環(huán)境約束、動態(tài)調適與公共部門的演化邏輯

倪星 李佳樾

基金項目：國家社會科學基金重大項目“推進廉政治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略、路徑與對策研究”，項目編號：20ZDA105;深圳市建設中國特色社會主義先行示范區(qū)研究中心 2022 年重大課題“中國式現代化與深圳先行示范區(qū)建設研究”。

作者簡介：倪? ?星（1969—），男，中國人民大學公共管理學院教授。

李佳樾（通訊作者）（1998—），女，華南師范大學政治與公共管理學院研究助理。

摘要：在制度規(guī)定的剛性約束下，公共部門與環(huán)境之間仍然存在互動與匹配的動態(tài)關系?；谘莼碚撘暯菍膊块T內部管理變遷展開研究，通過“變異——選擇——傳承”的分析框架剖析其具體的演化機制。具體而言，組織的變異包括制度安排和定位轉變，選擇表現為集權與分權的管理模式抉擇，在適應環(huán)境過程中形成的制度安排、人力資源和組織文化則作為傳承因素，伴隨著組織進入下一輪演化。通過對G單位的典型個案檢視，公共部門內部管理應在符合國家政策法規(guī)、堅持中央和上級統一領導的前提下，敏銳回應環(huán)境變化，遵循動態(tài)優(yōu)化原則，保持適當的彈性和靈活性，推動持續(xù)演化;注重人力資本積累和組織文化建設，激發(fā)公職人員的公共服務動機，發(fā)揮其政治效能感。

關鍵詞：公共部門;內部管理;演化機制;社會演化理論

中圖分類號：C936? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2023）06-0040-13

一、問題的提出與文獻回顧

公共部門的內部管理是影響行政效率和績效改善的重要因素。我國公共部門的內部管理主要受“三定”方案的影響，后者確定了公共部門的機構性質、職責范圍和編制數量?？梢哉f，“三定”方案是中國式行政管理的創(chuàng)舉，不僅奠定了行政秩序和效率的基礎，更確立了公共部門內部資源管理和分配的基本格局[1]。這種自上而下的科層管理制度構建了穩(wěn)定的組織形態(tài)和行為模式。從表面上看，在制度規(guī)定和組織慣性的作用下，公共部門沒有權力和動力進行內部管理演化，公共部門的內部管理處于一種“理想科層”的靜止狀態(tài)。但實際上，公共部門的內部管理一直處于動態(tài)演化的過程，在“三定”方案的規(guī)定下，同一公共部門在不同時期會呈現出不同的內部管理格局，其組織目標、人員素質、管理模式和制度建設等方面都會出現不盡相同的演變。那么，公共部門內部管理的演化蘊含著什么邏輯？圍繞這個問題，大量的研究突破了韋伯的科層制、泰勒的科學管理和法約爾的行政管理等經典理論，以組織與環(huán)境的互動關系為切入點進行了討論。

組織生命周期理論認為組織與生物體類似，有著自身的生命波動發(fā)展周期，遵循著一定的演變發(fā)展規(guī)律，組織會隨著時間的推進不斷演化[2]。學者們依據不同的標準對組織的演化周期進行劃分。例如，唐斯認為，官僚組織大致會經歷“形成——擴張——消亡”三個階段，但由于政府部門并不容易消亡，其內部管理會在發(fā)展中走向漸進保守主義[3]。愛迪斯和格林納分別提出了“九階段”周期論[4]和“五階段”周期論[5]。整體而言，組織的內部管理會從成立初期的單一化逐步經歷集體化、規(guī)范化，最終走向精細化，遵循階梯進步、縱深強化的演化邏輯。

新制度主義理論認為，組織面臨著技術環(huán)境和制度環(huán)境的雙重制約，強調在強迫性機制、模仿機制和社會規(guī)范機制下，某一組織會逐漸與同類型組織趨同[6]。對公共部門而言，地方政府的行為在多元邏輯的作用下呈現整體趨同的演化特征，盡管在部分領域出現了差異化的創(chuàng)新實踐，但政府管理改革的目的不是突破已有的行動邏輯，反而是使其行為更加符合現存邏輯的要求[7]。可見，在新制度主義理論看來，公共部門的內部管理演化盡管有著差異化的苗頭，但最終都會構建出與其他同類型組織相似的管理格局。

權變理論則認為，組織的內在系統受制于外在環(huán)境的影響，不斷對內在系統進行調試以匹配外部環(huán)境，由此才能保證組織的生存與發(fā)展[8]。影響組織權變的變量包括環(huán)境的不確定性、組織規(guī)模、任務程序化程度和組織基礎差異等，組織的計劃職能、組織職能、領導職能和控制職能也隨著上述四大變量進行動態(tài)調整[9]。萊克斯·唐納森對美國等5個西方國家行政部門的實證研究發(fā)現，權變因素的失配降低了組織績效，過低的組織績效反過來要求調整組織內在系統以適應權變因素[10]。在權變理論的視角中，公共部門依據外部環(huán)境的變化進行內部管理演化，進而提高行政績效，使得公共部門內部管理演化遵循“匹配——績效”的邏輯。

整體而言，主流的組織理論對公共部門內部管理的演化邏輯進行了深入闡述。但隨著實踐發(fā)展，上述理論的解釋力逐漸顯露出局限性，各理論流派之間也存在著不少邏輯沖突。首先，組織內部演化倘若如組織生命周期理論所設想的符合生物演變規(guī)律，那么其趨向復雜和精細就不是必然的規(guī)律。原因在于生物演化遵循“適者生存”的基本原則，表現為“盲眼鐘表匠”[11]的特征，組織演化的當下并不存在提前可預料的方向性，階段式線性前進的演化邏輯可能只是人類構建出的理想模式。其次，組織在制度環(huán)境的影響下逐步趨同的規(guī)律似乎與我國公共部門的實踐不符。在“三定”方案的規(guī)定下，同類型組織在建立之初是同質的，但在后續(xù)發(fā)展中，隨著任務量、領導風格等因素的作用而產生差異化，組織演化方向正好與新制度主義所描述的相反。正如凱瑟琳指出的，集團和個人并不是政治力量中隨著條件變化而接受贊揚或處罰的看客，更是策略行動者[12]?？梢?，組織演化不完全符合新制度主義所描述的走向“不時被打斷的均衡”的規(guī)律。最后，權變理論所提出的組織隨環(huán)境變化而出現“匹配——績效”規(guī)律忽視了內部演化的難度，組織內部系統并不是隨意形變的“橡皮泥”。在自上而下的管理體制下，正式制度、傳統結構和利益格局等都成為公共組織演化的內在阻力。我國公共部門在人員編制、組織目標、組織任務量和組織職責等方面均沒有完全的自主權，在自主權受限制的情況下公共部門如何進行權變，這一點尚未得到有效的解釋。

事實上，組織為了生存或獲得更好的績效，勢必會在有限的空間內進行最大的調適性演化，上述理論均發(fā)現了組織所具有的這一基本特征，并對其內在機制進行了闡述，但適切度均有所欠缺。由于人類社會是生物演化的產物，組織作為人類構建的合作有機體，必然符合生物演變的基本規(guī)律[13]。為此，本研究通過借鑒社會演化理論中“變異——選擇——傳承”的分析框架，闡述公共部門內部管理的演化邏輯。

二、理論基礎與分析框架

迄今為止，我們沒有發(fā)現任何違背新達爾文主義核心機制的生物演化現象?？梢哉f，在眾多主體與環(huán)境互動的理論解釋中，生物演化理論是目前公認最為自洽的理論。真正的演化性理論的標志是必須用變異——選擇——遺傳的核心機制來解釋這些階段的轉換[13]。社會演化理論作為生物演化理論在社會科學領域的一般化運用，嚴格遵循變異——選擇——傳承的核心演化機制，可以作為理解組織演化的基礎。社會演化理論指出，變異——選擇——傳承是社會演化的核心機制，即社會特定的基因或要素在環(huán)境劇變的過程中發(fā)生自然選擇，特定表現型遭到淘汰或保留，經過篩選的要素則得到了傳播與傳承[14]。該理論強調，演化必須是在時間維度上展開的;其次，對環(huán)境的適應是相對的，并不存在最合適的生存狀態(tài);最后，社會演化無論在哪個層面都是沒有方向的，并不一定朝著更高的層級進行演變。

人類社會盡管有自身特殊性，但歸根到底是從生物系統演化而來，不會超脫于生物規(guī)律，組織作為人的集合亦如此[15]。盡管“變異——選擇——遺傳”的生物演化機制是一種元理論范式，但這并不意味著在研究領域遷移時不需要進行輔助性解釋[16]，在公共部門的研究中需重視其自身特殊性。例如，公共部門的突變環(huán)境一般來說不是隨機的，反而是經過人為設計的;公共部門的自我選擇具備一定的能動性，并不是任由環(huán)境來篩選的。因此，對社會演化機制進行修正和拓展是必要的。在公共組織演化的場景中，“變異”指的是上級對公共部門的特定制度安排或組織定位的轉換，這種自上而下的政策命令迫使下級公共部門面臨環(huán)境的劇變，進而導致組織演化的開始，改變了組織目標、組織定位等基本認知因素?！斑x擇”在組織演化中指的是內部管理方式在分權——集權兩端中的自我選擇，通過權力的集中和下放，調動資源分配，適應制度安排?！斑z傳”在組織演化的過程中表現為組織因素的傳承，指的是在組織適應制度安排過程中所形成的制度設計、組織成員和組織文化等，并伴隨組織進入下一輪演化。這些傳承要素對組織演化的作用是搖擺的，是否有利于下一輪演化須視新的變異情況而定。綜上所述，借用社會演化理論來分析組織的演化，才能突破只關注部分演化的局限，展示完整的演化過程。

三、案例分析：G單位組織演變的內在邏輯

從研究范式來看，案例研究雖然在外推性上面臨一些挑戰(zhàn)，但對于分析新現象和新問題，尤其是在探究現象背后更深入的因果機制方面具有明顯的優(yōu)勢。因此，作為一種探索性研究，本文按照質性研究的范式，選取G單位作為典型案例進行分析。G單位為A市人民政府直屬事業(yè)單位，主要負責A市非營利建設工程項目的管理工作。2003年，G單位正式成立，此后歷經兩次重大變革。選取G單位為研究對象的主要原因如下：（1）案例典型性。G單位作為A市人民政府直屬事業(yè)單位，是我國典型的公共組織。其內部管理受到“三定”方案的制約，也處于我國行政科層的“條條塊塊”之中。政治、經濟、社會的發(fā)展需求以及上級政府部門的行政命令均會對內部管理產生深刻影響，這也是我國諸多公共部門內部管理面臨的共同挑戰(zhàn)。（2）案例完整性。G單位自成立至今共歷經多次重要變革，內部管理經歷多次調整，具有完整的演化過程，對于研究我國公共部門內部管理演化邏輯具有較強的借鑒意義。（3）數據可得性。G單位信息公開程度較高，相關媒體對G單位也進行了多維度的報道，G單位各發(fā)展階段的資料透明度較高。此外，2021年5月至2022年11月，作者負責的課題組為G單位提供內部流程優(yōu)化咨詢服務，本案例資料及訪談材料均來自此次課題調研。

自正式成立以來，G單位經歷了多次重大變革，在變革中通過集權和分權管理方式的自我選擇，適應上級政府對其進行的制度安排與組織定位。與此同時，在演化的過程中，G單位的制度設計、組織成員和組織文化等得到了傳承和發(fā)展。下面以G單位為典型案例，具體闡述其中蘊含的“變異——選擇——傳承”演化機制。

（一）第一次演化：G單位的成立

1.變異：市政府的制度探索

2003年1月，A市提出要打造全國一流大學城的目標。A市大學城建設指揮辦（以下簡稱“指揮辦”），即G單位的前身正式成立，具體負責大學城建設的組織和籌劃工作。指揮辦內設4個部門，并向市土地開發(fā)中心等部門抽調專業(yè)人員，配事業(yè)編制20名。2005年5月，A市成立國際會議中心建設領導小組，下設國際會議中心項目建設辦公室，具體負責國際會議中心項目建設管理工作，與指揮辦的關系為“兩塊牌子，一套人馬”。由于指揮辦承接了兩個重點項目，在人員不增加的前提下，內設機構擴增至5個，包括綜合部、計劃財務合同部、技術部、工程部和總工辦。此時G單位仍是一個臨時機構，其主要目標是快速推進兩大重點項目的完成。

2.選擇：分權管理快速推進任務

當時我們還是臨時機構，大部分工作人員還是從市土地開發(fā)中心調人來協助，主要就是以最快的速度，保質保量完成大學城和國際會議中心建設……上面給的定位很明確，要“又快又好”地推進工作，“快”是首要任務。（A-1-20210518）①

因此，針對大學城和國際會議中心建設項目的特點，指揮辦采取直線式組織架構，初步依據項目不同領域和板塊劃分管理部門，形成對項目各階段進度的控制。各職能部門員工按照指揮開展工作，每個崗位只向一個上級負責，權責清晰，具有“快速響應，集中突破”的鮮明特征。直線與扁平化管理使得內部決策傳遞與執(zhí)行效率較高、外圍協調能力較強的特質與集中片區(qū)、功能單一的工程任務情況相吻合，契合該時期的項目工作需求。

在管理模式方面，由于組織人員較少，指揮辦充分利用自身的資源整合和行政動員的優(yōu)勢，將技術咨詢、設計審查、招標代理、造價審核、財務管理、法律咨詢、檔案資料、后勤服務等事務，通過購買服務的方式委托市場主體執(zhí)行，建立了一套“小業(yè)主、專業(yè)化、市場化”的管理模式。具體而言，指揮辦通過招投標的方式與近300家服務單位進行合作，對各服務單位涉及規(guī)劃、設計、建設、施工和咨詢的2000余個專業(yè)人士進行集中管理，打造了一支高水平的工程項目管理團隊。在制度建設方面，這一時期指揮部堅持高效實用的原則，依靠30項基本制度，保證項目推進的有序高效。

3.傳承：組織自信、制度短板與能力結構不齊

一方面，在時間緊任務重的情況下，A市大學城和國際會議中心的工程均在19個月內順利竣工，創(chuàng)造了工程速度奇跡。同時大學城工程項目獲得了中國土木工程詹天佑大獎、魯班獎、全國十大科技成就獎、中國人居環(huán)境范例獎、中國建筑節(jié)能年度十大代表工程以及4項國家優(yōu)質工程獎;國際會議中心工程獲得了智能建筑優(yōu)質工程的殊榮，在西班牙建筑節(jié)上榮獲公共建筑類的最高獎項，更是在國內首創(chuàng)干掛敞開式紅砂巖雙層幕墻，涉及多個領域的技術創(chuàng)新，引起強烈反響。在速度奇跡和榮譽滿身的雙重成就下，指揮辦的組織自信初步建立。時至今日，G單位將此段崢嶸歲月放在組織歷史的顯眼位置進行展示，并在不同場合以此為典型優(yōu)秀案例進行外部宣傳和內部激勵。

大學城和國際會議的項目做得很成功，特別是大學城項目，很多地方的大學城是市場化來做的，在征拆、投資、進度上面都有很多問題……我們不僅建成了，而且是又快又好地建成了，當時主流媒體都把我們作為中國速度、基建狂魔的優(yōu)秀代表來宣傳，獲得了很多榮譽和掌聲……這都是我們單位的光榮歷史和文化精神。（B-1-20210518）

另一方面，雖然這一時期指揮辦基本形成了各部門管理制度的雛形，但是指揮辦作為一個臨時機構，組織注意力更多集中在工程項目的快速推進上，而制度建設并不是其工作重點，諸如各部門交叉管理、流程和職責不清晰、部門內部及外部的溝通協調不順暢等問題無法避免。

我們有一些基礎的制度，保證了日常的運行順利……當時沒有時間，也沒有精力，可能也沒有很大的必要去把制度做得多完善……制度是把雙刃劍，做得越完善就會越影響進度，這不是當時的追求。（B-1-20210518）

此外，由于工作緊迫、配套人員不足，指揮辦的人力資源管理與實際需求仍有較大差距。一是人員遴選、招募、考核、提拔、獎懲、休假等日常管理缺乏成熟的規(guī)章制度、操作方法及良好應對措施;二是缺乏穩(wěn)定、有序、安排科學的職業(yè)培訓機制，缺少人員知識提升和素質改善的組織保障;三是人員的專業(yè)素質結構配備尚待完善，其中土建人才較豐富，但機電、弱電人才相對缺乏，人事、組織管理人才則相對不足。

大學城指揮部的優(yōu)點就是短平快，信息共享和決策方面還是很快。但是短板也很明顯，比如程序不太公平，制度不是很完善，現場人員素質不夠高，專業(yè)也不夠強。（B-2-20210520）

（二）第二次演化

1.變異：組織定位的轉換

大學城和國際會議中心的成功經驗證明，G單位的政府代建制可以避免傳統基建辦管理模式和一般社會代建管理模式的弊端，也證明了該模式值得延續(xù)與深化探索。

以前是每個單位都有一個基建科、基建處，要不然就是每個單位自己組織招標，這里面存在很大的廉潔風險，既然抓廉潔的成本大，要抓就嚴抓一個……事實證明代建制干得不比內設基建科做得差，一樣可以有社會代建的效率，甚至還更好把控，這就要固定下來。（A-1-20210518）

為了進一步完善代建制的管理模式，提高政府代建單位的權威性，增強政府代建單位的協調能力，2007年1月，A市政府決定在指揮辦的基礎上組建市重點公共建設項目管理辦公室（以下簡稱“重點辦”），并將其定位為副局級事業(yè)單位，主要職責為組織重點工程建設項目的開展，并對其進行監(jiān)督與管理。內設職能部門增加至11個，配事業(yè)編制85名。

一個工程指揮辦做完一項工程就散伙，這樣沒辦法傳承。其實A市發(fā)展以來，我們有很多經驗和教訓都沒有積累下來，很多人項目結束了就回原單位……你看B市做完一個橋，出了多少論文？他們會總結經驗，所以才走在全國前列。A市在這方面做得不夠……重點辦的成立說明要把有經驗的管理團隊統籌起來，集中起來干這個行當。（A-1-20210518）

重點辦的正式成立，標志著項目管理的組織形態(tài)由臨時性、負責單一工程項目組織實施的單位，轉變?yōu)閷I(yè)型、常態(tài)化、負責多項目組織實施的政府投資工程項目的管理機構。

2.選擇：集中管理推進規(guī)范發(fā)展

作為常設組織，重點辦搭建出“總部——項目組”的工程項目矩陣式管理格局。該模式有利于拉大組織的戰(zhàn)略縱深、加快工程管理經驗沉淀、推進人員培養(yǎng)制度化。同時，重點辦組織定位的轉變促使重點辦進一步完善組織管理制度，該目標的實現依托于對部門權力的收縮，通過集中管理的方式推進制度建設，實現制度的固化和優(yōu)化。

從一個臨時機構變成一個常設機構，重點工作就不僅僅是管工程了，還要抓制度建設……要把分散在下面的權力收起來，建立好規(guī)章制度，把框框搭好，把軌道建好，才能放膽讓火車加速跑，不然就是脫韁的野馬了。（A-1-20210518）

在工程管理體制方面，重點辦通過深入總結大學城和國際會議中心的建設經驗，在計劃管理、設計管理、招標采購、現場管理、資金支付和工程結算等方面形成了一批工作成果，建立了一整套覆蓋大型工程項目建設全生命周期的制度體系。在政府投資項目保廉體系建設方面，圍繞工程建設的中心任務，本著“強化制度，完善機制，加強監(jiān)督，重在預防”的思路，重點辦通過優(yōu)化研究決策機制和工程項目實施的管控機制，努力打造“陽光工程、廉潔工程”，形成了完整的政府投資項目保廉體系，建立起一整套規(guī)范規(guī)劃設計、招標采購、材料定板、計量支付、現場管理、設計變更、工程簽證、綜合考評等管理環(huán)節(jié)的制度和機制體系，加強了對容易引發(fā)職務犯罪的主要管理環(huán)節(jié)的制約和監(jiān)控，保證了相關工作的規(guī)范實施和有序展開。在人員素質方面，重點辦新引進專業(yè)技術人員和管理人員118名，在專業(yè)、年齡等方面進一步優(yōu)化了單位的人員結構。

3. 傳承：管理成本、人才聚集與理性的組織文化

在這一時期，重點辦先后制定147項規(guī)章制度，有效規(guī)范了單位人事、行政、后勤、黨務等工作，特別規(guī)范了前期設計、工程采購、施工管理、竣工驗收、工程結算等工程項目管理各個環(huán)節(jié)的各項業(yè)務分工和管理辦法，實現了工程項目管理權限的有效分解和合理監(jiān)督，確保各項工作的高效、平穩(wěn)推進。值得指出的是，重點辦盡管規(guī)范了運行機制，但也同步增加了管理層級，部門與部門間的溝通成本隨之增加，繁文縟節(jié)和文山會海也同步分散了組織注意力。

重點辦時期機構多，分工分得比較細，確實很規(guī)范，風險也很低。但是決策鏈條太長了，效率低。（B-2-20210520）

此外，經過兩年的轉型蛻變，重點辦有專業(yè)技術及管理人員共208名，本科以上學歷人員達87.02%，研究生以上學歷占10.09%，中級職稱人員占61.05%，高級職稱人員占34.13%，多方面專業(yè)人才的到位基本滿足了各項重點工程分階段、分散式同步展開的工作需要。但是過度依賴人才引進的結果也導致了重點辦疏忽了內部人才的培養(yǎng)，使得內部人才結構出現斷層，在各司其職的科層分工制下，組織成員的能力進步緩慢。

那個時候我們引進了很多人才，一下子隊伍就壯大了起來，也專業(yè)了很多……后期發(fā)現了一個問題，就是每個部門離不開部門領導，干部骨干太少，領導抽不開或者臨退休想找個人頂上，感覺沒有人可以接上。（B-3-20210524）

由分權到集權的組織管理模式的轉變重構了組織內部權力格局，規(guī)范了內部要素的發(fā)展，其中最為典型的是組織文化，由自下而上的自發(fā)形成轉變?yōu)樽陨隙碌南到y設計。重點辦與地方高校合作開展組織文化建設工作，倡導社會主義核心價值觀，推出了一系列組織文化手冊、經典故事集以凝聚共識，推動工程建設。然而，自上而下的組織文化建設難以植根于每一位組織成員，更多的是依靠主要領導及優(yōu)秀干部的精神體現，使得組織文化從激昂逐步趨于科層理性，個人榮譽與組織榮譽逐漸分離。

每個組織肯定都有官方文化和亞文化，這個是中性的，沒有好壞之分，兩種文化的差異肯定是存在的……對于很多基層員工來說，這就是一份工作，組織榮譽感確實沒有那么強烈，按部就班做好工作就可以了，我自己認為這個也無可厚非，也沒做錯什么。（C-1-20210524）

也因此，重點辦針對人員激勵問題初步建立了獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣的工資激勵和績效考核機制，更推出了職稱申報指引和辦理的服務工作，以實現個人目標和組織目標的統一和融合。

我現在最頭疼的就是績效的考核，這個核心是人的問題，是文化的問題，不是組織方式的問題。（A-1-20210518）

（三）第三次演化

1.變異：省政府的制度修訂

2016年4月，省人民政府重新修訂了《政府投資省屬非經營性項目代建管理辦法（試行）》，對代建制定義與具體實施細則等進行了明確界定與劃分。為更好順應政策變遷與代建制規(guī)范化發(fā)展需求，依據市政府的統一部署，2016年12月，在重點辦的基礎上組建市建設工程項目代建局，為市直屬副局級事業(yè)單位，歸屬公益一類。2019年5月，市建設工程項目代建局更名為市重點公共建設項目管理中心（以下簡稱“中心”），其他機構編制事項不變，核定事業(yè)編制111名，內設13個副處級機構。

2.選擇：分權管理適應過載任務量

自G單位演化為中心以來，其不再如指揮辦或重點辦階段只承擔幾個重點項目或10余個市屬項目，G單位的項目承接量從2008年的27個指數型增長至2021年的141個。若按照人均項目數（任務量/人數），2008年的人均項目數為0.13，而2021年的人均項目數為0.62，增長達5倍。鑒于中心工程項目任務和人力資源不足的實際情況，中心自2020年3月起將職能式的管理模式轉換為項目部包干管理的模式，按照教育、文化科技、醫(yī)療衛(wèi)生、政法類等類型進行分類，每個項目部負責一類建設項目并組織實施項目管理。在項目部包干制的基礎上構建“部門+項目部”的管理模式（見圖2右圖），其中“項目部”定位為項目全生命周期管理者，“部門”定位為項目支持部門，紀檢監(jiān)察室延續(xù)監(jiān)督功能，形成“決策——執(zhí)行——服務——監(jiān)督”的運行結構。其管理結果是工程項目全生命周期不僅得到項目負責人、部門分管人、部門負責人和分管領導的關注，而且決策權歸屬到每一層級，有針對性地解決了中心決策流程過長的管理痛點，減少了部門間的工作摩擦，進一步激發(fā)了人力資源潛能，打造一專多才的人力資源培養(yǎng)層次，在一定程度上緩解了人員不足的壓力。

這種設計的好處是快慢都是項目部的事情，不能賴其他部門……以前每兩天會有工作推進會，信息都歸到我這里。項目部成立后，推進會少了很多，他們可以自己決策，效率一下子提高了。（A-1-20210518）

在制度建設方面，中心除了根據國家要求不斷完善內部規(guī)章制度，更為重要的是在部分領域采取市場化的方式提高專業(yè)性，釋放內部壓力。例如，推行全過程造價咨詢市場化運作及招標控制價背靠背的“組合拳”形式，依托全過程造價咨詢單位全面把控投資。同時，為了充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，中心決心推行清單計量、市場詢價、自主報價、競爭定價的工程計價方式，將工程計量和計價規(guī)則進行市場化轉變，將市場的力量再次納入到項目管理中。

現在的管理模式和制度設計有點像指揮辦時期，就是要提高效率，把市場重新放在一個重要的位置，謹慎大膽地用市場的力量，我們才能騰挪精力和空間做好項目管理工作。（B-3-20210524）

3. 傳承：結構性管理風險、內部人才培養(yǎng)緩慢和攻堅內耗型組織文化

中心經過管理模式的調整，縮短了流程鏈條，提升了組織工作效率，滿足了外部環(huán)境對組織的要求，但也為配套制約機制的完善提出了更高要求?！安块T+項目部”的管理模式雖然突破了傳統的流水線式作業(yè)，但是中心制約體系主要依賴紀檢監(jiān)察室，該部門主要作用在宣傳、談心談話、提醒談話、廉政風險排查等事后監(jiān)督上，從項目全生命周期來看，對業(yè)務部門的制約力量相對不足。

常在河邊走哪有不濕鞋，紀檢部門對中心的監(jiān)督是一個難題。但是紀檢的工作主要還是集中在后端，前端的宣傳也好，教育也好，也盡力做，但是一個人出現問題，誰也攔不住……在這個行當發(fā)現問題的難度有門檻，不說專業(yè)技術的門檻，就是投資的基數就決定了難度，比如貪腐100萬很多了吧，但是整個項目好幾個億，100萬的貪腐基本很難發(fā)現。（B-3-20210524）

重點辦時期的管理制度已不適應項目部負責制的運行機制，在重新制定制度的過程中不可避免地出現制度性風險。例如，項目管理權力下放至部門，各項目部主要憑借過往經驗在各自的領域把控質量、安全和成本標準，在制度設計上增加了項目監(jiān)管的難度，缺失了對技術標準的監(jiān)督。

我自己認為現在項目部部長的權力是比較大的，完全自己決策，基本上可以先斬后奏，中心現在的監(jiān)督標準沒有很精細，每個領域的執(zhí)行標準都存在一定的彈性，這樣監(jiān)督也很難深入，我自己還蠻擔心風險的發(fā)生。（C-2-20210602）

在干部隊伍建設方面，由于新制度下不能再依靠人才引進或增加編外人員的方式補充人力資源，中心開始重視內部培訓的建設。通過在壓力下錘煉干部、在實踐中提升隊伍和在群眾中塑造典范三大抓手創(chuàng)新建立高效人才培養(yǎng)體系。但是由于專用資金有限和時間資本有限的原因，譬如，建立大師工作室、打造網絡培訓課程、開展競賽式培訓等先進內部培訓模式難以在中心開展，在工程管理項目持續(xù)增加的發(fā)展態(tài)勢下，各項目部人員忙于趕赴管理現場，使得內部培訓效果見效緩慢。

改革之后，每個部門的人員少了，但是工作量大了，挑戰(zhàn)很大，短時間內提升是很難的……很多專家都提出了很好的內部成員培訓的建議，但是我們真沒時間做扎實，每一天醒來就是去工地，感覺有幾百件事情等著……我們還要花時間總結經驗，慢慢就會變成寫材料交差。（C-2-20210602）

此外，在“部門+項目部”的管理模式下，項目部承擔了招標管理、設計管理、施工管理、造價管理、結算管理、質保維修等工作職責，涵蓋了工程項目的全過程，項目部人員處于“多任務處理”的工作狀態(tài)。

有很多工作我都覺得很吃力，每個項目部、每個項目小組面臨的工作重心完全不一樣，有的在招標，有的在建設，有的在搞收尾，真的是分身乏術……比如A項目非財政招標有4—5個億，按照現在的管理模式，根本不可能完成;B項目20多億，必須要有造價的專業(yè)人士，我自己項目部的造價根本沒法做，不是不努力，是精力和專業(yè)都不夠……還有招標的很多事情必須依靠一個專業(yè)部門，一個項目小組或者幾個人根本搞不定。 （C-4-20210524）

在這種工作常態(tài)下，組織文化要求成員不斷攻堅克難，應對接踵而來的任務。但是長期來看，多任務處理的工作常態(tài)會挫敗公職人員的公共服務動機[17]， 持續(xù)攻堅的組織文化會增加員工的壓力，消耗其心理資源，進而抑制其創(chuàng)造力[18]。

項目部的模式雖然分工明細，每個項目都有小團隊，那輔助人員就要很多，但是內部人員不夠啊，現在大家只能“白加黑”“五加二”……其實不適應長期這樣，不僅耗精力，也損耗干事熱情。（C-2-20210602）

四、結論與討論

組織與環(huán)境之間存在選擇與適應的關系，即使是在組織間競爭較弱的公共部門中亦是如此。本文對公共部門如何動態(tài)調適內部管理模式以適應外部環(huán)境約束進行了全鏈條的展示和闡述，可以發(fā)現公共部門以符合國家政策法規(guī)、接受中央和上級統一領導為前提，在“三定”方案的剛性規(guī)定下，根據環(huán)境變化和具體任務的需要，表現出有限的能動性。在“變異——選擇——傳承”的演化視角中，公共部門的演化因上級制度安排或組織定位轉變等變異因素而開啟，組織目標也隨之改變（見表1）。為了適應變異的環(huán)境，公共部門進行集權或分權的管理模式選擇，對內部資源進行調整和適配，由此產生的制度設計、人力資本和組織文化作為傳承因素將伴隨組織進入下一輪演化循環(huán)，但是傳承因素在新的演化進程中往往增加組織運作的摩擦力。

整體而言，在無方向的有序演化過程中，通過管理模式的改變以應對環(huán)境約束，最終呈現“局部優(yōu)解”的管理成效是公共部門的一般性演化邏輯。作為一種機制性的組織行動規(guī)律，此類組織演化邏輯的重復發(fā)生是難以避免的：一方面，公共需求的變遷是微妙的，有限理性和政績索取導致的集體行動限度使得公共部門更難以有效預判公共環(huán)境的變化，因此組織的動態(tài)調適往往是稍顯滯后的。另一方面，面對處于波動變化的公共需求，公共管理面臨著組織內部能力與組織任務之間的失衡，通過內部管理模式調整以適應“近在眼前”的環(huán)境要求是公共部門的有限理性選擇。值得強調的是，這種機制性的演化邏輯，很有可能以不同程度體現在各級公共部門的日常工作中，特別是某項政策或項目從運動式治理過渡至常態(tài)化治理的過程中。

此外，本文的研究同時引發(fā)了兩點思考。第一，無方向性是公共部門演化的基本特征之一。在G單位的案例中可以發(fā)現，重點辦時期的規(guī)范制度設計在中心時期反而成為一種約束和短板。G單位面臨的情況極有可能發(fā)生在其他公共部門中。當下，我國公共部門管理依舊以線性理性為主，認為組織應該朝著更規(guī)范和更精細的方向改革，這種思維對于正式化的黨和國家機構設置是必要的，對于職能部門規(guī)范化建設具有重要意義。但對于基層為完成臨時性任務而組建的一些臨時機構、某些公共項目的推進而言，過度規(guī)劃、過度規(guī)范現象的存在，使公共部門管理在外部環(huán)境突變的情況下面臨挑戰(zhàn)，出現不適應，從而導致一系列非預期后果的發(fā)生。正如韋伯所言，現代官僚制一個最基本和最明顯的現實是形式的合理性和實質的非理性[19]， 每一個過分理性化的設計都會朝非理性的結果前進。因此，公共部門的規(guī)劃或管理改革應在堅持集中統一原則的前提下，擯棄簡單的線性思維，尤其是那些完成具體任務的基層單位和承擔臨時性任務的項目制機構，更要在適應環(huán)境的過程中留有余地，保持適當的彈性和靈活性，以迎接下一輪演化。

第二，在公共部門進行動態(tài)調適以適應環(huán)境約束過程的實踐中，往往“見事不見人”，將組織成員視為服從組織變革的“應然存在”。但是，我國公共部門與其成員之間是一種長期的契約關系，內部人員流動率低是人事行政體制的重要特征，故需不斷推動內部成員接受和適應組織管理方式變化，為變革成功奠定基礎。組織文化、組織成員效能感等非實體因素的演化并不受理性選擇的控制，反而在混沌走向穩(wěn)定的過程中隨機形成不同的形態(tài)，進而形塑組織的行為模式。因此，公共部門在演化過程中應重視組織成員情緒和組織文化的轉變，注重人力資本積累，將“適者生存、動態(tài)優(yōu)化”的原則從組織管理層面擴散到制度設計層面，從而彌合正式文化和非正式文化之間、組織各層級人員之間因演化帶來的分離與隔閡，保障公職人員公共服務動機和政治效能感的發(fā)揮。

注釋：

①編碼規(guī)則：崗位層級—編碼員代碼—訪談資料采集時間。

參考文獻：

[1]郭衛(wèi)民，劉為民.“三定”的功能與完善途徑[J].中國行政管理，2011（11）.

[2]JOHN R KIMBERLY， ROBERT H MILES.The Organizational Life Cycle：Issues in the Creation，Transformation and Decline of Organizations[M].London： Jossey-Bass Publishers，1980.

[3]安東尼·唐斯.官僚制內幕[M].郭小聰，等譯.北京：中國人民大學出版社， 2006.

[4]伊查克·愛迪斯.企業(yè)生命周期[M].趙睿，等譯.北京：中國社會科學出版社， 1997.

[5]LARRY E GREINER. Evolution and Revolution as Organizations Grow[J]. Harvard Business Review，1998.

[6]JOHN W MEYER，BRIAN ROWAN.Institutionalized Organizations：Formal Structures as Myth and Ceremony[J].American Journal of Sociology， 1977（2）.

[7]葉托.中國地方政府行為選擇研究——基于制度邏輯的分析框架[D].杭州：浙江大學，2012.

[8]PAUL R LAWRENCE， JAY W LORSCH.Organization and Environment[M]. Boston： Harvard Business School，1967.

[9]斯蒂芬·P.羅賓斯，瑪麗·庫爾特.管理學[M].孫健敏，等譯.北京：中國人民大學出版社，2008.

[10]LEX DONALDSON. Explaining Structural Change in Organizations： Contingency Determinism or Contingency Fit[J]. Australian Journal of Management，1984（2）.

[11]理查德·道金斯.盲眼鐘表匠：生命自然選擇的秘密[M].王道還，譯.北京：中信出版社，2016.

[12]JAMES MAHONEY， DICTRICH RUESCH-EMEYER. Comparative Historical Analysis in the Social Sciences[M].Cambridge：Cambridge University Press， 2003.

[13]唐世平.國際政治的社會演化：從公元前8000年到未來[M].董杰旻，朱鳴，譯.北京：中信出版社， 2017.

[14]GEOFFREY M HODGSON，THORBJ?RN KNUDSEN.達爾文猜想：社會與經濟演化的一般原理[M].王煥祥，等譯.北京：科學出版社，2013.

[15]奧賴恩·A.路易斯，等.制度如何演進：進化論與制度變遷[J].甘肅行政學院學報，2014（2）.

[16]GEOFFREY M HODGSON，THORBJ?RN KNUDSEN.Why We Need a Generalized Darwinism， and Why Generalized Darwinism is Not Enough[J].Journal of Economic Behavior & Organization，2006（1）.

[17]張平，劉偉民.重壓之下服務初心何以堅守？——城市社區(qū)工作者公共服務動機結構及生成機理[J].東北大學學報（社會科學版），2022（4）.

[18]楊建鋒，謝鵬，王丹陽，等.多任務處理對員工創(chuàng)造力的雙刃劍效應：成就導向與認知評估的作用[J].科技進步與對策，2022（9）.

[19]蘇國勛.理性化及其限制：韋伯思想引論[M].北京：商務印書館，2016.

Environmental Constraints， Dynamic Adaptation， and the Evolutionary Logic of the Public Sector：

A Case Study Based on Unit G

NI Xing，? LI Jiayue

Abstract： There is still an interactive and matching relationship between the public sector and the environment under the hard constraints of systems. In this paper， the internal management evolution of the public sector is explained from the perspective of biological evolution， and the specific mechanism of the evolution is explored under the basic analytical framework of "variation-selection-heredity". Specifically， the variation factors of the organization include institutional arrangement and orientation change; the selection is expressed in the choice between centralized and decentralized management modes; the institutional arrangement， human resources and organizational culture generated in the process of environmental adaptation become the genetic factors of the whole evolutionary process and accompany the organization to the next round of evolution. The typical case study of Unit G suggests that in the internal management， the public sector should adhere to the national policies and regulations， as well as the unified leadership of central and higher authorities， promptly responding to environmental changes and following the principle of dynamic optimization， maitaining proper flexibility and elasticity so as to promote continuous evolution. Human capital accumulation and organizational culture constuction should be emphasized to stimulate the motivation of public officials and improve their political efficacy.

Key words： public sector; internal management; evolution mechanism; theory of social evolution

責任編輯：劉? ?暉