宅基地資格權(quán)內(nèi)涵界定與實現(xiàn)方式的研究熱點與展望

李夢真 呂 曉, 薛 萍

[內(nèi)容提要] 宅基地資格權(quán)是保障農(nóng)民對宅基地享有資格的權(quán)利,為明確其內(nèi)涵界定及實現(xiàn)方式,利用文獻(xiàn)計量、可視化分析等方法梳理其現(xiàn)有的學(xué)說與實現(xiàn)路徑,嘗試?yán)迩迮c宅基地資格權(quán)相關(guān)研究主題之間的關(guān)系,為深化宅基地制度改革提供參考借鑒。依據(jù) CitespaceⅤ可視化分析結(jié)果顯示:目前專門針對宅基地資格權(quán)的發(fā)文量總體偏少,研究機構(gòu)多為高校,涉及法學(xué)和公共管理學(xué)等學(xué)科;宅基地資格權(quán)領(lǐng)域的相關(guān)熱點可歸納為“資格權(quán)內(nèi)涵界定”、“資格權(quán)實現(xiàn)路徑”、“鄉(xiāng)村振興”;學(xué)術(shù)界對宅基地資格權(quán)內(nèi)涵界定與實現(xiàn)方式進(jìn)行了深入研究,但相關(guān)研究普遍認(rèn)為其在實踐過程中仍面臨著確權(quán)不清及相關(guān)制度不健全等問題;宅基地資格權(quán)未來的研究趨勢集中在權(quán)利性質(zhì)實施、有償退出等方面。

為保障農(nóng)戶的基本居住需求,切實提升土地財產(chǎn)利益,中央在2018年提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”的重大改革舉措,改變了宅基地“兩權(quán)分離”的制度模式[1]。而就立法現(xiàn)實而言,宅基地使用權(quán)在《物權(quán)法》以及《民法典》中均被明確地界定為在農(nóng)村集體土地之上建立的“用益物權(quán)”[2]。但是宅基地資格權(quán)卻如同習(xí)慣法般存在,尚屬未能在正式立法文件中得以明確界定的政策術(shù)語[3]。我國宅基地“三權(quán)分置”改革的探索過程中,資格權(quán)的生成和實現(xiàn)主要形成了“宅基地使用權(quán)說”和“成員權(quán)說”兩種學(xué)說[4]。由于“資格”對應(yīng)于某一主體取得、擁有民事權(quán)利或從事民事活動的條件、身份[5],部分學(xué)者認(rèn)為主體資格的獲取先于成員權(quán)[6],即宅基地資格權(quán)是農(nóng)民享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)和獲得成員專有利益的前提[7]。作為新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利種類,宅基地資格權(quán)內(nèi)涵界定和宅基地制度實踐過程中出現(xiàn)了許多問題亟待解決,引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛探討。例如,李謙[8]對宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行界定,鄂施璇、王兆林[9]等對宅基地資格權(quán)實踐途徑等方面進(jìn)行了深入分析。綜合來看,已有研究目前涉及法學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域,數(shù)量龐大,但對宅基地資格權(quán)理論探究與實踐案例的總結(jié)性研究尚比較缺乏。鑒于此,本研究利用CiteSpaceV軟件對CNKI數(shù)據(jù)庫中宅基地資格權(quán)相關(guān)研究成果進(jìn)行可視化總結(jié)分析,梳理總結(jié)國內(nèi)宅基地資格權(quán)的研究熱點與進(jìn)展,期望能為推進(jìn)宅基地三權(quán)分置理論研究與實踐進(jìn)展提供參考與借鑒。

一、數(shù)據(jù)與研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI),以SU=(‘宅基地’)、AND SU=(‘資格權(quán)’)為檢索詞在CNKI進(jìn)行專業(yè)檢索,在2002-2022年的時間范圍內(nèi),檢索期刊類型的文獻(xiàn),共獲得393篇文章。每條文獻(xiàn)數(shù)據(jù)內(nèi)包含文獻(xiàn)題目、作者、研究機構(gòu)、關(guān)鍵詞等信息。將初步檢索的文獻(xiàn)進(jìn)行去重和整理,以提高定量分析的科學(xué)性與準(zhǔn)確性,剔除新聞、會議、征稿通知和不相關(guān)研究文獻(xiàn),最終得到377篇有效文獻(xiàn)作為可視化分析的基礎(chǔ)依據(jù)。

(二)研究方法

CiteSpaceV是由美籍華人陳超美教授開發(fā)的一款文獻(xiàn)可視化分析的軟件,適用于動態(tài)、多元、可持續(xù)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)分析[10]?；诖?本文以中國知網(wǎng)(CNKI)中獲取的有效期刊文獻(xiàn)為研究樣本,利用CiteSpaceV軟件可視化分析后的結(jié)果以知識圖譜的形式展示出來,以文獻(xiàn)聚類分析和文獻(xiàn)評述等方法,梳理歸納出宅基地資格權(quán)的相關(guān)研究熱點及演進(jìn)趨勢。

二、宅基地資格權(quán)研究的基本特征與熱點

(一)研究作者與機構(gòu)

研究作者是推動研究領(lǐng)域發(fā)展的動力,利用CitespaceV識別出發(fā)文量排名前5的作者和機構(gòu)。如表1所示已有學(xué)者在此領(lǐng)域進(jìn)行了深入研究,但研究作者間的合作較少且多以同一研究機構(gòu)內(nèi)部合作為主,研究機構(gòu)多為高校。

表1 排名前5位的宅基地資格權(quán)研究作者與研究機構(gòu)發(fā)文量(篇)

(二)熱點關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析

利用CitespaceV軟件對關(guān)鍵詞進(jìn)行共現(xiàn)分析,選取頻次3次及以上的關(guān)鍵詞出現(xiàn)在圖譜上(圖1),共含230個節(jié)點,252條連線,網(wǎng)絡(luò)密度為0.0096。圖譜中節(jié)點及外圈顏色越深代表關(guān)鍵詞出現(xiàn)時間越近,節(jié)點規(guī)模大小代表關(guān)鍵詞中心性的強弱。圖1所示“宅基地”、“三權(quán)分置”、“資格權(quán)”、“使用權(quán)”和鄉(xiāng)村振興”等關(guān)鍵詞中心性較強,說明這些主題為宅基地資格權(quán)領(lǐng)域的研究熱點。

圖1 宅基地資格權(quán)研究熱點關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

(三)聚類分析

利用CitespaceV對關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類分析,選擇對數(shù)似然比(LLR)算法,保留頻次5次及以上的關(guān)鍵詞,形成聚類圖譜(圖2)。當(dāng)模塊值大于0.3時表明類團(tuán)結(jié)構(gòu)劃分顯著,平均輪廓值大于0.7表明聚類高效率且具有信服力[11]。本次聚類模塊值為0.886、平均輪廓值為0.99,表明此次聚類成功。

圖2 宅基地資格權(quán)研究熱點關(guān)鍵詞聚類圖譜

將聚類結(jié)果匯總整理為宅基地資格權(quán)研究文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞聚類表(表2),依據(jù)圖譜顯示結(jié)果,結(jié)合2018-2022年的研究熱點及相關(guān)文獻(xiàn),本文將宅基地資格權(quán)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)研究熱點歸納為“資格權(quán)內(nèi)涵界定”、“資格權(quán)實現(xiàn)路徑”和“鄉(xiāng)村振興”三個主題。

表2 宅基地資格權(quán)研究文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞聚類表

三、宅基地資格權(quán)內(nèi)涵界定及其實現(xiàn)方式梳理

(一) 宅基地資格權(quán)內(nèi)涵及權(quán)屬界定之論述

1.宅基地資格權(quán)內(nèi)涵界定現(xiàn)有學(xué)說梳理

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地資格權(quán)的界定大致分五大類學(xué)說。第一類是成員學(xué)說,認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員憑借其成員身份要求集體免費分配宅基地的權(quán)利[12]。第二類是分配請求學(xué)說,認(rèn)為農(nóng)戶基于其成員身份請求集體為其賦予宅基地分配請求權(quán)和受讓權(quán)[13]。第三類是剩余學(xué)說,認(rèn)為宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶在取得宅基地使用權(quán)后分置出次級使用權(quán),該次級使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后所剩余的權(quán)利[14]。第四類是獨立學(xué)說,宅基地“三權(quán)分置”不能獨傾于其中某一個功能,應(yīng)構(gòu)建獨立于宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的宅基地資格權(quán),并以此為核心平衡宅基地各權(quán)利之間的關(guān)系[15]。第五類是包含多重權(quán)利組合的復(fù)合權(quán)利學(xué)說,其一為“資格取得權(quán)+剩余權(quán)”的復(fù)合學(xué)說,認(rèn)為在不同的發(fā)展階段宅基地資格權(quán)擁有不同的權(quán)利內(nèi)涵,即在宅基地取得前表現(xiàn)為取得獲取資格,將宅基地流轉(zhuǎn)之后轉(zhuǎn)變?yōu)槭Ｓ鄼?quán)[16]。其二是“資格取得權(quán)+實體財產(chǎn)權(quán)”復(fù)合學(xué)說,認(rèn)為宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員憑借其成員身份,對宅基地享有完整權(quán)益的一項權(quán)利,具體表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員在宅基地分配落地后,獲取宅基地確權(quán)、抵押、流轉(zhuǎn)、建造住房等權(quán)利,實現(xiàn)相關(guān)財產(chǎn)權(quán)益[17]。

2.宅基地資格權(quán)現(xiàn)有學(xué)說內(nèi)涵分析

產(chǎn)權(quán)問題始終是農(nóng)村宅基地制度改革的核心[18]。在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)分置過程中,所有權(quán)位于分置的第一級,從所有權(quán)分置出來的產(chǎn)權(quán)位于第二級,此后被分置出的各級產(chǎn)權(quán)在內(nèi)容與期限等方面均小于上一級的產(chǎn)權(quán)。由此推論,宅基地集體所有權(quán)位于第一級,農(nóng)戶資格權(quán)被分置于第二級,宅基地使用權(quán)被分置于第三級。將宅基地資格權(quán)界定為成員權(quán)與產(chǎn)權(quán)層級分置理論邏輯相悖。因為將資格權(quán)等同于身份權(quán)不僅違背產(chǎn)權(quán)分置的“同性”規(guī)則,也無法從所有權(quán)中分置出不同性質(zhì)的身份權(quán)[19]。在分配請求學(xué)說中,轉(zhuǎn)讓期內(nèi)收益部分不公平分配及出讓期滿后宅基地?zé)o法及時收回將會造成宅基地制度的混亂。剩余學(xué)說認(rèn)為,宅基地使用權(quán)在《物權(quán)法》中被界定為一項用益物權(quán),具有權(quán)能清晰的內(nèi)涵,視資格權(quán)為使用權(quán)的衍生權(quán),可為宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵界定和物權(quán)保護(hù)提供法律依據(jù)。然而這種衍生并流轉(zhuǎn)出去的使用權(quán)屬于一種次級用益物權(quán),與宅基地資格權(quán)在權(quán)利內(nèi)容與期限等方面無法完全協(xié)調(diào),故宅基地資格權(quán)是否可以成為一項獨立的物權(quán)客體仍存在疑問[20]。在復(fù)合權(quán)利學(xué)說中,“資格取得權(quán)+剩余權(quán)”需要根據(jù)不同的時間段來劃分相應(yīng)的權(quán)利內(nèi)容,但是在權(quán)利的前后轉(zhuǎn)變中無法明確權(quán)利轉(zhuǎn)變的分界點,不符合權(quán)利內(nèi)涵界定的要求?！百Y格取得權(quán)+實體財產(chǎn)權(quán)”將宅基地的資格權(quán)取得擴大到實體財產(chǎn)權(quán),一方面超過了宅基地資格權(quán)的政策含義,另一方面設(shè)置過多權(quán)利增加了宅基地資格權(quán)內(nèi)涵的糅雜性,使權(quán)利界定變得更加混亂[21]。在此筆者贊同獨立學(xué)說的觀點,將宅基地資格權(quán)與使用權(quán)相分離并使兩者分立于相對獨立位置,不僅可以避免出現(xiàn)成員學(xué)說中的宅基地資格權(quán)身份化現(xiàn)象,也可以擺脫分配請求學(xué)說中物權(quán)路徑依賴風(fēng)險,為宅基地資格權(quán)改革與探索預(yù)留出充足的空間。

3.宅基地資格權(quán)法律屬性界定

我國《物權(quán)法》和《民法典》沿襲以物為所有權(quán)客體,構(gòu)建絕對所有權(quán)結(jié)構(gòu)的物權(quán)理論[22]。宅基地資格權(quán)兼具雙重權(quán)能,即宅基地資格權(quán)不僅具有人身依附性的身份權(quán)能,還具有宅基地可自由流轉(zhuǎn)、占有、使用與收益等權(quán)利[8]。一部分學(xué)者認(rèn)為,新中國成立以來,祖屋產(chǎn)權(quán)未發(fā)生改變且與宅基地具有歷史同源性,因此,宅基地資格權(quán)具有非人役權(quán)和無期限用益物權(quán)的特點,應(yīng)將此種資格權(quán)法定為物權(quán)化的用益物權(quán)[3]。但也有學(xué)者對這一觀點持否定態(tài)度,認(rèn)為宅基地資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)中派生出的次級使用權(quán),次級使用權(quán)應(yīng)歸屬于“債權(quán)型利用權(quán)”的范疇,而非用益物權(quán)[14]。學(xué)者劉征峰也認(rèn)為宅基地資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實體內(nèi)容,不應(yīng)直接歸屬于用益物權(quán)[23]。我國宅基地制度改革未偏離一般物權(quán)法理,宅基地所有權(quán)人主要為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和國家,其所有權(quán)與傳統(tǒng)大陸法系中的所有權(quán)相對應(yīng),故資格權(quán)應(yīng)設(shè)為一項獨立的用益物權(quán),并具有“類所有權(quán)”的屬性[24]。

4.宅基地資格權(quán)權(quán)能組成

在宅基地“三權(quán)分置”中,所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,資格權(quán)屬于組織內(nèi)的成員,并承擔(dān)宅基地分配請求、出讓申請、超過固定使用期限后為農(nóng)戶自動續(xù)期等功能[25]。宅基地分配請求權(quán)是保障農(nóng)戶在初始分配階段獲取宅基地“占有”權(quán)能[26]。在固定期限內(nèi),宅基地使用權(quán)被設(shè)為一項承擔(dān)收益、處分等功能的用益物權(quán)。因此宅基地資格權(quán)在所有權(quán)與使用權(quán)之間有著承上啟下的作用,形成“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”三權(quán)分置改革路徑[27]。宅基地“三權(quán)分置”制度核心是為了保障農(nóng)戶的居住條件,但隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶和外出務(wù)工等原因,宅基地的居住保障與福利性功能逐漸弱化[28]。宅基地資格權(quán)特有的居住保障功能,決定了其權(quán)利主體的僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員,導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)過程中其財產(chǎn)收益功能受到不同程度的限制。因此,孫建偉認(rèn)為資格權(quán)在承擔(dān)為集體成員分配宅基地功能的同時,還應(yīng)注入具有相對獨立的權(quán)利內(nèi)涵,即兼具人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雙重功能[29]。在推進(jìn)宅基地財產(chǎn)化改革的過程中,保持保障農(nóng)戶基本居住條件與還權(quán)賦能之間的動態(tài)平衡[30]。

(二) 宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑梳理

1.宅基地資格權(quán)實現(xiàn)的理論研究

為避免宅基地資格權(quán)成為虛設(shè),必須加快探索資格權(quán)的認(rèn)定辦法、行使條件等實現(xiàn)路徑。我國大部分地區(qū)習(xí)慣以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份來實現(xiàn)無償請求宅基地分配資格。以“身份權(quán)”構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)推動宅基地從集體內(nèi)部向外部的流轉(zhuǎn),實現(xiàn)宅基地從住房保障功能向財產(chǎn)價值功能的轉(zhuǎn)換[31]。戶籍是身份認(rèn)定必不可少的依據(jù)。由于戶籍與宅基地具有歷史同源性,當(dāng)前大部分地區(qū)仍僅以權(quán)利人擁有農(nóng)村戶籍來確定其具有資格權(quán)。但這會導(dǎo)致對空掛戶、外嫁女、入贅婿等人員的資格認(rèn)定產(chǎn)生偏差[32]。為解決單純的“戶籍決定論”引起的宅基地流轉(zhuǎn)封閉性局勢,部分試點地區(qū)采取將權(quán)利人的實際居住時間、對集體組織貢獻(xiàn)等與戶籍結(jié)合作為資格權(quán)認(rèn)定的依據(jù)[33]。也有試點地區(qū)堅持“一戶一宅”,以戶為單位獲得向集體請求一定面積的宅基地或份額的資格,還有資格權(quán)人放棄宅基地實物將其折現(xiàn)或者換算成股權(quán)合并到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi),以集體為單位獲得宅基地的使用和收益資格[34]。更有將權(quán)利主體擴大,以共商共建的形式賦予集體外部人員共同使用宅基地的資格[35]。開展資格權(quán)確權(quán)登記工作和頒發(fā)相應(yīng)證書,保障其合法權(quán)益[36]。此外宅基地資格權(quán)喪失、放棄及重新獲取等特殊實現(xiàn)方式也亟需探索。農(nóng)戶放棄宅基地資格權(quán)應(yīng)遵循自愿有償原則,農(nóng)民進(jìn)城落戶且將戶籍遷出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后可認(rèn)為符合集體成員資格喪失的條件,但未享受城市社會保障的戶籍遷出者,再次申請加入原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時,原農(nóng)村集體組織應(yīng)給予批準(zhǔn)[37]。與前述這種暫時性退出相比,永久性退出成員在獲取相應(yīng)補償后,退出人及其后代都無法再次獲取集體成員身份資格,進(jìn)而失去宅基地資格權(quán)的居住和利益保障[38]。

2.宅基地資格權(quán)實現(xiàn)的地方實踐樣態(tài)

2018年中央一號文件出臺前,“宅基地資格權(quán)”一詞首先出現(xiàn)于義烏市對宅基地三權(quán)分置的改革探索中,政策正式出臺后,全國多地出現(xiàn)了一系列地方實踐范例?！傲x烏模式”打破現(xiàn)有的宅基地村莊邊界局限,將資格權(quán)作為成員權(quán),允許宅基地在義烏市域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn),實現(xiàn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的分離[39]。貴州省的“湄潭模式”在實現(xiàn)宅基地對農(nóng)戶居住保障后,轉(zhuǎn)變多余宅基地的土地利用類型,以集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用方式進(jìn)入土地市場交易。但是從政策含義來分析,宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、社會主體三方權(quán)利主體同時對宅基地享有不同權(quán)利分配[40]。而“湄潭模式”的改革重點在于宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),而非政策所強調(diào)的對宅基地改革的創(chuàng)新。四川瀘縣因勞動力流失導(dǎo)致大量宅基地閑置,故采取共建共享的方式允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外人員獲取進(jìn)入村集體的資格,可吸引大量社會資金,有效實現(xiàn)盤活閑置宅基地的目標(biāo)[41]。浙江省的“象山模式”以宅基地“三權(quán)分置”政策內(nèi)涵為導(dǎo)向布置權(quán)利分配格局,村集體持宅基地所有權(quán),農(nóng)戶持資格權(quán),投資方持使用權(quán),三方共同簽訂《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方合同》后由投資企業(yè)對宅基地及地上建筑進(jìn)行改造經(jīng)營或在合同期內(nèi)進(jìn)行再流轉(zhuǎn)及抵押,形成以政策支持為基礎(chǔ),以市場為導(dǎo)向的新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式[42]。“旌德模式”、“象山模式”與“義烏模式”在改革本質(zhì)上都是對宅基地制度進(jìn)行改革,但在“旌德模式”中,地方政府在確權(quán)登記方式上產(chǎn)生了相應(yīng)創(chuàng)新,通過為交易當(dāng)事人頒發(fā)宅基地所有權(quán)證、農(nóng)戶資格權(quán)證和宅基地使用權(quán)證三個證書來區(qū)分交易主體不同的權(quán)利類型[4]。

3.宅基地資格權(quán)實現(xiàn)的障礙與破解路徑

宅基地所有權(quán)和使用權(quán)在相關(guān)制度演變中已得到較為完善的發(fā)展,但宅基地資格權(quán)在實現(xiàn)過程中仍存在著權(quán)利主體不明、實現(xiàn)路徑不清和實踐經(jīng)驗不足等障礙[43]。相關(guān)立法缺失是宅基地資格權(quán)實現(xiàn)過程中障礙持續(xù)存在的主要原因。宅基地資格權(quán)保障機制缺失和權(quán)利主體不明確造成宅基地資源錯配[44]。因此需要建立健全的法律機制,堅持宅基地資格在“三權(quán)分置”中的關(guān)鍵地位,推進(jìn)宅基地資格權(quán)的立法進(jìn)程穩(wěn)固其保障功能。其次,農(nóng)村的教育資源分配不均限制了農(nóng)民認(rèn)知水平[45]。農(nóng)戶對土地政策認(rèn)知不足,對自身所擁有的權(quán)能模糊不清而缺乏政策響應(yīng),阻礙著我國相關(guān)法律法規(guī)的推進(jìn)及農(nóng)戶對切身利益的維護(hù)[46]。因此,地方政府加大土地政策的宣傳力度,提高權(quán)利主體對相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知水平是解決宅基地資格權(quán)實現(xiàn)障礙的主要措施。此外,宅基地資格權(quán)的范圍和開放程度也是宅基地實踐探索過程中的一個重大敏感問題。對此,需要根據(jù)農(nóng)民的城市就業(yè)情況以和社會保障程度逐步開放宅基地資格權(quán)范圍[47]。謹(jǐn)慎對待宅基地入市交易轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地,認(rèn)識并建立相關(guān)的風(fēng)險防范機制。

(三) 宅基地資格權(quán)實現(xiàn)助力鄉(xiāng)村振興

土地制度變革與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型使農(nóng)村勞動力和土地從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程[48]。鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展逐漸衰退,農(nóng)村人口老齡化加劇,空心村等問題突出,宅基地大量閑置且具有分散性。為了盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地,解決存量宅基地的權(quán)屬爭議和增量宅基地資格認(rèn)定問題。中央在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》中提出宅基地“三權(quán)分置”這一創(chuàng)新性的配套政策。即以保障農(nóng)戶對宅基地的資格權(quán)及地上住房所有權(quán)為前提,對存量宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn),為防止農(nóng)民退出宅基地后居無定所,不能取消宅基地資格權(quán)流轉(zhuǎn)與退出的限制[49]。在宅基地“三權(quán)分置”政策推進(jìn)過程中,首先實現(xiàn)資格權(quán)對農(nóng)戶居住保障功能和收益功能,而后通過市場機制推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),為推動鄉(xiāng)村振興提供有力支撐[50]。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是生活富裕,以資源稟賦和發(fā)展優(yōu)勢為著力點的村莊在發(fā)展失衡的局面下,探索鄉(xiāng)村體制機制創(chuàng)新,以宅基地資格權(quán)空間置換促進(jìn)城鄉(xiāng)人員的合理分布以及產(chǎn)業(yè)布局重組[51]。

四、宅基地資格權(quán)研究的演進(jìn)歷程及前沿展望

(一) 宅基地資格權(quán)研究演進(jìn)分析

利用CitespaceV對聚類關(guān)鍵詞進(jìn)行時間路徑演化分析,并將相關(guān)演化信息顯示在知識圖譜(圖3)上。結(jié)合時間圖譜及大量相關(guān)文獻(xiàn),本文將宅基地資格權(quán)的研究歷程可歸納為四個方面:一是從法律角度探討宅基地資格權(quán)權(quán)屬問題,從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的制度變遷歷程對宅基地制度改革進(jìn)行法律思考,全方面推進(jìn)宅基地資格權(quán)的法制建設(shè)。二是研究資格權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系,對資格權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)研究轉(zhuǎn)向權(quán)利構(gòu)造研究。三是發(fā)揮部分試點地區(qū)改革成功的示范作用,提出資格權(quán)確權(quán)登記的實施路徑,以宅基地資格權(quán)實現(xiàn)助推鄉(xiāng)村振興。四是對宅基地資格的研究由權(quán)利結(jié)構(gòu)解讀轉(zhuǎn)向內(nèi)在邏輯制度設(shè)計。

圖3 宅基地資格權(quán)研究文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞聚類主題演化圖譜

(二) 宅基地資格權(quán)研究前沿展望

基于CitespaceV的關(guān)鍵詞突變圖譜(圖4),結(jié)合國家對城鄉(xiāng)發(fā)展和宅基地制度的整體改革動向,本文將宅基地資格權(quán)領(lǐng)域的未來研究熱點主題總結(jié)為以下四方面:

(1)宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。學(xué)術(shù)界對于宅基地資格權(quán)是否屬于用益物權(quán)持續(xù)進(jìn)行研究,其權(quán)屬的界定對宅基地“三權(quán)分置”制度推進(jìn)具有重要意義。加快相關(guān)立法建設(shè),解決農(nóng)村宅基地的錯配、隱形流轉(zhuǎn)、違建等問題,明確資格權(quán)的權(quán)利構(gòu)成與屬性,實現(xiàn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)與相應(yīng)主體對應(yīng)。

(2)宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑研究。宅基地的制度框架封閉、村民自治管理不透明、權(quán)利主體不明且現(xiàn)有權(quán)利主體難以獲得相應(yīng)居住與利益保障等問題,都在不同程度上阻礙宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)。未來應(yīng)該借鑒部分試點地區(qū)改革成功的經(jīng)驗,推動宅基地資格權(quán)的認(rèn)定、行使與流轉(zhuǎn)等實現(xiàn)形式進(jìn)行深入研究。

(3)宅基地資格權(quán)有償退出研究。引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民以獲得退出補償為條件自愿放棄宅基地資格權(quán)。但在退出過程中,退出補償不足、缺乏城市社會保障均導(dǎo)致農(nóng)戶退出意愿不強,農(nóng)民“帶地進(jìn)城”的現(xiàn)象增多。因此如何建立穩(wěn)定的退出補償資金來源機制,完善城鎮(zhèn)住房和社會保障體系,加強農(nóng)戶對政策的認(rèn)知與理解,都是亟待解決的重大難題。

(4)農(nóng)戶資格權(quán)保障機制研究。農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中大量外流,致使大量宅基地出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。為保障農(nóng)民權(quán)益完整和實現(xiàn)盤活宅基地的目標(biāo),必須探索保護(hù)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)退出、喪失、重新獲取以及保留等多種實現(xiàn)途徑和制度保障,明確資格權(quán)的人身和財產(chǎn)功能,解決宅基地制度改革的后顧之憂。

圖4 宅基地資格權(quán)突變詞演化圖譜

五、結(jié)論

本文基于CitespaceV軟件對2002-2022年宅基地資格權(quán)研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)進(jìn)行可視化分析,結(jié)果顯示,目前以“宅基地資格權(quán)”為主題的文章發(fā)文量總體偏少,研究機構(gòu)主要為高校且不同機構(gòu)間的作者缺乏合作,研究呈現(xiàn)法學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科交叉聯(lián)系的特點。熱點關(guān)鍵詞主要歸結(jié)為于“資格權(quán)內(nèi)涵界定”、“資格權(quán)實現(xiàn)路徑”、“鄉(xiāng)村振興”三大領(lǐng)域。

(1)學(xué)術(shù)界對宅基地資格權(quán)內(nèi)涵界定頗具爭議,主要以權(quán)利主體、權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)能組成及其范圍為切入點,對宅基地資格權(quán)內(nèi)涵進(jìn)行界定并形成了五種學(xué)說。各類學(xué)說中,權(quán)利組成由薄弱單一趨向多重權(quán)利復(fù)合,涵蓋宅基地分配階段到宅基地使用、收益階段。雖然界定學(xué)說發(fā)展不斷豐富了宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵與權(quán)能范圍,但多重權(quán)利復(fù)合增加了宅基地資格權(quán)的糅雜性,甚至弱化了宅基地資格權(quán)的居住保障功能。因此,在未來研究中,應(yīng)將明確宅基地資格權(quán)的法律屬性放于首要位置,加快宅基地資格權(quán)法制機制構(gòu)建,實現(xiàn)各項權(quán)利與權(quán)利主體相對應(yīng)。完善宅基地資格權(quán)的權(quán)能組成并保證其權(quán)能完整性,充分發(fā)揮其各項功能為農(nóng)戶提供保障。

(2)宅基地資格權(quán)在實現(xiàn)過程中仍面臨著確權(quán)不清、權(quán)利主體不明、實踐經(jīng)驗不足以及相關(guān)制度不健全等困境。在城鄉(xiāng)二元化發(fā)展的背景下,農(nóng)村人口單向流向城市導(dǎo)致鄉(xiāng)村空心化與宅基地大量空置,而資格權(quán)的實現(xiàn)困境不僅阻滯了閑置宅基地有效盤活,更是造成了宅基地資源錯配。因此,在未來研究中,一方面,借鑒試點地區(qū)改革成功的經(jīng)驗,加快宅基地資格權(quán)立法進(jìn)程,建立健全的法律制度穩(wěn)固資格權(quán)的保障功能;另一方面,加強相關(guān)政策的宣傳與普及,合理引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出宅基地資格權(quán),促進(jìn)資源合理有序配置,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。