張 鋒

（山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

一、引言

生態(tài)經(jīng)濟(jì)是一種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)的承載力下實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，黨的十九大提出在環(huán)境治理領(lǐng)域要構(gòu)建政府、公民、社會組織等多方合作的治理體系，標(biāo)志著政府在環(huán)境治理體系中“壟斷”地位逐漸削弱，也意味著環(huán)境治理手段要從傳統(tǒng)的“管理控制型”向“引導(dǎo)服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，將生態(tài)經(jīng)濟(jì)融入執(zhí)法理念，引導(dǎo)環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化，促進(jìn)人與生態(tài)的和諧發(fā)展。

環(huán)境執(zhí)法相關(guān)問題是環(huán)境法學(xué)研究關(guān)注的重點、難點，環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化也逐漸引起了學(xué)者們的關(guān)注，在操作層面和理論層面作出了相關(guān)討論。國內(nèi)外的研究成果主要集中于環(huán)境執(zhí)法發(fā)展進(jìn)程、執(zhí)法理念、執(zhí)法方式等方面，觀點共同性在于認(rèn)為環(huán)境執(zhí)法方式的柔性化是環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展方向，對于環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化直接性、系統(tǒng)性的研究較少。學(xué)者們提出了包括重構(gòu)懲罰措施與協(xié)商措施之間關(guān)系、正視非正式協(xié)調(diào)機(jī)制作用等構(gòu)想，但仍存在著薄弱環(huán)節(jié)：第一，基于“出現(xiàn)問題-解決問題”的框架進(jìn)行討論。執(zhí)法方式革新大多對實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的實際問題提出具體方案，在執(zhí)法效能出現(xiàn)下降時理論界將研究重點放置在結(jié)合非強(qiáng)制手段提升效能，執(zhí)法能力不足時又主張建立新的執(zhí)法機(jī)制等，屬于應(yīng)對性的構(gòu)建，缺乏前瞻性構(gòu)想。第二，立足“逐個問題—定制方案”的研究模式。將環(huán)境執(zhí)法劃分為方式、理念等不同的小模塊進(jìn)行專門研究。沒有將執(zhí)法生態(tài)化理念方式等當(dāng)作一個整體系統(tǒng)研究和闡釋，研究片段化、孤立化。本文立足“環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化”這一主線，以環(huán)境行政執(zhí)法理念、執(zhí)法方式、執(zhí)法主體等內(nèi)容的生態(tài)化串聯(lián)為核心內(nèi)容，從整體系統(tǒng)觀、多元參與觀等角度進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法方式生態(tài)化的研究。

二、多元共治：環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化的核心內(nèi)涵

2015 年我國首次提出了綠色發(fā)展理念①2015 年下發(fā)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》第五部分的主題為堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境。該部分中明確提出要加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公民共治的環(huán)境治理體系。，綠色發(fā)展理念認(rèn)為構(gòu)建多元環(huán)境治理體系是我國環(huán)境治理工作的重要目標(biāo)。環(huán)境行政執(zhí)法作為我國環(huán)境治理體系的中心和支柱應(yīng)貫徹“多元”這一主題，具體表現(xiàn)為要對傳統(tǒng)一維執(zhí)法體系進(jìn)行改革：傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法的排他主體、單一方式、唯一理念已經(jīng)阻礙了環(huán)境執(zhí)法的生態(tài)化進(jìn)程。

環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化是生態(tài)學(xué)同環(huán)境法學(xué)交叉研究的產(chǎn)物，生態(tài)學(xué)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性在執(zhí)法行為內(nèi)涵上就具現(xiàn)為多元共治。但此處的“多元”不單指執(zhí)法主體的多元性，還應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)法方式的多樣性以及執(zhí)法理念的全方位性，同生態(tài)系統(tǒng)一樣，環(huán)境執(zhí)法體系中主體、理念和方式也存在聯(lián)系。所謂環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化指的是多元主體利用多樣化方式貫徹全方位生態(tài)理念的過程。生態(tài)化與環(huán)境行政執(zhí)法體制的關(guān)鍵交叉點在于共治，通過如下三個層面可以解釋多元共治如何被理解為執(zhí)法生態(tài)化內(nèi)涵的。

（一）生態(tài)共治：環(huán)境行政執(zhí)法主體的多元生態(tài)化

《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》的“基本原則”中包含堅持優(yōu)化協(xié)同高效、堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)的思維。生態(tài)環(huán)境和執(zhí)法體系的共性就是整體性，為了維護(hù)環(huán)境行政執(zhí)法的整體協(xié)調(diào)性，必須將多元主體納入執(zhí)法體系中。

1. 作為執(zhí)法主體的政府。我國法律規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)由政府（即相關(guān)行政機(jī)關(guān)）獨立行使。這源于我國長時間實踐中形成的以政府為單一主體的社會事務(wù)管理范式，在環(huán)境執(zhí)法體系中也是如此。該范式的特點是以國家公權(quán)力為后盾，以行政命令為手段通過單一主體行使環(huán)境管理職權(quán)。其邏輯基點是，國家這一抽象概念可以理解為是由環(huán)境+人構(gòu)成的集合，而個體人無法也不能對環(huán)境進(jìn)行管理。因此政府作為個體人權(quán)利讓渡形成的代表，根據(jù)公共信托理論作為受托人承擔(dān)管理身份所應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，并在違反環(huán)境義務(wù)時承受不利后果?；诖?，政府確立了其作為環(huán)境執(zhí)法主體的身份。環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化語境下，政府應(yīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)型、生態(tài)型政府，同時將強(qiáng)化政府責(zé)任作為落實這一目標(biāo)的最重要的手段②李愛年，劉翱：《環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化：生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2016年第3期。。但在環(huán)境執(zhí)法體系中，除執(zhí)法主體外，相對主體和監(jiān)督主體也是不可或缺的因素。

2. 作為監(jiān)督主體的公民。2014年環(huán)保法確立公民參與原則，這意味著我國的環(huán)境管理體制由政府一元模式向政府、公民等多主體參與的多元模式轉(zhuǎn)變。公民是環(huán)境執(zhí)法的最終受益人，且按照公共信托理論公民的權(quán)利讓渡才是政府權(quán)力的根本來源。因此，我國在環(huán)保法中針對公民規(guī)定了知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。從權(quán)利外觀上看，公民享有的權(quán)利屬于監(jiān)督權(quán)。因此在環(huán)境行政執(zhí)法體系中應(yīng)當(dāng)確立公民的監(jiān)督主體地位，我國環(huán)保法在規(guī)定公民參與時，在同一章規(guī)定了信息公開制度，要求在環(huán)境行政執(zhí)法行為作出前應(yīng)當(dāng)積極對公眾公開。通過該章的規(guī)定，環(huán)境行政執(zhí)法作為管理體制中的重要構(gòu)成部分，應(yīng)確立公民這一主體參與環(huán)境行政執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境部出臺的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》中要求，“舉報獎勵機(jī)制和第三方輔助執(zhí)法機(jī)制，充分發(fā)揮廣大群眾和第三方社會機(jī)構(gòu)的力量，幫助執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)和查處違法問題”①《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》第三部分“完善執(zhí)法機(jī)制，著力提升行政執(zhí)法效能”。，從部門規(guī)章角度肯定了執(zhí)法生態(tài)化多元共治的轉(zhuǎn)型構(gòu)想。但在此多元結(jié)構(gòu)中，公民起到的僅有監(jiān)督作用，將公民作為監(jiān)督主體的意義更多是在于將行政機(jī)關(guān)“高高在上”的地位下沉，創(chuàng)造傾聽多方意見、較為平等的溝通平臺。

3. 作為相對主體的企業(yè)。在環(huán)境行政執(zhí)法中相對人大多為企業(yè)，在現(xiàn)行一元治理模式下，行政機(jī)關(guān)作為排他主體往往并不會過多聽取企業(yè)的聲音，進(jìn)而導(dǎo)致政企關(guān)系緊張。例如2019年生態(tài)環(huán)境部共發(fā)出16.28 萬份處罰決定書，共做出118.8 億元的罰沒金額②生態(tài)環(huán)境部：《2016-2019年全國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計公報》，2020年12月14日，第8頁。。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，如果單純將企業(yè)定義為逐利的經(jīng)濟(jì)人，那么在經(jīng)營者和管理者之間會缺乏溝通而導(dǎo)致矛盾日益加深。為規(guī)避該現(xiàn)象出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)必須同企業(yè)交流溝通，將其納入環(huán)境執(zhí)法體系中作為相對主體，使企業(yè)參與行政執(zhí)法，而不僅僅是作為行政相對人，構(gòu)建行政機(jī)關(guān)—公民—企業(yè)三方配合的環(huán)境執(zhí)法體系。

企業(yè)作為相對主體擁有其相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，概括說就是責(zé)任承擔(dān)的絕對性和方式的靈活性：其義務(wù)表現(xiàn)為承擔(dān)的絕對性，作為行政執(zhí)法相對人，在自身行為確已達(dá)到環(huán)境行政處罰標(biāo)準(zhǔn)且環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出行政行為時，應(yīng)積極主動承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，有責(zé)必承擔(dān)；權(quán)利則表現(xiàn)為承擔(dān)的靈活性，即企業(yè)對處罰承擔(dān)方式是可協(xié)商的。據(jù)上文數(shù)據(jù)，2019 年罰沒平均金額為7.3 萬元，部分中小企業(yè)在繳納罰款和企業(yè)發(fā)展之間往往選擇主觀逃避而使行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效能低下。行政機(jī)關(guān)在處罰時以違法現(xiàn)實和法律規(guī)定為依據(jù)，但與企業(yè)溝通可以了解企業(yè)的現(xiàn)實困難，在行政機(jī)關(guān)同企業(yè)充分交流后可在責(zé)任承擔(dān)方式上采用靈活手段，例如分期支付、替代履行等，使企業(yè)從主觀上參與執(zhí)法行為，形成一種生態(tài)化的互動溝通模式。

（二）協(xié)商互動：環(huán)境行政執(zhí)法理念的全方位生態(tài)化

隨著生態(tài)文明理念的發(fā)展，需要重新審視并更新傳統(tǒng)的環(huán)境行政執(zhí)法理念，樹立全方位的生態(tài)行政執(zhí)法理念。然而現(xiàn)在的環(huán)境執(zhí)法理念在很大程度上已經(jīng)偏離立法初衷，故應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)優(yōu)先的執(zhí)法理念。生態(tài)優(yōu)先是對經(jīng)濟(jì)優(yōu)先理念的揚(yáng)棄，要求整體性認(rèn)識生態(tài)系統(tǒng)與人的關(guān)系③李嵩譽(yù)：《生態(tài)優(yōu)先理念下的環(huán)境法治體系完善》，《中州學(xué)刊》，2017年第4期。，即人類的經(jīng)濟(jì)行為存在生態(tài)邊界，環(huán)境行政執(zhí)法要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展唯一”的理念，不僅經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，也要做到生態(tài)和諧、社會進(jìn)步，從自然觀、整體觀、治理觀三個層面實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)—生態(tài)—社會的全方位考量。

1.“生態(tài)中心”的自然觀

堅持“主客二分”的傳統(tǒng)法哲學(xué)將法律關(guān)系分之為主體和客體兩部分，主客體之間界限極其明確。法律關(guān)系是主體間的法律關(guān)系，在傳統(tǒng)法哲學(xué)領(lǐng)域主體僅指“人”，而客體概括來講指的是對主體有用之“物”，因此自然毫無疑問屬于客體物。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，植根于人類中心主義的倫理理念，承繼于傳統(tǒng)人文主義的價值觀念，將人類環(huán)境行為僅僅限制到資源使用節(jié)約而非生態(tài)利益保護(hù)，對環(huán)境的屬性往往局限在資源價值。簡言之，即以人為尺度，強(qiáng)調(diào)環(huán)境對人的利益，注重生態(tài)的“工具價值”。這種忽視自然內(nèi)在價值的定位反映到環(huán)境行政執(zhí)法，就是以人為絕對中心的起點和歸宿，注重環(huán)境自身帶來的經(jīng)濟(jì)利益，環(huán)境執(zhí)法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，對嚴(yán)重破壞環(huán)境的企業(yè)不能罰、不敢罰。傳統(tǒng)理念引導(dǎo)下執(zhí)法缺位使經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系失衡①根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，1988年GDP增速達(dá)到了9.4%，但根據(jù)《1989年中國環(huán)境狀況公報》，1989年，全國城市總懸浮微粒年均值的平均值為432微克/立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的二級濃度200微克/立方米。。

環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化要求執(zhí)法從“人類中心主義”轉(zhuǎn)向“生態(tài)中心主義”。生態(tài)中心主義的平等原則強(qiáng)調(diào)人和環(huán)境擁有平等的內(nèi)在價值。生態(tài)環(huán)境也有其自身固有的權(quán)利，將主體人和環(huán)境放置在同一個評價體系下，而非使人超越環(huán)境，承認(rèn)環(huán)境的權(quán)利。環(huán)境執(zhí)法在一定程度上就是為了維護(hù)環(huán)境的權(quán)利，當(dāng)大氣、水、土地等出現(xiàn)污染時，環(huán)境無法自證權(quán)利受到侵害，此時由行政機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法行為調(diào)查并要求侵害人停止侵害行為及恢復(fù)原狀，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境權(quán)利的作用。因此環(huán)境執(zhí)法在執(zhí)法過程中要立足于生態(tài)利益，確立全新的“生態(tài)中心”的執(zhí)法理念，摒棄傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)利益為絕對標(biāo)準(zhǔn)的理念，破壞生態(tài)環(huán)境的行為即使附帶極高的經(jīng)濟(jì)利益也應(yīng)予以處罰。

2.“共生協(xié)調(diào)”的整體觀

生態(tài)系統(tǒng)是整體的系統(tǒng)，任何要素之間均存在聯(lián)系?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》中也對此進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)②在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，要求樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念。，其法治意義在于要求環(huán)境行政執(zhí)法中學(xué)會使用整體性的視角看待問題。傳統(tǒng)的環(huán)境行政執(zhí)法以孤立的視角看待環(huán)境：以具體環(huán)境要素分為海洋、草原等不同行政執(zhí)法力量；以行政區(qū)劃分為省、市等不同環(huán)境執(zhí)法隊伍。但自然生態(tài)不承認(rèn)任何行政邊界，傳統(tǒng)孤立的執(zhí)法理念不能整體性兼顧生態(tài)系統(tǒng)。以流域生態(tài)系統(tǒng)為例，其是跨越多行政區(qū)劃，內(nèi)含有多環(huán)境要素的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。依照只需管理“自己一畝三分地”的傳統(tǒng)行政執(zhí)法理念進(jìn)行執(zhí)法，會導(dǎo)致上下游之間、環(huán)境要素之間產(chǎn)生矛盾。

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在生態(tài)資源領(lǐng)域進(jìn)行了部門調(diào)整，執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合到生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，統(tǒng)籌開展環(huán)境執(zhí)法活動。這場生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)在機(jī)理就是整體性治理理論，旨在用整體性思維去彌合政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能之縫隙③李愛年，陳櫻曼：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)實困境與完善路徑》，《吉首大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2019年第4期。，是生態(tài)環(huán)境治理整體聯(lián)系觀在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法場域的具體顯現(xiàn)。環(huán)境行政執(zhí)法整體觀并不只是單純的機(jī)構(gòu)整合，而是認(rèn)為包括人類在內(nèi)的各環(huán)境要素是存在聯(lián)系的，各要素共生協(xié)調(diào)構(gòu)成完整的生態(tài)系統(tǒng)，一種環(huán)境要素的損害勢必會引起另一種環(huán)境要素的損害，如大氣被污染后形成酸雨污染水體，水體被污染后滲透到地下污染土地，被污染的水體經(jīng)過蒸發(fā)進(jìn)入大氣形成酸雨。這要求不能機(jī)械執(zhí)法，不能以孤立的技術(shù)思維代替生態(tài)系統(tǒng)思維④楊小敏：《論我國流域環(huán)境行政執(zhí)法模式的理念、功能與制度特色》，《浙江學(xué)刊》，2018年第2期。，森林資源案件未必與土地、水等不同資源沒有關(guān)聯(lián)，不同行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境案件未必不存在聯(lián)系。環(huán)境行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中要系統(tǒng)考慮到生態(tài)之間的關(guān)聯(lián)性，由點到線、由線及面，以生態(tài)區(qū)域而非行政區(qū)劃為執(zhí)法范圍。所謂生態(tài)區(qū)域指的是一定范圍內(nèi)多種環(huán)境要素共生的生態(tài)系統(tǒng)，例如流域生態(tài)區(qū)域涵蓋流域水體、水生物、沿岸森林、植被等要素。

3.“兩山”理論的治理觀

《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》堅持“綠水青山就是金山銀山”的論點，意味著我國在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)關(guān)系理念上有了新的革新?！皟缮健崩碚摰摹皟缮健敝傅氖蔷G水青山和金山銀山，綠水青山隱喻生態(tài)環(huán)境，金山銀山則隱喻經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

這一對概念在我國經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：（1）要金山銀山不要綠水青山；（2）既要金山銀山又要綠水青山；（3）綠水青山就是金山銀山。因此環(huán)境行政執(zhí)法的理念同樣劃分為三個階段：（1）唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展執(zhí)法理念；（2）以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心執(zhí)法理念；（3）兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)執(zhí)法理念。前兩種執(zhí)法理念從其運(yùn)行機(jī)制仍可以劃分到傳統(tǒng)執(zhí)法理念范疇，執(zhí)法的出發(fā)點依然是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非生態(tài)保護(hù)。執(zhí)法理念向第三階段轉(zhuǎn)變的核心問題就是要理順經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的辯證關(guān)系：就傳統(tǒng)的治理觀念看來，經(jīng)濟(jì)無疑擁有高順位，而“兩山論”卻認(rèn)為生態(tài)保護(hù)具有優(yōu)先順位。綠水青山就是生產(chǎn)力，生態(tài)也是經(jīng)濟(jì)的助推器。環(huán)境執(zhí)法時要形成新的執(zhí)法理念：生態(tài)與經(jīng)濟(jì)是劃等號的，保護(hù)生態(tài)就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“兩山論”治理觀要求環(huán)境執(zhí)法思維從技術(shù)理性轉(zhuǎn)變成為生態(tài)理性。主流技術(shù)理性認(rèn)為，人類能夠通過技術(shù)改造自然、控制自然和征服自然①王麗敏：《“兩山論”的理論淵源及其實踐路徑》，《理論月刊》，2020年第11期。。而生態(tài)理性尊重自然的客觀價值。傳統(tǒng)行政執(zhí)法觀念中側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的執(zhí)法觀就是技術(shù)理性的體現(xiàn)。而生態(tài)理性要求以生態(tài)環(huán)境為行為指向，對破壞生態(tài)的行為零容忍。從主體功能方面，我國劃分為禁止、重點、限制與優(yōu)化四類開發(fā)區(qū)，這四類功能區(qū)的保護(hù)力度由強(qiáng)到弱，但即使在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，行政執(zhí)法的首要目的依然是保護(hù)生態(tài)，“兩山論”指引下的生態(tài)理性執(zhí)法觀念要求執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中以預(yù)防為原則，通過審批許可等行政行為將生態(tài)未來可預(yù)知的風(fēng)險降到最低，同時要求執(zhí)法相對人法律責(zé)任承擔(dān)應(yīng)體現(xiàn)“生態(tài)修復(fù)”的內(nèi)容。

（三）剛?cè)岵?jì)：環(huán)境行政執(zhí)法方式的多樣生態(tài)化

傳統(tǒng)一元治理模式下的環(huán)境行政執(zhí)法以行政處罰、行政強(qiáng)制等“剛性”手段為主，更多表現(xiàn)為自上而下而非互相配合的管理模式。在實踐中具體表現(xiàn)分為中央及地方兩階：

1. 中央階層表現(xiàn)為由中央派出督導(dǎo)小組采用下沉式手段進(jìn)行監(jiān)督治理，比如各地時常刮起的“督察風(fēng)暴”“環(huán)保風(fēng)暴”。這類治理范式最大的特點就是自上而下通過行政權(quán)威并期待在短時間內(nèi)取得顯著成效，這正是被學(xué)術(shù)界稱為“運(yùn)動型治理”的政府運(yùn)作模式，即暫時叫停常規(guī)機(jī)制，代之以政治動員的方式集中各方資源來完成特定任務(wù)。這種運(yùn)作模式的出發(fā)點是高級別行政機(jī)關(guān)督促地方進(jìn)行環(huán)境治理工作，但往往演變成地方行政機(jī)關(guān)為了完成上級任務(wù)實行“一刀切”政策即關(guān)停所有涉事企業(yè)。

2. 地方階層表現(xiàn)為由行政機(jī)關(guān)單方面做出生態(tài)不利行政后果，行政機(jī)關(guān)往往考慮的是行政政績的考核指標(biāo)而非行政機(jī)關(guān)的生態(tài)保護(hù)職能。僅考慮行為合法，忽視行為生態(tài)合理。同時行政機(jī)關(guān)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，缺乏同其他社會主體協(xié)商溝通，作出的行政行為往往是“一罰了之”，而不會過多考慮行為相對人的生態(tài)處境。行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法中會出現(xiàn)執(zhí)法過度或不足的現(xiàn)象。一方面，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，采取消極不作為的態(tài)度。另一方面，以高壓、強(qiáng)制的手段來“一刀切”達(dá)到行政目的，缺乏以信任和理解為基礎(chǔ)的良性互動關(guān)系，導(dǎo)致行政效率降低，行政成本增加。

傳統(tǒng)的行政執(zhí)法這種“剛性”手段，針對突發(fā)性環(huán)境事件的應(yīng)急處置、事后處理方面發(fā)揮了積極作用，但隨著生態(tài)文明進(jìn)程的推進(jìn)，傳統(tǒng)單一的剛性執(zhí)法手段已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需要，例如環(huán)保法增加“按日計罰”制度作為懲罰性手段的典型代表，其適用卻并未達(dá)到立法預(yù)期，環(huán)保部門2016年辦理了21738件案件中按日計罰只有不到5%的使用率②《新〈環(huán)境保護(hù)法〉四個配套辦法2016 年度實施與適用評估報告發(fā)布》，https：//www. h2o-china. com/news/256910.html，2021.08.19.。單向的威懾動因強(qiáng)化而執(zhí)法力量配備不能與之匹配會出現(xiàn)威懾失靈或者威懾過度，應(yīng)在保留現(xiàn)有立法提供的威懾的基礎(chǔ)上，剩余的執(zhí)法力量轉(zhuǎn)向柔性執(zhí)法③胡苑：《論威懾型環(huán)境規(guī)制中的執(zhí)法可實現(xiàn)性》，《法學(xué)》，2019年第11期。。合作型執(zhí)法和威懾型執(zhí)法單獨運(yùn)用都無法促進(jìn)守法，必須綜合運(yùn)用兩種方式才能使守法效果最大化④Clifford Rechtschaffen. Competing Visions： EPA and the States Battle for the Future of Environmental Enforcement，http：//www.elr.info/articles/vol30/30.10803.cfm，2016.12.09.?，F(xiàn)實情況呼喚剛?cè)岵?jì)的新型環(huán)境行政執(zhí)法方式，以合意替代壓制，尊重環(huán)境相對人的合法權(quán)益與合理訴求。

所謂剛?cè)岵?jì)的多樣化方式，是指在經(jīng)過命令控制型經(jīng)驗積累后，社會守法的動因發(fā)生變化。由傳統(tǒng)的懲罰性倒逼守法轉(zhuǎn)向自覺性守法，即環(huán)境法運(yùn)行不僅僅單純依賴法律的威懾后果。環(huán)境行政執(zhí)法方式轉(zhuǎn)向溝通交流型，政府—企業(yè)—個人三方面逐漸趨向于合作型執(zhí)法，而剛性執(zhí)法在特定情況下承擔(dān)起補(bǔ)充作用。在無明顯刺激手段的情況下，企業(yè)是不會主動守法的。若想實現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)，環(huán)境行政執(zhí)法必須要堅持合作的理念①Walter E. Mugdan，F(xiàn)ederal Environmental Enforcement in EPA Region 2，Albany Law Environmental Outlook，（January2000），pp.9-13.。剛?cè)岵?jì)的環(huán)境執(zhí)法方式在我國也逐漸有了實際效果。以廣東省貴嶼鎮(zhèn)為例：該地每年拆解處理廢舊電子電器和塑料達(dá)155 萬噸，電子元器件5萬噸，產(chǎn)生的工業(yè)廢水、重金屬嚴(yán)重污染了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境②《環(huán)保風(fēng)暴、海關(guān)利劍下蝶變的“垃圾鎮(zhèn)”——廣東貴嶼》， https：//www. sohu. com/a/281711823_803793，2021.08.19.。2002年起當(dāng)?shù)卣啻喂苤圃摰貐^(qū)電子廢物拆解業(yè)，但陷入了“污染—整治”的惡性循環(huán)。于是，當(dāng)?shù)卣捎谩笆瓒陆Y(jié)合”的方式：“堵”就是對電子垃圾非法來源及拆解行為予以堅決打擊，2012—2015 年共取締2469 家電子廢物拆解戶，抓獲刑事犯罪嫌疑人22 名、行政拘留22 人，查扣違法貨物624 噸③生態(tài)環(huán)境部：《疏堵結(jié)合“電子垃圾之都”轉(zhuǎn)型跨越——廣東汕頭市貴嶼鎮(zhèn)“散亂污”綜合整治實踐》，《資源再生》，2019年第9期。?！笆琛本褪遣捎脦椭蛨?zhí)法，2015年建立貴嶼循環(huán)產(chǎn)業(yè)園，制定了電子廢物拆解行業(yè)要求，幫助當(dāng)?shù)夭鹕艚M成企業(yè)，進(jìn)入園區(qū)進(jìn)行正規(guī)化經(jīng)營。該地區(qū)的實踐，體現(xiàn)了由“威懾”向“合作”的轉(zhuǎn)變。

三、癥結(jié)所在：環(huán)境行政執(zhí)法方式生態(tài)化的困境分析

盡管作為環(huán)境行政執(zhí)法追求的目標(biāo)，執(zhí)法方式的生態(tài)化已在理論和實踐中初露端倪，但對環(huán)境執(zhí)法方式生態(tài)化全方位的理解和實現(xiàn)，仍面臨著種種困境，對其現(xiàn)實困境溯源探究，才有可能找到完善之舉，為環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化轉(zhuǎn)變掃清障礙，將習(xí)近平生態(tài)文明思想貫徹到環(huán)境行政執(zhí)法的全過程。

（一）傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法的自身困境

環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化困境從其源頭探究可以分為自身困境和實現(xiàn)困境，自身困境強(qiáng)調(diào)困境的內(nèi)部性，即環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化進(jìn)程中自身固有的局限性，主要集中在執(zhí)法方式、執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)和執(zhí)法權(quán)責(zé)三個層面。

1. 執(zhí)法方式剛?cè)岵痪?/p>

行政主體作為國家的公權(quán)力機(jī)關(guān)，在執(zhí)法方式上仍以威懾式執(zhí)法為主，較少與相對人平等對話，甚至存在釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法或是消極執(zhí)法等權(quán)力的極端運(yùn)用，雙方往往難以在平等信任前提下達(dá)成共識。行政執(zhí)法方式中的“剛”與“柔”處于嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，新興的行政合同、行政約談等兼具私法自治內(nèi)涵的柔性執(zhí)法方式，也因公權(quán)力控制下的強(qiáng)制色彩而難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。

由此，行政相對人的自由及合法權(quán)利被過分限制，行政相對人的主觀能動性被極大破壞。執(zhí)法者未能從相對人的角度出發(fā)進(jìn)行考量，而行政相對人能夠看到的僅有自身利益的損害，因而致使行政相對人對執(zhí)法過程及其結(jié)果產(chǎn)生不滿和抵觸情緒，這一方面會導(dǎo)致行政主體與相對人之間的對立與沖突加劇，從而引發(fā)更大的沖突，阻礙了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)關(guān)系的修復(fù)；另一方面行政相對人進(jìn)一步的行政復(fù)議、投訴甚至行政訴訟，既導(dǎo)致了行政與司法資源的浪費，又增加了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的社會風(fēng)險。甚至，在行政相對人的合理訴求通過法律所規(guī)定的合法途徑不能得以實現(xiàn)的情況下，行政機(jī)關(guān)公信力也會下降，從而增加不穩(wěn)定因素。行政機(jī)關(guān)為維護(hù)社會安定及其公信力，會采取更加“剛性”的措施，使行政執(zhí)法陷入惡性循環(huán)。

這樣的環(huán)境行政執(zhí)法方式?jīng)]有考慮到生態(tài)環(huán)境本身的特點，不僅不利于生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)，更嚴(yán)重增加了執(zhí)法的成本，更有甚者，由于不當(dāng)執(zhí)法還產(chǎn)生了一定的負(fù)外部性。綠色發(fā)展理念要求實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾共治的環(huán)境治理體系，然而在執(zhí)法方式的“剛”與“柔”嚴(yán)重失衡的情況下，執(zhí)法者與相對人在環(huán)境執(zhí)法問題上各執(zhí)一詞，并無實現(xiàn)多元共治的可能。

2. 執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)不合理

雖然環(huán)境執(zhí)法隊伍相比過去有所壯大，環(huán)境執(zhí)法能力也得到相對的加強(qiáng)，但仍無法適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法的效果與效率要求。究其原因，環(huán)境執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)的不合理是關(guān)鍵因素。

第一，執(zhí)法隊伍力量嚴(yán)重不足。這一情況在基層十分明顯。環(huán)境污染最為嚴(yán)重的情況通常發(fā)生在基層，基層環(huán)境執(zhí)法隊伍在數(shù)量需求尤為迫切。目前我國共有環(huán)境行政執(zhí)法人員約8萬人，大多數(shù)縣級城市的環(huán)境行政執(zhí)法人員不足5人①《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊伍的組建和管理》，http：//env. people. com. cn/n1/2019/0315/c1010-30978819.html，2021.08.24.，根本無法滿足其基本的履職需要。

第二，執(zhí)法隊伍水平參差不齊。各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模和能力受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況發(fā)展的制約，發(fā)展極不平衡，財政狀況的強(qiáng)弱不均，使得部分地區(qū)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法力量薄弱，缺乏專業(yè)性人才和設(shè)備，執(zhí)法素養(yǎng)、資質(zhì)不夠，許多執(zhí)法人員甚至沒有環(huán)境保護(hù)教育背景，缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)最基本的理念和知識，難以滿足環(huán)保行政執(zhí)法工作的基本需要。

第三，執(zhí)法隊伍編制尚未統(tǒng)一。目前，我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍的組成包括事業(yè)編制人員、參公管理人員、公務(wù)員以及行政工勤編制人員，人員構(gòu)成較為復(fù)雜，加之我國目前缺乏針對不同編制人員進(jìn)行劃分的明確標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，導(dǎo)致不同執(zhí)法人員由于身份不同，待遇有所不同，執(zhí)法權(quán)限也不盡相同，使得不同身份的執(zhí)法人員心理上不平衡，權(quán)限上不規(guī)范，責(zé)任上不明確。

作為環(huán)境行政執(zhí)法的基層執(zhí)法力量，若執(zhí)法隊伍無法滿足環(huán)境行政執(zhí)法的需要，即便有良好的制度設(shè)計，也不過是一紙空文，無法實現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法的目標(biāo)。那么，最終遭受損害的則是生態(tài)環(huán)境自身。生態(tài)環(huán)境遭受的損害大多不可逆，即便有修復(fù)的可能性，也會由于缺乏優(yōu)秀的執(zhí)法隊伍而無法正確引導(dǎo)修復(fù)活動，生態(tài)環(huán)境的損害仍將持續(xù)。

3. 執(zhí)法權(quán)責(zé)不獨立

“條塊結(jié)合，以塊為主”的行政執(zhí)法體制，加之“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，有關(guān)部門分工配合”的環(huán)境監(jiān)管體制，使得我國環(huán)境執(zhí)法權(quán)責(zé)的獨立性得不到保障，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。

從縱向來看，破壞行為發(fā)生地或結(jié)果發(fā)生地的省、市及區(qū)縣的生態(tài)環(huán)境主管部門均有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管處理，同時生態(tài)環(huán)境部門作為地方政府的組成部門，常會出現(xiàn)地方政府干預(yù)本地區(qū)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法工作的情形，易導(dǎo)致多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法不嚴(yán)，地方環(huán)保部門執(zhí)法力度往往關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展又與地方政府考核掛鉤。執(zhí)法過嚴(yán)則對企業(yè)造成沉重打擊，致使稅收和經(jīng)濟(jì)增長降低；執(zhí)法過于寬松則會導(dǎo)致企業(yè)肆意對環(huán)境造成破壞，也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。加之地方政府控制著當(dāng)?shù)氐娜?、財、物，環(huán)保行政執(zhí)法部門工作的獨立性更加難以保證。

橫向上，生態(tài)環(huán)境部門與其他職能部門之間同樣存在職能重疊的現(xiàn)象。我國《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定，對地方環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督管理的主體除了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門外，還包括其他相關(guān)部門以及軍隊的環(huán)保部門。這意味著對同一環(huán)境要素除了環(huán)保部門以外，其他與該自然資源相關(guān)的部門也有權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)管。據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，全國各省份涉及環(huán)境保護(hù)工作的職能部門數(shù)量多達(dá)20到50余個②生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的職責(zé)調(diào)整》，《中國環(huán)境報》2019年3月14日第3版。，彼此之間存在著職能交叉，難以合力執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法權(quán)的獨立性無從確保。

當(dāng)執(zhí)法權(quán)的獨立性遭到嚴(yán)重破壞時，一方面容易造成多層、多頭執(zhí)法的局面，導(dǎo)致行政資源的嚴(yán)重浪費，執(zhí)法的成本與效能比重失衡，成本日益升高而效率卻呈下降趨勢。同時，生態(tài)環(huán)境是一個各要素之間相互聯(lián)結(jié)、密不可分的整體，這就要求環(huán)境行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)具有整體性，當(dāng)前過于分散的環(huán)境行政執(zhí)法模式將生態(tài)環(huán)境分割開來，無疑不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。另一方面，執(zhí)法權(quán)不獨立，在一定程度上還會影響執(zhí)法的公正性，執(zhí)法主體公信力和權(quán)威性遭受質(zhì)疑，從而增加執(zhí)法難度。

2016年中辦、國辦的垂直改革指導(dǎo)意見①中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，中辦發(fā)〔2016〕第63號，2016年9月14日。中明確提出要調(diào)整地方環(huán)保管理體制，其相關(guān)措施一定程度上改善了執(zhí)法權(quán)不獨立的問題，有效遏制了地方政府對環(huán)保行政執(zhí)法工作的干預(yù)。然而，這些措施在增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法權(quán)獨立性的同時，也不同程度產(chǎn)生了地方政府責(zé)任意識減弱、對環(huán)保行政部門在財政等方面的支持力度下降等問題。因此垂直管理改革不僅應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)獨立性，同時也應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方政府對自身職責(zé)的認(rèn)識，使其正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，在法定權(quán)限范圍內(nèi)正確履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化的實現(xiàn)困境

除自身困境外，實現(xiàn)困境也在一定程度上阻礙了環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化進(jìn)程。實現(xiàn)困境即外部性困境，具體表現(xiàn)為通過環(huán)境執(zhí)法以外的制度、標(biāo)準(zhǔn)等對執(zhí)法生態(tài)化施加不利影響，問責(zé)制度、考核標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)模式是實現(xiàn)困境中的三個典型要素。

1. 問責(zé)制度尚不完善，加劇濫權(quán)

我國《環(huán)保法》在問責(zé)制度上，將問責(zé)對象界定為“地方各級政府、縣級以上環(huán)保主管部門和其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的部門”，僅將責(zé)任局限于法律責(zé)任，而忽略了政治責(zé)任這一重要的責(zé)任類型以及黨委這一重要的責(zé)任主體。地方各級黨委既對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)全局責(zé)任，同時也承擔(dān)政治責(zé)任。因此，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)人員也同樣應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)主體。同時，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，意味著地方各級黨委通常享有更大的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，但在環(huán)境行政執(zhí)法的責(zé)任制度上，卻并未規(guī)定與其權(quán)力大小相匹配的責(zé)任，呈現(xiàn)出“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”現(xiàn)象。

由于地方各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)人員往往掌握著較大的公共權(quán)力，因此政治責(zé)任的缺失通常會導(dǎo)致其利用權(quán)力來干擾甚至是逃避法律責(zé)任。地方各級政府工作由黨委領(lǐng)導(dǎo)，但當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境問題時，各級政府以及環(huán)保主管部門往往成為責(zé)任的主要承擔(dān)者，地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)人員卻置身事外。即使出現(xiàn)重大或者特大事故，也只是作深刻檢查，難以涉及記過等黨紀(jì)和政紀(jì)處分。這就導(dǎo)致地方各級政府以及環(huán)保主管部門往往面臨著服從領(lǐng)導(dǎo)和承擔(dān)責(zé)任的雙重壓力，工作積極性遭受嚴(yán)重打擊，最終導(dǎo)致環(huán)境問題加劇?！岸秸彪m然取得了一定成效，但“督政”所針對的對象只是地方政府而沒有涉及地方黨委，未對地方各級黨委領(lǐng)導(dǎo)人員產(chǎn)生實質(zhì)威懾，并且，“督政”屬于運(yùn)動型治理，其制度化、法治化程度尚顯不足。在環(huán)境生態(tài)執(zhí)法中由各級黨委負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，黨政責(zé)任的缺失意味著在環(huán)境行政執(zhí)法問題上，缺少了對黨委的制約，容易導(dǎo)致不作為、亂作為的情況發(fā)生。遭受損害的生態(tài)環(huán)境很有可能由于某些地方黨委的錯誤決策，呈現(xiàn)進(jìn)一步惡化的趨勢，然而在這一過程中，執(zhí)法仍在進(jìn)行，也就意味著執(zhí)法成本的消耗換來的卻起到了反作用，不論是從治理效果還是從治理投入成本來分析，都是不理智的結(jié)果。環(huán)境治理過程中，需要地方黨委正確發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，將地方政府、企業(yè)和公眾聯(lián)結(jié)在一起，形成多元共治的環(huán)境治理體系。

2. 考核標(biāo)準(zhǔn)單一片面，掣肘執(zhí)法

財政體制的自負(fù)盈虧為地方政府提供了逐利的動機(jī)。很長一段時間以來，GDP 是中央政府對地方政府進(jìn)行考核的最主要指標(biāo)，同時GDP的增長也可以為地方政府帶來財政收入。在這一考核標(biāo)準(zhǔn)之下，地方政府通常會毫不猶豫地參與到有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財政的活動之中。地方政府過于追求GDP增長時，一方面，可以帶來優(yōu)秀的政績考核成績，從而為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提供個人仕途進(jìn)步的墊腳石；另一方面，地方政府可以獲得高額的財政增量分成，緩解由于分稅制而面臨的財政壓力。

但是，唯GDP論的考核標(biāo)準(zhǔn)使部分地方領(lǐng)導(dǎo)在工作中為了達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的而隨意支配公共資源。即便環(huán)境保護(hù)也是中央政府所下達(dá)的多項指令之一，但其強(qiáng)調(diào)程度遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時也缺乏相應(yīng)的激勵措施，加之財政分權(quán)的體制和唯GDP 論的政績考核標(biāo)準(zhǔn)的影響，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)難以兩全時，地方政府通常會選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略環(huán)境保護(hù)，甚至不惜犧牲環(huán)境來謀求經(jīng)濟(jì)增長。

由于各執(zhí)法人員、領(lǐng)導(dǎo)的切身利益受制于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下的考核標(biāo)準(zhǔn)，其行為模式往往指向經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)，而忽略生態(tài)環(huán)境保護(hù)。片面的考核標(biāo)準(zhǔn)制約了政府的轉(zhuǎn)型升級，環(huán)保行政部門即便存有維護(hù)生態(tài)文明的理性和優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境的合理措施，也會由于其受制于政府而沒有辦法得到落實，環(huán)境執(zhí)法陷入為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而服務(wù)的不良局面，其生態(tài)化難以真正實現(xiàn)。

3. 經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型緩慢，牽制革新

環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化以經(jīng)濟(jì)的生態(tài)化為基礎(chǔ)。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型期，相比以往追求快速增長型的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)來說，生態(tài)產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、陸域與海域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、生態(tài)技術(shù)研發(fā)進(jìn)程緩慢等問題也長期束縛著我國經(jīng)濟(jì)模式的生態(tài)化轉(zhuǎn)變。

我國傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)模式，以高消耗、高污染、高排放為特征，過度犧牲生態(tài)環(huán)境來換取完全不等價的經(jīng)濟(jì)利益，對自然資源的過度開發(fā)激化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。本應(yīng)當(dāng)以維護(hù)生態(tài)文明為主要目的的環(huán)境行政執(zhí)法在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式的大環(huán)境下，被迫向經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出讓步，對過度開發(fā)自然資源的行為只能進(jìn)行一定程度的控制，治標(biāo)不治本，生態(tài)環(huán)境的損害仍將持續(xù)甚至擴(kuò)大，環(huán)境行政執(zhí)法不再是為生態(tài)環(huán)境而執(zhí)法，而是轉(zhuǎn)向為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

我國正由追求高速發(fā)展的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向追求高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。生態(tài)經(jīng)濟(jì)摒棄了過去片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略環(huán)境保護(hù)的發(fā)展模式，要求在生態(tài)系統(tǒng)的承載范圍內(nèi)發(fā)展一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)高效的產(chǎn)業(yè)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)將環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在同等重要的位置上，形成了生態(tài)上和經(jīng)濟(jì)上的良性循環(huán)，緩和了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，避免了環(huán)境行政執(zhí)法過程中為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不得不讓步的局面。

因此，實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的生態(tài)化必須加快我國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，生態(tài)經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)不僅需要產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的促進(jìn)，更需要生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的反哺，生態(tài)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)讓生態(tài)與產(chǎn)業(yè)深度結(jié)合，走生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化協(xié)同發(fā)展道路。唯有二者共同協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的生態(tài)化才能使得環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本矛盾有轉(zhuǎn)化的空間和基礎(chǔ)，進(jìn)而推動環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化發(fā)展。

四、制度創(chuàng)新：環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化路徑

困境中求生存，困境中求發(fā)展。我國環(huán)境行政執(zhí)法實踐發(fā)展已經(jīng)顯現(xiàn)出生態(tài)化的趨勢：執(zhí)法理念由經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明法治觀；執(zhí)法模式由單一管制走向多元治理；執(zhí)法職能由條塊分割到縱橫統(tǒng)一；執(zhí)法監(jiān)督由“督企”向“督企”與“督政”并重，執(zhí)法責(zé)任由虛變實，等等①劉明明：《改革開放40年中國環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展》，《江淮論壇》，2018年第6期。。環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化是環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制的改革和深化，生態(tài)化內(nèi)涵中的剛?cè)岵?jì)要求傳統(tǒng)執(zhí)法方式的手段革新、多元參與要求原有追責(zé)體系的要素重構(gòu)、協(xié)調(diào)互動要求環(huán)境執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，這是環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化的必由路徑。

（一）創(chuàng)新執(zhí)法方式與完善制度構(gòu)建并舉

環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化呼吁執(zhí)法理念從“人類中心主義”走向“生態(tài)中心主義”，“生態(tài)中心主義”的理念要求人類變單方面向環(huán)境攫取資源價值為尊重自然客觀規(guī)律的開發(fā)利用，反映在行政執(zhí)法層面，行政機(jī)關(guān)要實現(xiàn)從“命令—控制型”政府向“服務(wù)引導(dǎo)型”政府轉(zhuǎn)型，真正協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系。這需要變革傳統(tǒng)的對抗式執(zhí)法范式，在堅持柔性管理思維和對話思維的基礎(chǔ)上創(chuàng)新為符合生態(tài)化執(zhí)法要求的協(xié)商式執(zhí)法范式，環(huán)境行政約談體現(xiàn)了我國執(zhí)法方式從行政管制向行政服務(wù)轉(zhuǎn)變①鄧禾等：《環(huán)境行政約談的實踐考察及制度完善》，《重慶大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2018年第4期。，推行環(huán)境行政合同也是推動執(zhí)法生態(tài)化的創(chuàng)新之舉。

1. 優(yōu)化環(huán)境行政約談制度

基于環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化的要求，政府要從“干預(yù)行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變。環(huán)境行政約談作為一種新型政策工具，其作用在于提供了政府環(huán)境法律執(zhí)行的新手段，其實質(zhì)乃是上級政府從干預(yù)下級政府環(huán)境治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎酱傧录壵貞?yīng)民眾對環(huán)境公益的需求，實現(xiàn)傳統(tǒng)環(huán)境政策實施方式的優(yōu)化，環(huán)境行政約談實踐在程序運(yùn)行和立法供給等方面仍需穩(wěn)步前行。

第一，環(huán)境行政約談主體多元化。多元共治是生態(tài)化環(huán)境行政執(zhí)法的核心內(nèi)涵之一，環(huán)境約談制度需要引入多元主體的參與：全方位生態(tài)保護(hù)的時代要求建立起環(huán)境司法與行政執(zhí)法的協(xié)作機(jī)制，整合各機(jī)關(guān)的立體多維保護(hù)功能②王雅琪，張忠民：《現(xiàn)代環(huán)境治理體系中環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2021年第3期。，在環(huán)境行政約談中可將與地方政府同級的檢察院納入到參與主體中來，從而一定程度上解決約談參與性失衡的問題，具體表現(xiàn)為在上級環(huán)境主管部門約談下級地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人、地方政府相關(guān)執(zhí)法部門約談企事業(yè)單位時，檢察院的現(xiàn)場監(jiān)督可在掌握約談主體與約談對象所達(dá)成協(xié)議內(nèi)容的基礎(chǔ)上，有效監(jiān)管地方政府和企業(yè)整改行為，在政府有關(guān)部門、被約談企業(yè)不履行決議內(nèi)容時，視環(huán)境違法行為推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，倒逼地方政府和企業(yè)在面臨“不整改就吃官司”的劣勢情境下，積極落實協(xié)議所達(dá)成的整改意見和整改要求；同時，我國的環(huán)境治理體系應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向多元共治，使社會力量參與環(huán)境治理，建立起政府行政的補(bǔ)充形態(tài)③秦天寶，段帷?。骸段覈h(huán)境治理體系的新發(fā)展——從單維治理到多元共治》，《中國生態(tài)文明》，2015年第4期。。譬如環(huán)境事件與環(huán)境危機(jī)涉及很多環(huán)境科學(xué)上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和判斷方法，具有很強(qiáng)的信息門檻、專業(yè)壁壘和信息成本④張鋒：《環(huán)保約談：一種新型環(huán)境法實施制度》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2018年第4期。，因此需要增加環(huán)保社會組織、環(huán)境第三方機(jī)構(gòu)、環(huán)境專家在約談過程中的參與，以提升環(huán)境整改方案的科學(xué)性、合理性、可執(zhí)行性和治理的有效性，有力彌補(bǔ)檢察院作為司法機(jī)關(guān)在應(yīng)對環(huán)境問題上專業(yè)不對口、技術(shù)不對等的缺漏；此外，執(zhí)法手段、權(quán)力授權(quán)、公眾和環(huán)保組織參與以及環(huán)境審計等方面是一個有機(jī)的整體，是環(huán)境執(zhí)法體系中必不可少的一部分⑤Sevine Ercmann. Enforcement of Environmental Law in United States and European Law： Realities and Expectations，Environmental Law，Vol.26，No.12，pp.1213-1240.，所以還應(yīng)將群眾代表和大眾媒體納入?yún)⑴c主體，在增強(qiáng)社會監(jiān)督的基礎(chǔ)上提高決議決策的民主性和科學(xué)性，最終實現(xiàn)環(huán)境行政約談主體多元、契約平等、全程參與的良好運(yùn)行。

第二，環(huán)境行政約談方式協(xié)商化。一方面，要改變過去被約談方只能被動服從和接受約談方提出整改方案的現(xiàn)象，提高約談過程協(xié)商化程度和所達(dá)成協(xié)議的合意性，被約談的政府相關(guān)部門積極主動地提供有關(guān)地方環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)等信息，被約談的企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對企業(yè)的運(yùn)營方式、采用的技術(shù)手段進(jìn)行說明，約談方要尊重被約談對象在約談過程中陳述和申辯的權(quán)利，給予其守法技術(shù)和方法上的指導(dǎo)，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上對各種整改方案分別探討分析，達(dá)成內(nèi)容上權(quán)責(zé)利對等的約談協(xié)議。另一方面，建立約談方與被約談方之間的雙向約束機(jī)制，約談方不得在被約談方落實約談協(xié)議的過程中隨意干預(yù)或加碼，約談方違反協(xié)議內(nèi)容導(dǎo)致環(huán)境治理效果不佳不能處罰被約談方。相較于傳統(tǒng)的命令思維，對話思維強(qiáng)調(diào)多元主體間平等協(xié)商和互動，若約談方單方運(yùn)用命令控制手段，被約談的地方政府往往會采取過激強(qiáng)制措施以換取短期治理效果。囿于過去“運(yùn)動型治理”的執(zhí)法模式，同時企業(yè)容易產(chǎn)生相應(yīng)的僥幸心理從而表現(xiàn)為一定的投機(jī)行為，行政約談無法獲得長期治理的環(huán)境收益，因地制宜地運(yùn)用政策工具才能激勵政府有關(guān)部門和企業(yè)的治理意愿和整改行為，約談效果的常態(tài)保持和環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)穩(wěn)定才是執(zhí)法方式生態(tài)化的現(xiàn)實追求。

第三，環(huán)境行政約談適用法治化。當(dāng)前，環(huán)境行政約談直接上升到推動《環(huán)境保護(hù)法》修改的條件并不成熟，以制定專門條例的方式從而對約談事由、啟動主體、約談程序等進(jìn)行規(guī)范更為現(xiàn)實可行，強(qiáng)調(diào)約談適用中以服務(wù)、指導(dǎo)、激勵為主的執(zhí)法價值取向，同時設(shè)計約談結(jié)束的回訪和檢查機(jī)制以保證約談所達(dá)成方案的長期落實，對于達(dá)成合意但未履行的應(yīng)當(dāng)予以督促和提醒，仍不履行導(dǎo)致環(huán)境損害的應(yīng)推動有關(guān)主體提起公益訴訟；對于約談未形成合意的直接采取警告或者啟動相關(guān)追責(zé)程序，實現(xiàn)約談與傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法的良好銜接。另外，各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模、約談的實踐需要再進(jìn)一步細(xì)化約談的適用范圍，不加限制地擴(kuò)大環(huán)境行政約談的范圍和對象容易浪費行政執(zhí)法資源，環(huán)境行政約談的高頻率適用同樣使得政府環(huán)境職能履行的畸形化、錯位化。環(huán)境行政約談的職能在于告誡和督促，重心在于預(yù)防和管控風(fēng)險，方向在于糾正存在環(huán)境危害隱患的環(huán)境行為。應(yīng)當(dāng)與已經(jīng)發(fā)生環(huán)境事件的責(zé)任追究嚴(yán)格區(qū)分開來，約談的結(jié)果也不能偏離非強(qiáng)制性的軌道。

2. 推行環(huán)境行政合同

非強(qiáng)制行政不應(yīng)該取代強(qiáng)制行政，但是與此同時也應(yīng)特別注意，非強(qiáng)制行政這種帶有柔性色彩的執(zhí)法方式建立起了合意基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)解、合同等手段促進(jìn)非強(qiáng)制行政的實現(xiàn)①劉福元：《非強(qiáng)制行政的問題與出路——尋求政府柔性執(zhí)法的實踐合理性》，《中國行政管理》，2015年第1期。。環(huán)境行政合同契合執(zhí)法生態(tài)化進(jìn)行柔性執(zhí)法的要求，它是環(huán)境行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)特定的環(huán)境行政管理職能和達(dá)成特定的環(huán)境治理目標(biāo)，與相對人在協(xié)商合作基礎(chǔ)上訂立的相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系安排的一種自愿環(huán)境協(xié)議。通過引入私法主體參與環(huán)境治理實現(xiàn)當(dāng)前環(huán)境規(guī)制主體結(jié)構(gòu)的拓展，突破了傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法的實施范式，從而推動行政執(zhí)法向生態(tài)化方向發(fā)展，現(xiàn)如今環(huán)境行政合同規(guī)范尤以合同訂立、救濟(jì)程序、激勵機(jī)制為要。

第一，規(guī)范合同訂立。環(huán)境行政合同的雙方給付內(nèi)容在比例關(guān)系上應(yīng)滿足平等性要求，既要避免地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益而出賣生態(tài)利益，讓企業(yè)藉此確立不合理的市場優(yōu)勢，也不能利用行政職權(quán)逼迫當(dāng)事人訂立環(huán)境行政合同。因此，需要加強(qiáng)訂立過程中的社會監(jiān)督，通過信息披露制度、利益相關(guān)者參與制度等程序性制度的構(gòu)建，強(qiáng)化環(huán)境行政合同信息公開并提升環(huán)境行政合同的公平性、實效性和科學(xué)性。合同內(nèi)容中除去商業(yè)秘密和專利技術(shù)部分，其他合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)視情況向社會公布；吸納行業(yè)協(xié)會組織、環(huán)保社會組織、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)參與環(huán)境行政合同，在制衡和監(jiān)督政府的同時在治理結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會組織、環(huán)保社會組織等公法主體和私法主體之間的有效互動。在訂立合同過程中，行政主體締約不得超出法定權(quán)力運(yùn)行的范圍，且要體現(xiàn)合同當(dāng)事人雙方真實的意思表示。合同所含條款目的在于實現(xiàn)行政主體改善環(huán)境治理效果的公共意志與相對人提升生產(chǎn)營收的私人意愿之間的統(tǒng)一。

第二，限制變更解除。環(huán)境行政合同在履行中因為環(huán)境保護(hù)的新安排和治理目標(biāo)的新要求，當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系隨之需要變化，但環(huán)境行政主體具有行政優(yōu)益權(quán)，所以環(huán)境行政合同的變更與解除需要避免行使上的肆意性。除不可抗力和情勢變更外，環(huán)境行政機(jī)關(guān)單方面變更和解除行政合同必須是出于維護(hù)公共利益的考慮，在相關(guān)救濟(jì)程序的設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)設(shè)置協(xié)商前置程序，變更或者解除的書面通知也應(yīng)詳盡寫明理由，必要時可以啟動聽證程序，相對人也可以通過行政復(fù)議和提起訴訟等法定程序進(jìn)行救濟(jì)；在變更和解除具備正當(dāng)性時，補(bǔ)償合同相對人因此受到的全部損失。

第三，設(shè)立激勵機(jī)制。通過財政補(bǔ)貼、減輕稅負(fù)、融資信貸、社會宣傳等政策設(shè)計，鼓勵企業(yè)實現(xiàn)高于現(xiàn)有立法標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能減排，增強(qiáng)對最新環(huán)保技術(shù)成果的應(yīng)用和再創(chuàng)新。視情況調(diào)動部分環(huán)保專項、技術(shù)改造專項、節(jié)能減排專項資金以及利用環(huán)境基金等支持環(huán)境行政合同項目①董戰(zhàn)峰等：《環(huán)境自愿協(xié)議機(jī)制建設(shè)中的激勵政策創(chuàng)新》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2010年第6期。，鼓勵地方財政設(shè)立環(huán)境行政合同專項預(yù)算支出；企業(yè)達(dá)標(biāo)或者超標(biāo)履行環(huán)境行政合同的，以退稅或者排污收費返還等形式給予獎勵，授予企業(yè)榮譽(yù)稱號并予以掛牌；在合同條款中利用稅收政策工具在提高免抵稅額、降低稅率、再投資退稅等方面給予優(yōu)惠，譬如對引進(jìn)清潔生產(chǎn)的環(huán)保設(shè)備免征增值稅，對符合條件的企業(yè)實行低于現(xiàn)行稅法規(guī)定的企業(yè)所得稅率等；在融資方面加強(qiáng)銀行和環(huán)保機(jī)構(gòu)之間的溝通合作，編制綠色信貸清單，通過財政貼息或簡化信貸手續(xù)等方面給予融資優(yōu)惠，支持銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)行相關(guān)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，強(qiáng)化金融工具對環(huán)境行政合同的支撐和配套。

（二）落實黨政同責(zé)與嚴(yán)格責(zé)任追究齊抓

我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了政府改善生態(tài)環(huán)境的法定職責(zé)和政府的環(huán)境法律責(zé)任②《憲法》第二十六條第一款規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。，相對于私主體參與環(huán)境治理，政府作為公權(quán)力主體參與環(huán)境治理在治理手段、組織能力等各方面更具優(yōu)勢，但部門主義思維、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先理念也影響了政府環(huán)境治理的實效，環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化從權(quán)力來源的層面需要黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理的大局，故黨和政府應(yīng)同為推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心力量和第一責(zé)任人，實施黨政同責(zé)制度。黨政同責(zé)的實施從追責(zé)主體上明確了各級黨委和政府需要共同承擔(dān)責(zé)任，其核心在于主體地位的同階性、責(zé)任類型的同構(gòu)性、責(zé)任效果的同苛性③肖峰：《生態(tài)文明建設(shè)中黨政同責(zé)措施的科學(xué)實施》，《生態(tài)文明建設(shè)》，2016年第4期。，通過發(fā)揮其對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的事前警示作用和事中監(jiān)督職能，提升黨政機(jī)關(guān)環(huán)境治理意愿和能力，以實現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法的全方位生態(tài)化。

1. 統(tǒng)一適用依據(jù)，強(qiáng)化立法監(jiān)督。當(dāng)前黨政同責(zé)缺乏核心法律支撐，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》法律層級不高，且自頒布以來，省、市甚至縣均制定了不同的實施細(xì)則，滋生執(zhí)行走樣和形式主義問題。同時，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)同性和銜接性存在脫節(jié)。對此，應(yīng)當(dāng)推動環(huán)保責(zé)任追究的國家層面的統(tǒng)一立法，將黨政同責(zé)作為核心制度設(shè)計，在內(nèi)容上對問責(zé)主體及其職權(quán)予以明晰，加強(qiáng)多元問責(zé)程序之間的協(xié)調(diào)與銜接，變過往行政機(jī)關(guān)單向移送黨委機(jī)關(guān)為首先發(fā)現(xiàn)的機(jī)關(guān)均有權(quán)向問責(zé)機(jī)構(gòu)檢舉，在環(huán)境法律責(zé)任追究機(jī)制的設(shè)計上將權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會組織和公眾規(guī)定為啟動主體，并且在立法中解決黨政問責(zé)程序與司法程序之間證據(jù)的同質(zhì)性效力問題，厘清黨政同責(zé)責(zé)任追究的規(guī)范技術(shù)問題以防止問責(zé)機(jī)關(guān)自由裁量過大，通過強(qiáng)化立法審查監(jiān)督對地方出臺的相關(guān)文件集中修改清理，將環(huán)境追責(zé)相關(guān)文件的制定和發(fā)布限縮在地市層級，防止立法碎片化割裂制度的整體權(quán)威性。同時，人大應(yīng)當(dāng)探索建立專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)和可操作性強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)制，將憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)運(yùn)用到監(jiān)督政府環(huán)保責(zé)任當(dāng)中，以質(zhì)詢、罷免、撤銷等強(qiáng)制性手段加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)。

2. 構(gòu)建責(zé)任體系，強(qiáng)化司法監(jiān)督。首先，推行黨政部門的環(huán)保責(zé)任清單制度，從主體、性質(zhì)、情形方面細(xì)化清單，表現(xiàn)為明確黨委的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保工作的總體責(zé)任、政府落實和執(zhí)行環(huán)保政策及決議的政治責(zé)任、環(huán)保部門作為統(tǒng)一監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任；分類制定行政責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任、法律責(zé)任清單，實行規(guī)范統(tǒng)一的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，在責(zé)任觸發(fā)情形和相關(guān)主體以何種方式擔(dān)責(zé)之間建立起可操作性強(qiáng)的對應(yīng)關(guān)系，清單的“憑證化”才能確保歸責(zé)和追責(zé)的“科學(xué)化”。其次，不斷補(bǔ)充深化責(zé)任體系的內(nèi)容，各地根據(jù)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境和資源保護(hù)的工作重點、治理需要、執(zhí)行關(guān)鍵等配套充實環(huán)境責(zé)任體系，并詳細(xì)列舉符合黨政同責(zé)追究條件的具體情形、追究形式和啟動程序，比如將黨委政府環(huán)境領(lǐng)域組織人事安排的用人失察、生態(tài)環(huán)保政策的宣傳與引領(lǐng)缺位、應(yīng)急生態(tài)環(huán)境問題的處理失誤、生態(tài)環(huán)保目標(biāo)任務(wù)的完成不力等歸入責(zé)任內(nèi)容體系，保證黨政同責(zé)內(nèi)容規(guī)定全覆蓋的同時為問責(zé)實踐提供基礎(chǔ)和支撐。再次，通過加強(qiáng)黨政內(nèi)部縱向行政監(jiān)督和推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計形成環(huán)保行為的強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)力，形成常態(tài)化的行政層級間自上而下的指導(dǎo)和監(jiān)管制度；將環(huán)境合規(guī)審計、環(huán)境績效審計確定為審計重點，針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行狀況，從時間、空間、質(zhì)量三個維度建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系。最后，協(xié)同銜接司法機(jī)關(guān)的審判問責(zé)，在通常的行政問責(zé)方式外強(qiáng)化司法問責(zé)，對職務(wù)犯罪嚴(yán)肅刑事責(zé)任追究以突出對黨政干部的威懾作用，構(gòu)建監(jiān)察委與法院、檢察院之間的雙向聯(lián)動追責(zé)機(jī)制，以互動通報、證據(jù)共享等方式推動國家監(jiān)察權(quán)在生態(tài)保護(hù)中的良性介入，繼而發(fā)揮司法監(jiān)督在生態(tài)責(zé)任追究的獨特優(yōu)勢。

3. 落實環(huán)保督察，建立長效機(jī)制。環(huán)保督察巡視是黨政同責(zé)的頂層制度設(shè)計，要推動實現(xiàn)環(huán)保督察巡視制度的運(yùn)行常態(tài)化和設(shè)計規(guī)范化，督察工作既要做到同時督黨、督政，又要“督得深”“察得猛”“追得實”。中辦、國辦于2019 年6 月以黨內(nèi)法規(guī)的形式印發(fā)實施了《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，對督察對象和內(nèi)容、程序與權(quán)限、組織與人員等進(jìn)行了規(guī)定，我國現(xiàn)有環(huán)保督察體系包括中央環(huán)保督察和生態(tài)環(huán)境部系統(tǒng)內(nèi)督察，在堅持生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)的常規(guī)性督察外，中央級和省級兩級督察要落實此規(guī)定中的三種重點督察方式（例行督察、專項督察和“回頭看”），特別是通過堅持“回頭看”對此前采取“一刀切”做法的地方黨委和政府進(jìn)行制止，對整改不力或者未予整改的情況嚴(yán)肅查處，運(yùn)用督察制度倒逼地方黨委和政府推動新舊動能轉(zhuǎn)換、促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)和發(fā)展，從而進(jìn)一步優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)布局和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。增加中央對有關(guān)環(huán)保部門的督察，通過制度建設(shè)、隊伍建設(shè)等方面的整改措施提升其對地方和產(chǎn)業(yè)開展環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管的能力，形成多方共建生態(tài)文明、共促綠色發(fā)展的局面。同時，還需依托獨立的第三方機(jī)構(gòu)建立環(huán)境績效評估制度，制定可量化的評估指標(biāo)、績效等級，為環(huán)保督察巡視提供橫向?qū)Ρ群图夹g(shù)支持。

（三）整合執(zhí)法權(quán)力與環(huán)境協(xié)調(diào)保護(hù)共進(jìn)

環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境之間的各要素進(jìn)行環(huán)境治理，堅持“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”的整體系統(tǒng)觀。生態(tài)化語境下的環(huán)境行政執(zhí)法既需要要素優(yōu)化，也需要整體協(xié)同。我國各級生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的用人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)長期受到地方政府的制約，履行環(huán)境治理的法定職責(zé)時存在科層制下的障礙，需要通過垂直管理制度的改革提升環(huán)境執(zhí)法權(quán)的獨立性，強(qiáng)化環(huán)境要素的執(zhí)法效能；另外，分部門治理的碎片化環(huán)境治理有著管制類型單一、覆蓋范圍過小、忽視生態(tài)聯(lián)系的弊病，在應(yīng)對環(huán)境違法和環(huán)境危機(jī)時，基于環(huán)保部門與資源部門在監(jiān)管源上的同一性，需整合執(zhí)法權(quán)力，推行跨部門綜合行政執(zhí)法。環(huán)境事件發(fā)生時往往伴有跨行政區(qū)域的特點，加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境治理同樣迫在眉睫，因此執(zhí)法生態(tài)化需要垂直管理體制改革和跨部門跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制作為強(qiáng)大的制度后盾。

1. 貫徹落實環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度

長期塊狀為主的分級管理體制在全面履行政府職能方面發(fā)揮了積極作用，但也同時表現(xiàn)出環(huán)境執(zhí)法資源配置不科學(xué)、不平衡的缺陷。在地方環(huán)保主義作祟的情況下，環(huán)保部門的環(huán)境行政執(zhí)法行為時常遭遇是否要為經(jīng)濟(jì)利益讓路的難題，而環(huán)保垂改會帶來環(huán)保部門法定主管部門、職能內(nèi)容、履責(zé)方式等方面的改變，更符合經(jīng)濟(jì)學(xué)、層級管理學(xué)理論要求①熊超：《環(huán)保垂改對生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)履行的變革與挑戰(zhàn)》，《學(xué)術(shù)論壇》，2019年第1期。。權(quán)力回歸中央在綠色轉(zhuǎn)型階段是有利的，但在依靠中央的同時也需密切注意各級政府的政策、能力和利益①GeniaKostka，Jonas Nahm. Central-Local Relations：Recentralization and Environmental Governance in China，The China quarterly，Vol.231，No.8，pp.567-582.。所以，深化環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革勢在必行，環(huán)境執(zhí)法權(quán)獨立才能使執(zhí)法生態(tài)化有現(xiàn)實保證。

環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的實行意味著機(jī)構(gòu)間關(guān)系調(diào)整，原本隸屬于縣級市、地級市政府的環(huán)保部門改為隸屬于上一級環(huán)保部門，由上級環(huán)保部門直接管理下級環(huán)保部門，從原本地方政府管理體制中分離出來，但是垂直管理體制的實行不代表著全部事務(wù)的脫離，而是將環(huán)保行政管理體制調(diào)整為條塊結(jié)合、打破原有科層制管理模式以強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的執(zhí)行和監(jiān)督效能的新型環(huán)境治理體制。但上級環(huán)保部門對下級的垂直管理并不代表地方環(huán)保責(zé)任的上收，《垂改意見》（以下簡稱《意見》）②中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，中辦發(fā)〔2016〕第63號，2016年9月14日。開門見山地提到地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，但是怎么負(fù)責(zé)、對什么負(fù)責(zé)需要進(jìn)一步的細(xì)化。對此，首先應(yīng)當(dāng)完善綠色GDP、環(huán)保目標(biāo)在現(xiàn)有政績考核制度的相關(guān)配套，通過探索我國環(huán)境與資源的數(shù)量與價值的計量方法、標(biāo)準(zhǔn)與模式建立起科學(xué)的綠色GDP 核算機(jī)制，將綠色GDP 納入政績考核并與職務(wù)升遷、人事任免掛鉤；同時依據(jù)資源耗減上限、環(huán)境質(zhì)量底線和環(huán)境退化紅線分別對碳排放、大氣質(zhì)量、流域污染等考核項目的要求量化指標(biāo)，突出環(huán)保目標(biāo)在考核中的重要性，弱化經(jīng)濟(jì)增速增量對政府的“吸引力”，倒逼地方政府提高對生態(tài)環(huán)境的重視程度，催生環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動力，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部形成生態(tài)化執(zhí)法的施政導(dǎo)向，真正把環(huán)保責(zé)任落實在“塊”上。此外還可以結(jié)合前文所述的環(huán)保約談制度，上級環(huán)保部門與市、縣政府直接對話，通過“條塊”之間的聯(lián)系機(jī)制落實地方政府的環(huán)保責(zé)任。其次，垂直管理的“條”上同時需要加強(qiáng)調(diào)控能力，根據(jù)《意見》，分別把原來普通的公共管理事業(yè)編制和行政執(zhí)法類編制變?yōu)榧夹g(shù)類的環(huán)境監(jiān)測事業(yè)編制和環(huán)境監(jiān)察行政編制，將整個環(huán)境機(jī)構(gòu)隊伍專業(yè)化、對口化，防止混編混崗、執(zhí)法效能低下的現(xiàn)象出現(xiàn)。通過統(tǒng)一調(diào)配環(huán)境執(zhí)法力量，優(yōu)化執(zhí)法資源配置，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、環(huán)保決策等方面體現(xiàn)出“條”上的高效率和優(yōu)越性。再次，垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系問題也應(yīng)重視，應(yīng)先按照《意見》對相關(guān)環(huán)保職能的整合捋順“條”上的職責(zé)關(guān)系，形成縣級部門加強(qiáng)現(xiàn)場執(zhí)法、市級部門落實政策執(zhí)行、省級部門統(tǒng)籌權(quán)責(zé)監(jiān)督的局面，再進(jìn)一步明確省級以下環(huán)保部門與地方政府之間的事權(quán)劃分，除環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察相關(guān)業(yè)務(wù)職能直接垂直外，可將其余相關(guān)的行政管理職能仍然歸于地方政府，賦予地方政府對環(huán)保事項一定的管理權(quán)力，保證地方政府積極性的同時減少職責(zé)重疊。唯有重構(gòu)發(fā)展與保護(hù)的條塊責(zé)任體系和結(jié)構(gòu)關(guān)系，才能將中央環(huán)保政策的執(zhí)行落在實處，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的良性架構(gòu)。

2. 探索實行跨部門跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制

環(huán)境行政執(zhí)法的生態(tài)化要求以生態(tài)系統(tǒng)整體性觀念指導(dǎo)執(zhí)法實踐，從而克服當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法在執(zhí)法目標(biāo)、信息、對象、程序和評價標(biāo)準(zhǔn)，以及地域管轄范圍等方面存在的碎片化弊端③楊小敏：《論我國流域環(huán)境行政執(zhí)法模式的理念、功能與制度特色》，《浙江學(xué)刊》，2018年第2期。。由于環(huán)境要素的流動性，環(huán)境危機(jī)和環(huán)境公害呈現(xiàn)跨區(qū)域性的特點，但是跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制目前尚未完全建立，當(dāng)環(huán)境危害事件發(fā)生時，應(yīng)對環(huán)境問題的主體仍以各地方政府為主，致使各地政府及其相關(guān)部門在對跨行政區(qū)劃的環(huán)境危機(jī)的應(yīng)對處理上難以形成執(zhí)法合力?；诖耍喜煌块T的執(zhí)法權(quán)力、避免執(zhí)法碎片化，推進(jìn)跨部門環(huán)保綜合行政執(zhí)法，建立跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得尤為重要。

其一，推行跨部門環(huán)保綜合行政執(zhí)法?？绮块T環(huán)保綜合行政執(zhí)法是將環(huán)保、資源、水利等部門對于同一監(jiān)管對象或者在執(zhí)法范圍內(nèi)交叉重合部分整合起來，交由一個機(jī)構(gòu)集中行使各領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)力以增強(qiáng)執(zhí)法合力的執(zhí)法形式。但是整合后需要明確主管部門，以環(huán)保部門和資源部門為例，應(yīng)由環(huán)境部門直接牽頭，若新設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會造成機(jī)構(gòu)冗雜，應(yīng)在推進(jìn)過程中視改革現(xiàn)實情況擇一選擇主管部門，在部門縱向的關(guān)系上如果進(jìn)行統(tǒng)一也是現(xiàn)實難題。資源利用問題的重點應(yīng)該回歸到環(huán)境問題上，故應(yīng)確立環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)保綜合行政執(zhí)法中的主管部門地位，對于不同部門對彼此業(yè)務(wù)不熟的缺點，應(yīng)當(dāng)選拔環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)能力過硬、大局意識強(qiáng)的干部進(jìn)行統(tǒng)籌，同時保證資源部門在決策和執(zhí)行中的話語權(quán)，其關(guān)鍵在于在原本明確而又不同分工的職能定位上進(jìn)行執(zhí)法配合，促進(jìn)環(huán)境部門與其他執(zhí)法部門業(yè)務(wù)上的融合性，以更好實現(xiàn)整合分散執(zhí)法權(quán)實現(xiàn)強(qiáng)力執(zhí)法效能的改革初衷。另外，環(huán)保綜合行政執(zhí)法的推行應(yīng)采取自上而下的改革模式，先以省級機(jī)構(gòu)的管理職能歸并為突破口和改革核心，在實現(xiàn)多部門綜合決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)上探索構(gòu)建規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制，從協(xié)作程序機(jī)制的經(jīng)驗積累出發(fā)再繼續(xù)延伸至市縣級部門，以更好把控向下改革的推進(jìn)過程和隨時檢驗改革效果。

其二，建立跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制?？鐓^(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)分為省內(nèi)和省際的跨區(qū)域協(xié)同治理，但無論是哪一種跨區(qū)域治理都避免不了環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍的建制問題，相較于新設(shè)跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)對所轄區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法負(fù)總責(zé)、實現(xiàn)跨區(qū)域執(zhí)法常態(tài)化的整合模式，保留原有行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、組建臨時性或者常設(shè)性的執(zhí)法隊伍的橫向合作模式，更適合當(dāng)前的環(huán)境執(zhí)法實踐需求。采取整合模式需要新設(shè)跨越行政區(qū)劃的統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，拋開新設(shè)機(jī)構(gòu)與屬地原有環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系厘清問題，還需要對跨區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)主體地位進(jìn)行定位，對執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍進(jìn)行再設(shè)計，更需通過不同級別的政府審批、人大備案的法定程序，改革成本較高、阻力較大。相較之下，橫向合作模式區(qū)別于整合模式的實質(zhì)在于不需要具備獨立的執(zhí)法主體資格，不存在改變?nèi)藛T編制的問題，執(zhí)法隊伍和成員擁有決策和執(zhí)行權(quán)，但執(zhí)法行為名義上仍由原屬地環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出。在聯(lián)合執(zhí)法隊伍職責(zé)的明確上，按照執(zhí)法對象的實際需要將環(huán)保、資源、水利等的部門部分職能劃入整合。相關(guān)地方政府和有關(guān)部門應(yīng)在協(xié)商一致的情況下，以聯(lián)名發(fā)布正式文件的形式設(shè)立跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法隊伍，在跨界聯(lián)合調(diào)查、信息公開共享、隊伍互督互學(xué)、統(tǒng)一排放或污染物標(biāo)準(zhǔn)方面通力合作；同時在全面設(shè)點的基礎(chǔ)上探索建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，橫向?qū)崿F(xiàn)區(qū)域各部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息集成共享，縱向?qū)崿F(xiàn)行政各層級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)互通聯(lián)動，設(shè)立科學(xué)的跨區(qū)域風(fēng)險防范和預(yù)警機(jī)制，以期最終達(dá)到協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性的執(zhí)法效果，突破原有各自為政、信息不暢的藩籬。

綜上，執(zhí)法生態(tài)化需要強(qiáng)化和整合環(huán)境執(zhí)法權(quán)。一方面，通過環(huán)保垂改，以保證執(zhí)法權(quán)的獨立性，同時在垂改過程中進(jìn)行省內(nèi)的跨區(qū)域協(xié)同治理，為省際跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制積累經(jīng)驗；另一方面，將跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建建立在各地綜合執(zhí)法部門之間對接的基礎(chǔ)上才更有現(xiàn)實意義。