李傳斌

衛(wèi)生外交可以說是全球化的產(chǎn)物。有學者指出1851—1951年是“國際衛(wèi)生外交的第一個百年”[1]。在這百年里,近代中國的衛(wèi)生外交顯得有些特殊。除去一般性的衛(wèi)生外交外,由于中國國家地位的邊緣化、外國人在華享有諸多特權(quán),中國本土發(fā)生了諸多與衛(wèi)生相關(guān)的交涉。租界是近代中國的特殊區(qū)域。圍繞著租界內(nèi)外的衛(wèi)生問題,中國與列強發(fā)生了諸多衛(wèi)生交涉。目前,學術(shù)界對近代中國的租界衛(wèi)生、通商口岸衛(wèi)生以及租界防疫交涉多有研究①,但是對于民國時期因租界內(nèi)外的衛(wèi)生而引發(fā)的各種交涉,少有專門的探討。本文擬以上海為中心,結(jié)合相關(guān)個案,從衛(wèi)生關(guān)聯(lián)與沖突的角度,探討民國時期租界衛(wèi)生交涉,揭示租界內(nèi)外的華洋關(guān)系以及背后的利益訴求。

一、租界、華界關(guān)系與衛(wèi)生交涉的產(chǎn)生

租界是近代中國約開口岸中的特殊區(qū)域,租界制度“是由通商口岸制度發(fā)展而來的一種特殊制度”[2]。作為列強在華的“飛地”,租界設(shè)有市政機關(guān),并有專門的機構(gòu)管理公共衛(wèi)生②。而且,租界移植的是西方城市治理的模式,其醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)早于華界,且在整體上優(yōu)于華界。

在通商口岸,租界與華界實行分治,在管理制度和醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)方面存在較大的差異。然而,兩者又是彼此毗連的區(qū)域,相互之間有著密切的關(guān)聯(lián)。衛(wèi)生問題往往關(guān)系二者利益。這種利益不僅涉及地方公共利益,而且涉及地方行政權(quán),甚至涉及國家主權(quán)。因此,租界與華界不可避免地會因衛(wèi)生問題而發(fā)生交涉。作為近代租界交涉的一個重要方面,租界衛(wèi)生交涉的產(chǎn)生有其特殊之處。

就租界而言,其對華界的態(tài)度和對待租界內(nèi)中國人的政策均會導致沖突與交涉的產(chǎn)生。一方面,租界作為擁有特殊權(quán)力的空間,對華界往往采取一種排斥性的政策,推廣租界成為列強的一個重要目標。租界毗連區(qū)域產(chǎn)生的衛(wèi)生問題,往往引起租界當局的干涉,引發(fā)中外交涉。如上海虹口租界內(nèi)的天后宮歸中國地方當局管理,由于管理不善,租界當局向地方當局提出交涉,甚至說“宮內(nèi)污穢礙及租界衛(wèi)生”[3]。天后宮只是特殊的狹小區(qū)域。相比之下,與租界四周毗連的華界范圍更大,其衛(wèi)生狀況往往堪憂。租界以周邊華界不衛(wèi)生為借口,提出額外要求,以達到擴大租界的目的。這種情況在晚清時期即已產(chǎn)生。1909年,時人在論及上海租界推廣時就指出,近年“他人日挾其擴張權(quán)力之政策,乘間蹈隙,稍有藉口,即起交涉”。這些交涉“有以捕務(wù)廢弛為言者,有以衛(wèi)生妨礙為言者,有以道路不修為言者”,“其目的總不外乎‘推廣租界’四字”[4]。民國時期,衛(wèi)生仍然是各國推廣租界的借口之一。1912年1月,上海公共租界以西的三條官浜被工部局填筑成馬路,這一舉動違背中外條約。所以,滬軍都督府交涉使許繼祥為此照會領(lǐng)袖領(lǐng)事時,明確指出,“官浜系國有之地,中政府有完全掌理之主權(quán),未經(jīng)中政府商允,斷不能藉交通、水利、衛(wèi)生各問題,據(jù)為別用”[5]。1913年,有人聽聞上?！皩⒏拈l北巡警局為警察分署,而警察總廳則設(shè)于南市”,不無擔憂地說,“迭次交涉發(fā)生皆由閘北,外人要求推廣租界亦首在閘北”,“今警察總機關(guān)將移設(shè)于南,而于關(guān)系重大之閘北僅設(shè)分署,一切布置如衛(wèi)生、緝盜等事,一或未周,外人有可藉之詞,推廣之謀將因而益急”[6]。1914年,時人在反對上海公共租界推廣時,明確指出外國人推廣租界“所藉口者厥惟兩端,一曰：租界人滿,不得不推廣;一曰華界污穢,易于傳染時疫”。這兩個理由都是站不住腳的,就第二個理由而言,“光復(fù)以后租界上時有鼠疫發(fā)現(xiàn),而華界無之。豈得誣為華界所傳染?且思無論租界若何推廣,總須與華界為鄰。華界果盡污穢,彼亦何所容身?”[7]不僅上海如此,其他通商口岸也有這種情況。1914年,各國向中國提出推廣漢口租界,其所持理由就是“租界擁擠,不便保衛(wèi),及界外不講衛(wèi)生”,這當然遭到中方的反對[8]。顯然,以衛(wèi)生為由推廣租界是列強的慣用手段,為中國各界所熟知。衛(wèi)生問題因此而卷入了租界交涉之中。

另一方面,租界實行獨立于中國主權(quán)之外的殖民制度,根據(jù)其政策和法規(guī),對居住于租界或來往于租界的中國人實行管轄。誠如晚清時論所言,“各處租界皆非我國權(quán)力所能及,以本國之人民而受治于他人之法律,以本國之法律而不能及于本國之人民,喪權(quán)辱國莫此為甚”[4]。而且,租界當局常以衛(wèi)生為借口,限制中國人在租界的生活與經(jīng)營。如租界以衛(wèi)生為由,取締或干預(yù)中國人在租界辦理的學校、工廠等,向租界的中國居民或商家征收衛(wèi)生捐,限制界內(nèi)中國人的行醫(yī)活動,對由華界運入的食品嚴加衛(wèi)生限制,等等。租界的這些舉動并非完全合理,因此引起了租界內(nèi)外中國人的不滿,交涉由此而生。

就中國而言,租界的上述態(tài)度和政策,往往涉及中國的國家利益與民眾利益。而且,隨著中國人主權(quán)意識和衛(wèi)生意識的提升,以及中國通商口岸城市衛(wèi)生建設(shè)的發(fā)展,中國人對于租界內(nèi)外的衛(wèi)生問題更為看重。因此,中國官方常會針對租界的要求而采取相應(yīng)的措施,或因民眾的要求而向租界當局表示抗議。中外交涉由此而生。此外,中國官方對于本國民眾在租界內(nèi)的處境和遭遇,也會出于維護國家主權(quán)或保護民眾利益的目的,而向租界當局提出交涉。

當然,衛(wèi)生不僅僅關(guān)系租界或華界的某一方。租界與華界畢竟是毗連的區(qū)域,衛(wèi)生問題有時會關(guān)系到界內(nèi)外的公共利益。如租界生產(chǎn)和生活廢水、污物排放,租界垃圾運出界外傾倒等,都會對華界造成不良影響。中方為處理這種問題,不得不與租界交涉解決。當然,華界的垃圾處理、不良習慣(如露天暫存棺槨、隨意傾倒垃圾等),會對附近的租界產(chǎn)生影響。租界當局出于清潔衛(wèi)生或防疫的需要,也會向中方提出交涉。

此外,防疫等問題的處理還需要租界與華界合作,雙方不得不就此進行交涉。如1910年上海鼠疫發(fā)生時,雙方為采取應(yīng)對舉措進行了交涉。1910年11月11日,上海道臺劉燕翼在北洋務(wù)局,與英國駐滬總領(lǐng)事霍必瀾就檢疫進行磋商。劉燕翼指出：“英美租界檢疫風潮雖由匪徒造謠、愚民誤會所致,然亦未始非檢查員所用華人過于強迫之故。在工部局之意,本欲保衛(wèi)公安,乃因檢查疫癥過于嚴厲,反致破壞治安。中外商民均有不利?！彼?他提出“嗣后凡有舉動,總以和平為是”?；舯貫憣⑵湟庖姟凹崔D(zhuǎn)告工部局”,工部局“各西董亦深以為然,故即出示得以安靖”[9]。民國時期此類交涉仍然存在。

所以,租界與華界的衛(wèi)生問題不僅關(guān)系二者之中某一區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生,而且關(guān)系二者的利益,甚至影響二者的關(guān)系。其間特權(quán)、主權(quán)、公共利益、群體利益等因素交織在一起,導致了租界與華界產(chǎn)生了多種衛(wèi)生交涉。

二、租界衛(wèi)生交涉的多維面相

晚清時期,租界與華界就產(chǎn)生了多種交涉,上海防疫交涉就是典型的例證。民國時期,隨著租界和華界的發(fā)展,衛(wèi)生問題更為突出。中外之間圍繞著租界內(nèi)外的衛(wèi)生問題進行了多種交涉,涉及不同利益主體。具體而言,1912—1937年間的租界衛(wèi)生交涉主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)衛(wèi)生與主權(quán)交涉

租界制度是條約特權(quán)制度的重要內(nèi)容之一,對中國主權(quán)造成了極大的侵害。民國時期,衛(wèi)生導致的與租界有關(guān)的主權(quán)交涉主要表現(xiàn)為三種情況。

一是推廣租界與衛(wèi)生交涉。有的租界當局為推廣租界,以華界不衛(wèi)生為由[10]。這理所當然地遭到中方的拒絕。1914年,各國公使就擴大漢口租界一事與民國政府進行交涉,其所持理由之一就是租界外的華界不衛(wèi)生;雙方就擴大漢口租界一事,交涉數(shù)星期之久,然而中國政府“恐益增長養(yǎng)亂淵藪,但允擔保衛(wèi)生,不允所請”。媒體對此進行報道時也稱“此問題一時恐難解決”[8]。不過,受特定因素的影響,有的租界經(jīng)中外交涉之后,達到了推廣的目的。1914年,上海法租界的推廣就是一例。而且,外交部特派江蘇交涉員楊晟與法國駐上海總領(lǐng)事甘世東,在商議拓展上海法租界時,對相關(guān)的衛(wèi)生問題進行了商議。1914年4月8日,雙方達成《上海法租界推廣條款》,7月14日正式公布。該條款的第8條規(guī)定“為衛(wèi)生起見,此約批準以后,所有華人棺柩只準在界內(nèi)掩埋;不準浮厝,如有特別情形暫為殯寄者,應(yīng)得公董局之批準”[11]。這一條款“為衛(wèi)生起見”,以強制的方式改變了新納入租界范圍的華人舊俗。

二是與衛(wèi)生相關(guān)的租界違約越界交涉。租界常有違約的越界行為,這遭到了中方的反對。中國地方當局從維護主權(quán)出發(fā),對于租界越界辦理衛(wèi)生事業(yè)也表示反對。1913年,法租界德文醫(yī)學堂派工匠在徐家匯附近的“廿七保五圖方門涇地方”,“筑路砌溝,并在四面圍打竹笆”。該圖地保沈韓嘉認為“事關(guān)外人越界筑路”,所以于9月26日向上?？h公署稟報,“并呈草圖一張”,上海縣知事立即函請“交涉使派員阻止,以保主權(quán)”[12]。1921年,上海反對租界當局在曹家渡越界設(shè)立排污管道,其目的之一就是要維護主權(quán)[13][14]。

三是收回租界中的衛(wèi)生交涉。第一次世界大戰(zhàn)后,天津奧租界的收回交涉與衛(wèi)生有較大的關(guān)聯(lián)。1917年,中國對德、奧宣戰(zhàn)后,收回兩國在華租界。當時,意大利曾提出接租天津奧國租界,未能如愿。在巴黎和會上,意大利又就接租奧國租界提出了要求,其理由之一即與衛(wèi)生有關(guān),中方對之持反對態(tài)度。1919年7月15日,五國專門委員會討論此事時,意大利委員提出的接租奧國天津租界的理由有三。一是“津租界義最小,不敷居住。奧界毗連義界,有橋直達華界,義得之,可興商務(wù)”。二是“奧界多水坑,不料理礙衛(wèi)生,義得之,可整頓”。三是意大利“不欲強據(jù)奧界,愿請五國公平估價,由奧約賠義款項下扣除”。意大利的要求提出后,美、法、日三國代表“甚為反對”,英國代表的態(tài)度“似亦直我曲義”。顯然,意方的要求沒有得到其他四國的支持。不過,陸征祥在當日向國內(nèi)報告時指出：意大利的第二條理由“聞頗動聽”,其要求“即將全部打消,各國于租界內(nèi)居民衛(wèi)生,恐難緘默。奧界現(xiàn)既由我管理,似當及早設(shè)法注意此事,以杜口實”[15]197。由于各國反對,意大利的要求未能實現(xiàn)。次日,各國繼續(xù)討論時,意大利代表“將奧界全部之請求正式聲明撤回”,但是提請中國需要注意以下三事：一是“奧義交界處東面一段,義國前年曾向中國政府有重勘界線之請,此事仍當商辦”,二是“奧界注意衛(wèi)生”,三是“奧界沿河一帶,筑壩防水患”。關(guān)于第一項請求,四國代表“允向中國政府表示意愿”,希望中國政府“允將該問題重加考量,但不能作為請求”;關(guān)于第二和第三項請求,四國代表“以奧界前此本不由中國管轄”,所以對中國“尚無責言”,“只可請中國設(shè)法留意而已”[15]197。7月17日,中方探得消息,專門委員會把取消意大利要求的報告送交給了五國會議,并于當天下午通過。其結(jié)果是奧約關(guān)于天津奧租界的約文“均仍舊,不加修改”。但是,衛(wèi)生、河工和勘界三事,由五國會議“面達中國委員處”[15]198。雖然如此,中國能否改良衛(wèi)生,也是應(yīng)對問題的關(guān)鍵之一[16]。

與此同時,意大利駐天津領(lǐng)事在接受英文《京津太晤士報》記者采訪時,仍就天津奧國租界一事,冠冕堂皇地提及衛(wèi)生問題,謂“彼對于此事初未有所聞,惟本埠一般中外人士咸愿將意界擴充,劃入奧界五分之一。意國醫(yī)院與鐵路終點之間,房屋湫隘,地方污穢,實有礙公共衛(wèi)生,應(yīng)另行改筑”。因此,意大利的要求“不過為公益起見,并無攘奪土地、增加收入之意。不然即使中國以奧界完全讓與意國,彼亦不愿領(lǐng)受?？傊?中國當局應(yīng)利用時機,仿西人方法改良市政”[17]。

7月26日,巴黎和會會長致函陸征祥,告知高等會議對天津奧租界的處理意見,指出高等會議在預(yù)備奧約,研究將天津奧租界完全歸還中國的條款時,意大利全權(quán)代表“固請在該租界周圍內(nèi)必須從速施行各種公益之工程”,并專門提及河工之事。高等會議“為綜核中外人民公共利益起見,公同申請中國政府對此情形優(yōu)加注意,并請在條約簽字后一年內(nèi)”,由專門機關(guān)著手辦理。陸征祥根據(jù)信函的要求,將上述意見呈報民國北京政府,并擬答復(fù)意見是“來函所稱各節(jié)即轉(zhuǎn)達政府,惟中國政府仍照前函整頓奧界內(nèi)衛(wèi)生、河工等事務(wù)早已有所籌劃,何時奧約簽定,奧租界完全歸還中國后,即行舉辦”。同時,陸征祥提醒北京政府“此后奧租界管理情形,當為各國所注意。如辦理得法,非但可免義人之借口”,對于以后中國交涉收回租界,“亦可稍樹地步”[15]198。最終,奧國租界收回問題得以解決。鑒于意大利在提出接租奧國租界時“以清潔衛(wèi)生為口實”,民國北京政府致電天津地方當局,指出,“我國前已對德宣戰(zhàn),所有對于德奧租界條約當然廢止,該租界之主權(quán)自應(yīng)仍歸我國管理”。但是,“該處毗近他國租界所有一切管理手續(xù),如警察、治安、衛(wèi)生、戶籍等事,應(yīng)隨時加意維持,免貽外人口實,以維國土”[18]。

在以上三種交涉中,第三種較為特殊。從整體上看,這三種交涉雖然較少,但是從不同角度展現(xiàn)了由衛(wèi)生導致的主權(quán)問題與主權(quán)之爭。除以上外,1933年中法之間發(fā)生的天津租界海軍醫(yī)學校和醫(yī)院地產(chǎn)處理的交涉,也在一定程度上涉及國家主權(quán)和權(quán)益的問題③。

(二)清潔衛(wèi)生交涉

租界與華界相鄰,華界的清潔衛(wèi)生問題會影響租界,租界的清潔衛(wèi)生問題也會影響界內(nèi)中國人。相關(guān)交涉因此而生。

在毗鄰租界的華界,有的地段的確存在清潔衛(wèi)生問題。租界常以此為由,向中國地方當局提出交涉。民國時期,這種交涉仍然屢見不鮮。1927年4月,上海租界領(lǐng)袖領(lǐng)事致函江蘇特派交涉員稱：“公共租界總董函稱,對于閘北現(xiàn)在衛(wèi)生情形甚行不滿。夏令將近,蚊蠅叢生,飲料將被染傳,租界亦可同受其害?！薄盀樘貒乐乜棺h,請迅速設(shè)法補救,以重衛(wèi)生?！睘閼?yīng)對此事,1927年4月15日,中央政治會議上海臨時分會第二十三次議會召開時,郭泰祺將此函提出討論,會議議決交警廳和衛(wèi)生委員會辦理[19]。

而且,中國浮厝對地方衛(wèi)生多有影響。這也致使上海租界當局向地方當局提出交涉。1920年,上海公共租界工部局致函駐滬領(lǐng)袖總領(lǐng)事,聲稱：據(jù)兩段居民稟稱,“膠州路之西距離租界三百碼之遙,現(xiàn)有棺木約五百具拋露未葬,實與地方衛(wèi)生有礙,應(yīng)即遷葬而顧公益”。駐滬領(lǐng)袖總領(lǐng)事為此致函江蘇特派交涉公署,并請其“轉(zhuǎn)知地方官辦理”。江蘇特派交涉員收到來函后,“當即函致上?？h知事,轉(zhuǎn)飭趕為掩埋,以重衛(wèi)生”[20]。1921年,法國駐滬總領(lǐng)事也為類似之事向中方提出交涉。他致函江蘇特派交涉公署,聲稱“本租界內(nèi)西部馬路旁墳山地上,時有發(fā)現(xiàn)浮厝棺柩,除已葬之墳外,際此天時日熱,難免穢氣,有礙衛(wèi)生。希即轉(zhuǎn)行知照,嗣后不準浮厝,以重衛(wèi)生”[21]。

各國租界雖然注重衛(wèi)生,但是界內(nèi)也有公共衛(wèi)生較差之處。這引起了中方的交涉。1928年11月至12月初,上海市當局應(yīng)居住在公共租界公平路公安里市民的要求,向公共租界提出了交涉。當時居住在公安里的市民致函上海市衛(wèi)生局,指出居住的里弄“垃圾隨意傾倒,便溺隨地污穢,殊與衛(wèi)生有礙,請予取締”。上海市衛(wèi)生局派員前往查勘,結(jié)果發(fā)現(xiàn)該里弄地處“虹口提籃橋兆豐路附近,地屬公共租界,住戶約有二百余戶”,衛(wèi)生狀況確如來函所言。上海市衛(wèi)生局認為“該地系屬公共租界,敝局管理所不及。而市民欲求衛(wèi)生上之幸福,函請援助,亦系實情”。因此,衛(wèi)生局函請上海交涉員公署“轉(zhuǎn)知公共租界工部局,注意衛(wèi)生,力加整頓,俾可增進市民之健康”[22]。隨后,上海特派交涉員決定由交際科“派員前往接洽”[22]。不過,因租界清潔衛(wèi)生引發(fā)的交涉相對較少。

(三)租界垃圾、污水、污物處理的交涉

租界向來標榜注重衛(wèi)生,然而租界的垃圾、污水、污物常影響華界衛(wèi)生。這自然引起了中國各界的不滿。為自身利益計,中國地方當局向租界進行了交涉。

民國時期,運送租界垃圾的船只,往往將垃圾倒入界外河中或岸邊,影響了周邊環(huán)境和航運,從而引發(fā)交涉。1921年,吳淞江水利工程局局長陳恩梓呈文上海交涉員許沅,指出“租界垃圾船率在蘇州河岸起卸堆積,有礙水利”,“呈請轉(zhuǎn)行領(lǐng)袖領(lǐng)事轉(zhuǎn)飭工部局,嚴行取締,另在浦東擇相當之地堆置”。許沅為此與領(lǐng)袖領(lǐng)事進行了交涉,得到的答復(fù)是“據(jù)工部局復(fù)稱,本局向不準垃圾船將垃圾傾棄河中及堆積兩旁河岸之上”。于是,許沅將答復(fù)轉(zhuǎn)告陳恩梓。然而,傾倒垃圾的行為并沒有停止。所以,陳恩梓再次呈文許沅,指出,“工部局慎重衛(wèi)生,不欲堆置垃圾于人煙稠密之地,固為職局所深知。惟此等載運垃圾船只之人往往不顧公德,貪圖省便,見有向曾堆過垃圾之河岸,輒復(fù)就近堆置,風吹雨淋,大半卸入河內(nèi)”。這種行為不僅導致河道壅塞,影響水利交通,而且棄置的垃圾在炎暑之際,還會引發(fā)疫癘?！稗裰げ烤稚髦匦l(wèi)生之意,諒亦有所未安。”所以,他請許沅“轉(zhuǎn)行領(lǐng)袖領(lǐng)事,速飭工部局取締此項垃圾船,不準再在本局已經(jīng)浚過之小沙渡至叉袋角一帶河畔起卸堆置,并禁地主不得將此沿河空地租給于人堆此垃圾,以保水利而重衛(wèi)生”[23]。

1922年,陳恩梓在上述問題未能得到解決的情況下,又致函上?？偵虝L,指出,蘇州河淤塞“原因大半由于租界垃圾之私行傾棄,致河身日漸淤墊;因工部局只知掃除租界范圍內(nèi)之垃圾,不問其運往何處、有無妨礙”。其結(jié)果導致河道淤塞,這不僅影響上海商務(wù),而且“垃圾一物為醞釀疫癘之媒介,傾入河中或堆積岸旁,雨淋日炙,往往滋生疫癥,一發(fā)而不可收拾”。他認為“西人極重衛(wèi)生,豈肯以區(qū)區(qū)垃圾之物貽害界內(nèi)居民。故為蘇州河根本問題計,只有杜絕來源,將此項垃圾船運出黃浦,就楊樹浦附近曠野內(nèi)堆積”。陳恩梓還指出,他在1921年曾“向交涉員詳陳利害,轉(zhuǎn)咨領(lǐng)袖領(lǐng)事,飭知工部局令其設(shè)法運出黃浦”。工部局答復(fù)“允為嚴行取締”,但是到1922年“尚無切實辦法之表示”。所以,他請上?？偵虝L轉(zhuǎn)告五顧問,再向工部局交涉[24]。然而,蘇州河淤塞一事長期未能得到妥善解決。到1923年,“蘇州河淤塞已久,非特不便交通,并且有礙衛(wèi)生。外人屢催開浚,官廳無法再延”。但是,地方當局限于財政困難,難以獨立承擔[25]。這種狀況也反映了上海地方政府在外交與內(nèi)政上所處的困境。

隨著租界的發(fā)展,生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的污水、污物的處理成為問題。這一問題的處理又會影響華界利益,中外交涉由此而生。

租界的污水排放不僅關(guān)系自身,而且影響華界。1921年,工部局在極司菲爾路建設(shè)陰溝,其總出水口在曹家渡碼頭之下。當?shù)厣碳抑潞芗叶缮虡I(yè)公會,指出碼頭由當?shù)厮?為曹家渡商家所公有,“不應(yīng)工部局擅來埋出水管筒”,而且碼頭是附近居民的“洗濯之處”,如果安裝此出水筒,“全鎮(zhèn)穢水皆由該處泄出,則該處之水勢必污濁”,對于碼頭居民衛(wèi)生“大有關(guān)礙”。所以,各商家致函曹家渡商業(yè)公會,請其致函工部局,不要在該處安置總出水筒。該會為此致函工部局,反饋民眾意見。而且,當?shù)鼐用襁€致函交涉員,請其向工部局交涉[26]。11月30日,法華鄉(xiāng)地保向經(jīng)董李鴻翥報告稱,曹家渡碼頭由商家集資,為方便居民汲水淘米而建;工部局在該碼頭下裝陰溝瓦筒,“有礙主權(quán)”,請其轉(zhuǎn)呈阻止;該經(jīng)董查實“碼頭在馬路之外,確系華界,工部局何得自由建筑,蔑視主權(quán)”。而且,“在碼頭下為總管,出水勢必穢濁不堪,人民汲飲殊礙衛(wèi)生,不僅越界侵權(quán)已也”。于是,該經(jīng)董函陳縣公署,請“轉(zhuǎn)報交涉員,函致工部局移設(shè)他處,以保主權(quán)而慰商民”。12月3日,上海縣公署為此呈請交涉員“函致總領(lǐng)事,轉(zhuǎn)飭工部局移設(shè)他處,以保主權(quán)而順輿情”[14]。

越界設(shè)排污管道外,租界廠家的排污也引起了交涉。1928年3月,上海市水巡隊閘北分隊巡官發(fā)現(xiàn)臨近蘇州河一帶的廠家常排放污水,如大王廟的竟成紙廠每日乘夜深人靜時排放污水,該廠東后方的宰牲場每晨通過陰溝排放污水,甚至用大桶向河中傾倒“污穢質(zhì)料”;該廠沿河上面,時有糞料堆積,臭氣熏人?！耙陨蟽蓮S,均與河水衛(wèi)生有莫大妨害。雖經(jīng)查獲,實難澈底究辦。值此春令初交,地氣上升,若不從速取締,其為害不知伊于胡底?！彼?閘北分巡官呈請水巡隊隊長轉(zhuǎn)呈公安局局長,“函請交涉公署照會租界當?shù)?嚴予取締”。水巡隊隊長經(jīng)勘查屬實,呈文上海市公安局局長定奪。公安局局長除分令四、六兩區(qū)隨時查禁外,函請交涉公署照會租界當局,“轉(zhuǎn)行捕房飭知該兩廠,將所有齷齪之水切勿傾倒河中,并隨時協(xié)助取締,以重衛(wèi)生”。于是,交涉公署照會領(lǐng)袖領(lǐng)事,指出“污水流入河中,妨礙衛(wèi)生,民眾胥蒙其害,亟應(yīng)嚴加取締”;并請領(lǐng)袖領(lǐng)事“轉(zhuǎn)致工部局轉(zhuǎn)飭制止,并隨時協(xié)助取締,以重衛(wèi)生”[27]。此外,1928年底、1929年初,上海交涉員與西班牙駐滬領(lǐng)事,就西班牙人康英在法華鄉(xiāng)白利南路開設(shè)硝皮廠排放毒水一事,進行了交涉[28][29]。

除污水排放外,租界相關(guān)企業(yè)排放污物也引起交涉。1928年,浦東市政促進會呈文上海市衛(wèi)生局,稱“飲料清潔,有關(guān)民眾安全”;據(jù)該會委員的報告,“洋涇區(qū)地方有英商亞細亞上棧及華商益中廠,擅將廢油流入新溝浜及黃浦附近,以致水含毒質(zhì),有礙安全”。因此,該會呈文衛(wèi)生局報告上述情況,并呈文交涉署,請其“嚴行交涉”,“并嚴令該華商等,迅即建筑濾油池,或另謀安全辦法,以重衛(wèi)生”[30]。

(四)租界經(jīng)營管理與衛(wèi)生交涉

租界在衛(wèi)生管理方面,有相應(yīng)的制度和政策;界內(nèi)從事經(jīng)營活動的中國人、中國人創(chuàng)辦的企業(yè),均受其約束。而且,由華界運入租界的食品等受到租界當局的限制。若租界政策不合理必然引起中國人的反應(yīng),相關(guān)利益主體常會因租界的不合理施政,呈請地方政府向租界交涉。在此類交涉事件中,典型的有1913年的上海公共租界小販經(jīng)營問題交涉、1926年的上海法租界衛(wèi)生捐交涉、1927年的上海公共租界干涉華商煙廠交涉、1928年的上海運入租界食品的衛(wèi)生交涉、1930年代的上海法租界行醫(yī)交涉等。下文以運入租界食品的衛(wèi)生交涉為例加以說明。

華界的餅干、糖果、罐頭食品公司常有產(chǎn)品運入上海租界。1927年以來,這些產(chǎn)品常受到上海公共租界工部局的干涉。其理由“不曰制法不合,即曰原料不良,甚至謂制造場所須遷入租界、領(lǐng)取租界照會”。由于事涉外交、衛(wèi)生等問題,上海市農(nóng)工商局為維護華商利益,一方面“函請江蘇交涉公署提出交涉”,另一方面“派員會同衛(wèi)生局,將各制造廠設(shè)備及原料嚴密檢查”。江蘇交涉公署交涉后,得到的答復(fù)是：工部局衛(wèi)生處“已飭令該處人員,不得再有扣留或處罰華商罐頭食物情事”[31]。

事實上,工部局在應(yīng)對中方交涉時,回答并不是如此簡單。1928年初,上海市農(nóng)工商局和浙省商民協(xié)會執(zhí)委員因工部局“無故扣留餅干公司出品”,致函江蘇交涉公署,請其“致函領(lǐng)袖領(lǐng)事,嚴重交涉”。江蘇交涉公署派員向工部局衛(wèi)生處處長進行交涉,后者的答復(fù)是：“近來租界上時有毒質(zhì)之罐頭食物發(fā)現(xiàn),故本局為公共衛(wèi)生起見,嘗一令各檢查員對于中外各項罐頭食物嚴加注意;當時雖有提議取締如不合衛(wèi)生之商店,并令各制造廠領(lǐng)照會;后因董事會未嘗通過此項提議,故本局亦未嘗有何等之進行?！比缬修r(nóng)工商局、浙省商民協(xié)會所說的,工部局人員“時在途中扣留經(jīng)過租界之罐頭食物及任意處罰等事屬實,則恐系本局人員誤會余之命令,以致有此項行動”。所以,他提出“除即日再通告本局人員,不能再有扣留或處罰華商之罐頭食物外,再請貴署函致農(nóng)工商局及浙省商民協(xié)會,請查明本局人員在何時何處任意扣留或處罰何商店之物,轉(zhuǎn)告敝局,以便糾正敝局人員”[32]。江蘇交涉公署就此函告上海市農(nóng)工商局。農(nóng)工商局經(jīng)過調(diào)查,發(fā)現(xiàn)1927年餅干公司品貨入租界被扣留沒收之事就有4起,并將其具體情形通過江蘇交涉公署告知工部局[33]。

就在中方得到工部局的上述答復(fù)后,泰昌餅干面包廠差人送面包到租界靶子路,又被租界衛(wèi)生處人員“扣留沒收”。農(nóng)工商局認為租界衛(wèi)生處人員“不顧信用,妨礙華商營業(yè)”,函請交涉公署進行交涉,“務(wù)使該處速將扣留物品如數(shù)送還,懲辦非法檢查人員,并用書面向該局保證,以后不再發(fā)生此項情事”[34]。由于“公共租界對于本市商民制售之糖果、餅干、面包、罐頭食物,每以制法不合或原料不良為借口,強令領(lǐng)取租界照會”,上海市衛(wèi)生局與農(nóng)工商局一同規(guī)范相關(guān)廠家,“經(jīng)視察合格后,給予營業(yè)執(zhí)照,始準正式營業(yè),并發(fā)送遞券,以便送遞貨物合格之證明,并向租界工部局交涉”[35]。此后,華界的各食品廠向上海市衛(wèi)生局領(lǐng)取了執(zhí)照。但是,公共租界工部局卻“藉口衛(wèi)生關(guān)系,勒令各廠向該局領(lǐng)照”。對于這種要求,各廠并不接受,認為“廠址設(shè)在華界,已向市政府領(lǐng)照,此事實非必要”。然而,工部局對于租界內(nèi)運銷的各種食品,“檢查頗嚴”。泰昌號就被工部局控告于臨時法院。由于此事關(guān)系國家主權(quán),上海市政府和同業(yè)公會對之“極為重視”。1928年9月15日,該控案開審時,上海市衛(wèi)生局局長胡鴻基、餅干食品同業(yè)公會主席委員張一塵等都列席旁聽。而且,上海市衛(wèi)生局“因主權(quán)關(guān)系,曾派員出庭陳述”[36]。

顯然,因租界的管理政策而起的交涉,進行頗為不易。隨后發(fā)生的法租界行醫(yī)交涉也是如此。誠如1931年6月上海市衛(wèi)生局致函上海市醫(yī)師公會、中華民國醫(yī)藥學會時所稱,“法租界舉辦醫(yī)生登記,所訂條例多未妥善,迭經(jīng)本局嚴重交涉,已得相當結(jié)果”[37][38]。這都反映了在不同行政與利益格局下衛(wèi)生交涉的困難。

(五)租界違法經(jīng)營的交涉

租界作為特定的區(qū)域,是不法中外商人經(jīng)營謀利的重要場所。依托租界販賣麻醉藥品、銷售偽藥的行為屢見不鮮,相關(guān)交涉多有發(fā)生。

民國初年,中國就因租界販賣鴉片而與俄國進行過交涉。1912年,浙江都督因俄國商人在杭州租界開設(shè)洋行“專賣印藥”一事,致電外交部,認為“應(yīng)照約禁阻”。外交部就此事與俄國駐華公使進行了交涉,雖然中方依據(jù)中外約章和《海牙禁煙公約》進行交涉,但是并不順利。在交涉之際,俄商已在杭州開店,零星售賣鴉片。浙江都督為此“與俄國領(lǐng)事嚴重交涉”,并電請外交部向俄國公使“商阻”。11月6日,外交部再次致節(jié)略給俄國公使,指出“該商遽行開店售賣,實屬不合”,請其“迅飭阻止”[38]。顯然,中方難以禁止俄國人的上述行為。不僅杭州如此,中國的其他通商口岸也是一樣。

1913年3月27日,全國禁煙聯(lián)合會呈文外交部,指出,中國“極力進行”禁煙,但是“各國租界開設(shè)煙店,私吸、私售者極多,致吸煙者均視為逋逃之藪,奸商運售恃作來源,尤于禁緝煙犯困難特甚”。所以,該會請外交部“通飭各省外交員與都督、民政長協(xié)商辦法,向外人嚴重交涉,請其于租界及輪船、鐵道之路線內(nèi),一律禁緝”。外交部對此較為重視,認為“《海牙禁煙公約》第十五、十七、十八各條,具載租界禁煙辦法。該公約雖未經(jīng)各國政府批準,惟和政府已訂本年六月間開會協(xié)商此事。所有各該條辦法不日自可實行”。外交部也“正擬調(diào)查各省租界情形,以便赴會諸員屆時提議?，F(xiàn)在各國租界對于禁煙一事有無查照該公約辦理,自應(yīng)通飭各省外交員詳細查明,從速報部,以憑核辦”。而且,外交部就此事咨文各省民政長。直隸民政長在收到咨文后,令天津警察廳調(diào)查;結(jié)果發(fā)現(xiàn)：德租界、法租界、日租界分別設(shè)有煙膏店1家、15家、4家。直隸民政長認為直隸是停運印藥省份,華界的煙膏店已經(jīng)“依限勒閉”,但是租界的煙膏店卻照常經(jīng)營,影響中國的禁煙,“損我國體,莫此為甚”。因此,直隸民政長函請外交特派員,向駐天津的外國領(lǐng)事“嚴重交涉,務(wù)達目的”。面對交涉,法國駐天津署理領(lǐng)事發(fā)出布告,稱“中國地方官函請核辦煙膏店一事,現(xiàn)經(jīng)本界公議局議決次第縮減煙膏店辦法,洵屬有裨公益,應(yīng)即照辦”。對于法租界的這種辦法,直隸民政長認為其“顯系未肯立與勒閉,殊與禁煙功令有礙。若不乘此機會,據(jù)約力爭,于禁煙前途阻力非淺”。所以,直隸民政長咨文外交部,除告知天津租界煙膏店情況外,還請其“向各公使嚴重交涉”[40]。

然而,由于租界與華界政策的不一致,加之其特權(quán)的存在,租界常有毒品經(jīng)營活動。長期以來,中國難以改變這種狀況。到1929年,上海特別市黨務(wù)指導委員會還為租界禁煙一事致函特派江蘇交涉員金問泗,請其交涉解決。金問泗為此呈文外交部,指出,“上海公共租界及法租界對于禁煙辦理不力,外間每多煩言。前雖迭經(jīng)交涉,率未得有確切表示”。因此,如何辦理,他只能呈請外交部“鑒核示遵”[41]。1929年2月7日,外交部部長王正廷為此致節(jié)略給英法駐華公使,聲明中國政府“對于肅清全國煙毒早具決心,內(nèi)地及租界自應(yīng)一律辦理”;請其轉(zhuǎn)飭本國駐上?？傤I(lǐng)事,“對于租界內(nèi)禁煙事宜切實辦理,并隨時與華界官廳接洽協(xié)助,以期租界與內(nèi)地同時禁絕”[42]。就在交涉尚無結(jié)果之際,兩起與租界有關(guān)的毒品交易事件先后發(fā)生。一起是浙江潛縣查獲的煙犯事件,事涉上海租界的同順豐號[43];另一起是太古公司的武昌號在上海太古碼頭起卸大批煙土之事[44]。外交部訓令特派江蘇交涉員金問泗辦理兩案,二者“如果屬實,應(yīng)即查明,分別交涉,懲罰同順豐號及太古碼頭之巡捕,以維煙禁而彰法紀”[45]。然而,在租界制度存在的前提下,中國的交涉難以取得效果。中國代表在國聯(lián)禁煙委員會、國聯(lián)大會上陳述禁煙困難時,多次指出租界對于中國禁煙所產(chǎn)生的阻礙。但是,這種外交努力終難取得效果。

除麻醉藥品問題外,在華洋行違規(guī)經(jīng)營偽藥也引發(fā)過中外交涉。1929年,美國三德洋行在中國制售生殖靈和甘露晶引發(fā)的交涉就是值得注意的事件。這兩種藥物在中國經(jīng)售多年,不僅夸大宣傳,而且藥中含有毒物質(zhì)。生殖靈先經(jīng)中央衛(wèi)生試驗所化驗,顯示含有育亨賓(Yohimbine)毒質(zhì)。因此,上海市衛(wèi)生局呈請衛(wèi)生部明令取締該藥。隨后,三德洋行送請化驗的甘露晶,經(jīng)中央衛(wèi)生試驗所化驗,發(fā)現(xiàn)含有“Codein毒質(zhì)”(可待因)。因此,上海市衛(wèi)生局決定查禁這兩種藥品的銷售[46]。而且,衛(wèi)生部多次收到有關(guān)生殖靈的舉報,經(jīng)中央衛(wèi)生試驗所化驗證明該藥含有毒質(zhì)成分。因此,衛(wèi)生部咨文各省、各特別市政府,并訓令各省民政廳、各特別市衛(wèi)生局,禁止生殖靈的銷售[47][48]。由于“生殖靈含有春藥毒質(zhì),甘露晶含有麻醉品”,行政院也令上海市“令行市衛(wèi)生局禁銷,并由公安局隨時查禁”。然而,三德洋行并不接受中國官方的處理,呈請美國駐滬總領(lǐng)事提出抗議。美國駐滬總領(lǐng)事致函江蘇特派交涉員公署表示抗議,函中稱,據(jù)三德洋行代表律師聲稱,甘露晶“并未含有”可待因,“請于恢復(fù)該行所有正當普通權(quán)利”。交涉公署將函轉(zhuǎn)達衛(wèi)生局,請其“查明辦理”。為此,上海市衛(wèi)生局致函交涉公署,指出,三德洋行銷售的這兩種成藥是經(jīng)衛(wèi)生部中央衛(wèi)生試驗所化驗,“證明含有毒質(zhì)”,化驗程序正當合法。而且,三德洋行銷售的這兩種成藥“完全違反美國國家規(guī)定之食品及藥物取締法律”;加之含有毒質(zhì)和麻醉品,“照衛(wèi)生及法律原則論,自應(yīng)在取締之列”。此外,三德洋行刊登的廣告“任意宣傳,尤屬違背其本國法律”。中國衛(wèi)生機關(guān)“取締該項業(yè)經(jīng)化驗證明含有毒質(zhì)之成藥,實為維護人民體健極正當之辦法”,“此種辦法尤系美國早已實行之辦法”。美駐滬總領(lǐng)事“若能重視美國國家之法律,及中國主權(quán),早應(yīng)自動制止,方為正道”。所以,上海市衛(wèi)生局致特派江蘇交涉公署函中說：“對于美總領(lǐng)事此種舉動,實不能不表示詫異及遺憾”,有關(guān)三德洋行的“種種不正當之要求”“實礙難照準”,并希望其向美方“據(jù)理駁復(fù)”[49]。

與此同時,上海公共租界工部局參與此事,對三德洋行經(jīng)銷的生殖靈和甘露晶進行調(diào)查后,認為它們“早經(jīng)運銷中國各地,經(jīng)過海關(guān)并無阻礙”,上海臨時法院干涉該行之經(jīng)營“似無充分理由”;工部局在答復(fù)中方時,還將兩種藥物的化驗書和成分表一同送來。然而,工部局提供的化驗書和成分表與中國的化驗結(jié)果“頗有出入”。江蘇省政府根據(jù)上海臨時法院的呈報,將相關(guān)信息咨報衛(wèi)生部。1929年11月16日,衛(wèi)生部在咨文江蘇省政府時指出,據(jù)中央衛(wèi)生試驗所的化驗,生殖靈“含有育亨賓毒質(zhì)”,甘露晶“含有麻醉藥品一類之制劑”可待因;生殖靈的廣告又“夸大宣傳”。同時,衛(wèi)生部還從中美醫(yī)藥品的管制入手,反駁了三德洋行、工部局的無理要求。衛(wèi)生部認為該洋商的“種種行為不僅違背售藥本旨,并且有礙社會風俗,其前后處方之不同,益足證其有意朦混。若不嚴予取締,何以杜流弊而儆效尤”。因此,衛(wèi)生部在咨復(fù)江蘇省政府時,申明以上態(tài)度,并請其“轉(zhuǎn)飭上海工部局速為認真查禁,以重民命”[50]。

衛(wèi)生部部長劉瑞恒在上海接受記者采訪時,也明確指出美國駐滬總領(lǐng)事和上海工部局抗議中方取締生殖靈是完全沒有道理的。一則美方的抗議行為是對中國衛(wèi)生行政的干涉,因為“取締成藥,權(quán)在吾國”。二則“該品之含有毒劇藥料,經(jīng)中央衛(wèi)生試驗所化驗證明,事實俱在,無可為諱”[51]。1929年11月28日,江蘇省政府根據(jù)衛(wèi)生部的前述咨文,訓令江蘇交涉員、上海公共租界臨時法院,切實查禁生殖靈與甘露晶,并令江蘇交涉員“轉(zhuǎn)致上海工部局切實查禁”[52]。

以上僅結(jié)合部分個案,對民國時期不同類型的租界衛(wèi)生交涉作了簡要的闡述。這些交涉是民國租界交涉的重要組成部分。除其中少數(shù)涉及中央政府交涉外,主要是地方交涉。受當時地方外交體制的影響,這些交涉多是由通商口岸的交涉員或交涉員公署負責交涉。南京國民政府成立后,地方交涉體制的改變對租界衛(wèi)生交涉也產(chǎn)生了一定的影響。這些交涉有的直接因衛(wèi)生而起,有的由衛(wèi)生與其他問題共同導致;既有租界當局提出的,也有中國地方當局提出的;既有中國地方當局直接提出的,也有地方當局受民眾、社會團體、地方組織影響而提出的。其交涉結(jié)果既有協(xié)調(diào)解決的,也有不了了之者;既有中方交涉成功者,也有租界當局搪塞應(yīng)付者。這些交涉事件雖然大多細小,具有顯著的地方特征,但是涉及各方利益主體,涉及問題多樣;有的交涉還頗有影響,受到媒體和社會的關(guān)注。

三、多重利益格局視域下的租界衛(wèi)生交涉

作為租界交涉的一個組成部分,租界衛(wèi)生交涉具有其特殊性。這不僅與租界與衛(wèi)生的特殊性有關(guān),而且與利益主體較多有關(guān)聯(lián)。各種利益彼此之間的沖突、協(xié)調(diào),使得租界衛(wèi)生交涉及其成效和影響顯得較為復(fù)雜。

(一)主權(quán)與特權(quán)之間

作為特殊的區(qū)域,租界在近代中國通商口岸長期存在,實行不同于華界的統(tǒng)治秩序,不受中國約束。因此,租界與華界是截然不同的區(qū)域。這就造成了租界內(nèi)外醫(yī)療衛(wèi)生的割裂,進而對租界內(nèi)外的防疫等衛(wèi)生問題產(chǎn)生了重要影響。為彌補這種邊界內(nèi)外的分割所帶來的問題,租界和華界當局不得不在事涉雙方利益的防疫等問題上進行協(xié)商與合作。

當然,租界的相關(guān)衛(wèi)生政策也會影響華界采取相應(yīng)的措施。如上海公共租界內(nèi)的天后宮歸中國地方政府管轄;1912年,上海公共租界曾因小販經(jīng)營不衛(wèi)生食品的問題而與地方當局發(fā)生交涉[53]。1914年,上?？h為管理天后宮的小販經(jīng)營也采取了相應(yīng)的措施。由于“公共租界工部局每屆夏令,禁止小販在界內(nèi)售賣冰忌淋及生水冰塊等有害衛(wèi)生之物”,而“天后宮大門以內(nèi)為華官完全主權(quán),工部局不能干涉”;因此,這些小販都聚集在“天后宮戲場上設(shè)攤售賣”。上海縣知事知道上述情形后,飭地方警察警務(wù)長景毓華查明具復(fù)。景毓華奉命后,派偵探“往查屬實”,于是將天后宮的住持傳案,“著令趕將有害衛(wèi)生各攤一律驅(qū)逐;如違干咎,一面仍飭該探不時調(diào)查,以重衛(wèi)生”[54]。

但是,租界與華界的對立卻是不爭的事實。主權(quán)與特權(quán)之間的沖突構(gòu)成了租界衛(wèi)生交涉的重要政治基礎(chǔ)。面對租界的擴張態(tài)勢,中國各界將租界的存在視為對中國主權(quán)的侵害,反對租界的推廣和越界侵權(quán)。因此,不少租界衛(wèi)生交涉即由此而生,其間中國政府和民間均表現(xiàn)出了強烈的民族主義。

而且,如何保護租界內(nèi)的中國人的利益,也是中國國家權(quán)力之所在。在租界之內(nèi),各國擁有特權(quán)。對于租界內(nèi)中國民眾的利益訴求,中國官方只能通過交涉的方式解決。1915年5月,法國新租界薛華立路盧家灣附近的居民,認為馬路旁的一處公共廁所在“時交夏令”之際,“有礙衛(wèi)生”,于是致函淞滬警察廳,“請為拆除”。警察廳長調(diào)查后發(fā)現(xiàn)“該處系在新租界范圍以內(nèi)”;5月28日,他只能將情況告知交涉員楊晟,“請為函達法工董局查照”[55]。然而,在租界特權(quán)存在的前提下,要想保護租界內(nèi)中國人的利益并非易事。中國地方當局因衛(wèi)生問題,為保護本國人在租界的利益,與租界當局進行過交涉;但是,在很多情況下,這種交涉難以取得成功。1933年,設(shè)立在上海法租界的博文女中、南洋商科高中、新浦小學等多所學校,突然接到法租界工部局的命令,“以不合衛(wèi)生或食宿不清潔,著即停辦”。以上各學?！耙跃蚴薪逃只蚓┙逃苛?故向法租界當局請求,顧到我教育行政權(quán)之完整,勿予干涉”。然而,法租界當局的回答卻說,“租界以內(nèi)法當局,自有行使職權(quán)之自由”。各校為此“向上海市政府請予嚴重交涉”[56]。在這種情況下,中國官方即便進行交涉,也難以成功。

租界工廠衛(wèi)生檢查難以實施,也在某種程度上反映了主權(quán)與特權(quán)之間的沖突。1934年6月4日,第18屆世界勞工大會在日內(nèi)瓦召開。中國政府代表李平衡在發(fā)言中即指出了租界與中國工廠法實施的問題,其間也提及工廠衛(wèi)生的問題。李平衡在發(fā)言中指出：“國際勞工組織,早就希望會員國實行工廠檢查,中國為國際勞工組織之會員國,實行工廠檢查于其國境內(nèi),竟為別的會員國所阻撓”,如1929年《工廠法》公布時,租界當局就反對其在租界實施。他指出,“中國從未在任何條約內(nèi)放棄其以社會立法保護其領(lǐng)土內(nèi)之中國工人之權(quán)利與義務(wù),即以租界而論,其土地仍為中國之領(lǐng)土。此點為任何人所不能否認。因此社會立法之應(yīng)實行于租界內(nèi)之工廠實毫無疑義;且工廠檢查超過警察之上,更非由中國官廳執(zhí)行此類法規(guī)不可”;不能將租界的警察權(quán)讓于外國人,而認為工廠檢查由租界當局負責?！熬头捎^點言之,中國政府之地位,為任何人所不能攻擊,即就技術(shù)方面而言,中國既采納國際勞工局專家之建議,決定分期實行工廠檢查,而第一步先著手于最迫切之安全與衛(wèi)生,更為任何人所不能反對。”然而,1933年,中國與上海公共租界進行交涉,雖然“盡力讓步”,但是無濟于事。他還指出了中國不能在租界實施《工廠法》的危害。因此,他呼吁國際勞工局幫助中國,向有關(guān)各國交涉,解決租界工廠檢查和實行中國《勞工法》的問題。國際勞工局局長巴特列對李平衡的演說有如下答復(fù)：“凡與勞工局有關(guān),勞工局必設(shè)法盡其職責,以謀此項問題之解決?！彼€聲稱自己與李平衡“完全同意,相信此問題不用政治而用社會之觀點加以考慮,必能獲得一美滿之解決”[57]。事實上,這種期待難以實現(xiàn)。不唯如此,租界禁煙問題難以解決,其實也是租界與華界對立導致的。因此,特權(quán)與主權(quán)的對立是租界衛(wèi)生交涉產(chǎn)生之源,也是相關(guān)交涉妥善解決的嚴重障礙。

(二)局部利益與公共利益之間

在通商口岸,租界與華界在空間上是毗連的區(qū)域,在治理上卻是分隔的區(qū)域。這種特點決定了二者為解決影響共同利益的公共衛(wèi)生問題,不得不進行某些交涉與合作。這在邊界附近的衛(wèi)生問題、防疫問題上多有體現(xiàn)。國際聯(lián)盟、國民政府衛(wèi)生部也曾召集上海公共租界和法租界工部局的公共衛(wèi)生代表,“討論聯(lián)合預(yù)防霍亂方法”,并就相關(guān)辦法進行了商議[58]。1930年,上海市為取締淫猥藥物,宣布對一些藥物從嚴查禁,并對有的藥物廣告實行查禁;由于事涉租界,上海市衛(wèi)生局請公安局“轉(zhuǎn)函租界警務(wù)處查禁”[59]。而且,上海市衛(wèi)生局曾致函租界工部局,提出合作禁止這類廣告,“還要求董事會命令巡捕搜查出售這類藥物的商店并禁止其出售”[60]619。這一要求得到租界的積極回應(yīng),并有相應(yīng)的行動[60]621,[61]。

但是,租界畢竟是特殊的空間,擁有強權(quán)政治的庇護。因此,租界與華界在處理有關(guān)公共利益的衛(wèi)生問題時,所處位置顯然是不對等的。租界往往以強者的姿態(tài),針對附近華界衛(wèi)生狀況提出交涉;中國地方當局迫于壓力,不得不認真對待。然而,租界當局出于自身利益,以華界不衛(wèi)生為由,提出交涉,以圖擴大租界,完全超越了公共衛(wèi)生問題處理的范疇,必然遭到中國官民的反對。

同時,租界對待邊界內(nèi)外的利益區(qū)分是十分明顯的。這就導致了租界在處理界內(nèi)的衛(wèi)生問題時,不可能完全顧及界外的公共利益。如租界越界排放污水、傾倒垃圾、排放污物,均會對華界的公共衛(wèi)生造成危害。誠如前文所舉案例所證,中國地方當局針對這些衛(wèi)生問題進行了交涉,但是有的交涉并不順利。

租界作為特殊的區(qū)域,也是一些違法者的逋逃之地。他們在租界經(jīng)營毒品的行徑,對公共利益造成了極大的損害。然而,租界在這方面并沒有采取嚴厲的措施,對中國的禁煙產(chǎn)生了嚴重的不良影響。1928年,全國禁煙會議上提出的“上海禁煙實施計劃”就指出：“上海為鴉片及其余麻醉毒物轉(zhuǎn)運之總匯,其行棧均設(shè)在租界,因厚利關(guān)系,得暗受捕房保護。”上海市所屬區(qū)域“與租界毗連處甚多,交通頻繁,市民往來吸售甚為便利”。如果“租界不能同時禁絕轉(zhuǎn)售機關(guān),小之窒礙本市禁吸計劃,大之影響全國絕源要圖,為害甚巨”[62]。

因此,租界、華界在衛(wèi)生問題上雖有協(xié)調(diào)與合作,但是兩者的政策畢竟存在不一致性,租界甚至存在關(guān)注局部利益的問題。這最終導致公眾利益受損,麻醉品泛濫與租界的關(guān)系就是例證。

(三)官民之間

租界衛(wèi)生交涉在很大程度上涉及社會各階層的利益。各種交涉體現(xiàn)了官民之間的合作與互動。而且,在關(guān)系主權(quán)問題上,官民之間表現(xiàn)出了一致性。官民之間的良性互動對于相關(guān)租界衛(wèi)生交涉的成功有積極的影響。前述相關(guān)交涉事件就體現(xiàn)了不同階層與地方政府在交涉中的互動。

在很多情況下,租界內(nèi)外的中國商家、民眾因利益受損,除直接向租界方面表達意見外,還呈請本國政府相關(guān)部門向租界交涉。地方行政機構(gòu)和交涉機構(gòu)采取了相應(yīng)的舉措。1928年,上海市特別商民協(xié)會茶葉分會常務(wù)委員楊尚廷呈文上海市公安、農(nóng)工商、衛(wèi)生三局,稱上海“人煙稠密,良莠不齊,每有奸商不顧公眾衛(wèi)生,收集泡過茶葉曬干復(fù)制,私行混售,俗名回魂茶。社會民眾受害非淺,前曾呈請鈞局會銜示禁”。然而,“上海區(qū)域甚廣,此種奸商散匿租界內(nèi),實非少數(shù)。懇請準予行文英、法兩租界衛(wèi)生局,請其一律查禁,以維正當同業(yè)名譽,而免有礙公眾衛(wèi)生”。以上三局會核后,認為其所呈各節(jié)“尚屬實情”,于是會銜致函交涉員公署,請其轉(zhuǎn)知上海公共租界和法租界當局,“通飭查禁”[63]。

中國官方和民間在衛(wèi)生交涉一事上的關(guān)系主要是圍繞著租界展開的,其中既有對合法權(quán)益的爭取,也有租界立法變通或緩行的要求。中方的立場固然重要,然而租界的態(tài)度更為重要。尤其是中國民眾試圖通過官方交涉實現(xiàn)利益訴求,在有的情況下難以如愿。因為中國官方不能夠使租界當局在某些衛(wèi)生管理政策上做出讓步。這就導致有的租界衛(wèi)生交涉難以進行,有的地方政府職能部門只好采取應(yīng)付了事的辦法。政府的這種態(tài)度引起了商民的不滿。1928年,上海的豬肉業(yè)者因為豬肉檢驗一事,就明確指出,上海市衛(wèi)生局“既明知與租界行政權(quán)不能統(tǒng)一,設(shè)或檢驗一端,因職權(quán)上之沖突,衛(wèi)生局已經(jīng)檢驗合格之豬仍不能通過,則官廳所給之通行證為無效,商民所納之檢驗費為虛擲。且官廳不任交涉之責,諉之商民自行力爭,庸有效乎?此商民所惶恐也”[64]。

因此,在租界衛(wèi)生交涉中,中國的官民關(guān)系取決于交涉事件的難易以及租界的態(tài)度;特別是受后者的影響,官民關(guān)系也呈現(xiàn)出了不同的狀態(tài)。

(四)外交與內(nèi)政之間

租界衛(wèi)生交涉作為近代中外交涉的一個特殊方面,與內(nèi)政建設(shè)尤其是醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)有著重要的關(guān)聯(lián),與商業(yè)、食品業(yè)等也有關(guān)系。這些交涉在很大程度上體現(xiàn)了外交與內(nèi)政的關(guān)系。

就緣起而言,租界衛(wèi)生交涉除外交誘發(fā)外,在很大程度上源于衛(wèi)生這一內(nèi)政問題。各國租界當局以衛(wèi)生為由提出交涉,甚至要求擴大租界;中國當局也因租界在衛(wèi)生領(lǐng)域的舉措而提出交涉,以達到維系主權(quán)和保護國民利益的目的。這些交涉因衛(wèi)生而起,使中國各界不得不重視衛(wèi)生建設(shè)。受其影響,中國政府往往要求通商口岸做好衛(wèi)生建設(shè)。這種外在的刺激和本國政府的倡導對于通商口岸城市的衛(wèi)生建設(shè)有相當?shù)耐苿幼饔?。然?從整體上看,受時局動蕩、經(jīng)費不足等的影響,中國醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)長期滯后,難以起到積極配合外交的作用。早在晚清時期,有人論及外人垂涎閘北時,就指出“閘北一區(qū)外人所耽耽虎視者已久,故于該區(qū)行政之現(xiàn)狀,凡足以藉口者無不注意調(diào)查,以為推廣租界交涉之資料。然而,閘北之行政官則猶在夢寐中也。警政之不修,衛(wèi)生之不講,在在授人以口實,而不自知。官場之憒憒,乃一至于此”[65]。民國初年,通商口岸城市的衛(wèi)生建設(shè)仍然存在問題,列強在上海、天津、漢口等多個城市要求擴大租界利益時,仍以衛(wèi)生為借口。不僅如此,中國通商口岸城市的商品檢驗、檢疫等建設(shè)仍然滯后。1915年,穆藕初在倡導設(shè)立高等化驗分析所時,就指出“其列強之托足吾境內(nèi)者,以吾無化驗分析機關(guān),人民昧于衛(wèi)生要道,故藉口防疫,推廣租界,以謀厚獲,實行其蠶食主義。嗚呼!吾國競以缺乏高等化驗分析所故,而遺社會以無窮之痛苦,竟有如此”[66]。因此,中國滯后的醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)難以與外交形成良性的互動。

1927年以后,中國的通商口岸城市更加著力于衛(wèi)生建設(shè),并在食品檢驗等方面采取系列措施。但是,由于租界內(nèi)外之間的流動以及二者之間的政策差異,又產(chǎn)生了新的交涉。1930年代上海租界的食品衛(wèi)生交涉、華人行醫(yī)交涉即是體現(xiàn)。針對具體事件,中國雖然取得一定的交涉成效,但是并不能夠完全如愿。這表明在租界內(nèi)外關(guān)系格局既定的情況下,中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展并不能夠完全避免租界內(nèi)外衛(wèi)生交涉的發(fā)生。

租界禁煙問題難以解決更是體現(xiàn)了中國在內(nèi)政與外交上的困境。一方面,租界當局與華界在禁毒問題上雖有合作,但是這種合作也有困難。誠如上海公共租界當局所說,其與華界“建立有效合作”的困難之一就是“巡捕房和公安局的行政管理存在根本性的差異”[67]。另一方面,有的問題難以解決。如租界有關(guān)禁煙的年報向來是由相關(guān)國家的政府轉(zhuǎn)送國聯(lián),再由中國駐國聯(lián)代表郵寄給中國的禁煙機構(gòu),“展轉(zhuǎn)之間,需時甚久”。針對這種情況,中國代表胡世澤在1935年的國聯(lián)第二十屆禁煙委員會上,詢問各國代表“可否令租界當局于寄送年報與國聯(lián)之時,亦送一份與中國政府,倘中國政府有何意見,亦可早日發(fā)表,不致展轉(zhuǎn)費時”。各國代表認為胡世澤提議的辦法“亦頗便捷”,“但尚須加以考慮,現(xiàn)在不能決定”,其理由是“報告編成后,各該政府容有修改之處,故不能于修改之前,將原文發(fā)表也”[68]。至于租界煙犯引渡的問題,國民政府禁煙委員會在寄給國聯(lián)第二十屆禁煙委員會有關(guān)上海禁煙情形的報告中,“對于租界煙犯不能引渡,表示不滿”。中國代表胡世澤在會議上對此“雖略為表示,但未提出要求”;因為關(guān)于租界內(nèi)的案件,“既有上海租界內(nèi)中國法院之協(xié)定規(guī)定辦法,則我國要求引渡一舉,是否與該協(xié)定之手續(xù)相符”,前述報告并沒有明言,所以胡世澤說,“如我方欲將此事提出會議,須以法律事實為據(jù),請將此項材料搜寄,以便酌辦”[68]。所以,中國在主權(quán)受限的情況下,難以在內(nèi)政與外交上就禁煙形成有效的措施。

當然,上述四個方面只是從不同的側(cè)面分析租界衛(wèi)生交涉及其影響。在具體交涉中,相關(guān)利益主體可能是多元的,其利益關(guān)系交織在一起,交涉過程和影響也更為復(fù)雜。

總體而論,1912—1937年間,中國與外國圍繞租界內(nèi)外的衛(wèi)生問題,進行了多種形式的交涉。這些交涉是衛(wèi)生影響中外關(guān)系的體現(xiàn),也是租界與華界關(guān)系在衛(wèi)生問題上的反映。各種交涉的產(chǎn)生固然與衛(wèi)生這一公共問題有關(guān),但更主要的是因為租界這一特殊制度的存在。作為特殊形式的中外交涉,租界衛(wèi)生交涉展現(xiàn)了特定時空范圍的社會關(guān)聯(lián)和社會問題,體現(xiàn)了復(fù)雜的利益關(guān)系。

注釋：

① 相關(guān)研究主要有：Kerrie L.Macpherson,AWildernessofMarshes：TheOriginsofPublicHealthinShanghai：1843—1893·Hong kong,Oxford,New York：Oxford University Press,1987;[美]羅芙蕓：《衛(wèi)生的現(xiàn)代性：中國通商口岸衛(wèi)生與疾病的含義》,向磊譯,江蘇人民出版社,2007年;彭善民：《公共衛(wèi)生與上海都市文明(1898—1949)》,上海人民出版社,2007年;俞剛：《公共衛(wèi)生與晚清中外關(guān)系：以1910年上海公共租界檢疫風潮為中心》,中國人民大學碩士學位論文,2004年。

② 關(guān)于租界制度的具體情況,參見李育民：《近代中國的條約制度》,湖南人民出版社,2010年,第59-88頁。

③ 具體可參見：《張學良私賣津海軍醫(yī)院案》,《申報》1933年4月11日,第8版;《邵鴻基談查辦湯案經(jīng)過》,《申報》1933年4月29日,第10版;《天津海軍醫(yī)院事件解決經(jīng)過》,《申報》1933年12月30日,第9版。