羅文凱

時(shí)隔8 年，立法法再次進(jìn)行修正完善，是黨中央帶領(lǐng)全國(guó)各族人民為全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化新征程上進(jìn)行謀篇布局的重要一環(huán)。立法法是規(guī)范國(guó)家立法制度和立法活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一的基本法律?！叭绻f(shuō)憲法是其他法律的母法，立法法就是‘助產(chǎn)法’，生出很多健康活潑的孩子?！保?］新中國(guó)的建設(shè)史、特別是新時(shí)期十年的全面依法治國(guó)歷程已經(jīng)證明了法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的極其重要作用。習(xí)近平總書(shū)記指出“要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！比珖?guó)人大在全國(guó)邁上新征程的開(kāi)局之年與時(shí)俱進(jìn)及時(shí)完成了立法法的修改，就是要求立法工作為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)調(diào)校音準(zhǔn)、用好規(guī)矩。

一、明確了習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)地位

新時(shí)代立法工作離不開(kāi)正確的思想引領(lǐng)［2］。習(xí)近平法治思想是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的組成部分，修改后的立法法第三條“ 立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。”新加入了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)的內(nèi)容，是馬克思主義中國(guó)化的最新成果。習(xí)近平法治思想是馬克思主義理論與中國(guó)法治建設(shè)實(shí)際相結(jié)合的科學(xué)理論，是新時(shí)代全面依法治國(guó)的行動(dòng)綱領(lǐng)。堅(jiān)持以科學(xué)的理論指導(dǎo)立法實(shí)踐工作，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的新突破和新飛躍。

二、落實(shí)了黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。沒(méi)有共產(chǎn)黨，就沒(méi)有新中國(guó)，就沒(méi)有新中國(guó)的繁榮富強(qiáng)。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是中華民族的命運(yùn)所系。在國(guó)家運(yùn)行層面，無(wú)論是立法、行政、司法機(jī)關(guān)，還是人民團(tuán)體、社會(huì)組織的活動(dòng)都圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)進(jìn)行，都要求與黨的政治綱領(lǐng)和大政方針相一致。毛澤東同志用“魚(yú)水關(guān)系論”生動(dòng)刻畫(huà)了黨和人民群眾的關(guān)系［3］。習(xí)近平總書(shū)記用“黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾”為黨群關(guān)系進(jìn)行警示［4］。中國(guó)共產(chǎn)黨代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)立法工作，使人民群眾的集體意志通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，并保證黨的路線方針政策和決策部署在全國(guó)范圍內(nèi)得到全面貫徹和有效執(zhí)行，從根本上維護(hù)的是人民群眾的利益。新修改的立法法將原第三條中“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”單獨(dú)分列為第四條，修改后的第三條開(kāi)宗明義“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，具有重大政治意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

三、貫徹了全過(guò)程人民民主的具體要求

2019 年11 月2 日，習(xí)近平總書(shū)記在上海虹橋街道考察全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，首次提出“人民民主是一種全過(guò)程的民主”［5］。此次修改后的立法法第六條增加一款：“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義?！钡谝淮螐牧⒎▽用嫣岢鲐瀼厝^(guò)程人民民主。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民民主是社會(huì)主義的生命，沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化，就沒(méi)有中華民族偉大復(fù)興。人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的民主立法就是貫徹全過(guò)程人民民主的具體體現(xiàn)。本次立法法修改的亮點(diǎn)就是將基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度寫進(jìn)法律，也是全過(guò)程人民民主的直觀和鮮明體現(xiàn)。目前全國(guó)人大常委會(huì)法工委在全國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）設(shè)立了32 個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，輻射帶動(dòng)全國(guó)各地設(shè)立5500 多個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作格局［6］。基層立法聯(lián)系點(diǎn)是基層群眾反饋意見(jiàn)建議的渠道，可以將人民群眾對(duì)于立法工作中“急、難、愁、盼”的具體需求直接傳達(dá)至國(guó)家立法機(jī)關(guān)，切實(shí)在立法工作中實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的主體地位。

四、完善了科學(xué)立法的機(jī)制保障

立法法的修改把重點(diǎn)放到了健全立法體制、完善立法程序、釋放立法效能的內(nèi)容上，新增多項(xiàng)立法技術(shù)性規(guī)范，科學(xué)立法、高質(zhì)量立法跨上新的臺(tái)階。修改后的條文進(jìn)一步完善了全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法定職權(quán)，擴(kuò)大授權(quán)立法范圍，增加緊急立法程序，完善法律案終止審議程序，為建設(shè)更高水平的法治中國(guó)拓展了空間。細(xì)化了草案審議制度，配套系統(tǒng)的立法論證咨詢機(jī)制，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。新增區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，因地制宜解決地方立法過(guò)程中的具體問(wèn)題。根據(jù)需要進(jìn)一步完善備案審查制度的主體和程序，完善主動(dòng)審查制度，新增專項(xiàng)審查制度，建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保上位法和下位法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，把“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”落實(shí)落細(xì)。新增編制立法技術(shù)規(guī)范條款，針對(duì)高質(zhì)量立法工作提供技術(shù)支持。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人大立法工作，強(qiáng)調(diào)“要通過(guò)人民代表大會(huì)制度，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，依照人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律法規(guī)來(lái)展開(kāi)和推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，尊重和保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化?！鼻嗪Ｊ×⒎üぷ饕灰载炛⒑敛凰蓜诺鼐o緊圍繞習(xí)近平總書(shū)記兩次視察青海和對(duì)青海指示批示精神，精準(zhǔn)服務(wù)于全省“四地”建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

一是國(guó)家公園立法全國(guó)領(lǐng)先?！度磭?guó)家公園條例（試行）》的施行在國(guó)內(nèi)創(chuàng)下多個(gè)“首次”，是我國(guó)第一個(gè)由地方立法國(guó)家公園法律［7］，是充分發(fā)揮立法引領(lǐng)作用的一次有益實(shí)踐。此次立法法修改加入的區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，對(duì)于祁連山國(guó)家公園相關(guān)的立法工作有重要意義。新修改后的立法法規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。”自2017 年開(kāi)展祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來(lái)，青海、甘肅兩省在創(chuàng)新管理體制機(jī)制、加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、強(qiáng)化科技支撐等方面取得了積極成效［8］。從實(shí)踐看，國(guó)家公園管理最大的難度在于“九龍治水”和執(zhí)法監(jiān)管“碎片化”的問(wèn)題。區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制為兩省協(xié)同立法排除了障礙、指明了道路，能夠有效克服政出多門、各自為政、分散管理的弊端。兩省可以在總結(jié)眾多成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快祁連山國(guó)家公園相關(guān)的立法工作，將祁連山國(guó)家公園建成為“協(xié)同立法”“依法建園”的典范。

二是民族團(tuán)結(jié)立法意義深遠(yuǎn)。青海省是有54 個(gè)少數(shù)民族的多民族省份，少數(shù)民族人口2930423 人，占全省人口總數(shù)5923957 人的49.47%［9］。有6 個(gè)自治州、7 個(gè)自治縣、28 個(gè)民族鄉(xiāng)，民族區(qū)域自治面積占全省總面積的98%［10］，民族團(tuán)結(jié)工作即是全省重點(diǎn)工作之一。習(xí)近平總書(shū)記在青?？疾鞎r(shí)指出“在青海不謀民族工作，不足以謀全局。”2019 年出臺(tái)的《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》是對(duì)青海長(zhǎng)期以來(lái)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)實(shí)踐的高度總結(jié)，充分體現(xiàn)了中央關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的重要精神和總體要求，貫徹落實(shí)了青海省委關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步大省建設(shè)的戰(zhàn)略部署，為推動(dòng)青海民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步大省建設(shè)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供了有力的法治保障。青海的發(fā)展是各民族群眾共同的發(fā)展，青海的成績(jī)也是各民族群眾共享的成績(jī)。地方立法工作中充分征求少數(shù)民族群眾的意愿符合省情，也是青海省做好民族工作的重要途徑。此次立法法修改明確了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的重要作用，為今后全省地方立法工作指出正確的方向。特別是在《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》修改完善或者涉及民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步相關(guān)立法工作中，應(yīng)當(dāng)按照《青海省人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》要求，充分發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用，及時(shí)準(zhǔn)確收集到少數(shù)民族群眾的意見(jiàn)、匯集少數(shù)民族群眾的智慧，將全過(guò)程人民民主在民族群眾中開(kāi)出實(shí)踐之花。

三是營(yíng)商環(huán)境立法卓有成效。青海省在立法工作中始終以習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議時(shí)提出的“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”這一重要論斷為指導(dǎo)，從立法層面持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，維護(hù)好公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，助力高質(zhì)量發(fā)展。出臺(tái)《青海省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，積極回應(yīng)市場(chǎng)主體和社會(huì)各方面期盼。在推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)過(guò)程中，建立“1+N”政策體系，通過(guò)實(shí)施營(yíng)商環(huán)境“建設(shè)年”“優(yōu)化年”“攻堅(jiān)年”行動(dòng)，梯次推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境改革1.0 版、2.0版、3.0 版［11］。把青海省有關(guān)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策措施、經(jīng)驗(yàn)做法變成具有法律約束力的制度規(guī)范，結(jié)合行政執(zhí)法方面示范性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，厘清監(jiān)管界限，明確監(jiān)管對(duì)象和范圍，充分激發(fā)了市場(chǎng)活力。自2021 年頒布施行后充分發(fā)揮了保障市場(chǎng)主體合法權(quán)益的作用，2022 年面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜多變、疫情延宕反復(fù)、歷史罕見(jiàn)的極端天氣等超預(yù)期因素影響，全省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)回穩(wěn)向上，高質(zhì)量發(fā)展穩(wěn)步提升。2022年青海省GDP 達(dá)3610.1 億元，比上年增長(zhǎng)2.3%［12］，規(guī)上工業(yè)增加值增速更是取得全國(guó)第一的成績(jī)［13］。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)拓寬各方參與立法提出了明確要求：“ 健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制, 開(kāi)展立法協(xié)商,充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用, 探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。拓寬公民有序參與立法途徑,健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制, 廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)”。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是系統(tǒng)工程，在行政許可、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、破產(chǎn)清算等領(lǐng)域均需要共同發(fā)力。這次立法法的修改，在草案審議階段、立法論證咨詢等方面進(jìn)一步擴(kuò)展渠道和方式，今后在營(yíng)商環(huán)境配套立法工作中可以充分納入市場(chǎng)主體的立法意見(jiàn)，可以讓立法工作切合市場(chǎng)實(shí)際、回應(yīng)企業(yè)需求，立法實(shí)現(xiàn)“接地氣”，同時(shí)為加快營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境作出積極貢獻(xiàn)。