曹惠民,孟詩雨,宋慧玲

(中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 徐州 221116;中國礦業(yè)大學(xué) 政府績效管理研究中心,江蘇 徐州 221116)

一、問題的提出及文獻(xiàn)回顧

生態(tài)安全風(fēng)險治理問題已經(jīng)成為我國生態(tài)文明發(fā)展現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。生態(tài)文明的高質(zhì)量發(fā)展客觀上要求強(qiáng)化生態(tài)安全風(fēng)險的系統(tǒng)治理,而生態(tài)文明發(fā)展的績效觀則是對整個生態(tài)文明發(fā)展過程中治理行為、過程和結(jié)果的一種確認(rèn),當(dāng)然也包括生態(tài)安全風(fēng)險治理問題。近些年,我國生態(tài)領(lǐng)域的安全風(fēng)險和事故頻發(fā),生態(tài)安全風(fēng)險或事件已經(jīng)成了影響我國高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展能力的一個“頑疾”。這些“頑疾”的有效治理客觀上需要我們更加關(guān)注風(fēng)險自身,特別是風(fēng)險誘因的精準(zhǔn)識別,這是風(fēng)險治理績效有效提升的前提,基于此,從理論上清楚闡述我國生態(tài)安全風(fēng)險和事件生成和發(fā)展的內(nèi)在誘因,并提出旨在提升生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的對策建議就成為一個重要的理論問題和實踐問題。

近年來,生態(tài)風(fēng)險治理的研究越來越受關(guān)注。學(xué)者們關(guān)于生態(tài)安全風(fēng)險治理的研究主要可以分為三個層面。一是對生態(tài)風(fēng)險治理困境的研究?？夏崴埂ぐ?Kenneth W. Abbott)認(rèn)為,不同生態(tài)治理主體有著不同的價值觀與利益,這對治理目標(biāo)和治理效果有重要影響,對生態(tài)治理也提出了相應(yīng)挑戰(zhàn)(1)Kenneth W. Abbott,“The Transnational Regime Complex for Climate Change”,Environment and Planning C: Government and Policy, No.4,2012,pp.571-590.;范德維格特(R. G. van der Vegt) 通過文獻(xiàn)綜述發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理對公眾參與的動機(jī)、主體、遵循的過程以及產(chǎn)出研究仍然缺乏大量實證支撐(2)R. G. van der Vegt,“A literature review on the relationship between risk governance and public engagement in relation to complex environmental issues”,Journal of Risk Research,NO.11, 2018,pp. 1-18.。二是有關(guān)生態(tài)風(fēng)險治理的路徑。有學(xué)者從頂層制度角度出發(fā),研究如何防控生態(tài)安全風(fēng)險。余敏江等人認(rèn)為應(yīng)對生態(tài)安全風(fēng)險,應(yīng)從更“引領(lǐng)性”的思維出發(fā),研究國家層面的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系以及國家與社會的關(guān)系,實現(xiàn)生態(tài)安全的系統(tǒng)性治理(3)余敏江、鄒豐:《總體國家安全觀下的生態(tài)安全:風(fēng)險感知,形態(tài)進(jìn)化與系統(tǒng)治理》,《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》 2023年第1期。;張青蘭提出應(yīng)從完善的治理制度、先進(jìn)的治理理念、系統(tǒng)的整體思維入手,實現(xiàn)生態(tài)風(fēng)險治理(4)張青蘭、吳璇:《生態(tài)風(fēng)險治理:從碎片化到社會治理共同體的轉(zhuǎn)向》,《湖南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第5期。;司林波等人基于制度分析與發(fā)展框架構(gòu)建績效問責(zé)過程模型,并借鑒其他國家典型案例的成功經(jīng)驗,為我國跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績效問責(zé)制度的完善提供建議(5)司林波、裴索亞:《跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的績效問責(zé)過程及鏡鑒——基于國外典型治理事件的比較分析》,《河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第2期。。三是學(xué)者們力圖從生態(tài)績效視角構(gòu)建生態(tài)績效指標(biāo)評價體系,探索生態(tài)績效長效機(jī)制。紀(jì)明以42個主要地級市為研究對象,基于地級市面板數(shù)據(jù),對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)績效進(jìn)行測度,并對其驅(qū)動因素進(jìn)行研究,得出政策啟示(6)紀(jì)明、曾曦昊:《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市生態(tài)績效演化及驅(qū)動機(jī)制研究——基于空間溢出效應(yīng)的實證檢驗》,《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2022年第8期。。

總體來看,學(xué)者們對生態(tài)風(fēng)險治理研究多基于傳統(tǒng)的地區(qū)生態(tài)風(fēng)險治理,從概念、特征、問題入手,研究多集中在對風(fēng)險自身之外的“外圍研究”,對風(fēng)險自身的關(guān)注較少,更鮮有將風(fēng)險自身的生成機(jī)理與治理績效之間的理論鏈接進(jìn)行的相關(guān)研究,缺乏對生態(tài)風(fēng)險治理模式的轉(zhuǎn)型研究,對治理本身的研究相對比較分散,缺乏對于風(fēng)險整體性治理的關(guān)照。本文將績效的觀念嵌入生態(tài)風(fēng)險治理,厘清生態(tài)風(fēng)險生成與發(fā)展的機(jī)理,提出提升生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的對策建議。本文所提出的旨在解釋風(fēng)險生成和發(fā)展的“雙要素理論”為我們提供了一種有效識別風(fēng)險誘因的工具,這有益于我們生態(tài)環(huán)境治理實踐,為我國生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的提升貢獻(xiàn)一份力量。

二、“雙要素模型”:生態(tài)安全風(fēng)險治理的理論框架

生態(tài)安全風(fēng)險治理績效是多元主體間通過有效協(xié)同,針對引發(fā)生態(tài)風(fēng)險的誘因精準(zhǔn)施策,目的是消除或減少生態(tài)安全風(fēng)險的行為、過程和結(jié)果的反映。生態(tài)安全風(fēng)險治理績效能夠體現(xiàn)一個國家的生態(tài)治理水平。而減少生態(tài)風(fēng)險發(fā)生的頻率、降低生態(tài)風(fēng)險造成的損失,有助于提升我國生態(tài)安全風(fēng)險治理績效,這就要求我們對風(fēng)險生成機(jī)理即誘因精準(zhǔn)把控,強(qiáng)化風(fēng)險治理過程中的“關(guān)鍵制約因素”的整合,強(qiáng)化風(fēng)險治理過程中諸多要素之間的相互耦合。

喬瑞華將城市基層治理的社會穩(wěn)定風(fēng)險誘發(fā)因素分為根本誘因、直接誘因、間接誘因、激化誘因和偶發(fā)誘因(7)喬瑞華:《城市基層治理中社會穩(wěn)定風(fēng)險問題的誘發(fā)因素與防避思路》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第2期。。周曉冰等人認(rèn)為人為因素、場所因素、管理因素和自然因素是擁擠踩踏事故四大誘發(fā)因素(8)周曉冰、張永領(lǐng):《我國擁擠踩踏事故發(fā)生規(guī)律、誘發(fā)因素及防控策略》,《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2016年第5期。。通過對我國以往多起公共安全事件調(diào)查報告的研究,根據(jù)風(fēng)險致因?qū)︼L(fēng)險生產(chǎn)和發(fā)展的影響是否直接我們將風(fēng)險致因分為源發(fā)性要素與促發(fā)性要素,對這兩類要素的研究將為整個生態(tài)安全風(fēng)險治理過程的優(yōu)化提供依據(jù)(9)“雙要素”模型是課題組經(jīng)過對公共安全風(fēng)險的多案例研究,將風(fēng)險的誘發(fā)因素分為源發(fā)性要素和促發(fā)性要素,建構(gòu)出了一個對風(fēng)險生發(fā)機(jī)理具有很強(qiáng)說服力的理論模型。最早詳見于曹惠民:《治理現(xiàn)代化視角下的城市公共安全風(fēng)險治理研究》,《湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第1期。。源發(fā)性要素是指導(dǎo)致生態(tài)事故發(fā)生的直接誘因,其誘因因事故類型而有所差異。促發(fā)性要素是指在生態(tài)風(fēng)險生成過程中,獨立于風(fēng)險之外的主體,對已經(jīng)生成的風(fēng)險產(chǎn)生的影響,因其處置不當(dāng)可能會導(dǎo)致風(fēng)險的進(jìn)一步惡化和擴(kuò)散。而生態(tài)安全風(fēng)險也同公共安全風(fēng)險一樣,都是這兩類要素相互作用的結(jié)果。在風(fēng)險生成過程中,源發(fā)性要素與促發(fā)性要素扮演的角色是不同的,源發(fā)性要素是更接近風(fēng)險生成的本源性要素,而促發(fā)性要素則是風(fēng)險生成或放大的助力性要素,這兩種要素相互作用引發(fā)了生態(tài)安全風(fēng)險事故,這種相互作用的機(jī)制我們稱之為“雙要素模型”(見圖1)。

生態(tài)安全風(fēng)險是源發(fā)性要素與促發(fā)性要素相互耦合造成的。例如,在一些生態(tài)違法案例中,生態(tài)安全風(fēng)險產(chǎn)生的源發(fā)性要素是有些違法主體生態(tài)認(rèn)知能力缺失,只追求個體經(jīng)濟(jì)利益,造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染,促發(fā)性要素是政府監(jiān)管體系失靈或監(jiān)管不力,甚至有不作為或亂作為的現(xiàn)象,政府及其職能部門沒有切實履行自己的生態(tài)安全監(jiān)管職責(zé),地方政府和職能部門存在失職瀆職行為等。本文所提出的“雙要素模型”對諸多生態(tài)安全風(fēng)險的生成和發(fā)展過程具有很強(qiáng)的解釋力和說服力。這兩類要素的精細(xì)化研究也將為整個生態(tài)安全風(fēng)險治理過程的優(yōu)化提供決策參考,為治理績效的有效提升提供“抓手”,準(zhǔn)確認(rèn)識這兩類要素及其相互作用的機(jī)理便于真正實現(xiàn)風(fēng)險治理關(guān)口前移,加強(qiáng)對生態(tài)安全風(fēng)險的預(yù)控,從而精準(zhǔn)施策,明確生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的關(guān)鍵控制點。

就風(fēng)險治理的具體過程而言,厘清生態(tài)安全風(fēng)險的誘發(fā)因素,有利于我們防止生態(tài)風(fēng)險的演化和升級蔓延,促進(jìn)生態(tài)安全風(fēng)險源頭治理得當(dāng)。目前,我國生態(tài)安全風(fēng)險治理實踐與研究的重心集中在政府的政策制度和治理機(jī)制創(chuàng)新上,這種風(fēng)險治理的范式在實踐中確實展現(xiàn)出其自身的獨特優(yōu)勢,但在生態(tài)安全風(fēng)險治理實踐中,依然會出現(xiàn)生態(tài)安全風(fēng)險事故。這啟示我們,必須在傳統(tǒng)的風(fēng)險治理范式基礎(chǔ)上研究新的治理范式。奧爾特溫·雷恩(Ortwin Renn)認(rèn)為風(fēng)險是人這一行為主體所“創(chuàng)造”和選擇的(10)Ortwin R,Risk Governance:Coping with Uncertainty in a Complex World,England:Taylor and Francis,2012,p.2.,生態(tài)安全風(fēng)險也一樣,更多是由于個體意識不足、決策失當(dāng)而引發(fā)的。而當(dāng)前對于個體自身的行為與生態(tài)安全風(fēng)險治理之間的研究仍然不夠系統(tǒng)。根據(jù)前人的研究,針對生態(tài)安全風(fēng)險產(chǎn)生的誘因,我們在生態(tài)風(fēng)險預(yù)控中,強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人的自組織能力和政府治理的他組織力量的合力作用,促進(jìn)生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的提升。

對源發(fā)性要素和促發(fā)性要素的分析和研究離不開人類社會運(yùn)行過程中治理動能的探討,而自組織和他組織解構(gòu)了源發(fā)性要素和促發(fā)性要素的作用機(jī)理,因此,我們有必要明確自組織與他組織的概念。自組織與他組織是相對的概念。自組織側(cè)重于個體“自律”能力的提升,個體或組織通過自覺、自愿和積極主動的行為動力來推動自組織過程,它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)之間在沒有外力干擾和干預(yù)的情況下形成的自適應(yīng)系統(tǒng),這個系統(tǒng)的動能和與環(huán)境的互動都源于自身諸多要素和資源的內(nèi)部整合。在生態(tài)治理中,自組織強(qiáng)調(diào)的是個體自身提升生態(tài)認(rèn)知和改變生態(tài)行為來建立良性的生態(tài)安全風(fēng)險治理關(guān)系。他組織側(cè)重于外部約束和規(guī)范的“他律”機(jī)制,其主要描述了系統(tǒng)外部干預(yù)或影響人們行為決策的權(quán)力、制度及其作用機(jī)制(11)宋愛忠:《“自組織”與“他組織”概念的商榷辨析》,《江漢論壇》2015年第12期。。在這種模式下,人們的行為和決策在很大程度上受到外部力量的干預(yù)或支配,呈現(xiàn)被動的遵從與服從。在生態(tài)治理中,他組織強(qiáng)調(diào)的是環(huán)?；虮O(jiān)管部門通過其權(quán)力、權(quán)威的強(qiáng)制力或制度的約束力來促使個人建立良性的生態(tài)觀和履行自身的生態(tài)責(zé)任(12)魏道江、康承業(yè)、李慧民:《自組織與他組織的關(guān)系及其對管理學(xué)的啟示》,《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報》2014年第2期。。

就風(fēng)險生成和發(fā)展的規(guī)律來看,以個體的自組織為基礎(chǔ)的生態(tài)風(fēng)險認(rèn)知、態(tài)度和偏好以及相關(guān)的行為與決策等更接近于風(fēng)險的源發(fā)性因素。而政府的治理、管控更接近風(fēng)險的促發(fā)性要素。生態(tài)安全風(fēng)險是源發(fā)性要素與促發(fā)性要素相互作用的結(jié)果,因此,生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的提升客觀上必須強(qiáng)化對源發(fā)性要素和促發(fā)性要素的研究,同時需要關(guān)注兩種要素背后的推動力即自組織和他組織,這是有效提升風(fēng)險治理績效的一個前置條件?！半p要素模型”的提出有利于準(zhǔn)確識別風(fēng)險誘因,更加關(guān)注對風(fēng)險自身的關(guān)注和研究,為風(fēng)險治理機(jī)制的優(yōu)化提供基本理論依據(jù);同時,根據(jù)“雙要素模型”延伸出的旨在解釋源發(fā)性要素和促發(fā)性要素、作用于人類社會的自組織和他組織為風(fēng)險治理機(jī)制的優(yōu)化提供了決策依據(jù)。生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的提升有賴于人類社會的自組織和他組織之間的相互耦合。通過提升個體的自組織能力以及建立外部權(quán)力和制度的他組織之間的有機(jī)整合與協(xié)調(diào),可以有效地預(yù)防和控制生態(tài)安全風(fēng)險。這就意味著要在風(fēng)險治理實踐中,需要充分關(guān)注外部的干預(yù)、權(quán)力和制度(他組織)與內(nèi)部個體的自組織相互融合,有效改進(jìn)生態(tài)治理的績效,這需要不斷強(qiáng)化整體性的治理策略和措施,以實現(xiàn)生態(tài)風(fēng)險的有效預(yù)控和生態(tài)治理績效的穩(wěn)步提升。

三、生態(tài)安全風(fēng)險治理績效改進(jìn)的障礙

生態(tài)安全風(fēng)險治理是促進(jìn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展,保障生態(tài)環(huán)境安全的重要手段,我國生態(tài)安全治理還面臨著多方面的梗阻,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。本文通過上述的理論模型架構(gòu),從源發(fā)性要素和促發(fā)性要素兩個層面分析,更全面地回應(yīng)人們對風(fēng)險整體性治理的關(guān)切,這也是對風(fēng)險治理績效有效提升的前提和條件。

(一)源發(fā)性要素:生態(tài)安全風(fēng)險產(chǎn)生的直接誘因

源發(fā)性要素是生態(tài)安全風(fēng)險產(chǎn)生的直接誘因,是直接引致風(fēng)險產(chǎn)生的主體行為的集合。這類因素是直接影響生態(tài)安全風(fēng)險治理績效提升的要件,比如,個體生態(tài)認(rèn)知能力缺失,經(jīng)濟(jì)利益至上的理念和行為方式,以及生態(tài)行為的時滯效應(yīng)都是導(dǎo)致生態(tài)安全風(fēng)險產(chǎn)生的源發(fā)性要素。

1.個體生態(tài)認(rèn)知能力缺失。個體對風(fēng)險的認(rèn)知能力是影響風(fēng)險治理績效的一個關(guān)鍵的主觀要素。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,情境依賴的偏好一致性公理可以更好地解釋人類多樣化和異質(zhì)性的行為偏好(13)葉航:《行為經(jīng)濟(jì)學(xué):發(fā)展前景與路徑》,《學(xué)術(shù)研究》2022年第3期。。個體的認(rèn)知能力是其對事物進(jìn)行理解和判斷的基礎(chǔ),會影響個體的價值觀,從而對個體的行為產(chǎn)生一定的導(dǎo)向作用。同樣,生態(tài)認(rèn)知水平也會影響個體的生態(tài)行為。生態(tài)認(rèn)知是指個體對當(dāng)前環(huán)境發(fā)展、周圍環(huán)境變化以及某種行為對環(huán)境造成影響的感知。生態(tài)安全風(fēng)險事故首要原因就是由于個體的生態(tài)認(rèn)知能力不足,對其不良行為所造成破壞的理解和判斷不夠準(zhǔn)確。由于目前生態(tài)環(huán)保的普及程度還不夠高,大多數(shù)人沒有主動維護(hù)生態(tài)環(huán)境的認(rèn)知,受周遭環(huán)境和社會發(fā)展趨勢的影響,個體也無法準(zhǔn)確定義自己的行為以及其所能產(chǎn)生的積極或消極意義,極容易作出損害生態(tài)環(huán)境的行為,最終引發(fā)生態(tài)安全事故。例如,在企業(yè)生產(chǎn)過程中 ,生產(chǎn)者將廢水和生產(chǎn)廢棄物隨意排向公共生態(tài)環(huán)境中,導(dǎo)致水污染、大氣污染或土壤污染,這些都是生產(chǎn)者們生態(tài)認(rèn)知能力不足,對公共生態(tài)領(lǐng)域和私人生態(tài)領(lǐng)域劃分不清所導(dǎo)致的后果,忽略了公共生態(tài)領(lǐng)域是人們共同所有,需要共同維護(hù)的特殊性。

2.個體經(jīng)濟(jì)利益至上的理念和行為方式。良好的生態(tài)行為實踐是具有回饋性和效益共享性的,但這兩個特性的顯現(xiàn)需要大量的時間、資源和物力支撐。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中,往往大多數(shù)群體只關(guān)注自身的“私利”,將自身利益作為行為決策的基本參考,生態(tài)行為被他們認(rèn)為是“不經(jīng)濟(jì)”。這種經(jīng)濟(jì)利益至上的理念必然導(dǎo)致生態(tài)行為的缺失,造成自然環(huán)境損害和社會整體利益受損;錯誤的理念和決策會誘發(fā)負(fù)績效,長此以往,這種不良行為產(chǎn)生的負(fù)績效還會反作用于個體身上,導(dǎo)致人與自然和諧發(fā)展的情境被打破。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實生活中有很多表現(xiàn)。一是企業(yè)和生產(chǎn)者追求經(jīng)濟(jì)利益致使生態(tài)行為缺失。企業(yè)轉(zhuǎn)向生態(tài)化生產(chǎn)模式,需要投入一定的資金改良設(shè)備,需要花費一定的人力和物力調(diào)試生產(chǎn)過程,使其短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益受損,因此,許多生產(chǎn)者就不會選擇生態(tài)化的生產(chǎn)方式。現(xiàn)實生活中,一些企業(yè)不按規(guī)定使用自動檢測設(shè)備、偷排偷放污染物和廢水,和環(huán)保部門打“游擊戰(zhàn)”,導(dǎo)致生態(tài)污染狀況加重。二是從個體經(jīng)濟(jì)利益上講,為了自我方便,一些人漠視相關(guān)生態(tài)行為。例如,生活垃圾應(yīng)在簡單分類后被投放到指定地點,但由于很多人具有懶惰心理,垃圾未經(jīng)分類就被丟棄了。目前,經(jīng)濟(jì)利益至上的理念和行為方式對生態(tài)安全風(fēng)險治理實踐造成了嚴(yán)重影響,阻礙生態(tài)安全治理績效的有效提升。

3.個體的生態(tài)行為具有時滯效應(yīng)。個體良好或不良的生態(tài)實踐行為都會對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生一定的影響,但自然界是一個有機(jī)體,其內(nèi)部具有相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu),因此,生態(tài)系統(tǒng)破壞或修復(fù)效果并不會立即顯現(xiàn),存在長期性和滯后性,即“時滯效應(yīng)”。生態(tài)行為的作用滯后、見效緩慢也是目前生態(tài)行為缺失的原因之一。心理學(xué)的“破窗理論”能夠?qū)@一現(xiàn)象作出合理的解釋。“破窗理論”認(rèn)為環(huán)境中的不良現(xiàn)象如果被放任,會使更多人仿效,從而產(chǎn)生更加嚴(yán)重的后果?！捌拼啊敝皇且环N比喻,它指的是有些擾亂公共秩序、輕微犯罪的現(xiàn)象,很容易給人造成治安無人關(guān)注的假象,如果不及時加以干預(yù),任其發(fā)展,可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的犯罪現(xiàn)象(14)田澤民、程乾、石張宇:《旅游者環(huán)境責(zé)任行為驅(qū)動因素——破窗理論的視角》,《社會科學(xué)家》2020年第8期。。該理論同樣適用于個體的生態(tài)行為。如果一個人破壞了環(huán)境,人們就會想當(dāng)然認(rèn)為,既然已經(jīng)有人破壞了,再多一個人破壞也無妨。正是因為存在生態(tài)行為的時滯效應(yīng),在大規(guī)模的生態(tài)破壞中,對個體行為的干涉是不會起到任何作用的,因此就會造成個體的“放縱”心理。長期來看,生態(tài)問題會由小而大,生態(tài)“破窗”現(xiàn)象最終導(dǎo)致“生態(tài)漏洞”,以此引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。

(二)促發(fā)性要素:生態(tài)安全風(fēng)險產(chǎn)生的間接誘因

促發(fā)性要素不是風(fēng)險的直接誘因,但卻從某種程度上為源發(fā)性要素的積聚、生成和擴(kuò)散間接創(chuàng)造了一種滋生風(fēng)險的組織環(huán)境或社會環(huán)境。生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的提升同樣需要關(guān)注那些間接促發(fā)或誘發(fā)風(fēng)險的要素。

1.職能部門監(jiān)管不力。環(huán)保相關(guān)部門監(jiān)管不力,對違規(guī)主體的約束力度不足,是生態(tài)環(huán)境治理績效難以有效提升的間接要素。根據(jù)政府生態(tài)安全的規(guī)制要求,企業(yè)排放污染物和廢水需要承擔(dān)相應(yīng)的費用。但有時企業(yè)為了提高效率,保證利潤會偷排偷放污染物和廢水。如果環(huán)保等相關(guān)部門職能缺位,就難以準(zhǔn)確掌握各企業(yè)的排污情況,也難以第一時間找到污染源,排污企業(yè)就會產(chǎn)生一種“鉆空子”的心理。其原因一是地方保護(hù)主義。一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),對一些重要行業(yè)的污染問題采取了放任或者利益共享的態(tài)度,違法者難以受到約束。這種情況下,環(huán)境治理面臨的最大挑戰(zhàn)是如何在利益沖突中落實環(huán)境保護(hù)的責(zé)任,環(huán)保執(zhí)法難度大。二是由于環(huán)保涉及領(lǐng)域廣泛、方案復(fù)雜,監(jiān)管和執(zhí)法難度較大,容易導(dǎo)致執(zhí)法力度不足,監(jiān)管缺位。一些地方政府、職能部門存在敷衍監(jiān)管、表面監(jiān)管、假裝監(jiān)管等形式主義、官僚主義問題;當(dāng)環(huán)境問題被發(fā)現(xiàn)后,處理方式多比較簡單,無法從根本上解決問題,導(dǎo)致違規(guī)者逐漸增加,使環(huán)境問題難以得到有效治理。

2.懲戒力度較低。在環(huán)境監(jiān)管和治理過程中,政府往往缺乏執(zhí)行力度,對違規(guī)者的處罰不夠,這已成為環(huán)境治理中的普遍難題。由于相關(guān)生態(tài)條例規(guī)定,企業(yè)要實現(xiàn)生態(tài)化轉(zhuǎn)型,這極大提高了設(shè)備改造成本,加之高額的排污處理費在一定程度上誘發(fā)某些重工企業(yè)鋌而走險,違法違規(guī)。有些環(huán)境污染者認(rèn)為,其履行生態(tài)條例的成本過高,違規(guī)行為的成本較低,且很難被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn);即使不幸被查處,也只是交一定的罰金,其偷排偷放所減少的治污成本遠(yuǎn)高于處罰成本。由于環(huán)境處罰法規(guī)不完善,環(huán)境污染違法行為成本較低,處罰力度不夠,這些違法行為得不到有效制止會讓環(huán)境污染者認(rèn)為其行為并不會構(gòu)成實質(zhì)性的風(fēng)險,因此會繼續(xù)選擇以較低的成本破壞環(huán)境。

3.民主監(jiān)督機(jī)制尚未形成。生態(tài)治理不僅需要發(fā)揮政府相關(guān)職能部門的作用,也需要發(fā)揮公眾的民主監(jiān)督作用。社會參與能夠防止政府決策的盲目性,從社會層面加強(qiáng)對違法主體的監(jiān)督和管理。但是,在生態(tài)治理層面,一是公眾參與度不高。公眾對生態(tài)環(huán)境民主監(jiān)督的參與度普遍不高,參與積極性有限。公眾生態(tài)保護(hù)的責(zé)任感與參與精神還需進(jìn)一步激發(fā),否則難以充分發(fā)揮民主監(jiān)督的實際效用,真正改善我國當(dāng)下的環(huán)境問題。二是有關(guān)生態(tài)信息的公開性、透明度不足。政府和企業(yè)對于生態(tài)環(huán)境的信息公開透明度較低,由于信息不對稱,公眾難以在環(huán)境治理中發(fā)揮監(jiān)督作用。三是公眾參與生態(tài)治理缺乏有效回應(yīng)。公眾所表達(dá)的意見和建議,無法對生態(tài)決策在實質(zhì)上產(chǎn)生影響,這也是現(xiàn)階段公眾參與生態(tài)治理亟待解決的問題。在公眾參與生態(tài)治理的過程中,多數(shù)政府部門雖然完成了法定的“公眾參與程序”,但實際上對于公眾所表達(dá)的意見和建議參考得較少。政府對公眾意見和建議反饋不足,公眾意見表達(dá)之后便杳無音信,使公眾參與停留在形式上,這不利于真正發(fā)揮生態(tài)民主監(jiān)督機(jī)制的功能。

四、我國生態(tài)安全風(fēng)險治理績效提升的策略

生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的提升對于加快推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義(15)陳海波、姜娜娜、劉潔:《新型城鎮(zhèn)化試點政策對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響——基于PSM-DID的實證檢驗》,《城市問題》2020年第8期。,因此,研究生態(tài)治理策略成為當(dāng)前重要而緊迫的任務(wù)?；谇拔牡睦碚摷軜?gòu),以及提出的生態(tài)安全風(fēng)險治理績效改進(jìn)的障礙,本文有針對性地提出相關(guān)對策,以期實現(xiàn)生態(tài)治理正績效的最大化。

(一)強(qiáng)化生態(tài)安全風(fēng)險教育,提升個體生態(tài)認(rèn)知能力

教育對于培養(yǎng)個體的生態(tài)意識和環(huán)保意識、培養(yǎng)個體的生態(tài)觀和引導(dǎo)個體生態(tài)行為方面具有不可或缺的作用。促進(jìn)生態(tài)實踐行為的普遍實現(xiàn),必須發(fā)揮教育的教化和引導(dǎo)作用。在教育過程中,生態(tài)認(rèn)知能力的提升以及價值觀的建立,將有助于個體形成良好的生活習(xí)慣,改善生產(chǎn)生活方式。一是通過教育來提高個體對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知能力。欲使公眾形成正確的生態(tài)觀,必須使其具備一定的生態(tài)基礎(chǔ)知識。應(yīng)把生態(tài)教育納入教育體系,針對不同年齡段的人群開展不同層次的生態(tài)教育,促進(jìn)個體生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的提升?？梢哉f,個體認(rèn)知能力的提升是生態(tài)治理績效提升的重要前提,它是生態(tài)安全風(fēng)險治理的一個前置性的要件。實踐中,可以通過學(xué)校教育,社區(qū)宣傳,大眾媒體等途徑,讓正確的生態(tài)觀指導(dǎo)人們的生產(chǎn)生活實踐;通過多樣化多途徑的宣傳、教化和引導(dǎo),不斷提高個體的生態(tài)認(rèn)知水平,使生態(tài)觀念內(nèi)化于心、外化于行,形成科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)保意識,促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展(16)白凌婷、徐嘉輝、謝小軍:《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理的不足與對策》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2023年第8期。。二是培育生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為規(guī)范。行動是思維的外在體現(xiàn),也是思維內(nèi)化的證明。生態(tài)環(huán)保意識的核心內(nèi)涵是生態(tài)倫理和生態(tài)責(zé)任,也就是在人們的內(nèi)心深處建立起一種對生態(tài)保護(hù)的道德認(rèn)識,培養(yǎng)出一種對生態(tài)和自然的強(qiáng)烈情感,使人們能夠?qū)ψ约旱男袨樽杂X進(jìn)行評估和監(jiān)督。正確的生態(tài)環(huán)保觀念還需要日常生活中科學(xué)、行之有效的行為準(zhǔn)則和規(guī)范引導(dǎo)和加強(qiáng)。當(dāng)然良好的生態(tài)行為規(guī)范的形成也離不開生態(tài)環(huán)保方面的教育和引導(dǎo)。

(二)注重政府引導(dǎo)和監(jiān)管并重,強(qiáng)化協(xié)同共治

生態(tài)治理績效的提升除了關(guān)注個體主觀的要素之外,還要更加關(guān)注個體自覺與政府管制之間的相互耦合。政府的引導(dǎo)和監(jiān)督是促進(jìn)整體性治理的重要行政干預(yù)條件。實踐中,個體的生態(tài)認(rèn)知建立受到個人特征和外部因素的影響,外部因素包括政府的行為、周圍人的行為等;政府的行為主要包括“軟”的引導(dǎo)政策和“硬”的監(jiān)管行為。政府可以通過一定的手段,引導(dǎo)公眾生態(tài)行為的普遍實現(xiàn),充分發(fā)揮其“軟引導(dǎo)”功能。一是通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的功能,改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,使社會生產(chǎn)生活朝著生態(tài)化和可持續(xù)化方向發(fā)展,促進(jìn)生態(tài)行為在社會生產(chǎn)領(lǐng)域的普遍實現(xiàn)。例如,政府可以通過補(bǔ)助來促進(jìn)新能源等綠色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,以此來減少能源成本和環(huán)境成本。二是通過制定相關(guān)政策對社會主流文化加強(qiáng)引導(dǎo),加深個體對生態(tài)行為的認(rèn)可與實踐。如前所述,由于一味地追逐經(jīng)濟(jì)效益,有些地方及企業(yè)忽略了正確的、符合人類可持續(xù)發(fā)展理念的社會主流價值觀。社會主流思想對人的行為有很大的影響,通過生態(tài)意識的普及,可以提高公眾對生態(tài)行為的認(rèn)可程度,引導(dǎo)公眾的生態(tài)行為,規(guī)范個體生活方式和企業(yè)生產(chǎn)方式,促進(jìn)生態(tài)安全治理整個過程中的優(yōu)化,這也將是生態(tài)安全風(fēng)險績效提升的應(yīng)有之義。

作為個體行為矯正的有效機(jī)制,政府規(guī)制同樣是生態(tài)治理績效的重要條件。政府的監(jiān)管行為會使個體認(rèn)識到自身的非“生態(tài)”行為會受到管控和處罰,從而促使其樹立生態(tài)意識。隨著政府規(guī)制力度的加大,個體的生態(tài)認(rèn)知也會不斷強(qiáng)化。一是政府可以制定相關(guān)的生態(tài)立法,發(fā)揮法律的強(qiáng)制約束功能,通過規(guī)定人們的權(quán)利和義務(wù),設(shè)定相應(yīng)的行為模式,對個體行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響,最終實現(xiàn)社會不同利益之間的協(xié)調(diào)與平衡。生態(tài)環(huán)境治理涉及不同利益群體,涉及國家整體利益和個人利益,必須重視相關(guān)生態(tài)立法,以此有效調(diào)節(jié)不同部門、行業(yè)、個體之間的利益(17)康京濤:《“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境監(jiān)管的調(diào)適與創(chuàng)新》,《貴州師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2023年第3期。。二是注重命令型監(jiān)管與激勵誘導(dǎo)型監(jiān)管協(xié)同。命令型監(jiān)管是一種以命令和規(guī)制為運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯,通過建立約束機(jī)制,控制相對人去承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的監(jiān)管方式。在管理方法上,命令型監(jiān)管的控制方式有行政許可、行政強(qiáng)制、行政罰款和制定相關(guān)的排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。借由命令型監(jiān)管提升威懾效果一直是生態(tài)安全風(fēng)險治理的重點,但也要注重發(fā)揮激勵誘導(dǎo)性監(jiān)管的作用。激勵誘導(dǎo)型監(jiān)管則是一種利用正向的激勵與柔性的勸說,間接地引導(dǎo)行為主體作出或不作出一定的行為,從而最終達(dá)到政策目標(biāo)的一種監(jiān)管方式。激勵誘導(dǎo)性管理手段主要有行政指導(dǎo)、行政獎勵和經(jīng)濟(jì)激勵等。在提升生態(tài)安全風(fēng)險治理效能的目標(biāo)下,政府需要將上述監(jiān)管方式全面引入生態(tài)治理行動,實現(xiàn)命令型監(jiān)管與激勵誘導(dǎo)型監(jiān)管的平衡與協(xié)同。

(三)促進(jìn)自組織與他組織耦合、自律與他律并重

生態(tài)治理績效的提升,需要重塑人類作用于生態(tài)環(huán)境的作用機(jī)制。實踐中,我們要有意識地強(qiáng)化自組織與他組織之間的有效耦合。堅持自律與他律并重,就是充分發(fā)揮政府和政府行政相對人的作用。生態(tài)安全風(fēng)險治理要不斷強(qiáng)化政府生態(tài)安全責(zé)任的理念基礎(chǔ)、制度保障和技術(shù)支持。只有把制度建設(shè)作為重中之重,著力破除制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制障礙,才能走向生態(tài)文明新時代(18)佟玲:《習(xí)近平生態(tài)文明思想及踐行研究》,東北師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2022年。。政府要建立健全生態(tài)安全法律規(guī)范,劃定自由與違法的界線,通過相關(guān)法律制度的執(zhí)行和政府的監(jiān)管行為,克服個體行為中的經(jīng)濟(jì)利益至上和“公地悲劇”(19)王建明:《自組織視角下的自媒體信息內(nèi)容生態(tài)治理的規(guī)制構(gòu)建》,《東岳論叢》2022年第8期。。但政府不是萬能的,政策制度也存在“失靈”現(xiàn)象。生態(tài)文明建設(shè)僅僅依靠傳統(tǒng)的政府管制和制度建設(shè)是不夠的,我們必須探求提升公共安全風(fēng)險治理效能的不同路徑。環(huán)境問題不僅是環(huán)境本身的問題,也與人的自組織能力等存在內(nèi)在關(guān)系,許多生態(tài)安全問題都是由人的不當(dāng)決策和行為失范造成的,是人類在認(rèn)識自然和實踐過程中由于生態(tài)行為缺失造成的后果,人類自身才是問題真正的歸因主體(20)王樂、祝子翰:《主體人視閾下生態(tài)環(huán)境問題的治理》,《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2018年第6期。。因此,在加強(qiáng)政府強(qiáng)約束力的同時,個體行為的規(guī)范性也非常重要。要充分發(fā)揮社會組織的作用,引導(dǎo)個體自律,讓人們更加主動地參與到生態(tài)安全風(fēng)險的治理中來,以彌補(bǔ)政府層面的缺位和實踐層面的漏洞,發(fā)揮自組織和他組織之間的耦合作用,達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)、劣勢互抑,使生態(tài)安全治理整體系統(tǒng)產(chǎn)生最佳效果。政府要與社會組織進(jìn)行充分的互動,借助社會組織的力量來提高社會的自組織能力,通過促進(jìn)個體自律,培養(yǎng)生態(tài)安全整體性治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng),以他組織“有形的手”來消滅生態(tài)安全風(fēng)險治理過程中的違法亂象,用自組織“無形的手”助力生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)。通過建立起自我約束和他組織的規(guī)制建構(gòu),將自組織與他組織有機(jī)結(jié)合,充分調(diào)動社會各方面的積極性,以此構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會生態(tài)環(huán)境。

(四)編織生態(tài)安全治理監(jiān)管網(wǎng),構(gòu)建利益相關(guān)者責(zé)任地圖

提升生態(tài)安全風(fēng)險治理績效,打擊相關(guān)的生態(tài)破壞行為迫在眉睫。因此,要加強(qiáng)各個部門和區(qū)域之間的協(xié)作,加大對環(huán)保的監(jiān)管力度,落實不同主體間的生態(tài)責(zé)任(21)魯仕寶、廉志端、尚毅梓:《黃河流域經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境績效評估及其提升路徑》,《水土保持學(xué)報》2023年第4期。。一是政府環(huán)保部門通過建立健全社會信用制度體系,強(qiáng)化對相關(guān)企業(yè)生態(tài)破壞行為的監(jiān)管,構(gòu)建起一張全面的生態(tài)治理監(jiān)管網(wǎng)。各個部門根據(jù)獲得的監(jiān)管數(shù)據(jù)以及統(tǒng)計資料來核實相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)資料是否真實,從而對其生產(chǎn)過程進(jìn)行全面控制(22)李天虹、吳大華:《貴州生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法路徑研究》,《貴州民族研究》2023年第4期。。建立健全企業(yè)信用體系,包括企業(yè)法定代表人的信用體系,推動各部門信息共享和社會公開,構(gòu)建“一處失信、處處受制”的聯(lián)動機(jī)制,強(qiáng)制信用低的企業(yè)退出相關(guān)市場,并對其法人代表進(jìn)行相應(yīng)的限制,如限制企業(yè)從事相關(guān)行業(yè)等,加大對違法主體的控制和處罰,強(qiáng)制其履行相關(guān)的生態(tài)義務(wù)。二是加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)控設(shè)施和相關(guān)儀器的資金投入,健全監(jiān)測隊伍;加強(qiáng)地方環(huán)保部門協(xié)同合作,共享相關(guān)數(shù)據(jù),組建相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法隊伍,對破壞生態(tài)者產(chǎn)生相應(yīng)的震懾力;促進(jìn)我國生態(tài)治理向數(shù)字化、信息化轉(zhuǎn)變。三是實行第三方和群眾參與的監(jiān)控模式,營造一種“全民環(huán)境保護(hù)監(jiān)察”的良好氛圍,引導(dǎo)公眾履行相應(yīng)環(huán)保職責(zé)。公眾如果發(fā)現(xiàn)有關(guān)生態(tài)破壞行為,可以通過郵箱、電話、大眾媒介等方式,向政府提供有效線索,如果情況屬實,可以進(jìn)行不同程度的獎勵,從而有效組織社會各方參與生態(tài)治理,這也是當(dāng)前生態(tài)安全風(fēng)險治理的有效途徑之一(23)《中小企業(yè)偷排偷放成污染重要“元兇”》,http://sd.people.com.cn。。

目前,我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期,生態(tài)安全風(fēng)險對自然安全和人類安全構(gòu)成了越來越明顯的挑戰(zhàn),由生態(tài)環(huán)境問題所引發(fā)的生態(tài)安全事故或突發(fā)生態(tài)事件也開始屢屢顯現(xiàn),為此,關(guān)注生態(tài)安全治理,提升生態(tài)治理績效具有十分重要的緊迫性。生態(tài)安全風(fēng)險治理績效的提升,客觀上要求我們必須梳理出生態(tài)安全風(fēng)險治理的“關(guān)鍵制約因素”,這是生態(tài)安全風(fēng)險治理績效有效改進(jìn)的前置條件。本文所提出的旨在解釋風(fēng)險生成和發(fā)展的“雙要素理論”為我們提供了一種有效識別風(fēng)險誘因的工具,這有助于我們在生態(tài)環(huán)境治理實踐中“對癥下藥”,有效提升我國生態(tài)安全風(fēng)險治理的整體績效,實現(xiàn)生態(tài)安全治理的可持續(xù)發(fā)展。對生態(tài)安全風(fēng)險治理的績效關(guān)照,也有助于實現(xiàn)政策制度和資源要素的優(yōu)化配置,為生態(tài)文明的高質(zhì)量發(fā)展提供科學(xué)的決策依據(jù),提升生態(tài)安全風(fēng)險治理的質(zhì)量,促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。