基層政府元治理職能實現(xiàn)的困境與破解機(jī)制

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“政企雙重干預(yù)下互聯(lián)網(wǎng)集體行動變遷研究”，項目編號：19CZZ037。

作者簡介：趙玉林（1986—），男，浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

摘要：黨的二十大報告指出，要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。針對多元治理格局下的協(xié)作困難與整合匱乏，加強(qiáng)政府的“元治理職能”已經(jīng)成為擺在現(xiàn)實和理論面前的重要工作。基層政府在城市老舊小區(qū)加裝電梯工作中易于陷入過度熱情、不加干預(yù)、直接出錢、束手無策等沖突情境，折射出基層政府發(fā)揮元治理職能時的“主導(dǎo)—自治”困境、“制度—靈活”困境、“介入—超然”困境以及“效率—民主”困境。破解“加梯難”，迫切需要基層政府切實穩(wěn)定地發(fā)揮元治理職能，針對性構(gòu)建訴求整合機(jī)制、利益平衡機(jī)制、依法行政機(jī)制與規(guī)則引領(lǐng)機(jī)制等元治理職能的實現(xiàn)機(jī)制。加強(qiáng)基層政府的“元治理”能力，有利于推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，展現(xiàn)中國特色基層治理制度優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：加裝電梯;元治理;基層治理;治理失靈

中圖分類號：D035? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2023）06-0053-11

一、問題的提出

2023年全國兩會期間，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長宣布“今年計劃再開工改造5萬個以上老舊小區(qū)”。加裝電梯是老舊小區(qū)改造的重要內(nèi)容，是對基層社會治理能力的重大考驗，理論界提出了多個施政建議：針對有關(guān)費(fèi)用分?jǐn)偟拇罅繝幾h，構(gòu)建包含樓層、面積、家庭人數(shù)等因素在內(nèi)的復(fù)雜且精細(xì)的費(fèi)用分?jǐn)偰Ｐ蚚1];針對加梯過程中居民參與不足問題，提出堅持“誰受益誰買單”原則，充分尊重居民自治[2];針對政府決策方式與政府行為，建議調(diào)整政府主導(dǎo)的方式方法[3]。然而，不同老舊小區(qū)的居民素質(zhì)、組織化程度、爭議焦點等差異顯著，采用“一刀切”的方案會在更大范圍內(nèi)引發(fā)社會爭議和沖突，無益于提升基層社會治理能力。

2022年，黨的二十大報告指出，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。完善社會治理體系要充分發(fā)揮不同治理主體的積極性、主動性與創(chuàng)造性，理論研究要堅持問題導(dǎo)向，聚焦實踐中的新問題、人民群眾急難愁盼問題。老舊小區(qū)加裝電梯是對當(dāng)前我國基層治理水平的全面檢驗，暴露出一系列“治理失靈”問題，迫切要求加強(qiáng)治理。

“元治理”（Meta-governance）是對多元治理的反思與重構(gòu)，是“為了克服治理失靈而進(jìn)行的”[4]，是一種超越了形塑、規(guī)制或具體治理形式的“高階”治理[5]。不同于西方“以社會為中心”的治理范式，在我國政治情境下，“元治理”的角色通常只能由在合法性、法律、信息、財政等方面全面占優(yōu)的政府來承擔(dān)[6]。元治理理論敏銳覺察到應(yīng)對治理失靈的必要性，但在如何實現(xiàn)元治理方面仍停留在策略設(shè)想層面。而且，如果元治理實施不當(dāng)，極有可能回歸傳統(tǒng)政府管控式治理格局或者引發(fā)更加復(fù)雜的治理失序。

綜上，本文的研究問題確定為：基層政府在多元治理格局之下無法承擔(dān)元治理職能會引發(fā)哪些問題，如何通過穩(wěn)定規(guī)范的機(jī)制建設(shè)，推動基層政府“元治理”職能的有效發(fā)揮。

二、研究方法與案例選取

本文基于T市推動老舊小區(qū)加裝電梯的實踐過程，通過多案例研究法分析基層政府發(fā)揮元治理職能的表現(xiàn)。

（一）研究方法

多案例研究法是指對兩個或兩個以上的案例進(jìn)行對比和分析，識別出被分析案例單元的相似性和異質(zhì)性，進(jìn)而獲取研究結(jié)果的分析方法。多案例研究不僅具有個案研究擅長挖掘內(nèi)在因果機(jī)制的優(yōu)勢，而且能夠更為全面地呈現(xiàn)要素間的復(fù)雜關(guān)系。老舊小區(qū)的自治能力、基層政府元治理職能發(fā)揮情況等差異明顯，需要通過多案例間的對比分析才能獲得綜合性的理論框架。

在案例數(shù)據(jù)獲取方面，依托所在高校與基層政府間的長期合作關(guān)系，課題組對T市老舊小區(qū)進(jìn)行了為期兩年的跟蹤調(diào)研，對區(qū)政府、街道辦、居委會、加梯牽頭人、業(yè)委會、加梯公司、業(yè)主等進(jìn)行了30余次集體座談與單獨(dú)訪談。

T市在2017年產(chǎn)生全國最早的加梯成功個案，加梯經(jīng)驗獲得《焦點訪談》等多家中央媒體的報道。截至2023年，市政府連續(xù)七年把老舊小區(qū)加裝電梯列為民生工程，累計完成加梯項目5000余臺，惠及居民約6萬戶，居全國前列，具有比較突出的代表性與典型性。

（二）案例選取

案例選擇過程中，遵循“理論抽樣”原則，在前期理論分析的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向原則，篩選出符合特定問題類型的典型案例，避免盲目抽樣造成的時間精力浪費(fèi);遵循“差別復(fù)制”邏輯，強(qiáng)調(diào)所挑選出來的案例在基層政府履行“元治理”職能層面存在顯著差異，為開展對比分析創(chuàng)造有利條件。

將政府、居民對待加裝電梯的態(tài)度分為積極與消極的“兩級”，共有四種典型的組合形式。多案例分析過程中，為每一個組合形式選取了一個代表性案例（見表1）。理論分析和現(xiàn)實調(diào)研均沒有發(fā)現(xiàn)新的類屬關(guān)系，因此案例數(shù)量和覆蓋面符合理論飽和度的要求。

三、加梯過程中基層政府的典型爭議行為

根據(jù)政策規(guī)定，區(qū)政府負(fù)責(zé)“組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)”轄區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，與居委會共同負(fù)責(zé)“政策宣傳、動員指導(dǎo)、民意協(xié)調(diào)”等工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“加梯難”廣泛存在，根據(jù)政府和居民對加梯的積極性差異，基層政府在加梯過程中容易陷入四類典型的沖突情境（見表2）。

（一）過度熱情，催促形成加梯協(xié)議

在媒體熱議和中央關(guān)注的背景下，省、市政府均出臺了指導(dǎo)性意見，老舊小區(qū)加梯作為一項民生工程存在政績工程的色彩。A小區(qū)所在街道一改過去“多一事不如少一事”的辦事風(fēng)格，轉(zhuǎn)而在老舊小區(qū)加梯過程中積極扮演推手角色，甚至采取措施“催熟”加梯契約。

中央和省級層面不斷鼓勵和支持老舊小區(qū)加裝電梯，市級、區(qū)級政府對加裝電梯的推動力度也隨之驟增，比如向街道和社區(qū)施加政治壓力，以加梯數(shù)量作為政績考量的硬性指標(biāo)，實施任務(wù)發(fā)包和工作獎勵制度等。以T市的街道與居委會為例：每成功加裝一臺電梯，可獲得8000元的獎勵;工作人員等有機(jī)會獲得由市加梯辦組織評選的年度“最美加梯人（集體）”榮譽(yù);承接上級政府下達(dá)的加梯數(shù)量年度“規(guī)劃”任務(wù)，在哪幾個條件成熟小區(qū)加裝多少電梯都有明確規(guī)定;除了完成“規(guī)定動作”之外，還需要努力添加“自選動作”，額外完成幾個加梯指標(biāo)?；鶎诱疄榱藸帄Z區(qū)內(nèi)“首個”加梯小區(qū)的先進(jìn)名號，催促居民盡快達(dá)成加梯協(xié)議，甚至因為表現(xiàn)得“過度熱情”而引起居民非議，加梯推進(jìn)工作變得事倍功半。

（二）不加干預(yù)，任由出現(xiàn)不公方案

B小區(qū)加梯協(xié)商過程中既存在“多數(shù)脅迫少數(shù)”問題，也存在“少數(shù)綁架多數(shù)”現(xiàn)象，基層政府的態(tài)度通常是所謂的“尊重居民協(xié)商和社區(qū)自治”，導(dǎo)致加梯過程中鄰里關(guān)系惡化。

一方面，為提高加梯數(shù)量和推動加梯進(jìn)程，基層政府認(rèn)為只要住戶沒有提出異議或反對，就不會“出亂子”。基層政府即使發(fā)現(xiàn)加梯牽頭人提交的方案存在問題，通常也不會主動“挑刺”，依舊會同意牽頭人按程序進(jìn)行公示。沒人反對的背后，潛藏的常見情況是占多數(shù)的高層業(yè)主“脅迫”個別低層業(yè)主同意加梯協(xié)議。牽頭人在征求低樓層住戶同意時，往往會有意無意地淡化對方可能受到的利益損失以及貶損對方提出利益補(bǔ)償?shù)暮侠硇浴Ｔ趹?yīng)明確進(jìn)行利益補(bǔ)償和資金減免時，向低樓層業(yè)主大談“集體精神”“犧牲精神”“相互體諒”，實質(zhì)是在進(jìn)行“道德綁架”。另一方面，因為個別業(yè)主“敲竹杠”而導(dǎo)致加梯進(jìn)程停滯的案例也不少，基層政府未能及時采取干預(yù)措施：有的已經(jīng)過了公示期，馬上就要開工了，業(yè)主一紙反對書就令計劃擱淺;有的因為底層住戶或者某個家屬的突然介入，提出不合情理的賠償要求，導(dǎo)致原有協(xié)議無法執(zhí)行下去。

（三）直接出錢，合理性遭受質(zhì)疑

費(fèi)用問題是影響居民加裝電梯意愿的決定性因素，T市為了縮短加梯進(jìn)程和及時改善老年人的生活品質(zhì)，推出了財政專項補(bǔ)貼政策。市、區(qū)兩級財政為每臺新增電梯直接補(bǔ)助20萬元，加裝一臺電梯的總價僅為50萬元左右。出發(fā)點雖好，但是財政使用的合理性遭受嚴(yán)重質(zhì)疑，對C小區(qū)加梯過程的推動作用也并不顯著。

一方面，政府補(bǔ)貼對象是經(jīng)濟(jì)條件相對較好的城市業(yè)主和退休職工，政府補(bǔ)貼額度較大，補(bǔ)貼款甚至成為加裝電梯最重要的資金來源。老舊小區(qū)加裝電梯的財政補(bǔ)貼在社會上引起熱烈討論，補(bǔ)貼政策是否合理成為爭議焦點：政府拿納稅人的錢去給私人加裝電梯，為什么不補(bǔ)貼那些自己買電梯房的人？為什么不補(bǔ)貼那些連房都買不起的人？為什么不補(bǔ)貼那些連看病、吃飯都存在困難的人？另一方面，政府補(bǔ)貼并不會消除成本分配協(xié)商問題，而且引起了新的爭議和擔(dān)憂：補(bǔ)貼費(fèi)用需要在電梯安裝完成后才能下發(fā)，而加裝電梯是需要業(yè)主提前付款的，有業(yè)主就會擔(dān)心到時未必能從政府拿到錢;業(yè)主間對政府財政補(bǔ)貼的政策導(dǎo)向存在誤解，部分業(yè)主將政府補(bǔ)貼資金簡單理解為直接補(bǔ)助加梯費(fèi)用，而低層業(yè)主卻認(rèn)為補(bǔ)貼資金是用以彌補(bǔ)住戶因電梯加裝所受損失的“協(xié)調(diào)費(fèi)”。這樣，舊的問題沒有解決，新的問題反而更為棘手，政府補(bǔ)貼反倒讓加梯難上加難。

（四）束手無策，無法協(xié)調(diào)加梯分歧

D小區(qū)居民間分歧較大，加梯協(xié)議無法達(dá)成是目前加梯工程擱淺的主要原因。從政策執(zhí)行角度來講，“一票否決”的合理性成為最大爭議點。盡管T市加梯《管理辦法》規(guī)定“2/3以上的業(yè)主且人數(shù)占比2/3以上”同意即可簽訂加梯協(xié)議書，但街道和社區(qū)出于維護(hù)鄰里和諧的目的，往往要求全體住戶簽字或無書面反對意見才會給予支持。實際過程中因個別業(yè)主明確反對而導(dǎo)致加裝失敗的案例非常之多。

雖然市級政府管理辦法僅要求征集所在“單元”業(yè)主的意見，但在實際落實時，涉及小區(qū)公共區(qū)域的問題仍須做大量協(xié)調(diào)工作。房屋周邊的地形地勢、相鄰住房之間的樓間距、房屋周圍的綠化情況等都會因加梯而受到影響。因此，加裝電梯不僅關(guān)乎本單元居民，也涉及小區(qū)內(nèi)其他居民。不少居民表示：加裝電梯影響小區(qū)公用面積，侵占消防通道;老小區(qū)面積本來就小，安裝電梯必然要撤除部分花園，減少綠地面積，占用行人過道;影響采光、噪音大等。

反觀加裝電梯政策文件，針對上述問題，并沒有給出具有較強(qiáng)可行性和操作性的指導(dǎo)。面對居民間的意見矛盾，基層政府陷于束手無策的境地。圍繞政府行為和政策規(guī)定，居民間產(chǎn)生了新的鄰里矛盾，居民和基層政府也產(chǎn)生了矛盾，造成不好的社會影響。

四、基層政府元治理職能的實現(xiàn)困境

上述典型案例折射出在多元治理格局已經(jīng)發(fā)展壯大的情境下，基層政府難以穩(wěn)定有效發(fā)揮“元治理”職能的多樣性治理困境?！霸卫怼睆闹卫砝砟钕蛑卫韺嵺`轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)正是要識別特定情境下的實施困境。

（一）“主導(dǎo)—自治”困境

“元治理”強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)扮演治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者，調(diào)節(jié)治理主體的行動環(huán)境，而不是直接控制行動本身[7]。政府若將“主導(dǎo)者”角色過度放大、過度熱情，既“掌舵”又“劃槳”，勢必會與社區(qū)的自治訴求產(chǎn)生沖突，造成治理網(wǎng)絡(luò)的萎縮，攬下過多的社會責(zé)任。

當(dāng)前，加裝電梯已然成為基層政府的重要民心工程，部分基層政府幾乎包攬了電梯加裝的全過程：出臺實施意見、給予資金補(bǔ)貼、出面協(xié)商溝通、聯(lián)系電梯商家……從發(fā)揮元治理職能的視角而言，基層政府明顯混淆了主導(dǎo)的范圍和形式。有著自己目標(biāo)和利益的基層政府，更愿意干預(yù)比賽走勢和做運(yùn)動員，而非做游戲規(guī)則的制定者和單純的裁判員。

基層政府在多元治理網(wǎng)絡(luò)中擁有資源、權(quán)威等優(yōu)勢，具有實施元治理的有利條件，因此尤其需要警惕“陷入性”窘境：基層政府成為不可離開的治理主體，深陷治理現(xiàn)場而難以脫身[8];基層政府與社會自治訴求產(chǎn)生對抗與沖突，社會自治力量因為受到過度管控約束而無法發(fā)展壯大[9]。政府因此有了更多理由延續(xù)“管控”式治理模式，多元治理格局更加難以形成。惡性循環(huán)之下，社會自治進(jìn)一步萎縮，元治理逐步喪失了存在的必要性。

“元治理”強(qiáng)調(diào)在公共物品供給過程中對無序的多元治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮不可或缺的“主導(dǎo)”作用[10]。但是過度強(qiáng)調(diào)“主導(dǎo)”不僅不利于社區(qū)自治的發(fā)展，而且也阻礙著社區(qū)居民利益的實現(xiàn)。伴隨著服務(wù)型政府的發(fā)展，政府與市場、政府與社會之間的邊界逐步厘清?；鶎诱凇奥窂揭蕾嚒焙托姓?xí)慣的影響下，仍然傾向于操控治理網(wǎng)絡(luò)或直接操辦公共物品，無法在“主導(dǎo)”與“自治”之間擺正自己的位置。

（二）“制度—靈活”困境

自治被認(rèn)為是一項“低成本的管理體制創(chuàng)新”[11]，相較于政府管理，更少受到規(guī)則制度約束，具有鮮明的“靈活性”色彩。在許多加梯成功案例中，社會自治的靈活性得到了淋漓盡致的展示：個別業(yè)主因為強(qiáng)烈的加梯需求，在夜里“悄悄”給低層持反對意見的業(yè)主5萬元補(bǔ)償;老年業(yè)主主動向年輕業(yè)主提出代為接送小孩放學(xué)的幫助;有社會關(guān)系的業(yè)主通過幫助低層業(yè)主小孩找工作來換取支持。

但是，“靈活”的自治也有質(zhì)量的高下之分，并非必然會產(chǎn)生公平公正的結(jié)果，典型問題表現(xiàn)在：“非均衡參與”導(dǎo)致決策質(zhì)量下降;年輕、有能力的業(yè)主利用規(guī)則、借助政府、引導(dǎo)輿論實現(xiàn)自己的利益;年老、參與能力弱的業(yè)主“吃悶虧”，利益受損還要遭受指責(zé);“少數(shù)綁架多數(shù)”，利用“一票否決”規(guī)則和基層政府維穩(wěn)壓力，少數(shù)業(yè)主過度索要不合理賠償;企業(yè)與業(yè)主共謀，加梯公司與加梯牽頭人之間形成不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系等。

為了防止“靈活”之下的混亂失序，政府不得不通過正式的、公開的、穩(wěn)定的制度建設(shè)來強(qiáng)化治理體系。如此一來，一些無法公開對話協(xié)商的問題則很難進(jìn)入討論的議程，自治的靈活性特點也大受影響。比如調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別低層業(yè)主之所以反對，是因為當(dāng)年單位“分房”時，領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)優(yōu)先挑選了高層，如今低層業(yè)主終于等到了平復(fù)當(dāng)年憤慨的機(jī)會，堅決不接受加梯倡議。此類問題，當(dāng)事人不可能在公開場合提出或要求補(bǔ)償，而這類隱性問題卻是影響加梯協(xié)議達(dá)成的關(guān)鍵。

（三）“介入—超然”困境

基層政府承擔(dān)“元治理”角色，憑借的是自身在合法性、公正性、權(quán)威性方面的“超然”地位：很少直接參與治理過程，保持“最終裁判”的地位。保持超然地位的潛在問題是基層政府與社會治理主體間存在距離，無法得到充分信任，不能準(zhǔn)確識別社會治理問題。

基層政府直接“介入”社會治理問題，能夠利用優(yōu)勢資源快速消解治理癥結(jié)。但是這種做法的負(fù)面影響在于：政策輸出與相關(guān)治理主體、政府部門、政府官員的利益相互糾纏在一起，政策行為的合理性、合法性、中立性會受到社會質(zhì)疑。

基層政府直接介入加梯過程而引起社會爭議的案例大量存在，其中，財政直接補(bǔ)貼加梯費(fèi)用引起的爭議尤為突出，認(rèn)為基層政府對“城里人”“有房階層”給予“每單元20萬元”的補(bǔ)貼，與“均衡發(fā)展”“共同富?！钡臅r代背景不協(xié)調(diào)。另外，T市出臺《管理辦法》在內(nèi)容上、程序上也存在爭議：首先，加裝電梯與《民法典》第278號規(guī)定之間尚有沖突，此類地方性規(guī)章有沒有經(jīng)過合法性審查，應(yīng)不應(yīng)該經(jīng)過合法性審查，今后要不要進(jìn)行合法性審查？其次，T市政府對加梯推進(jìn)工作表現(xiàn)突出的街道、居委會給予榮譽(yù)和物質(zhì)獎勵，也對基層政府在加梯社區(qū)業(yè)主心中的形象和公信力產(chǎn)生了負(fù)面影響。

（四）“效率—民主”困境

針對日益復(fù)雜和多樣的社會公共問題，政府、市場、社會協(xié)同參與治理過程成為國家治理體系現(xiàn)代化的共識，是 21 世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征[12]。基層政府從社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域主動退場，留給企業(yè)、社會組織和居民民主參與的廣闊空間，但也暴露出當(dāng)前社會自治在治理效率方面的嚴(yán)重不足。

在多元治理網(wǎng)絡(luò)中，各個行動者都是具有獨(dú)立性和差異性的利益主體，任何尋求自身利益最大化的提議都很難獲得其他行動者的贊同，加裝電梯過程中業(yè)主之間始終無法通過理性協(xié)商就費(fèi)用分?jǐn)偡桨高_(dá)成一致意見正是這種現(xiàn)實困境的反映。對于居民間的利益沖突，社區(qū)自治既無力也無奈，老舊小區(qū)加裝電梯過程中甚至出現(xiàn)了“越民主越艱難”的局面，基層政府“束手無策”被指責(zé)為無能力、不作為，通過充分協(xié)商實現(xiàn)治理目標(biāo)的美好愿景難以實現(xiàn)。

許多城市老舊小區(qū)居民尚未具備通過協(xié)商自治化解利益沖突的意識與能力。居民“爭權(quán)利、去責(zé)任”的現(xiàn)象還較為普遍，市場與社會組織的介入進(jìn)一步激起了更多的“治理噪音”[13]。元治理作為“治理的治理”，本應(yīng)針對多元治理現(xiàn)實與理論設(shè)想之間的差距進(jìn)行反思與回應(yīng)。但是，政府在“行政民主”“公民參與”等強(qiáng)勢輿論壓力之下，加之自身“甩包袱”需求的驅(qū)動，民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”不能得到保障，公共服務(wù)供給也難以為繼。

五、構(gòu)建破解基層政府元治理困境的工作機(jī)制

結(jié)合老舊小區(qū)加梯實踐，可以發(fā)現(xiàn)加強(qiáng)社會自治、加強(qiáng)政府主導(dǎo)等機(jī)械式治理方案明顯存在彈性欠缺、變通不足等問題。破解“加梯難”，迫切需要基層政府切實穩(wěn)定地發(fā)揮元治理職能，構(gòu)建切實可行的工作機(jī)制。

（一）訴求整合機(jī)制，確立基層政府服務(wù)導(dǎo)向

伴隨居民利益分化，公共問題日益增多和復(fù)雜。傳統(tǒng)家長式政府管理模式無法及時識別與回應(yīng)居民訴求，甚至存在讓政府成為社會矛盾宣泄口的潛在風(fēng)險。因此，基層政府加強(qiáng)元治理能力的首要工作就是確立基層政府服務(wù)導(dǎo)向，構(gòu)建訴求整合機(jī)制，激發(fā)公眾作為社會治理主體的意識，有效平衡政府主導(dǎo)與居民自治。

一是健全信息反饋渠道，及時進(jìn)行有效回應(yīng)。在社區(qū)多元自治網(wǎng)絡(luò)發(fā)展過程中，基層政府可以“離場”但不能“退場”，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與社區(qū)居民間信息溝通渠道的建設(shè)，及時準(zhǔn)確地識別社區(qū)居民訴求，為有效采取“元治理”措施爭取時間。例如，定期召開居民代表座談會，發(fā)揮社區(qū)黨組織、黨員的下情上達(dá)功能，建立線上社區(qū)等。

二是激發(fā)居民責(zé)任意識，鼓勵居民積極參與?；鶎诱胺纯蜑橹鳌钡脑蚴嵌鄻拥?，有的是政績導(dǎo)向下的立功心切，有的是想為居民快速帶來實惠，但結(jié)果是相同的：一方面，“政府覺得你需要”反而降低了“自己覺得需要”的心理，居民坐等其成，不再積極參與[14];另一方面，基層工作人員被懷疑別有用心，在失去信任和權(quán)威的情況下，協(xié)調(diào)工作更難以推進(jìn)。在居民尚未形成強(qiáng)烈需求、居民之間尚存在明顯爭議的情況下，基層政府切勿“強(qiáng)拉”或“一手操辦”。

三是發(fā)展意見領(lǐng)袖，有效加強(qiáng)社會建設(shè)。在加梯成為普遍需求時，臨時性牽頭人的公眾信任并不強(qiáng)，居民之間也缺乏足夠了解和互信?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件和機(jī)會，增進(jìn)居民間自發(fā)性的溝通，為“社區(qū)領(lǐng)袖”“樓道領(lǐng)袖”的出現(xiàn)創(chuàng)造條件。例如，推動小區(qū)內(nèi)文體類、治理類、互助類、公益類等團(tuán)體或松散小隊的發(fā)展，提供圖書室、議事廳等小區(qū)居民碰面交流場所。

（二）利益平衡機(jī)制，提升基層政府治理彈性

多元治理網(wǎng)絡(luò)通過多樣性方式靈活推動治理目標(biāo)達(dá)成，但在民主性、公平性等方面具有出現(xiàn)問題的重大隱患[15]。元治理需要采取監(jiān)控、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)等措施及時糾正治理失靈，平衡協(xié)調(diào)多樣性利益。老舊小區(qū)加梯過程中，基層政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)底線維護(hù)職責(zé)，維護(hù)個人權(quán)益、集體利益和公共利益，增進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)的價值內(nèi)涵，推動多元治理網(wǎng)絡(luò)在制度范圍內(nèi)保持行動的靈活。

一是防止少數(shù)者的個體權(quán)益受損。居民自治過程中少數(shù)群體被多數(shù)者裹挾是較為常見的不公現(xiàn)象。政府除了嚴(yán)格禁止高層居民、牽頭人、居委會等以任何方式對低層業(yè)主實施故意欺瞞、道德綁架、騷擾或其他強(qiáng)迫行為，還應(yīng)當(dāng)要求或引領(lǐng)相關(guān)方做到：賦予少數(shù)者行使否決權(quán)的機(jī)會;明確告知低層業(yè)主在隱私、采光、噪聲、安全等方面可能受到的損失;有效評估高層業(yè)主在房產(chǎn)價值等方面的獲利情況;除了免除低層業(yè)主的加梯費(fèi)用以外，還應(yīng)當(dāng)給予必要的補(bǔ)償或讓利。

二是防止多數(shù)者權(quán)益被少數(shù)者綁架。一旦協(xié)商過程中出現(xiàn)少數(shù)“綁架”多數(shù)的現(xiàn)象，集體行動會不可避免地受到阻礙或阻斷。底層業(yè)主被賦權(quán)后可以預(yù)見會出現(xiàn)討價還價過程。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，即使加梯不成功，高層業(yè)主也完全可以置換掉房屋去購買電梯房，并非陷入爬樓梯困難而難以自拔。當(dāng)然，政府為了防止多數(shù)者的集體權(quán)益過度受損，應(yīng)當(dāng)避免“反復(fù)討價還價”問題：在嚴(yán)格按照告知、補(bǔ)償、協(xié)商等程序談妥加梯協(xié)議后，底層業(yè)主不得在施工已經(jīng)開始的情況下通過阻撓等方式再次提出新的要求?；鶎诱梢酝ㄟ^引入“社會信用”等方式懲戒或制止這種行為。

三是防止涉及相關(guān)方的公共利益受損。單元樓加裝電梯，在樓間距較小、綠化面積有限的老舊小區(qū)，也可能對周圍樓棟帶來一定影響。讓周圍居民進(jìn)入加梯協(xié)商過程，將會使加梯的復(fù)雜性和難度劇增。政府可以通過引入“中立第三方”，對加梯方案的影響進(jìn)行評估，盡可能防止負(fù)外部性侵損社區(qū)公共利益。

（三）依法行政機(jī)制，強(qiáng)化基層政府公信力

“元治理”對基層政府保持“超然”地位和維護(hù)自身公信力，提出了更高的要求。在確有必要介入和推動治理過程時，針對多樣化治理主體間的矛盾，依法調(diào)解、依法裁決、依法決策是保障治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是政府公信力的重要支撐?；鶎诱袨橐坏┯羞`法治，不僅政府本身超然中立的權(quán)威形象受損，多元治理網(wǎng)絡(luò)也會陷入合法性危機(jī)。

一是依法化解社區(qū)治理矛盾。加裝電梯不僅激起社區(qū)居民間的矛盾，也引發(fā)了居民與居委會、街道、政府部門間的矛盾沖突?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)通過接待上訪、行政復(fù)議、法律援助、司法調(diào)解等途徑，依法將沖突轉(zhuǎn)變?yōu)榭山忉?、可解決的利益問題，在法律程序規(guī)范下定分止?fàn)?。少?shù)基層政府在化解矛盾時，通過向居民所在單位施加壓力或利用權(quán)威調(diào)用社會資源滿足居民訴求，看似富有“經(jīng)驗和能力”，實則是在濫用權(quán)力，埋下了更深的矛盾隱患。

二是依法約束政府行為?！霸卫怼眱?nèi)在包含政府職能轉(zhuǎn)變的理念，政府要厘清政府行政管理與自治網(wǎng)絡(luò)間的關(guān)系，有所為，有所不為。加強(qiáng)元治理要求基層政府嚴(yán)格遵循法定權(quán)力邊界的約束，明確政府是不是該管以及怎樣管。政府依法行政也為社會治理和普通居民尊法守法樹立了榜樣。

三是依法進(jìn)行治理決策。政府直接介入多元治理時應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循公共決策程序，接受第三方監(jiān)督，進(jìn)行必要的決策審核[16]。嚴(yán)格遵循決策程序可以有效減少政府指導(dǎo)性建議、財政補(bǔ)貼方案等可能引起的社會爭議。當(dāng)前，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)意見征求制度、專家咨詢制度、社會聽證制度、決策公開制度等在公共決策過程中的地位和質(zhì)量，將過去以主體單一、過程封閉、領(lǐng)導(dǎo)拍板為特征的“獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w多元、過程透明、多方協(xié)商的“辯論賽”。

（四）規(guī)則引領(lǐng)機(jī)制，革新基層政府工作方式

“元治理”并非要求政府自降為平等的、無差別的多元治理主體之一，也并非要求政府放棄過去的管理能力[17]?！霸卫怼碧岢觥肮苤苹蚍湃巍钡亩季S來打破“效率—民主”困境：通過靈活多變的柔性規(guī)制技能，借助政府在政治、法律、財政、信息等領(lǐng)域的優(yōu)勢，充分激發(fā)社區(qū)多元治理主體的主動性、創(chuàng)造性和內(nèi)在潛力。

一是通過制定規(guī)則引領(lǐng)協(xié)商進(jìn)程?！霸卫怼睆?qiáng)調(diào)政府通過制定權(quán)威性的規(guī)則體系，對多元治理主體的行為進(jìn)行引領(lǐng)和推動。T市在2017年底頒布加梯《實施意見》，2018年推出更為詳細(xì)的《指導(dǎo)手冊》，2022年進(jìn)一步公布《實施意見》官方解讀。這不僅鼓舞了小區(qū)居民的加梯熱情，增強(qiáng)了業(yè)主完成協(xié)商的信心，而且較為明確地規(guī)定了實施主體、協(xié)商比例、資金籌措方式、實施程序、審批程序等有關(guān)事宜，為業(yè)主、設(shè)計方、施工方等指明了工作目標(biāo)和相關(guān)要求。規(guī)則制定的及時性、合理性、明確性、可操作性等直接影響著電梯加裝的進(jìn)展、質(zhì)量和后續(xù)運(yùn)維問題。

二是通過規(guī)則推動治理方式創(chuàng)新。主動引入多元化的治理主體，構(gòu)建起富有創(chuàng)新性的治理網(wǎng)絡(luò)和治理機(jī)制是元治理的重要內(nèi)容，也是元治理的優(yōu)勢所在。加梯面臨的障礙除了加裝前的方案協(xié)商外，加裝后的運(yùn)維甚至更為棘手。部分老舊小區(qū)既沒有業(yè)主委員會，也沒有物業(yè)管理公司，基層政府可以利用自身的經(jīng)驗和資源提供機(jī)制創(chuàng)新建議，例如，成立“電梯自管會”，制定“電梯自管公約”;籌集微基金、利用電梯廣告費(fèi)等支持運(yùn)維成本;與專業(yè)物業(yè)公司建立“電梯托管協(xié)議”;成立業(yè)主委員會，全面引入物業(yè)管理公司等。

三是通過規(guī)則提升治理效能。T市基層政府建立了專家、設(shè)計單位、電梯企業(yè)三大名錄庫，推薦符合資質(zhì)的20多位專家、3家電梯設(shè)計單位、13家電梯總包服務(wù)商和16家電梯設(shè)備提供商;和居民代表一起與電梯廠家協(xié)商，推動廠商提供適合老舊小區(qū)的新型電梯;引導(dǎo)“整片”加裝，進(jìn)一步降低加梯成本;幫助業(yè)主搜集房屋技術(shù)資料，組織專家和有關(guān)方面進(jìn)行方案可行性論證。

六、結(jié)論與討論

“元治理”是多元治理時代政府必須掌握的全新治理思維和治理方式，既不是要建立至高無上、命令一切的政府，更不是要求政府將社會治理完全交給市場與社會。“元治理”強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)充分利用自身優(yōu)勢，通過富有靈活性、多樣性、動態(tài)性的措施，校正單一治理方式和多元治理網(wǎng)絡(luò)在效率和價值維度上可能出現(xiàn)的偏差?；鶎诱诶吓f小區(qū)加裝電梯過程中陷入多重沖突情境，反映出基層政府距離自覺有效承擔(dān)起元治理職責(zé)還有較長的學(xué)習(xí)過程。

當(dāng)代公共行政理論，從對官僚制度的反思開始，逐步發(fā)展出新公共管理、多元治理與元治理的理論范式。伴隨理論更迭，政府失靈、市場失靈、自治失靈、治理失靈也得到了深刻分析。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，元治理同樣并非萬能的，也會出現(xiàn)失靈。而且，元治理并非獨(dú)立性的治理方式，如果所有單一治理均出現(xiàn)失靈，元治理也必然是失靈的，因為它是對多樣性治理方式的再調(diào)適、再組合。元治理從理論層面系統(tǒng)證明了羅西瑙等提出的“沒有政府的治理”存在夸大和脫離實際之嫌[18]，也論證了我國強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的社會治理體系具有較強(qiáng)的合理性與實用性。

元治理打破了“政府與社會”“公共與私人”“基層與非基層”的二元化分析視角，有助于我國重新審視基層治理中政府、市場和社會間的三維關(guān)系。包括老舊小區(qū)加裝電梯在內(nèi)的基層治理實踐，為我國引入社會自治、公民參與、市場調(diào)節(jié)等治理形式和探索元治理實現(xiàn)方式提供了難得的契機(jī)。元治理，產(chǎn)生于西方多元治理發(fā)展較為成熟的社會政治情境，對處于社會治理轉(zhuǎn)型期的我國而言，元治理雖然具有較強(qiáng)的參考價值，但也提出了一系列現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

第一，居委會作為社區(qū)多元治理的核心環(huán)節(jié)和元治理的重要著力點，身份定位有待明確。在法律上雖然是“基層群眾性自治組織”，在現(xiàn)實中卻具有突出的“行政化”特征[19]。居委會性質(zhì)模糊不清會影響業(yè)主委員會等社區(qū)自治團(tuán)體的發(fā)展，降低居民的參與熱情，阻礙良性多元治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

第二，元治理在校正社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)時所調(diào)用的治理資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社區(qū)本身的，配套性制度要求較高。引入獨(dú)立第三方評估、向社區(qū)居民推出優(yōu)秀企業(yè)名錄、進(jìn)行“社會信用積分”獎懲等元治理方式有賴于完善的中介機(jī)構(gòu)制度、企業(yè)評價制度和社會信用制度。這些社會管理制度在我國雖然已經(jīng)快速發(fā)展，但目前仍存在不少有待進(jìn)一步完善和補(bǔ)足之處。

第三，伴隨社區(qū)自治的發(fā)展，“自下而上”的民主授權(quán)不斷出現(xiàn)，基層政府的“民主性”隨之受到挑戰(zhàn)。政府承擔(dān)元治理角色不僅需要突出權(quán)威性，也要發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，完善基層直接民主制度體系和工作體系，踐行全過程人民民主，獲得人民群眾的認(rèn)可與支持。

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Implementing Dilemmas and Cracking Mechanisms of the

Meta-governance Function of Grassroots Governments

——A Multiple-case Study on Elevator Installation in Older Residential Communities

ZHAO Yulin

Abstract：The report to the 20th National Congress of the Communist Party of China points out that the social governance system of co-construction， co-governance and sharing should be ensured， and the effect of social governance shuld be promted. In response to the difficulties of collaboration and lack of integration in the context of multi-governance， strengthening the government's "meta-governance function" has become an important task in reality and theory. As for the installation of elevators in older urban communities， grassroots governments are prone to fall into such controversies as overzealousness， no intervention， direct payment， and helplessness. Dilemmas of "dominance-autonomy"， "system-flexibility"， "intervention-transcendence" and "efficiency-democracy" are what the grassroots governments face when performing the meta-governance function. To solve the "elevator installation difficulty"， it is urgent for grassroots governments to effectively and stably perofrom meta-governance functions， and construct targeted mechanisms of appeal integration， interest balance， law-based administration and rule guidance. Strengthening the "meta-governance" capacity of grassroots governments is conducive to promoting the modernization of the grassroots governance system and governance capacity， and demonstrating the institutional advantages of grassroots governance with Chinese characteristics.

Key words： elevator installation， meta-governance， community governance， governance failure

責(zé)任編輯：翟? ?祎