué)管理與評(píng)論》2013年第4期，第53頁(yè)。。

嵌入在主體間關(guān)系中起到了雙刃劍的雙重作用：適度和恰當(dāng)?shù)那度肽軌蛲ㄟ^(guò)主體間互動(dòng)來(lái)發(fā)揮1+1＞2的作用，過(guò)度和不當(dāng)?shù)那度雱t可能造成一方主體對(duì)另一方的取代或摧毀。將嵌入的概念引入?yún)^(qū)域合作治理的語(yǔ)境下，區(qū)域合作的主要行動(dòng)者是政府，“嵌入”描繪了中央政府在參與地方政府間合作關(guān)系結(jié)構(gòu)中發(fā)揮影響作用的過(guò)程或狀態(tài)，從而從府際關(guān)系的角度展現(xiàn)了一種獨(dú)特的合作治理形態(tài)。

（二）府際關(guān)系視角下的嵌入型合作

府際關(guān)系是不同層級(jí)政府間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)謝慶奎、楊宏山《府際關(guān)系的理論與實(shí)踐》，天津教育出版社2007年版，第2頁(yè)。。府際關(guān)系涉及各層級(jí)政府在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中的角色分工、溝通參與以及聯(lián)系互動(dòng)的緊密程度。在區(qū)域合作治理中，中央政府與地方政府的縱向府際關(guān)系以及地方政府之間的橫向府際關(guān)系能夠直接反映合作治理的狀態(tài)與特點(diǎn)。從府際關(guān)系出發(fā)，根據(jù)在縱向上中央政府對(duì)地方政府的影響程度以及在橫向上地方政府互動(dòng)程度的強(qiáng)弱，理論上可將區(qū)域合作治理劃分為四類(lèi)：松散型、倡導(dǎo)型、指令型、嵌入型（見(jiàn)圖1）。

1.松散型合作。在松散型合作中，由于中央政府的參與和地方政府的互動(dòng)程度都很低，各方主體處于一種非常松散的關(guān)系狀態(tài)之中，達(dá)成合作的可能性較小，合作往往是在偶然因素下出現(xiàn)的，合作治理的穩(wěn)定性與可持續(xù)性最差。例如，在某些公共問(wèn)題治理的初期，中央政府與地方政府之間往往通過(guò)一次或幾次的會(huì)商、對(duì)話(huà)、交流等方式進(jìn)行合作，各方主體有一定的合作意向，但達(dá)成合作需要依靠一定的契機(jī)實(shí)現(xiàn)，如果缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的共同利益或目標(biāo)共識(shí)推動(dòng)，則難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作。

2.倡導(dǎo)型合作。在倡導(dǎo)型合作中，地方政府之間具有較強(qiáng)的互動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)，合作的可能性更大。很多情形下中央政府無(wú)須通過(guò)強(qiáng)制性手段要求地方政府開(kāi)展合作，而只需借助柔性方式來(lái)倡導(dǎo)合作，在縱向上的影響力較弱。如果地方政府之間的合作是基于長(zhǎng)期的共同利益而建立，并且各方主體具備了持續(xù)合作的能力，則合作關(guān)系將更為穩(wěn)定。例如，在區(qū)域合作中，由于地理位置相鄰、資源互補(bǔ)、貿(mào)易往來(lái)等原因，地方政府之間頻繁開(kāi)展合作并逐漸演變成一定的模式，進(jìn)而得到中央政府的認(rèn)可與支持，這樣的合作模式是基于共同利益和目標(biāo)共識(shí)建立的，因而更容易維持長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作。

3.指令型合作。在指令型合作中，中央政府對(duì)地方政府的影響力較強(qiáng)，但由于地方政府之間缺乏較強(qiáng)的互動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)，因而中央政府往往需要依靠指令型手段對(duì)地方政府施加壓力來(lái)推動(dòng)各方參與合作。地方政府在合作治理中表現(xiàn)出被動(dòng)的態(tài)度和較低的行動(dòng)力，其決策和行動(dòng)主要是出于對(duì)上級(jí)壓力的響應(yīng)。高效的指令型合作往往出現(xiàn)在重大或緊急的情境下，特別是在重大會(huì)議活動(dòng)期間，需要中央政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。指令型合作以京津冀地區(qū)大氣污染合作治理的初期為代表。2007年，國(guó)家環(huán)?？偩峙c京津冀及周邊省市部門(mén)制定《第29屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》，隨后各地根據(jù)實(shí)際情況迅速出臺(tái)實(shí)施方案。奧運(yùn)期間，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合地方出動(dòng)人員1.5萬(wàn)余人次，對(duì)34個(gè)城市的空氣質(zhì)量進(jìn)行了全面監(jiān)控，共檢查300余個(gè)奧保項(xiàng)目，200余家國(guó)控重點(diǎn)污染源企業(yè)，排查了污染源1萬(wàn)多個(gè)，取得了北京空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率100％的成果《2008年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)專(zhuān)欄》，谷騰環(huán)保網(wǎng)，2009年6月10日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，http：//goootech.com/news/detail-10132176.html。。指令型合作盡管短期內(nèi)容易取得明顯成效，但這種在中央政府指令下進(jìn)行的合作以重大活動(dòng)事項(xiàng)為導(dǎo)向，往往需要中央政府層面施加強(qiáng)大的外部性壓力才能達(dá)成，具有臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)式特點(diǎn)。

4.嵌入型合作。嵌入型合作是通過(guò)將縱向與橫向府際關(guān)系更加緊密地結(jié)合起來(lái)開(kāi)展合作治理的過(guò)程或狀態(tài)。我國(guó)縱向與橫向府際關(guān)系往往處于一種分立狀態(tài)，條塊分割下的淺層次互動(dòng)導(dǎo)致兩種府際關(guān)系之間協(xié)調(diào)和互動(dòng)困難，在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)難以高效合作。嵌入型合作的優(yōu)勢(shì)有助于破解這一難題。中央政府通過(guò)嵌入合作治理結(jié)構(gòu)，能夠更好地從內(nèi)部發(fā)力推動(dòng)地方政府參與合作，與地方政府建立更加緊密的互動(dòng)關(guān)系，地方政府在合作治理決策與執(zhí)行中的行動(dòng)力也更強(qiáng)。由于嵌入型合作能夠在保證地方政府自主性的同時(shí)加強(qiáng)縱向與橫向府際關(guān)系之間的互動(dòng)，因而合作治理結(jié)構(gòu)更加緊密和穩(wěn)定?；谛先A、邢普耀的研究，根據(jù)縱向政府關(guān)系嵌入的程度與區(qū)域合作問(wèn)題的復(fù)雜程度，區(qū)域合作中縱向嵌入式的政策工具可分為政治嵌入、行政嵌入、機(jī)構(gòu)嵌入、規(guī)則嵌入四類(lèi)（見(jiàn)表1）。隨著合作治理的推進(jìn)，目前京津冀大氣污染治理呈現(xiàn)出更突出的嵌入型合作特點(diǎn)，中央政府運(yùn)用不同方式嵌入地方政府合作治理，推動(dòng)了合作的深化發(fā)展。

二" 京津冀大氣污染治理中嵌入型合作的現(xiàn)實(shí)表征

（一）以合作行為規(guī)范為導(dǎo)向的政治嵌入

政治維度的嵌入主要表現(xiàn)為中央政府通過(guò)環(huán)境監(jiān)察、聯(lián)合執(zhí)法、地方自查、中央督察、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方式，促使地方政府更加認(rèn)真地落實(shí)相關(guān)政策和更加規(guī)范地參與合作。

1.縱向監(jiān)察與橫向聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合。通過(guò)上收環(huán)境監(jiān)察職能并下放執(zhí)法職能，完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有助于確保政策措施的有效執(zhí)行。在縱向上，通過(guò)省以下垂直管理改革，推動(dòng)市縣環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察職能上收至省級(jí)，省、市、縣級(jí)政府分別負(fù)責(zé)跨區(qū)域執(zhí)法、屬地執(zhí)法、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。在橫向上，整合全國(guó)范圍內(nèi)的執(zhí)法資源，開(kāi)展異地交叉執(zhí)法、駐地督辦。京津冀三?。ㄊ校┕餐闪⒕┙蚣綀?zhí)法聯(lián)動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)污染防治會(huì)商、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、聯(lián)合檢查、督察等方面的合作《京津冀建環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制 可互派人員到對(duì)方轄區(qū)檢查》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2015年11月27日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，http：//www.chinanews.com.cn/sh/2015/11-27/7644488.shtml。。

2.地方自查與中央督察相結(jié)合。將中央督察與地方自查相結(jié)合，運(yùn)用督促整改、通報(bào)約談等方式，嚴(yán)防地方政府治理中的“懶政”、“怠政”行為。一是地方自查。省級(jí)政府建立臺(tái)賬，每年對(duì)照“大氣十條”對(duì)治污工作、進(jìn)度、成效等開(kāi)展自查，生態(tài)環(huán)境部等考核后報(bào)國(guó)務(wù)院審定并公開(kāi)結(jié)果。二是中央督察。國(guó)家將大氣污染防治確立為中央督察及“回頭看”的重點(diǎn)，在“2+26”城市開(kāi)展機(jī)動(dòng)式、點(diǎn)穴式專(zhuān)項(xiàng)督察。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，對(duì)落實(shí)不力、問(wèn)題突出的地方進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)督察，結(jié)合隨機(jī)抽查、熱點(diǎn)網(wǎng)格、工商電力數(shù)據(jù)、12369投訴舉報(bào)等及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，移交地方政府限期解決，實(shí)行“拉條掛賬、對(duì)賬銷(xiāo)號(hào)”式管理，通過(guò)印發(fā)督辦函、巡查組現(xiàn)場(chǎng)核查、通報(bào)約談等手段來(lái)落實(shí)整改。2024年，第三輪第二批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察全面啟動(dòng)，對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)展情況以及大氣污染防治中的突出問(wèn)題予以重點(diǎn)關(guān)注《第三輪第二批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察全面啟動(dòng)》，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2024年5月7日發(fā)布，2024年5月13日訪(fǎng)問(wèn)，https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjz/202405/t20240507_1072407.shtml。此為投稿后增補(bǔ)材料，特此說(shuō)明。。

3.中央對(duì)地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。根據(jù)考核結(jié)果，強(qiáng)化對(duì)地方政府及官員的問(wèn)責(zé)，促使地方政府認(rèn)真嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)政策。一是對(duì)地方政府監(jiān)督問(wèn)責(zé)。通過(guò)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制把相關(guān)指標(biāo)納入政府政績(jī)考核，對(duì)地方政府開(kāi)展約談和區(qū)域限批。二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督問(wèn)責(zé)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，完善政績(jī)綜合評(píng)價(jià)體系，實(shí)行環(huán)保一票否決制，引導(dǎo)帶動(dòng)地方政府把環(huán)保作為重點(diǎn)工作；“大氣十條”考核和評(píng)估結(jié)果交由干部主管部門(mén)作為考評(píng)依據(jù)，環(huán)保部門(mén)會(huì)同組織部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展約談和督促整改。

（二）以合作權(quán)責(zé)分配為導(dǎo)向的行政嵌入

行政維度的嵌入主要表現(xiàn)為中央政府通過(guò)目標(biāo)任務(wù)分解、推進(jìn)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，落實(shí)情況考核等，對(duì)合作中的各主體權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行更明晰的分配，從而強(qiáng)化對(duì)合作治理的指導(dǎo)規(guī)范。

1.中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行目標(biāo)任務(wù)分解。國(guó)務(wù)院通過(guò)與省級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，將相關(guān)任務(wù)逐層分派到各地政府。在APEC會(huì)議等重大活動(dòng)時(shí)期，由國(guó)家確立總目標(biāo)任務(wù)，召開(kāi)協(xié)作小組會(huì)議或?qū)ｎ}會(huì)議協(xié)商討論并達(dá)成一致，形成文件，再將目標(biāo)任務(wù)在縱向上以行政層級(jí)為基礎(chǔ)進(jìn)行分解，在橫向上以指揮長(zhǎng)-分指揮長(zhǎng)制度形式進(jìn)行分解魏娜、孟慶國(guó)《大氣污染跨域協(xié)同治理的機(jī)制考察與制度邏輯——基于京津冀的協(xié)同實(shí)踐》，《中國(guó)軟科學(xué)》2018年第10期，第84頁(yè)。。在秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)期間，以京津冀等六地政府為責(zé)任主體，協(xié)作小組協(xié)調(diào)推進(jìn)任務(wù)分工與責(zé)任落實(shí)，環(huán)保等部門(mén)根據(jù)職責(zé)分工落實(shí)任務(wù)要求；各省分別制定秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)方案，對(duì)目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)工作進(jìn)行分解，再由各市制定詳細(xì)方案，督促企業(yè)制定并落實(shí)相關(guān)要求。2023年，生態(tài)環(huán)境部牽頭各部委、各省市政府印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原2023-2024年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)方案》，對(duì)主要目標(biāo)和主要任務(wù)進(jìn)行安排與落實(shí)，推動(dòng)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染的全面治理《關(guān)于印發(fā)〈京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原2023-2024年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)方案〉的通知》（環(huán)大氣〔2023〕73號(hào)），中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2023年12月25日發(fā)布，2024年1月8日訪(fǎng)問(wèn)，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202312/t20231229_1060184.html。此為投稿后增補(bǔ)材料，特此說(shuō)明。。

2.中央政府推動(dòng)下的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系建設(shè)。在中央政府推動(dòng)下建立立體化監(jiān)測(cè)體系，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)面，明晰監(jiān)測(cè)權(quán)責(zé)，全面掌握各地大氣環(huán)境質(zhì)量和排污總量，為監(jiān)督考評(píng)提供依據(jù)。第一，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)全面覆蓋。中央政府要求京、津、冀、魯?shù)?013年完成地級(jí)及以上城市PM2.5監(jiān)測(cè)能力全覆蓋，北京、天津到2015年底各建設(shè)3個(gè)國(guó)家直管監(jiān)測(cè)點(diǎn)《京津冀重污染預(yù)警系統(tǒng)年底建成》，《新京報(bào)》2013年9月19日，第A04版。，石家莊等城市各建設(shè)2個(gè)國(guó)家直管監(jiān)測(cè)點(diǎn)，全國(guó)逐步建成統(tǒng)一的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)?！毒┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》進(jìn)一步要求強(qiáng)化監(jiān)督定點(diǎn)幫扶工作，實(shí)行量化問(wèn)責(zé)、層層壓實(shí)責(zé)任《關(guān)于印發(fā)〈京津冀及周邊地區(qū)2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案〉的通知》（環(huán)大氣〔2019〕88號(hào)），中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2019年10月11日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/201910/t20191016_737803.html。。第二，明確劃分環(huán)境監(jiān)測(cè)權(quán)責(zé)。積極推進(jìn)建立中央政府、地方政府、企業(yè)責(zé)任邊界清晰的監(jiān)測(cè)體系。中央政府負(fù)責(zé)重要區(qū)域及跨界監(jiān)測(cè)，形成大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)直管網(wǎng)；各地完善監(jiān)測(cè)體系，各省主管本轄區(qū)內(nèi)監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化排污源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)；企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行排污自行監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度。

3.中央政府對(duì)地方政府目標(biāo)任務(wù)執(zhí)行落實(shí)的考核。通過(guò)健全目標(biāo)考核體系，將監(jiān)測(cè)與考核權(quán)力相銜接，加大中央政府對(duì)地方政府的考核評(píng)價(jià)力度，實(shí)行自上而下的更嚴(yán)格監(jiān)督。一是圍繞環(huán)境質(zhì)量改善，構(gòu)建目標(biāo)考核體系，將重點(diǎn)區(qū)域的PM2.5、非重點(diǎn)地區(qū)的PM10確定為約束性考核指標(biāo)，定期開(kāi)展考核。二是將監(jiān)測(cè)與考核權(quán)力相銜接。環(huán)保部適度上收監(jiān)測(cè)事權(quán)，重點(diǎn)污染源監(jiān)管重心下移，各級(jí)環(huán)保部門(mén)承擔(dān)具體的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警等職能；推進(jìn)國(guó)家監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和國(guó)控?cái)嗝娼ㄔO(shè)及上收工作《財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于支持環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕985號(hào)），中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，2016年4月21日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，http：//www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg2015/wg201512/201604/t20160421_1959850.htm。，并按照“誰(shuí)考核、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”的要求來(lái)厘清中央政府和地方政府的事權(quán)與責(zé)任。

（三）以合作成本削減為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)嵌入

機(jī)構(gòu)維度的嵌入主要表現(xiàn)為中央政府通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域合作機(jī)構(gòu)的組織地位、人事安排及工作機(jī)制，提升合作結(jié)構(gòu)的集中性和效率，加強(qiáng)地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)而降低合作交易成本。

1.中央政府在區(qū)域合作組織機(jī)構(gòu)中的影響。2013年底，由北京市牽頭，天津、河北等六省區(qū)市以及發(fā)展改革委、環(huán)保等七部委共同成立大氣污染防治協(xié)作小組，組長(zhǎng)由北京市委書(shū)記擔(dān)任，副組長(zhǎng)由原環(huán)保部以及三地政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。2014年3月，大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處設(shè)立，受大氣污染防治協(xié)作小組辦公室委托管理日常事務(wù)與開(kāi)展聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)。2015年，大氣污染防治協(xié)作小組成員單位擴(kuò)大到八部委、七省區(qū)。2017年《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》通過(guò)后，京津冀開(kāi)始推動(dòng)建立更具權(quán)威和有效聯(lián)絡(luò)各方的機(jī)構(gòu)。2018年7月，原協(xié)作小組改為大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院副總理任組長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)和京津冀三地行政長(zhǎng)官任副組長(zhǎng)，辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部并由副部長(zhǎng)兼任主任。協(xié)作小組的行政級(jí)別較低，且主要成員多為兼職擔(dān)任，組織缺乏權(quán)威性，難以有效發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用。從協(xié)作小組發(fā)展為領(lǐng)導(dǎo)小組，有助于提升聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)能力，推進(jìn)地方政府間更加平等緊密的合作，也有利于加強(qiáng)中央政府嵌入合作的深度，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。

2.中央政府在區(qū)域合作工作機(jī)制中的作用。通過(guò)常態(tài)治污與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的完善，中央政府在區(qū)域合作中的指導(dǎo)和督促力量進(jìn)一步強(qiáng)化。在常態(tài)治污方面，2013年，國(guó)家發(fā)布“大氣十條”后，京津冀地區(qū)積極建立治污協(xié)作機(jī)制，在區(qū)域重污染預(yù)警、區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、區(qū)域大氣污染相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域大氣治理資金等方面開(kāi)展合作 《不斷推進(jìn)京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作》，北京市生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站，2017年2月17日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，https：//sthjj.beijing.gov.cn/bjhrb/index/xxgk69/zfxxgk43/fdzdgknr2/ywdt28/xwfb/808676/index.html。。2015年，京津冀大氣污染防治核心區(qū)建立并形成“2+4”合作工作機(jī)制，合作深度和廣度逐步深化。2018年成立的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)落實(shí)中央方針政策、決策部署和推進(jìn)工作、統(tǒng)籌研究大氣環(huán)境問(wèn)題、確定目標(biāo)任務(wù)、指導(dǎo)督促落實(shí)、組織實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲等，領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)行工作會(huì)議制度和信息報(bào)送制度，成員向領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告每年區(qū)域治污情況及工作計(jì)劃。在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方面，2017年發(fā)布的秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)方案要求各地將區(qū)域聯(lián)動(dòng)納入應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保及時(shí)響應(yīng)、有效應(yīng)對(duì)。重污染天氣達(dá)到一定級(jí)別時(shí)，由環(huán)保部基于區(qū)域會(huì)商結(jié)果通報(bào)預(yù)警，各城市發(fā)布相應(yīng)級(jí)別預(yù)警，啟動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃期間，由生態(tài)環(huán)境部牽頭開(kāi)展應(yīng)急合作，一方面推進(jìn)空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)中心建設(shè)，提升中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)能力；另一方面完善預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)地區(qū)和季節(jié)劃分標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一發(fā)布重污染預(yù)警，各地按級(jí)別響應(yīng)和聯(lián)動(dòng)。

2022年，生態(tài)環(huán)境部等多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《深入打好重污染天氣消除、臭氧污染防治和柴油貨車(chē)污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》，要求明確責(zé)任分工、強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，形成治污合力《深入打好重污染天氣消除、臭氧污染防治和柴油貨車(chē)污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》（環(huán)大氣〔2022〕68號(hào)），中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2022年11月10日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202211/t20221116_1005042.html。。

（四）以合作能力支持為導(dǎo)向的規(guī)則嵌入

規(guī)則維度的嵌入主要表現(xiàn)為中央政府對(duì)地方政府參與合作的行為進(jìn)行精神和物質(zhì)層面的激勵(lì)和懲戒，對(duì)地方政府合作能力提供支持，保障各方更積極地參與合作。

1.中央政府對(duì)地方政府精神層面的獎(jiǎng)懲機(jī)制。中央政府采用調(diào)度考核、排名公開(kāi)、信用評(píng)價(jià)等方式，對(duì)地方政府的治理情況進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)或懲處問(wèn)責(zé)。在打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)中，中央政府對(duì)先進(jìn)典型予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，依托環(huán)保信用評(píng)價(jià)制度開(kāi)展跨部門(mén)聯(lián)合獎(jiǎng)懲，并通過(guò)環(huán)評(píng)限批、取消榮譽(yù)等方式對(duì)工作不力、問(wèn)題嚴(yán)重的地區(qū)及責(zé)任人進(jìn)行懲戒。按照“大氣十條”，國(guó)家每月發(fā)布空氣質(zhì)量前十和后十的城市排名，地方政府發(fā)布轄區(qū)內(nèi)地級(jí)及以上城市排名。在秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)中，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)保部）對(duì)各地空氣治理進(jìn)展及成效實(shí)行月調(diào)度、月排名、季考核，每月對(duì)不達(dá)標(biāo)或進(jìn)度慢地區(qū)下發(fā)預(yù)警通知函，公開(kāi)約談每季度不達(dá)標(biāo)、進(jìn)度慢或 AQI（全國(guó)空氣質(zhì)量指數(shù)） 持續(xù)“爆表”地區(qū)主要負(fù)責(zé)人，對(duì)終期任務(wù)不達(dá)標(biāo)、進(jìn)度慢地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)和區(qū)域環(huán)評(píng)限批。

2.中央政府對(duì)地方政府物質(zhì)層面的獎(jiǎng)懲機(jī)制。中央政府通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)懲的方式，對(duì)地方政府大氣污染防治實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，增進(jìn)地方政府參與合作的積極性。2013年，國(guó)家提出設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，在重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展以獎(jiǎng)代補(bǔ)，加強(qiáng)中央政府的投資支持。專(zhuān)項(xiàng)資金依據(jù)“大氣十條”實(shí)施考核結(jié)果，對(duì)優(yōu)秀者加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)和支持，不合格者適當(dāng)扣減資金。2017-2018年秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)期間，專(zhuān)項(xiàng)資金重點(diǎn)向“2+26”城市傾斜，同時(shí)加大北方地區(qū)冬季清潔取暖支持力度，扣減未完成目標(biāo)或進(jìn)度緩慢地區(qū)的資金支持。2018年，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《大氣污染防治資金管理辦法》，為重點(diǎn)區(qū)域治污資金管理工作提供指導(dǎo)。在打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃期間，中央政府進(jìn)一步增加專(zhuān)項(xiàng)資金投入，擴(kuò)大財(cái)政支持的范圍，推進(jìn)中央政府資金與地方政府治污的績(jī)效聯(lián)動(dòng)，更大程度地調(diào)動(dòng)地方治污積極性。2020年，財(cái)政部下達(dá)北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)補(bǔ)助資金，推進(jìn)各地做好清潔取暖工作《財(cái)政部關(guān)于提前下達(dá)2021年大氣污染防治資金預(yù)算的通知》（財(cái)資環(huán)〔2020〕73 號(hào)），中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，2020年10月30日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，http：//zyhj.mof.gov.cn/zxzyzf/dqwrfzzj/202012/t20201214_3634367.htm。。2021年，財(cái)政部要求各省市加強(qiáng)中央生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金管理，做到專(zhuān)款專(zhuān)用和提升資金使用效益《財(cái)政部關(guān)于提前下達(dá)2022年大氣污染防治資金預(yù)算的通知》（財(cái)資環(huán)〔2021〕114號(hào)），中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，2021年10月29日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，http：//zyhj.mof.gov.cn/zxzyzf/dqwrfzzj/202111/t20211117_3766605.htm。。2023年，財(cái)政部對(duì)各省市下達(dá)大氣污染防治資金，用于支持開(kāi)展減污降碳等方面相關(guān)工作，更大程度地調(diào)動(dòng)地方政府治污積極性《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)2023年度大氣污染防治資金預(yù)算（第二批）的通知》（財(cái)資環(huán)〔2023〕34號(hào)），中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，2023年6月11日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，http：//zyhj.mof.gov.cn/zxzyzf/dqwrfzzj/202307/t20230718_3896915.htm。。

三" 京津冀大氣污染嵌入型合作治理的形成邏輯

我國(guó)區(qū)域環(huán)境治理中存在的制度墮距、目標(biāo)沖突、價(jià)值平衡的現(xiàn)實(shí)背景為嵌入型合作提供了必要的成長(zhǎng)土壤和演化空間。

（一）制度墮距：制度理想與制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行實(shí)際的差距

“制度墮距”用以描述制度設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)（制度設(shè)計(jì)預(yù)期實(shí)現(xiàn)的最佳結(jié)果）、制度狀態(tài)（將目標(biāo)進(jìn)行制度化后的結(jié)果）、運(yùn)行狀態(tài)（制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況）之間的差距王琪、陳昭《央地關(guān)系：制度墮距與改革的內(nèi)卷化困境》，《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第5期，第133頁(yè)。?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的治理體系 《中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2015年第28號(hào)，第5頁(yè)。，這表明我國(guó)環(huán)境治理制度改革的理想狀態(tài)是以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，地方政府積極負(fù)責(zé)開(kāi)展大氣污染治理，包含著對(duì)地方政府自愿自覺(jué)開(kāi)展以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的區(qū)域環(huán)境合作的期許。從實(shí)際的制度設(shè)計(jì)情況來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法在一定程度上體現(xiàn)了以目標(biāo)先定、政府負(fù)責(zé)、服從科學(xué)為特點(diǎn)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義理念色彩和制度內(nèi)容，但在現(xiàn)有環(huán)境法基礎(chǔ)上建設(shè)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法仍然存在極大的困難徐祥民《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期，第129-133頁(yè)。。在治理模式上，我國(guó)一方面以法律形式規(guī)定了地方政府對(duì)本轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，另一方面要求建立完善重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，因而實(shí)際上所確立的是屬地治理與聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合的治理思路。從制度的運(yùn)行狀態(tài)來(lái)看，雖然環(huán)境指標(biāo)被納入目標(biāo)責(zé)任考核，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為硬指標(biāo)的目標(biāo)考核與官員政績(jī)激勵(lì)機(jī)制依然存在，地方競(jìng)爭(zhēng)與官員晉升錦標(biāo)賽的激烈程度也并未減弱。企業(yè)的逐利動(dòng)機(jī)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契合性仍然不斷地刺激地方政府去追逐GDP增長(zhǎng)，致使其在環(huán)境規(guī)制上傾向于采取“逐底競(jìng)爭(zhēng)”或污染轉(zhuǎn)移手段。地方政府處于“強(qiáng)激勵(lì)的多任務(wù)委托代理關(guān)系”更容易造成其過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)績(jī)效等可測(cè)量的任務(wù)，而忽略環(huán)境保護(hù)等不易測(cè)量的事務(wù)董志霖《中國(guó)縱向府際關(guān)系發(fā)展研究——以多任務(wù)委托代理理論為視角》，《湖湘論壇》2020年第5期，第89頁(yè)。?？梢?jiàn)，在實(shí)踐中，地方政府在很大程度上存在為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視環(huán)境治理的動(dòng)機(jī)，也存在為了競(jìng)爭(zhēng)而放棄合作的可能性。

概言之，制度設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)是所有地方政府都能秉持積極負(fù)責(zé)的態(tài)度，以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)自愿自覺(jué)地開(kāi)展合作，但實(shí)際的制度狀態(tài)和運(yùn)行狀態(tài)無(wú)法有效地達(dá)到相應(yīng)的理想狀態(tài)。面對(duì)制度墮距的問(wèn)題，必須通過(guò)合理的方式將中央政府作用與地方政府關(guān)系相聯(lián)結(jié)，形成有機(jī)互動(dòng)。在這一背景下，嵌入型合作的產(chǎn)生也就具備了必然性。嵌入型合作通過(guò)適當(dāng)?shù)闹醒胝槿?，?duì)地方政府理念和行為進(jìn)行糾偏與重塑，能在更大程度上提升地方政府合作的積極性，提升制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行水平，縮小環(huán)境治理制度理想與實(shí)際的差距，從而成為一種更適應(yīng)區(qū)域環(huán)境治理現(xiàn)狀的合作狀態(tài)。

（二）目標(biāo)沖突：地方層面目標(biāo)與國(guó)家層面目標(biāo)的差異

從縱向來(lái)看，一方面，國(guó)家越大，中央政府距離民眾就越遠(yuǎn)，對(duì)地方政府的依賴(lài)就越強(qiáng)張璋《基于央地關(guān)系分析大國(guó)治理的制度邏輯》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期，第89頁(yè)。。我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情決定了中央政府需要依靠層級(jí)節(jié)制與職責(zé)同構(gòu)的制度，依托地方政府來(lái)對(duì)國(guó)家開(kāi)展治理。由于信息和距離的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，中央政府無(wú)法直接對(duì)地方政府進(jìn)行資源配置，而是依靠地方政府來(lái)實(shí)施政策任勇《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)府際關(guān)系中的新趨勢(shì)》，《人文雜志》2005年第3期，第53頁(yè)。。為了落實(shí)國(guó)家公共事務(wù)治理的職責(zé)，中央政府有必要通過(guò)分解目標(biāo)、逐級(jí)發(fā)包、攤派任務(wù)的方式，依靠命令和督促來(lái)促使地方政府完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，保證國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)。另一方面，地方政府對(duì)中央政府也具有一種依附性，這種依附性體現(xiàn)在國(guó)家戰(zhàn)略重視、法規(guī)政策傾斜、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、人事任免調(diào)整、考評(píng)認(rèn)可表彰等方面，也可以解釋為一種自下而上的資源依賴(lài)或權(quán)力依賴(lài)現(xiàn)象。因此，在客觀(guān)上，中央政府對(duì)地方政府既具有縱向介入和影響的必要性與合理性，在宏觀(guān)上也具備了強(qiáng)大的資源與能力來(lái)實(shí)現(xiàn)這種作用。

從橫向來(lái)看，地方政府在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)方面一直遵循著屬地治理模式。在這種模式下，地方政府對(duì)自身轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)可以發(fā)揮更大的自主性，但地方政府的職權(quán)和責(zé)任以行政區(qū)劃為邊界和依據(jù)，也容易加劇其以行政區(qū)為中心的思維固化和行為慣性，導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)、交易成本高、信任互惠缺乏等問(wèn)題。同時(shí)，這種模式也進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府在橫向上尋求自主性的動(dòng)力。地方政府在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)上常常單兵作戰(zhàn)、各自為政，缺乏參與合作的積極意愿和實(shí)踐能力，致使生態(tài)環(huán)境協(xié)同的國(guó)家戰(zhàn)略難以有效傳導(dǎo)到地方政府和得到落實(shí)。因此，在跨區(qū)域合作治理中，地方政府既顯示出其以本地發(fā)展為首要目標(biāo)、基于成本利益計(jì)算進(jìn)行決策與采取行動(dòng)的“精明”，同時(shí)也表現(xiàn)出彼此合作難以達(dá)成，需要依靠外部力量來(lái)推動(dòng)合作的必要性。在現(xiàn)實(shí)中，京津冀地區(qū)部分地方政府官員和企業(yè)仍存在著利益驅(qū)動(dòng)下的數(shù)據(jù)造假、虛報(bào)結(jié)果、貪污腐敗等現(xiàn)象，進(jìn)一步折射出屬地治理帶來(lái)的隱憂(yōu)。

環(huán)境治理依靠單一機(jī)構(gòu)很難實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)政府之間的縱向和橫向合作李瑞昌《政府間網(wǎng)絡(luò)治理：垂直管理部門(mén)與地方政府間關(guān)系研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第294頁(yè)。來(lái)達(dá)成。地方層面目標(biāo)與國(guó)家層面目標(biāo)的差異反映了我國(guó)環(huán)境治理中條塊矛盾仍然存在的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)，也成為了嵌入型合作形成和發(fā)展的空間。嵌入型合作治理在破除屬地治理固化思維的同時(shí)，能夠保留和激勵(lì)地方政府的自主性，在強(qiáng)化中央政府作用、加強(qiáng)對(duì)地方政府監(jiān)督的過(guò)程中不會(huì)造成地方政府的過(guò)于被動(dòng)，能夠更好地理順條塊關(guān)系和科學(xué)推進(jìn)治理，與合作治理的現(xiàn)實(shí)需求相契合。

（三）價(jià)值平衡：合作達(dá)成效率與環(huán)境治理公平的張力

區(qū)域環(huán)境污染問(wèn)題具有跨地域性、復(fù)合性、更高的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，對(duì)這種復(fù)雜問(wèn)題的治理往往超越了地方政府的治理能力。在幅員遼闊的中國(guó)，依靠單方面地方政府的力量很難實(shí)現(xiàn)對(duì)跨域環(huán)境問(wèn)題的有效治理，因此，從工具理性的角度來(lái)看，需要建立合作和采取更有效的治理方式。但由于目前大部分地方政府缺乏合作的傳統(tǒng)、能力與經(jīng)驗(yàn)，在缺乏強(qiáng)有力的外部力量推動(dòng)的情況下，區(qū)域環(huán)境合作治理很容易流于形式。此外，在環(huán)京津地區(qū)，周邊地區(qū)的資源往往要首先供應(yīng)和保障首都北京的建設(shè)，同時(shí)還要承擔(dān)保衛(wèi)首都環(huán)境的使命，容易產(chǎn)生“空吸效應(yīng)”馬海龍《京津冀區(qū)域治理：協(xié)調(diào)機(jī)制與模式》，東南大學(xué)出版社2014年版，第81頁(yè)。。主動(dòng)開(kāi)展治污的地方政府往往承擔(dān)了高昂的成本卻很難達(dá)到預(yù)期效果，在政績(jī)考核中還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙重劣勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)，久而久之就容易導(dǎo)致地方政府慢作為或不作為的現(xiàn)象劉華軍、雷名雨《中國(guó)霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理困境及其破解思路》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2018年第10期，第91頁(yè)。。因此，當(dāng)前地方政府的合作治理需要借助除地方政府以外的更加中立和具有權(quán)威性的主體來(lái)推動(dòng)。通過(guò)中央政府來(lái)制定剛性的制度約束、提供目標(biāo)任務(wù)指導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，從而更高效地達(dá)成和推進(jìn)合作，是最符合我國(guó)國(guó)情的一種路徑選擇。

同時(shí)，環(huán)境質(zhì)量作為一種公共物品的屬性決定了它的好壞與社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)息息相關(guān)。2011年，美國(guó)大使館監(jiān)測(cè)的空氣質(zhì)量與北京市發(fā)布的數(shù)據(jù)出現(xiàn)分歧，引發(fā)了人們的質(zhì)疑并形成公共輿論。在新聞媒體的助力下，社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者、環(huán)保組織等積極參與并推動(dòng)PM2.5被納入到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）中。公眾是生活在區(qū)域環(huán)境中直接接觸區(qū)域空氣的主體，他們對(duì)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量最具有發(fā)言權(quán)，一旦大氣污染問(wèn)題長(zhǎng)期得不到改善，就容易導(dǎo)致公眾的不滿(mǎn)和不信任，誘發(fā)公共輿論發(fā)酵和焦點(diǎn)事件出現(xiàn)，從而損害政府公信力。因此，政府必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將公眾的滿(mǎn)意度和獲得感放在首位，通過(guò)傾聽(tīng)和采納公眾的意見(jiàn)來(lái)提供更加公平的環(huán)境公共物品。地方政府是直接面向公眾的主體，能夠充分了解當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴局卫憩F(xiàn)狀，掌握更全面的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)和了解到公眾最為關(guān)心的問(wèn)題和指標(biāo)，并將其作為治理工作重點(diǎn)進(jìn)行解決，從而凸顯治理的公平性。

區(qū)域環(huán)境合作治理既要依靠地方政府傾聽(tīng)社會(huì)公眾需求，提供更加公平的環(huán)境公共物品，同時(shí)也需要中央政府推動(dòng)，提升大氣污染治理的效率。嵌入型合作是一種中央政府主導(dǎo)推進(jìn)下地方政府參與合作治理的模式，既維護(hù)了地方政府提供環(huán)境公共物品所隱含的公平價(jià)值，也有助于實(shí)現(xiàn)中央政府推進(jìn)合作治理過(guò)程中所強(qiáng)調(diào)的效率導(dǎo)向，從而平衡兩種價(jià)值取向，促進(jìn)良性合作治理。由此看來(lái)，在效率與公平的張力中尋找動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)的必要性也使得嵌入型合作治理成為可能。

四" 嵌入型合作推動(dòng)京津冀大氣污染治理的優(yōu)化路徑

嵌入型合作通過(guò)權(quán)責(zé)分配、行為規(guī)范、成本削減、能力支持促進(jìn)了治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而推動(dòng)了大氣污染治理效能的提升。從實(shí)踐層面看，隨著嵌入型合作治理的深化，近年來(lái)京津冀大氣污染治理取得了重污染天氣數(shù)量減少、重點(diǎn)污染物濃度下降等實(shí)際效果，大氣環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。2017年，“2+26”城市聯(lián)合防治行動(dòng)使PM2.5、PM10、SO2濃度顯著下降，特別是北京、天津、石家莊、廊坊等地收效明顯王恰、鄭世林《“2+26”城市聯(lián)合防治行動(dòng)對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染物濃度的影響》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第9期，第51頁(yè)。。秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)也取得了積極成效，有效保證了“大氣十條”各項(xiàng)任務(wù)圓滿(mǎn)完成，空氣質(zhì)量得到切實(shí)改善《生態(tài)環(huán)境部2018年9月例行新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄》，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2018年9月29日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)， http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201809/t20180929_661954.html。。2020年1-11月，“2+26”城市環(huán)境空氣平均優(yōu)良天數(shù)比例為64.3%，同比上升11.4個(gè)百分點(diǎn)，PM2.5濃度同比下降9.3%《生態(tài)環(huán)境部通報(bào)11月和1-11月全國(guó)地表水、環(huán)境空氣質(zhì)量狀況》，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2020年12月18日發(fā)布，2023年10月19日訪(fǎng)問(wèn)，http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202012/t20201218_813773.html。。

從嵌入型合作的角度來(lái)看，未來(lái)京津冀地區(qū)大氣污染治理可從以下方面進(jìn)一步優(yōu)化。

（一）制度整合：構(gòu)建各方主體平等自主的合作機(jī)制

在京津冀大氣污染防治中，在中央政府的牽頭引導(dǎo)下，地方政府有更多機(jī)會(huì)參與合作，但地方政府在資源稟賦和受益程度上具有差異，各地之間主動(dòng)尋求合作的意愿并不強(qiáng)烈。雖然各地在中央政府引導(dǎo)下制定了相應(yīng)的污染防治辦法與實(shí)施方案，但多數(shù)是地方政府單方面制定的文件，地方政府之間簽署協(xié)議、聯(lián)合發(fā)文的情況不多。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善合作組織與機(jī)制，在強(qiáng)化合作組織權(quán)威性的基礎(chǔ)上，增加地方政府參與溝通協(xié)商的次數(shù)和頻繁程度，為各方主體分配更平等的參與和獲益機(jī)會(huì)，提升彼此之間的信任程度，降低交易成本，減少治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部摩擦，構(gòu)建起更加自主、平等的參與合作的治理結(jié)構(gòu)，消弭其參與合作的被動(dòng)性。

（二）目標(biāo)優(yōu)化：促進(jìn)多元主體參與和資源共享

在京津冀治污的嵌入型合作模式下，中央政府通過(guò)目標(biāo)任務(wù)分解、監(jiān)測(cè)體系健全、落實(shí)情況考核等行政嵌入方式來(lái)明確各方分工，有利于更清晰地分配合作治理中的各方權(quán)責(zé)，形成更高效的治理結(jié)構(gòu)，但目前的環(huán)境治理模式仍然具有“上強(qiáng)下弱”的特點(diǎn)。盡管當(dāng)前中央政府在縱向上對(duì)區(qū)域合作治理的影響程度逐步深化，但地方政府的積極性沒(méi)有被完全調(diào)動(dòng)起來(lái)。如果只有中央政府對(duì)地方政府的縱向嵌入，而缺乏地方政府之間的橫向合作以及政府以外的主體參與，那么區(qū)域環(huán)境治理的成效也很難持續(xù)。因此，在縱向嵌入的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府間的橫向聯(lián)系以及調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)主體參與大氣污染合作治理的積極性，理順地方政府以及不同層級(jí)部門(mén)在合作中的關(guān)系與責(zé)任，更好地發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)公眾在環(huán)境治理中的作用，加強(qiáng)多元主體的參與和資源共享，彌補(bǔ)單一縱向嵌入的不足，形成縱向嵌入與橫向協(xié)作相結(jié)合的立體化合作治理體系。

（三）價(jià)值回歸：強(qiáng)化合作治理的信息技術(shù)支持

大氣污染防治不僅是一個(gè)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題，更是保障社會(huì)公眾生命健康、提高生活質(zhì)量以及促進(jìn)社會(huì)公平穩(wěn)定的重要舉措，是對(duì)綠色低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、健康中國(guó)等戰(zhàn)略和理念的回應(yīng)。從價(jià)值層面來(lái)看，效率與公平并不沖突，要進(jìn)一步提升治理效率與效能，就要回歸公共價(jià)值，認(rèn)識(shí)到污染的治理過(guò)程是為了更好地實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念、回應(yīng)民眾需求與增進(jìn)公共利益。同時(shí)，可借助更多技術(shù)工具來(lái)促進(jìn)公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。例如在中央政府的縱向嵌入和引導(dǎo)下，需要結(jié)合大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)，在地方政府之間建立有效的信息存儲(chǔ)、處理、共享、交換平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)、分析，實(shí)現(xiàn)有效預(yù)警，同時(shí)也能夠?yàn)槁?lián)合執(zhí)法、專(zhuān)項(xiàng)督察、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等提供有效的數(shù)據(jù)支持，加強(qiáng)縱向與橫向不同主體之間的聯(lián)動(dòng)，深化合作程度。

此外，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是一種具有外溢性特征的公共問(wèn)題，在治污方面需要形成一種共同體的意識(shí)及合作模式。在區(qū)域環(huán)境治理過(guò)程中，只有適度的嵌入才能推動(dòng)治理效能的提升，過(guò)度嵌入可能會(huì)造成對(duì)地方政府的過(guò)度干預(yù)，破壞合作的自愿性和平等性，降低合作效能。特別是在重大突發(fā)環(huán)境污染事件發(fā)生時(shí)，中央政府能最大程度地調(diào)動(dòng)人力、財(cái)力、物力來(lái)處理和應(yīng)對(duì)危機(jī)，證明了中央政府干預(yù)的有效性，但這種運(yùn)動(dòng)式治理的高度集中性和低可持續(xù)性使其很難被全面復(fù)制到所有區(qū)域的環(huán)境合作中。同時(shí)，環(huán)境污染的流動(dòng)性也加劇了問(wèn)題的復(fù)雜性和處理的困難性，容易導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治理的失靈。因此，地方政府之間的合作需要中央政府的助力，但中央政府參與和影響地方政府合作是有限度的，嵌入型合作絕不是中央政府直接取代地方政府來(lái)進(jìn)行集中治理，而是要構(gòu)建同時(shí)發(fā)揮中央政府與地方政府積極性的模式周振超《條塊關(guān)系的變遷及影響機(jī)制——基于政府職責(zé)的視角》，《學(xué)術(shù)界》2020年第5期，第30頁(yè)。。在更多的時(shí)候，中央政府需要扮演宏觀(guān)層面的領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)控角色，成為地方政府合作中有效的催化劑和強(qiáng)大的助推力，更科學(xué)地促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理。同時(shí)，地方政府對(duì)中央政府的嵌入和參與行為也并不是被動(dòng)地接受，而是尋求更大的合作空間，更好地發(fā)揮地方自主性，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)。由此，推動(dòng)合作治理的關(guān)鍵在于找到嵌入的平衡點(diǎn)，通過(guò)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)、科學(xué)的方式、合理的程度來(lái)實(shí)現(xiàn)嵌入，促進(jìn)治理體系的完善與合作治理效能的提升。

［責(zé)任編輯：鐘秋波］

The Formation Logic and Optimization Path of Embedded Cooperative Governance： Air Pollution Prevention and Control in the BeijingTianjinHebei Region

Hu Yifan

School of Humanities and Management， Shaanxi University of Chinese Medicine， Xianyang， Shaanxi， China

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Abstract：

In the prevention and control of air pollution in the BeijingTianjinHebei region， embedded cooperation has promoted the improvement of governance structure and efficiency through administrative embedding guided by the allocation of cooperative rights and responsibilities， political embedding guided by cooperative behavior norms， institutional embedding guided by the reduction of cooperative costs， and rule embedding guided by cooperative capacity support. However， there is still a problem of insufficient enthusiasm from local governments in the prevention and control of air pollution in the BeijingTianjinHebei region.

The embedded cooperative governance of air pollution in the BeijingTianjinHebei region has its inherent formation logic， which is reflected in the following aspects： firstly， under the gap between the ideal air pollution system and the actual design and operation of the system， it is necessary to connect the role of the central government and the relationship with local governments in a reasonable way， and form an organic interaction. Secondly， the difference in goals between local and national levels determines that the goal of preventing and controlling air pollution in the BeijingTianjinHebei region needs to be achieved through embedded cooperative governance. From a vertical perspective， the central government has both the necessity and rationality of vertical intervention and influence over local governments， as well as strong resources and capabilities at the macro level to achieve this role. From a horizontal perspective， local governments still prioritize local development as their primary goal， lacking a positive willingness and practical ability to participate in cooperation， and need to rely on external forces to promote cooperation. Thirdly， regional environmental cooperation governance relies on local governments providing more equitable environmental public goods. At the same time， the cross regional， complex， risky， and uncertain nature of regional environmental pollution issues often leads to pollution control tasks that exceed the governance capabilities of local governments. Therefore， it is necessary for the central government to promote the efficiency of air pollution control.

From the perspective of embedded cooperation， the air pollution control in the BeijingTianjinHebei region can be further optimized in the following aspects： The first is， to build a more independent and equal governance structure for participating in cooperation， and to allocate more equal opportunities for participation and benefits to all parties on the basis of strengthening the authority of cooperation organizations. The second is to promote the participation of multiple entities and resource sharing， strengthen the horizontal connections between local governments， enhance the enthusiasm of market and social entities to participate in cooperative governance， clarify the relationships and responsibilities of local governments and different levels of departments in cooperation， better play the role of enterprises and the public in environmental governance， and form a cooperative governance system that combines vertical embedding and horizontal cooperation. The third is to return to public values， realize the peoplecentered development concept， respond to public needs and enhance public interests， while strengthening information technology support for cooperative governance， enhancing the linkage between vertical and horizontal entities， deepening the degree of cooperation， and promoting the achievement of regional air pollution control goals.

Key Words： cooperative governance across regions; air pollution; embedded cooperation; intergovernmental relations; governance effectiveness