劉 涵，白天偉

黨的二十大報告強調(diào)：“我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀?！录S時可能發(fā)生。”［1］“風(fēng)險”一詞在黨的二十大報告中出現(xiàn)16次之多。防范化解重大風(fēng)險是以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度關(guān)注的時代命題，事關(guān)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局。推進重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估（以下簡稱“穩(wěn)評”）的法治化進程是習(xí)近平總書記多次強調(diào)的重要工作。2013年，在黨的十八屆一中全會上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“對涉及群眾切身利益的重大決策，要認(rèn)真進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響群眾利益和社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前?！保?］2014年，在十八屆中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時的講話中，習(xí)近平總書記強調(diào)：“要完善和落實維護群眾合法權(quán)益的體制機制，完善和落實社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，預(yù)防和減少利益沖突。”［3］2015年，在中央城市工作會議上，習(xí)近平總書記指出，要尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并強調(diào)要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估等確定為城市重大決策的法定程序。［4］2020年2月，在中央全面依法治國委員會第三次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“加強風(fēng)險評估，依法審慎決策?！保?］開展重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，對于促進科學(xué)、民主、依法決策，提高決策質(zhì)量和效率，維護廣大人民群眾合法權(quán)益，保障社會和諧穩(wěn)定具有重大意義。新時代推進重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化則是為“穩(wěn)評”價值的實現(xiàn)提供法治保障。自2014年黨的十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定》，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”［6］，正式從國家層面開啟了重大決策“穩(wěn)評”的法治化進程，至今已有近十年的探索。深入研究重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化的由來、近年來的新發(fā)展及新問題，提出具有可行性的法治化進路對于法治政府建設(shè)具有重要意義。

一、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化問題的由來

在人類社會的法治實踐歷程中，因行政決策往往被視為政治過程而受到法治視野的忽視。改革開放以來，因決策引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險增多。為了防止由于重大決策帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險，將“維穩(wěn)”關(guān)口前置的地方性探索直接促成了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度在我國的探索與實踐?？傮w而言，“穩(wěn)評”在我國經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段是2005年至2012年，這是“穩(wěn)評”的制度萌芽期。2005年，四川遂寧市委市政府鑒于“錦華棉紡廠改制”引發(fā)群體性事件的經(jīng)驗教訓(xùn)，將社會穩(wěn)定風(fēng)險的防范關(guān)口前移，在全國率先提出并實行《重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估化解制度》。2006年，遂寧市出臺《重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估化解制度》，進一步將“穩(wěn)評”的范圍從重大工程項目拓展到了更廣泛的事關(guān)群眾重大利益的事項，探索形成了“五步工作法”的“穩(wěn)評”模式。2007年，中央“維穩(wěn)”領(lǐng)導(dǎo)小組向全國推廣遂寧經(jīng)驗。2011年，涌現(xiàn)出一些具有地方和行業(yè)特色的穩(wěn)評實踐案例，豐富了“穩(wěn)評”的地方經(jīng)驗。

第二個階段是2012年至2019年，這是“穩(wěn)評”的深化探索期。各地結(jié)合實際探索了具有地方特色的穩(wěn)評制度，豐富了地方經(jīng)驗，但也產(chǎn)生了“穩(wěn)評”制度標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，從評估范圍、評估主體、評估規(guī)范、責(zé)任認(rèn)定等方面都存在各行其是的情況。在這種背景下，為了規(guī)范全國各地的“穩(wěn)評”實踐，規(guī)避機制混亂、生搬硬套等問題，切實發(fā)揮“穩(wěn)評”的實際效能，中共中央辦公廳出臺了《關(guān)于建立健全重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》（中辦發(fā)〔2012〕2號），從評估的規(guī)范性方面加強了頂層設(shè)計，為各地實踐探索提供了中央權(quán)威依據(jù)。2014年，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定》明確指出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！保?］將“風(fēng)險評估”作為重大行政決策“必經(jīng)程序”的地位上升到了“法定程序”，這標(biāo)志著在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對重大行政決策進行風(fēng)險評估的法治化進程正式啟動。此后，在黨和國家的重視和推動下，各地實踐探索有了中央指導(dǎo)意見的指引，“穩(wěn)評”的規(guī)范化、專業(yè)化水平得到總體提升。但是在黨的決定中要求“風(fēng)險評估”作為“法定程序”并不意味著“風(fēng)險評估”事實上已經(jīng)成為了“法定程序”，“法定程序”面臨著“無法可依”的窘迫狀況，迫切需要國家從立法方面對現(xiàn)實需要予以回應(yīng)。

第三個階段是2019年至今，這是“穩(wěn)評”的法治規(guī)范期。2017年，國務(wù)院法制辦發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》征求意見稿。2019年4月，國務(wù)院正式頒布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），從“評什么”“怎么評”“評估結(jié)果怎么用”三個方面對風(fēng)險評估進行了規(guī)范，自此“穩(wěn)評”被正式寫入了行政法規(guī)，這標(biāo)志著“穩(wěn)評”被正式認(rèn)定為重大行政決策的法定程序，結(jié)束了“法定程序”無法可依的歷史，“穩(wěn)評”正式進入了有法可依的時代，重大決策有了法規(guī)意義上的風(fēng)險“防火墻”。2019年以來，在《暫行條例》“第四十三條”①《重大行政決策程序暫行條例》第四十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本條例制定本行政區(qū)域重大行政決策程序的具體制度。國務(wù)院有關(guān)部門參照本條例規(guī)定，制定本部門重大行政決策程序的具體制度。”指導(dǎo)下，全國各地紛紛制定了經(jīng)過省政府常務(wù)工作會議審定、以政府令發(fā)布有關(guān)“規(guī)定”“辦法”等具有規(guī)章意義的文件。將“風(fēng)險評估”納入《暫行條例》中，將其與公眾參與、專家咨詢等并列，凸顯了“風(fēng)險評估”作為“法定程序”的必要意義，卻也模糊了風(fēng)險評估與公眾參與、專家咨詢等環(huán)節(jié)事實上的交叉關(guān)聯(lián)性。《暫行條例》中涉及“風(fēng)險評估”的部分僅有三條，將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與環(huán)境風(fēng)險評估等統(tǒng)稱為“風(fēng)險評估”，不利于“穩(wěn)評”的專業(yè)化發(fā)展；同時，其結(jié)果作為決策的“重要參考”，對于何種風(fēng)險條件下不能通過決策沒有充分說明，這雖為地方立法提供了空間，但也造成了地方實踐中的一些問題。

二、研究現(xiàn)狀述評

推進重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化，重在回答如何通過法治的方式推進重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，實現(xiàn)“穩(wěn)評”對于科學(xué)決策、民主決策、安全決策、依法決策的價值。既不能將其簡單地理解為立法層面的“法制化”，也不能將其認(rèn)為是局部的法治化，應(yīng)在整體的法治化的框架下進行理解。因此，在重點把握重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化問題的復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，尋找問題形成的根源機制、把握其法治化建設(shè)的關(guān)鍵矛盾及破解矛盾的路徑是本文的核心關(guān)切。

在中國知網(wǎng)上以“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”進行“篇名”檢索，可以檢索到770篇文獻，黨的十八大以來，每一年研究成果都在20篇以上，且在2014年出現(xiàn)峰值84篇，2014年之后呈逐年遞減趨勢，文獻主要集中在西安交通大學(xué)、河海大學(xué)、南京大學(xué)、淮陰師范學(xué)院、國家發(fā)改委、山西大學(xué)、西南政法大學(xué)等單位，以上每家單位都貢獻了10篇及以上的研究成果。在國家數(shù)字圖書館檢索“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”，有31本專著，約有一半是具體領(lǐng)域的“穩(wěn)評”研究，另有一半對“穩(wěn)評”的概念變遷、生成邏輯、理論資源、國內(nèi)外經(jīng)驗、現(xiàn)存問題、運行機制和優(yōu)化路徑等內(nèi)容進行了探討。與“穩(wěn)評”研究熱潮相比，重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化的研究成果則非常單薄。以“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”合并“法治”或“法律”作為“篇名”進行檢索，僅能檢索到16篇文獻，其中CSSCI期刊文獻僅有6篇。而在專著中，從法治角度對“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”進行較為深入探討的僅有江國華和梅楊的《重大行政決策程序法學(xué)研究》（2018）、廖秀健與劉白的《重大決策風(fēng)險評估機制優(yōu)化研究》（2018）、林鴻潮的《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法律機制研究》（2021）和李曉梅的《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估導(dǎo)論》（2022）4部著作。林鴻潮在《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法治批判與轉(zhuǎn)型》一文中揭示了“穩(wěn)評”領(lǐng)域法治研究缺席的原因，即“法學(xué)界或許是由于‘穩(wěn)定’二字將其歸入維穩(wěn)一類的政治問題，或許是由于‘評估’二字將其歸入技術(shù)問題，總之是覺得‘法味’不濃，對其缺乏足夠的研究興趣，致使‘穩(wěn)評’對于法學(xué)界來說是陌生的?！保?］盡管如此，“風(fēng)險評估”作為重大決策的“法定程序”已經(jīng)成為事實，法學(xué)界理應(yīng)對此項持續(xù)了18年的制度探索予以必要關(guān)注。

總體而言，學(xué)界關(guān)于重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化的研究已經(jīng)取得了一定成果，根據(jù)成果的具體內(nèi)容可以分為“穩(wěn)評”法治化的價值性議題、“穩(wěn)評”法治化的內(nèi)涵性議題以及“穩(wěn)評”法治化的問題及對策性議題三種類型。

第一類是價值性議題，這是涉及重大決策“穩(wěn)評”法治化“何以必要”的存在論之問。基于對這一制度實踐歷程的考察，學(xué)界總體上認(rèn)同重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是在傳統(tǒng)剛性“維穩(wěn)”、壓力“維穩(wěn)”成本過高、機制失靈的情況下產(chǎn)生的，是從源頭上防范和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險的前置裝置，從“遂寧經(jīng)驗”起就帶有維護社會穩(wěn)定和安全的價值考量，“安全性”是其價值源頭。同時，契合了重大決策對“民主性”［9］“科學(xué)性”［10］的追求。同時，也有學(xué)者提出，作為傳統(tǒng)“維穩(wěn)”的改進裝置，“穩(wěn)評”被寄予了厚望，“戴上了‘科學(xué)維穩(wěn)’‘精準(zhǔn)維穩(wěn)’‘維穩(wěn)變創(chuàng)穩(wěn)’‘社會管理創(chuàng)新’等各種‘光環(huán)’”［11］。然而在制度的實踐中，“穩(wěn)評”本身卻產(chǎn)生了對法治化的反向“侵蝕”［12］：一是風(fēng)險評估程序本身誘導(dǎo)了利益群體通過群體性事件等公眾抗?fàn)幏绞綄φ哌^程施加影響，以至于“決策的合法性判斷更加隱遁不彰，社會穩(wěn)定而非合法性爭議最終成為雙方談判的終極籌碼”［13］。二是“穩(wěn)評”在實踐運行中逐漸變成“政府的一種明哲保身方式”［14］，借用“穩(wěn)評”結(jié)果的風(fēng)險等級作為不決策、懶決策的“擋箭牌”［15］。三是沖擊司法權(quán)威，與法治追求“是與非”的精神不符，有的地方司法機關(guān)在辦理案件時也要求實施“穩(wěn)評”，引起了司法系統(tǒng)中的爭論［16］。

第二類是內(nèi)涵性議題，這是涉及重大決策“穩(wěn)評”法治化“核心關(guān)切”的本體論之問?！帮L(fēng)險評估”在法治建設(shè)中作為“必經(jīng)程序”“法定程序”經(jīng)歷了長時間缺乏法律法規(guī)依據(jù)的階段，這導(dǎo)致了三個后果，也是“穩(wěn)評”法治化建設(shè)進程中的核心關(guān)切：一是“穩(wěn)評”的合法地位在《暫行條例》出臺前一直處于未得保障的尷尬境遇。二是與簡政放權(quán)的有關(guān)要求沖突，有學(xué)者提出國務(wù)院辦公廳2014年10月印發(fā)的《精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知》明確規(guī)定“對法律法規(guī)沒有明確規(guī)定為前置條件的，一律不再作為前置審批”“對法律法規(guī)明確規(guī)定為前置條件的，除確有必要外，都要通過修改法律法規(guī)，一律不再作為前置審批”［17］。這一規(guī)定與尚未通過立法方式實現(xiàn)合法地位的“穩(wěn)評”發(fā)生沖突［18］，造成了實踐中指導(dǎo)思想混亂的價值沖突。三是造成了“穩(wěn)評”的順利推進及實效過于依賴“領(lǐng)導(dǎo)重視”［19］，進而造成了實踐中的“民主性”“科學(xué)性”“安全性”“合法性”價值失落的系列問題。在這一背景下，“穩(wěn)評”法治化議題被推到前臺，推進“穩(wěn)評”的法治化進程具有了現(xiàn)實必要性。這些關(guān)切在《暫行條例》出臺后得到了部分解決，但立法只是法治化的前提，而非法治化的全部。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估具有介于“法律－政治”之間的“特殊性質(zhì)”［20］，如何被接受并得到良好的執(zhí)行、進而以其程序正當(dāng)性推進“穩(wěn)評”的價值實現(xiàn)，才是“穩(wěn)評”法治化的根本關(guān)切。“穩(wěn)評”法治化建設(shè)在實踐中仍有一系列有待解決的問題，后文詳述。

第三類是對策類議題，這是涉及重大決策“穩(wěn)評”法治化“何以實現(xiàn)”的方法論之問。針對“穩(wěn)評”沖擊司法權(quán)威的問題，有研究提出：“協(xié)調(diào)舊式治理傳統(tǒng)與現(xiàn)代程序法治之間的關(guān)系，實現(xiàn)司法拘束與政治問責(zé)之間的恰當(dāng)平衡，將是一項持續(xù)性的議題。”［21］針對“穩(wěn)評”實踐中，維穩(wěn)與權(quán)利保障產(chǎn)生沖突的情況，有學(xué)者強調(diào)“政府依法開展穩(wěn)評是為了保護群眾利益，保障公民權(quán)利，并通過穩(wěn)評將政府行為置于法律的制約和控制之下”［22］。雖然“穩(wěn)評”存在侵蝕法治價值的問題，但也應(yīng)該重視“穩(wěn)評”過程中的兩個積極因素，即以“公眾參與”和“風(fēng)險溝通”來促進“穩(wěn)評”作為民主裝置的價值實現(xiàn)。同時，有學(xué)者基于制度分析的視角提出了“生成－結(jié)構(gòu)－過程－功能”的分析框架［23］，為“穩(wěn)評”法治化建設(shè)提供了新的框架參照；也有學(xué)者基于田野調(diào)查，提出了“穩(wěn)評”的三重邏輯，即“政治邏輯”“科層邏輯”“市場邏輯”［24］，為推進“穩(wěn)評”法治化建設(shè)提供了邏輯參照。

三、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化的進展與問題

（一）近年來我國重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化建設(shè)的進展

近年來，在黨和國家的重視和推動下，重大決策“穩(wěn)評”法治化進程加速推進，從黨中央和國家層面就出臺了一系列指導(dǎo)性文件。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020）》，提出提高專家論證和風(fēng)險評估質(zhì)量，并強調(diào)落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。［25］這有助于進一步規(guī)避“穩(wěn)評”過程中專家“走過場”的問題。

2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》再次強調(diào)了風(fēng)險評估前要實行重大決策預(yù)公開的制度，探索利益相關(guān)方、公眾、專家、媒體等列席政府有關(guān)會議制度，這為保障公民對重大決策的知情權(quán)提供了政策前提，在評估結(jié)果公開方面，文件強調(diào)要“建立健全重大決策跟蹤反饋和評估制度，注重運用地方法評估、專業(yè)機構(gòu)鑒定、社情民意調(diào)查等多種方式，科學(xué)評價政策落實效果，增強結(jié)果公開的可信度，以工作實績?nèi)⌒庞诿瘛保?6］。

2019年9月正式施行的《暫行條例》是重大決策“穩(wěn)評”法治化進程中的標(biāo)志性事件，這不僅僅因為《暫行條例》正式以行政法規(guī)的形式賦予了“風(fēng)險評估”的法定程序地位，更因為這個政策文本通篇貫徹著“穩(wěn)評”法治化的價值追求。值得注意的是《暫行條例》雖然將“風(fēng)險評估”作為法定程序予以確認(rèn)，但通篇未提及“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的說法。這并不意味著“穩(wěn)評”消失了，實際上可以看到“公眾參與”“專家論證”“風(fēng)險評估”“合法性審查”“集體討論決定”“決策執(zhí)行和調(diào)整”等內(nèi)容都是從“穩(wěn)評”實踐中提煉出的重要經(jīng)驗性內(nèi)容，從立法層面更好地保障了“穩(wěn)評”價值實現(xiàn)。例如：“公眾參與”“專家論證”在各地實踐中已經(jīng)是穩(wěn)評的重要方式；《暫行條例》明確建立“歸檔制度”為責(zé)任倒查提供了配套支撐；《暫行條例》規(guī)定了決策后評估的條款，改變了以往“穩(wěn)評”僅作為決策前置程序、忽視風(fēng)險及民眾風(fēng)險感知隨著政策實施而變化的客觀規(guī)律情況，體現(xiàn)了全過程的風(fēng)險評估精神；《暫行條例》第二十四條規(guī)定“風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策重要依據(jù)。決策機關(guān)認(rèn)為風(fēng)險可控的，可以作出決策；認(rèn)為風(fēng)險不可控的，在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險可控后，可以作出決策”，對比以往地方實踐，將對風(fēng)險程度和風(fēng)險容忍度的判斷權(quán)交給“穩(wěn)評”報告［27］，避免了風(fēng)險評估報告“一票否定”政府決策的情形，這無疑是個進步。不提“穩(wěn)評”但處處體現(xiàn)了將“穩(wěn)評”法治化的精神，這一定程度上有助于規(guī)避上文提及的因“穩(wěn)評”制度而誘發(fā)的利益群體通過公眾抗?fàn)幏绞綄Q策過程施加影響的情況。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳制定的《關(guān)于加強新形勢下重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2021〕11號）也是一部推動“穩(wěn)評”法治化建設(shè)的重要指導(dǎo)性文件，但因文件尚未公開，此處不作進一步討論。根據(jù)有關(guān)研究可以了解到該文件對“穩(wěn)評”具體內(nèi)容以及第三方追責(zé)的內(nèi)容進行了細(xì)化［28］，并且文件名稱上采用了“重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”的說法，消除了人們對《暫行條例》中看不到“穩(wěn)評”說法的猜測和疑慮。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025）》，其第十一條中對“嚴(yán)格落實重大行政決策程序”提出了系統(tǒng)要求，強調(diào)“嚴(yán)格執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》，增強公眾參與實效，提高專家論證質(zhì)量，充分發(fā)揮風(fēng)險評估功能……應(yīng)當(dāng)通過舉辦聽證會等形式加大公眾參與力度，深入開展風(fēng)險評估，認(rèn)真聽取和反映利益相關(guān)群體的意見建議”［29］。

在國家層面對重大決策“穩(wěn)評”法治化建設(shè)取得重要突破性進展后，地方層面關(guān)于重大決策“穩(wěn)評”法治化建設(shè)也取得了突出進展，開啟了新一輪由中央到地方的法治化進程。在北大法寶檢索到24份省級出臺的、現(xiàn)行有效的相關(guān)政府規(guī)章，除去1份為經(jīng)過省級政府常務(wù)會議討論通過、以政府令形式頒布的“重大行政決策責(zé)任追究暫行辦法（四川）”外，有18份為經(jīng)過省級政府常務(wù)會議討論通過、以政府令形式出臺的“重大行政決策程序規(guī)定”或“重大行政決策程序暫行規(guī)定”，2份是以政府令形式頒布的“重大行政決策程序規(guī)定（河南、云南）”，3份為經(jīng)過省級政府常務(wù)會議討論通過、以政府令形式出臺的“重大行政決策程序?qū)嵤┺k法（貴州、江蘇）”“重大行政決策程序暫行辦法（河北）”。以上文件雖然叫法不同，但從內(nèi)容上普遍貫徹了“風(fēng)險評估”的“法定程序”表述，這與有關(guān)研究在2017年12月31日統(tǒng)計到的12個省級法律文本相比取得了明顯進步［30］，地方政府規(guī)章的出臺為《暫行條例》的法治化精神落地提供了配套支持。部分地區(qū)的規(guī)章體現(xiàn)出了創(chuàng)新性元素，對行政法規(guī)作出了較好的補充。如：2019年10月，吉林省出臺《吉林省重大行政決策程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），在《暫行條例》基礎(chǔ)上，《規(guī)定》明確了主管部門及其主要職責(zé)，并在決策草案的形成部分對公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估等程序進行了細(xì)化和補充?！兑?guī)定》關(guān)注到了“公眾參與”“專家論證”與“風(fēng)險評估”的緊密關(guān)聯(lián)性，特別指出“決策承辦單位組織風(fēng)險評估，可以與成本效益分析預(yù)測、公眾參與、專家論證等結(jié)合進行，相關(guān)意見、結(jié)論可以互相參照”，將《暫行條例》中條塊分割開的公眾參與、專家論證與風(fēng)險評估相結(jié)合，體現(xiàn)了“地方樣本”的科學(xué)性和創(chuàng)造性。

概言之，近年來我國重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化建設(shè)取得了突出成效。第一，通過程序法治化的方式，行政法規(guī)和地方政府規(guī)章的出臺使“穩(wěn)評”實現(xiàn)了程序上的有法可依。第二，通過立法方式加強了全過程調(diào)研、配套制度建設(shè)。第三，形成了具有新特點的地方性經(jīng)驗。第四，通過立法方式一定程度上規(guī)避了實踐中“誘導(dǎo)對抗”的情形。第五，通過立法方式進一步明確了權(quán)責(zé)關(guān)系以及追責(zé)機制。

（二）當(dāng)下我國重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化建設(shè)仍然面臨的問題

法治化有兩種理解，狹義上的法治化即從立法層面的法制化，廣義層面的法治化則是法律現(xiàn)實運行中的法律價值的最終實現(xiàn)。目前看，近年來我國重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化建設(shè)取得的系列成就確實推進了法治化水平，尤其是2019年《暫行條例》和2021年中辦發(fā)11號文件的制定彰顯了鮮明的問題意識和實踐導(dǎo)向，是新時代法治創(chuàng)新的優(yōu)良樣本。但是，在重大決策“穩(wěn)評”法治化進程中，一些問題還未得到充分解決或者說存在一些爭議，需要從理論上進一步厘清。

第一，關(guān)于重大決策“穩(wěn)評”的法治價值“再造”的問題。首先需要明確“穩(wěn)評”首要的價值在于安全性，即維穩(wěn)。此外，對于重大決策“穩(wěn)評”機制的性質(zhì)究竟是一個“民主裝置”，還是一個“科學(xué)裝置”在學(xué)界尚存在一定的爭議。一方面，“穩(wěn)評”從出場就被寄予了作為“科學(xué)”裝置的厚望，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的有效性主要體現(xiàn)于其科學(xué)理性……風(fēng)險評估主要基于科學(xué)證據(jù)和科學(xué)分析，因此它主要是一個科學(xué)分析過程”［31］，政府希望通過“穩(wěn)評”將風(fēng)險防范的關(guān)口前置，以更好地預(yù)判風(fēng)險、提前干預(yù)化解風(fēng)險、保障人民合法權(quán)益，“穩(wěn)評”因其技術(shù)性要求被視為“科學(xué)”的彰顯，對于促進科學(xué)決策大有裨益。另一方面，實踐層面“穩(wěn)評”專業(yè)性欠缺、第三方機構(gòu)的資質(zhì)參差不齊，同時，有學(xué)者認(rèn)為，“穩(wěn)評”過程實際上不講對與錯、是與非，而只看“利與害”，這就導(dǎo)致“穩(wěn)評”具有不科學(xué)的一面，進而得出“‘穩(wěn)評’是行政決策中的‘民主裝置’而非‘科學(xué)裝置’”［32］的判斷。對此，筆者認(rèn)為民主性與科學(xué)性都是重大決策“穩(wěn)評”法治化建設(shè)的核心關(guān)切，二者辯證一體、相輔相成，民主價值的實現(xiàn)需要科學(xué)性機制與合法性機制的保障，科學(xué)價值的實現(xiàn)也要求推進民主化的進程，只有建立在廣泛的民意溝通基礎(chǔ)上的決策才能真正掌握民意關(guān)切、全面掌握風(fēng)險態(tài)勢、切實保護民主權(quán)利，這樣做出的決策才能稱之為科學(xué)決策，否則就會是在風(fēng)險預(yù)判與干預(yù)不充分、權(quán)利保障不全面的不科學(xué)的“穩(wěn)評”基礎(chǔ)上形成的“閉門造車式”的“拍腦門”決策。

第二，基于第一條的判斷和田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“穩(wěn)評”政策在重大決策過程中的民主化程度仍然存在較大提升空間，這直接制約了“穩(wěn)評”法治化功能的發(fā)揮和法治化價值的實現(xiàn)?；凇肮妳⑴c”“專家咨詢”“風(fēng)險評估”“合法性審查”“集體討論決定”五個法定程序，從程序?qū)用媸聦嵣闲纬闪斯?、專家、第三方評估機構(gòu)、法制部門、決策層“五位一體”的多元共治格局。在具體的法治運行中，公眾的主觀風(fēng)險感知、專家的風(fēng)險判斷、第三方評估機構(gòu)的風(fēng)險調(diào)查、法制部門的審查經(jīng)驗、決策部門的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗共同構(gòu)成了影響重大決策“穩(wěn)評”實踐基礎(chǔ)，其中尤以公眾的主觀風(fēng)險感知為根本。能否通過“穩(wěn)評”機制的若干法定環(huán)節(jié)，充分把握公眾的風(fēng)險感知程度、風(fēng)險行為動機和風(fēng)險行為邏輯，是“穩(wěn)評”價值實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。然而，受到政府決策的信息公開水平、政府部門避責(zé)的科層邏輯，專家的專業(yè)化程度及其評估的公開水平，公眾的利益差異、法治素養(yǎng)和參與意愿，第三方機構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)路徑和市場邏輯等因素的影響，“穩(wěn)評”的民主化水平并未充分實現(xiàn)。

第三，地方立法進程與《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）相關(guān)條款要求尚存在差距?！读⒎ǚā返诰攀龡l明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！?這賦予了規(guī)章的地方性法規(guī)的“法源”地位。近年來，在新聞報道中雖然可以見到部分省市在推進“穩(wěn)評”的地方性法規(guī)建設(shè)進程，但醞釀多年，遲遲未見地方性法規(guī)面世。

四、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化建設(shè)的對策

（一）推進重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化建設(shè)的總體思路

第一，思想是行動的先導(dǎo)，理論是實踐的指南。習(xí)近平法治思想是指引全黨全國人民在復(fù)雜形勢中推陳出新、在矛盾風(fēng)險中在法治軌道上治國理政的科學(xué)行動指南。推進重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化進程應(yīng)以習(xí)近平法治思想為根本遵循。要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，針對政府人員、社會公眾、第三方評估機構(gòu)、專家等主體參與“穩(wěn)評”機制、責(zé)任等問題應(yīng)進一步加強法治化建設(shè)。第二，以法治邏輯統(tǒng)領(lǐng)重大決策“穩(wěn)評”法治化進程中的政治邏輯、科層邏輯和市場邏輯。通過法治思維、法治方式實現(xiàn)三個邏輯的統(tǒng)一，以法治化路徑解決領(lǐng)導(dǎo)重不重視的政治邏輯、部門是否良好協(xié)同的科層邏輯、第三方風(fēng)險市場是否良性的市場邏輯中存在的問題。第三，建設(shè)“共識型民主”，以法治體系的配套完善促進重大決策“穩(wěn)評”民主化水平提升。第四，充分借鑒地方實踐中形成的先進經(jīng)驗，及時總結(jié)提煉、凝練為具有可復(fù)制性、可推廣的制度設(shè)計。

（二）以法治思維加強對重大決策“穩(wěn)評”工作的政治領(lǐng)導(dǎo)

重大決策“穩(wěn)評”法治化建設(shè)的政治邏輯根本在于以程序法治將政治責(zé)任體現(xiàn)為法定責(zé)任，通過對政治注意力分配的程序規(guī)定，確保“穩(wěn)評”工作不因人因時而變，進而將政治領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為法治效能。具體而言，第一，要加強黨對重大決策“穩(wěn)評”工作的領(lǐng)導(dǎo)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿政府重大決策的全過程。要堅持同級黨委決定重大行政決策范疇，嚴(yán)格落實《意見》“應(yīng)評盡評”等有關(guān)要求，堅持以人民為中心推進“穩(wěn)評”法治化進程，切實做到習(xí)近平總書記所要求的“對涉及群眾切身利益的重大決策，要認(rèn)真進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響群眾利益和社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前”［33］。第二，要加快推進地方性立法，完善配套制度建設(shè)，按照《立法法》第九十三條和《暫行條例》第四十三條要求，未建立地方政府規(guī)章的盡快建立，規(guī)章滿兩年后繼續(xù)推行的要盡快提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。第三，法治化的實現(xiàn)最終要依賴人的法治化，要抓住各級領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力。切實做到“加強風(fēng)險評估，依法審慎決策”，將“權(quán)力監(jiān)督”“權(quán)益保障”的法治精神融入穩(wěn)評全過程。第四，要樹立科學(xué)的“穩(wěn)評觀”和“政績觀”，切實把“穩(wěn)評”作為防范化解風(fēng)險、保障人民權(quán)益、調(diào)解矛盾利益、科學(xué)民主決策的法律武器，搭建公眾參與的有效途徑，以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，扎扎實實推進“穩(wěn)評”法治化發(fā)展，確保“穩(wěn)評”發(fā)揮出應(yīng)有效力。第五，加強政治壓力和法律責(zé)任傳導(dǎo)，嚴(yán)格依法規(guī)避行政干預(yù)評估的情況，確保第三方評估的客觀性和中立性，力戒“穩(wěn)評”過程中的形式主義、官僚主義。

（三）以“共識型民主”促進科學(xué)民主決策來維護社會穩(wěn)定

“共識型民主”是指規(guī)則的制定和機構(gòu)的設(shè)置旨在使人們廣泛地參與政府，并就政府推行的政策達(dá)成普遍的一致?！肮沧R型民主”的要素包括“包容性而非對抗性的文化基礎(chǔ)、全過程性而非一次性票決的政策過程、廣泛而非相對多數(shù)的參與者、政策過程協(xié)商—協(xié)調(diào)—協(xié)作原則”［34］。這個概念雖然來自國外學(xué)者，但其精神內(nèi)涵卻恰恰解釋了中國民主獨特質(zhì)地。中國傳統(tǒng)中歷來有“有事好商量”的習(xí)慣，通過廣泛商量來凝聚共識、調(diào)節(jié)利益沖突對于中國人來說并不陌生。中國共產(chǎn)黨傳家寶中的“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線以及“民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主”的民主集中制等經(jīng)典認(rèn)識與表述都貫穿著“共識型民主”的智慧。2014年，習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年上的講話中強調(diào)：“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程?！保?5］一定意義上說，重大決策“穩(wěn)評”的過程就是凝聚共識的過程，通過“穩(wěn)評”的這一民主性的制度安排，依靠“公眾參與”“專家咨詢”“風(fēng)險評估”等程序收集民意、與公眾對話、溝通風(fēng)險，進而實現(xiàn)“穩(wěn)評”促進科學(xué)民主決策，維護社會穩(wěn)定的功能。目前，在這一民主機制中，政府決策者、政府決策輔助職能部門、第三方評估機構(gòu)以及專家在通過“穩(wěn)評”凝聚共識的過程中發(fā)揮的作用是有限的。這就需要通過法定方式拓展民主參與路徑，不斷優(yōu)化“穩(wěn)評”工作有關(guān)部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，破解以“規(guī)避責(zé)任”和“凸顯政績”條件下的科層邏輯［36］弊端，明確有關(guān)職能部門在“穩(wěn)評”中組織協(xié)商、主動協(xié)調(diào)、積極協(xié)作中的重要作用，凸顯其作為信息樞紐和風(fēng)險溝通中轉(zhuǎn)站的重要價值。

（四）加強對第三方評估行業(yè)的規(guī)范化建設(shè)

“穩(wěn)評”法治化價值的實現(xiàn)需要以風(fēng)險評估的專業(yè)化和規(guī)范化發(fā)展為基礎(chǔ)。我國“穩(wěn)評”第三方評估行業(yè)存在地域間差異大，發(fā)展水平良莠不齊的問題，甚至存在系列亂象。由于起步晚，“穩(wěn)評”領(lǐng)域的第三方評估機構(gòu)多是由一些企業(yè)咨詢公司、房地產(chǎn)咨詢公司等構(gòu)成，“穩(wěn)評”工作人員經(jīng)過短暫培訓(xùn)隨即上崗，缺乏專業(yè)經(jīng)驗和專業(yè)能力；同時，基于經(jīng)濟理性，“作為市場主體的評估機構(gòu)在評估過程中關(guān)注的是成本和收益，能否獲得經(jīng)濟效益是決定其是否參與評估的前提，而利潤最大化則是驅(qū)動其開展評估的根本動力”［37］，這就導(dǎo)致了通過低價競爭、減少交易成本等方式“擴大市場”的現(xiàn)象和“按價評估”邏輯下評估質(zhì)量參差的現(xiàn)象。在這種市場邏輯之下，如今在互聯(lián)網(wǎng)上甚至可以看到“代寫‘穩(wěn)評’報告”的大量廣告，這些都與“穩(wěn)評”工作本身的嚴(yán)肅性、嚴(yán)謹(jǐn)性、安全性追求嚴(yán)重不符。對此應(yīng)借鑒地方經(jīng)驗，通過整合政府、優(yōu)質(zhì)機構(gòu)、高校和社會組織的力量促進行業(yè)協(xié)會建立，細(xì)化第三方競標(biāo)體系，加強行業(yè)培訓(xùn)與自律，明確準(zhǔn)入資格，細(xì)化評估責(zé)任，制定具有更廣泛指導(dǎo)意義的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高“穩(wěn)評”專業(yè)化水平，確保風(fēng)險評估證據(jù)資料真實性、規(guī)范性和結(jié)論的科學(xué)性、可靠性，以對委托方和人民高度負(fù)責(zé)的精神開展風(fēng)險評估，進而通過行業(yè)的規(guī)范化與專業(yè)化建設(shè)突破市場邏輯的局限。