非銀支付迎新規(guī)

唐郡

時(shí)隔近三年，非銀支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管的首部行政法規(guī)終于面世。

2023年12月17日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（下稱(chēng)《條例》），將自2024年5月1日起施行。2021年1月，中國(guó)人民銀行（下稱(chēng)“央行”）曾下發(fā)《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”）。

《條例》共六章六十條，涵蓋準(zhǔn)入門(mén)檻、業(yè)務(wù)規(guī)則、用戶(hù)權(quán)益保障、處罰辦法等內(nèi)容。

其中，根據(jù)能否接收付款人預(yù)付資金，《條例》將支付業(yè)務(wù)重新劃分為儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)與支付交易處理兩類(lèi)。司法部、央行負(fù)責(zé)人表示，此舉將有利于防范監(jiān)管空白，同時(shí)避免監(jiān)管套利。此外，征求意見(jiàn)稿中關(guān)于反壟斷的部分內(nèi)容被刪減，亦受到市場(chǎng)關(guān)注。

數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前，非銀行支付機(jī)構(gòu)年交易量超1萬(wàn)億筆、金額近400萬(wàn)億元，分別占全國(guó)電子支付業(yè)務(wù)總量的約八成和一成。

司法部、央行負(fù)責(zé)人表示，非銀行支付業(yè)務(wù)在小額、便民支付領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，同時(shí)，一些支付機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。在此背景下，相關(guān)部門(mén)出臺(tái)《條例》，將監(jiān)管實(shí)踐中行之有效的制度上升為行政法規(guī)，進(jìn)一步夯實(shí)支付機(jī)構(gòu)規(guī)范健康發(fā)展法治基礎(chǔ)。

中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)認(rèn)為，《條例》作為非銀行支付業(yè)務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展的“基本法”，主要有三大要義：一是從法規(guī)上明確了支付機(jī)構(gòu)在支付體系中的定位，即小額便民；二是鼓勵(lì)支付機(jī)構(gòu)與銀行合作為單位客戶(hù)提供支付服務(wù)；三是對(duì)用戶(hù)權(quán)益保護(hù)做了更嚴(yán)格的規(guī)定，注重防范和化解支付風(fēng)險(xiǎn)。

“《條例》的出臺(tái)進(jìn)一步完善了支付領(lǐng)域監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)，提升了支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律層級(jí)，更全面、系統(tǒng)地規(guī)定了支付領(lǐng)域重大事項(xiàng)的管理和處置，有助于持續(xù)推動(dòng)支付清算服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。”中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)稱(chēng)。

對(duì)于《條例》將給行業(yè)及機(jī)構(gòu)帶來(lái)的影響，多位分析人士表示，當(dāng)前不少規(guī)定還有待具體的實(shí)施細(xì)則出爐，后續(xù)影響仍有待進(jìn)一步評(píng)估。

央行表示，下一步將制定《條例》實(shí)施細(xì)則，抓緊完善相關(guān)配套文件，支付業(yè)務(wù)具體分類(lèi)方式、新舊業(yè)務(wù)類(lèi)型銜接過(guò)渡規(guī)定等未來(lái)將進(jìn)一步細(xì)化明確。

與2021年初下發(fā)的征求意見(jiàn)稿相比，《條例》存在不少變化。

在招聯(lián)首席研究員董希淼看來(lái)，最大的變化是關(guān)于反壟斷或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)條文都被刪除，僅剩第四十二條的原則性要求。

第四十二條規(guī)定，“非銀行支付機(jī)構(gòu)不得實(shí)施壟斷或者不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，妨害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。中國(guó)人民銀行在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)非銀行支付機(jī)構(gòu)涉嫌壟斷或者不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)線(xiàn)索移送有關(guān)執(zhí)法部門(mén)，并配合其進(jìn)行查處?！?/p>

在此前的征求意見(jiàn)稿中，曾對(duì)支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)支配地位預(yù)警措施、市場(chǎng)支配地位情形認(rèn)定、市場(chǎng)支配地位監(jiān)管措施等更詳細(xì)的內(nèi)容作出規(guī)定。

例如，當(dāng)一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到三分之一，或者兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到二分之一時(shí)，可能觸及監(jiān)管部門(mén)的“預(yù)警線(xiàn)”。

彼時(shí)，公認(rèn)的兩大支付機(jī)構(gòu)——微信支付和支付寶會(huì)否構(gòu)成壟斷，成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。圍繞征求意見(jiàn)稿的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)內(nèi)人士討論頗為熱烈。

對(duì)于《條例》此番調(diào)整，博通咨詢(xún)金融業(yè)資深分析師王蓬博認(rèn)為，“結(jié)合此前政策上對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)可以及相關(guān)行業(yè)巨頭的整改結(jié)束，符合外界的政策預(yù)期?！?/p>

“下一步，重點(diǎn)工作是推進(jìn)支付領(lǐng)域互聯(lián)互通。”董希淼認(rèn)為，真正的互聯(lián)互通，是所有支付機(jī)構(gòu)、支付工具特別是大型平臺(tái)開(kāi)放支付接口，真正面向所有支付機(jī)構(gòu)、支付工具，嚴(yán)禁排他性、歧視性支付協(xié)議。從這個(gè)意義上講，支付領(lǐng)域互聯(lián)互通還有很長(zhǎng)一段路要走，任重而道遠(yuǎn)。

另一個(gè)比較受關(guān)注的調(diào)整是對(duì)支付機(jī)構(gòu)主要股東、實(shí)際控制人的要求。

王蓬博表示，相對(duì)于征求意見(jiàn)稿，《條例》中大幅刪減對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)控股股東、實(shí)際控制人的要求。例如“主要股東和控股股東應(yīng)當(dāng)為治理結(jié)構(gòu)良好，股權(quán)結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)清晰，股東、最終受益人結(jié)構(gòu)透明的有限責(zé)任公司或者股份有限公司”等內(nèi)容被刪除。

“做出改變的原因除了考慮處罰可行性，不至于和其他監(jiān)管單位重復(fù)處罰之外，還可能參考了支付機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，考慮到不同金融機(jī)構(gòu)不同類(lèi)別股東的定義均存在一定差異，希望股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面更符合市場(chǎng)自然經(jīng)營(yíng)規(guī)律，畢竟支付行業(yè)已經(jīng)屬于產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定的行業(yè)。”王蓬博稱(chēng)。

當(dāng)前，非銀行支付機(jī)構(gòu)年交易量超1萬(wàn)億筆、金額近400萬(wàn)億元，分別占全國(guó)電子支付業(yè)務(wù)總量的約八成和一成。圖/法新

正式發(fā)布的《條例》中，對(duì)支付業(yè)務(wù)的重新分類(lèi)是一大亮點(diǎn)。

2010年以來(lái)，《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》按照交易渠道和受理終端，將支付業(yè)務(wù)分為網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單和預(yù)付卡業(yè)務(wù)等三類(lèi)。而隨著技術(shù)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)發(fā)展，出現(xiàn)了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現(xiàn)有分類(lèi)方式不能很好地滿(mǎn)足市場(chǎng)發(fā)展和監(jiān)管需要。

由此，根據(jù)能否接收受付款人預(yù)付資金，《條例》將支付業(yè)務(wù)重新劃分為儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)與支付交易處理兩類(lèi)。

根據(jù)《條例》第十五條，“非銀行支付業(yè)務(wù)根據(jù)能否接收付款人預(yù)付資金，分為儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)和支付交易處理兩種類(lèi)型，但是單用途預(yù)付卡業(yè)務(wù)不屬于本條例規(guī)定的支付業(yè)務(wù)。儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)的具體分類(lèi)方式和監(jiān)督管理規(guī)則由中國(guó)人民銀行制定。”

司法部、央行負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)中稱(chēng)，這一調(diào)整結(jié)合多年監(jiān)管實(shí)踐，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)支付業(yè)務(wù)分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持了功能監(jiān)管理念。

前述負(fù)責(zé)人表示，新的分類(lèi)方式有兩大特點(diǎn)：

一是具有良好的擴(kuò)展性，有利于防范監(jiān)管空白。新的分類(lèi)方式下，無(wú)論支付業(yè)務(wù)外在表現(xiàn)形式如何，均可按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)進(jìn)行歸類(lèi)和管理，能較好地適應(yīng)行業(yè)發(fā)展變化，將各種新型支付渠道、支付方式歸入兩大基本業(yè)務(wù)類(lèi)型。

二是避免監(jiān)管套利，有利于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。新的分類(lèi)方式基于業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)特征，穿透支付業(yè)務(wù)表面形態(tài)，有利于統(tǒng)一資本等準(zhǔn)入條件和業(yè)務(wù)規(guī)則要求，消除監(jiān)管洼地，形成公平的制度環(huán)境。

而對(duì)新舊分類(lèi)方式的過(guò)渡問(wèn)題，央行近期將研究制定實(shí)施細(xì)則，做好新業(yè)務(wù)類(lèi)型與原有分類(lèi)方式的銜接，推動(dòng)平穩(wěn)過(guò)渡。

“此前支付機(jī)構(gòu)，特別是線(xiàn)上支付機(jī)構(gòu)比較關(guān)心的支付賬戶(hù)是否被限制在自然人（含個(gè)人工商戶(hù)）范圍內(nèi)，此次條例中并沒(méi)有明確指出。”王蓬博表示，但《條例》鼓勵(lì)支付機(jī)構(gòu)與銀行合作為單位客戶(hù)提供支付服務(wù)，給支付機(jī)構(gòu)開(kāi)展企業(yè)賬戶(hù)服務(wù)留出了空間。

“關(guān)于跨境支付的內(nèi)容也很重要?！蓖跖畈┭a(bǔ)充道，“《條例》第二條再次重申跨境支付從業(yè)必須持有國(guó)內(nèi)支付牌照?，F(xiàn)有跨境支付典型合作模式中，境外無(wú)國(guó)內(nèi)牌照的支付機(jī)構(gòu)，雖然僅提供純境外層面的付款和收單服務(wù)，但核心商戶(hù)信息由誰(shuí)掌控依然需要分清，新規(guī)或顛覆現(xiàn)有‘助支’模式?！?/p>

此外，王蓬博提醒，《條例》明確了支付機(jī)構(gòu)的小額、便民定位，這可能會(huì)影響到后續(xù)細(xì)則的制定。