創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的授權(quán)路徑與權(quán)限邊界
——以新《立法法》第84條為視角

魏祖賢

引 言

2023年3月13日，全國(guó)人大表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，修改后的《立法法》自2023年3月15日起施行。其中，第84條第2款和第3款新增“浦東新區(qū)法規(guī)”和“海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”兩種法規(guī)類型，規(guī)定“上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施”“海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)法律規(guī)定，制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施”?！读⒎ǚā返?4條的修改，意味著在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)基礎(chǔ)上，衍生出了新法規(guī)類型——對(duì)權(quán)限邊界進(jìn)行擴(kuò)容衍生出“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”，對(duì)主體范疇擴(kuò)容衍生出“浦東新區(qū)法規(guī)”。

《立法法》第84條的修改，標(biāo)志著在立法層面形成了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)等法規(guī)類型群。實(shí)際上，在《立法法》修改前，學(xué)界也曾試圖提出不同的概念，提煉其核心要素和特征，以期在規(guī)范層面將三種法規(guī)類型予以統(tǒng)合。如王建學(xué)創(chuàng)設(shè)性提出了“改革型立法變通機(jī)制”(1)參見(jiàn)王建學(xué)：《改革型地方立法變通機(jī)制的反思與重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2022年第2期。的概念，李德旺和葉必豐提出了“地方變通立法”(2)參見(jiàn)李德旺、葉必豐：《地方變通立法的法律界限與沖突解決》，載《社會(huì)科學(xué)》2022年第3期。制度等。然而，上述概念尚有許多不盡周延之處。除了“變通”以外，上述新法規(guī)類型群還有“先行先試”的特征(3)參見(jiàn)林彥：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法再審視》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期。林彥認(rèn)為，不宜在特區(qū)立法權(quán)中使用“變通權(quán)”這一表述。“變通”意味著必須先有上位法，才有特區(qū)立法的必要。但根據(jù)《立法法》第74條分析，特區(qū)法規(guī)的根本價(jià)值是制度創(chuàng)新，從無(wú)到有的創(chuàng)新。參見(jiàn)黃金榮：《大灣區(qū)建設(shè)背景下經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的行使》，載《法律適用》2019年第21期。黃金榮提出，從深圳和珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法并不都是行使了變通權(quán)的立法，與之相提并論的還有比例很高的先行先試類立法。，因此，如果將“變通”作為唯一核心要素提煉至概念之中，似乎有以偏概全之嫌。再者，“機(jī)制”并非專門的法律術(shù)語(yǔ)，亦不宜作為法律概念要素。

基于此，本文并沒(méi)有沿用目前學(xué)界提出的概念，轉(zhuǎn)而嘗試提出一個(gè)全新的概念——“創(chuàng)制性地方授權(quán)立法”。首先，從明確立法權(quán)來(lái)源的層面，“授權(quán)立法”是上述三種法規(guī)類型的規(guī)范屬性，旨在與“職權(quán)立法”相區(qū)別。“授權(quán)立法”，也可稱為委托立法或委任立法，“是指具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)把自己制定某項(xiàng)或者某類法律的權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)行使，行政機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)決定所進(jìn)行的立法活動(dòng)”。(4)參見(jiàn)沈宗靈：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2003年版，第264頁(yè)。其次，從明確授權(quán)對(duì)象的層面，有必要在概念中著重區(qū)分授權(quán)立法的對(duì)象是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院(5)《立法法》第12條規(guī)定：“本法第十一條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！?，因而“地方”作為對(duì)象要素應(yīng)在概念中予以體現(xiàn)。再次，從明確授權(quán)目的的層面，“創(chuàng)制”作為上述法規(guī)類型群的授權(quán)目的，也理應(yīng)在概念中加以凸顯?！皠?chuàng)制”這一概念不僅同時(shí)統(tǒng)攝了“先行先試”和“變通”的規(guī)范意旨，而且將此法規(guī)類型群與《立法法》第16條規(guī)定的暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止法律適用的授權(quán)條款加以區(qū)分。調(diào)法調(diào)規(guī)條款旨在讓舊法規(guī)在特定時(shí)間內(nèi)進(jìn)入“清空”或“凍結(jié)”狀態(tài)，解決的是“廢”而非“立”的問(wèn)題；而上述法規(guī)類型群屬于“廢”“立”同步進(jìn)行的授權(quán)立法。通過(guò)規(guī)范層面上的三重限定，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)等新類型法規(guī)的內(nèi)涵和外延加以厘定，最終概括為“創(chuàng)制性地方授權(quán)立法”。

需要指出的是，由于篇幅所限，本文難以對(duì)“創(chuàng)制性地方授權(quán)立法”這一概念進(jìn)行系統(tǒng)性的理論建構(gòu)?？紤]到隨著中央“重大改革于法有據(jù)”這一要求的不斷強(qiáng)化，未來(lái)授權(quán)者很可能在“創(chuàng)制性地方授權(quán)立法”的框架下逐步創(chuàng)設(shè)新的法規(guī)類型。因此，“授權(quán)路徑”和“權(quán)限邊界”作為創(chuàng)設(shè)新法規(guī)類型需要考慮的兩個(gè)重要維度，將作為本文開(kāi)展“創(chuàng)制性地方授權(quán)立法”理論構(gòu)建的切入點(diǎn)。

一、三種法規(guī)類型的授權(quán)路徑

(一)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)路徑

1980年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、珠海、汕頭、廈門設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同年8月《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》正式實(shí)施，完成了特區(qū)設(shè)置的立法程序。然而，早期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)并無(wú)直接的立法權(quán)，主要依賴廣東省“送法”——這也是1981年全國(guó)人大授權(quán)(6)1981年11月26日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議做出決定，授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)有關(guān)的法律、法令、政策規(guī)定的原則，按照該省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。廣東省和福建省經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的目的。然而，“送法模式”很快便難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法需求，立法上的供求矛盾在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)尤為凸顯。因此，從1986年開(kāi)始深圳便醞釀爭(zhēng)取“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)”。(7)參見(jiàn)王成義：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)：歷史、學(xué)理和實(shí)踐》，載《地方立法研究》2019年第1期。然而，由于當(dāng)時(shí)的深圳并無(wú)設(shè)立人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，因此爭(zhēng)取授權(quán)的步伐受到阻滯。期間，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)于1988年?duì)幦〉搅巳珖?guó)人大關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的授權(quán)。(8)參見(jiàn)《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》，1988年4月13日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)。隨后，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)也于1992年獲得了全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)。(9)參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，1992年7月1日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)。至此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)方式也基本固定下來(lái)，授權(quán)主體是全國(guó)人大或其常委會(huì)，授權(quán)對(duì)象是各經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省市的人大及其常委會(huì)，授權(quán)范圍是根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則。緊接著，基于此種授權(quán)方式，廈門、汕頭、珠海(10)參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)廈門市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和廈門市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，1994年3月22日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)；《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)。也分別獲得了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的多點(diǎn)狀分布，意味著我國(guó)地方立法權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，也反映經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的設(shè)置具有強(qiáng)烈的權(quán)力授予性、特權(quán)性和不均衡性等特點(diǎn)，背后蘊(yùn)含特定歷史背景下憲法上“地方平等立法權(quán)”階段性讓位于鄧小平理論中“先富幫后富”價(jià)值理念。2000年，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)正式寫入《立法法》。(11)2002年施行的《立法法》第65條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施?！边@從正面上標(biāo)志著地方立法權(quán)配置格局完成整合與固定；從側(cè)面上意味著相對(duì)封閉的地方立法體系正式形成。與此同時(shí)，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”概念的相對(duì)固化也限制了后續(xù)多種地方授權(quán)立法形式的發(fā)展，以至于需要通過(guò)“比照”經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的方式創(chuàng)設(shè)浦東新區(qū)法規(guī)。

(二)浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)路徑

2021年，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，“授予上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施”。根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，浦東新區(qū)法規(guī)是“比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”設(shè)置的。(12)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》，2021年4月23日發(fā)布。

由此也引發(fā)一系列問(wèn)題：“比照”作為政策文件中所使用的政策性語(yǔ)言，在法規(guī)范層面究竟是何種形式？浦東新區(qū)法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)限邊界相同，二者是何種關(guān)系？為何不通過(guò)在浦東新區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，從而賦予其經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)？

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委的解釋，《立法法》第84條關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定，是對(duì)立法時(shí)既有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法實(shí)踐和形態(tài)進(jìn)行總結(jié)后的客觀描述和法律確認(rèn)，并不必然對(duì)后續(xù)的特殊類型法規(guī)的授權(quán)形成約束。(13)參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)憲法室：《貫徹習(xí)近平法治思想 豐富創(chuàng)新立法行使 加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放的法治保障》，載全國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202108/4061a4d288bd4fc1a40088553fe5d6d9.shtm，2023年11月10日訪問(wèn)。通過(guò)分析立法原意可作出以下判斷，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)僅僅是創(chuàng)制性地方授權(quán)立法概念下的其中一種法規(guī)類型，因此全國(guó)人大常委會(huì)可根據(jù)改革需要另設(shè)新類型的法規(guī)。因此，盡管浦東新區(qū)法規(guī)比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)設(shè)立，兩者的權(quán)限邊界相同，但卻是兩種獨(dú)立的法規(guī)類型，這也在新修改的《立法法》第84條中得到確認(rèn)。

那么，全國(guó)人大常委會(huì)為何沒(méi)有通過(guò)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)賦予浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，轉(zhuǎn)而通過(guò)比照的方式“曲線”創(chuàng)設(shè)浦東新區(qū)法規(guī)呢？原因可能有以下兩點(diǎn)：

第一，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)近年來(lái)面臨歷史使命終結(jié)的質(zhì)疑。有聲音認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，理由是隨著改革開(kāi)放的深入，以前在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行的諸多政策措施已經(jīng)在其他地區(qū)施行，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“特”已經(jīng)名存實(shí)亡了。(14)參見(jiàn)吳鵬：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法制度應(yīng)被廢除》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2007年第1期；龐凌：《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)規(guī)定的思考》，載《學(xué)習(xí)與探索》2015年第1期。經(jīng)濟(jì)特區(qū)及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)作為改革開(kāi)放排頭兵和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)場(chǎng)的歷史使命已經(jīng)基本終結(jié)。

第二，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)難以承載浦東新區(qū)法規(guī)的改革使命。根據(jù)《意見(jiàn)》的精神，浦東新區(qū)法規(guī)所承載的改革使命并不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是要從各個(gè)領(lǐng)域探索發(fā)展完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度。(15)“(一)指導(dǎo)思想?！С制謻|勇于挑最重的擔(dān)子、啃最硬的骨頭，努力成為更高水平改革開(kāi)放的開(kāi)路先鋒、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的排頭兵、彰顯“四個(gè)自信”的實(shí)踐范例，更好向世界展示中國(guó)理念、中國(guó)精神、中國(guó)道路。”參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》，載中國(guó)政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/15/content_5625279.htm，2023年11月10日訪問(wèn)。相應(yīng)地，在浦東新區(qū)法規(guī)授權(quán)決定中也明確要求“上海市人大常委會(huì)立足浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”(16)“一、授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施?！眳⒁?jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202106/t20210610_311893.html，2023年11月10日訪問(wèn)。，有別于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)授權(quán)決定中要求“根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要”。

第三，在改革開(kāi)放國(guó)策與法制統(tǒng)一原則的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中，前者的內(nèi)涵已發(fā)生變化。雖然經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)的背后都暗含著憲法中改革開(kāi)放國(guó)策與法制統(tǒng)一原則之間動(dòng)態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并且改革開(kāi)放國(guó)策階段性讓位于法制統(tǒng)一原則。但是，改革開(kāi)放國(guó)策的內(nèi)涵是豐富并且有所側(cè)重的。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)時(shí)代下側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革開(kāi)放國(guó)策，目前已無(wú)法與法制統(tǒng)一原則相競(jìng)爭(zhēng)。只有全方位的包含各個(gè)領(lǐng)域的改革開(kāi)放，才可以使得法制統(tǒng)一原則作出階段性的退讓。這在一定程度上解釋了為何沒(méi)有賦予浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，轉(zhuǎn)而“曲線救國(guó)”通過(guò)比照的方式創(chuàng)設(shè)浦東新區(qū)法規(guī)。

(三)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)路徑

2021年《海南自由貿(mào)易港法》出臺(tái)，第10條規(guī)定了“海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。”在立法權(quán)限方面，與浦東新區(qū)法規(guī)“比照”經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)創(chuàng)設(shè)不同，海南自由貿(mào)易港法規(guī)在立法權(quán)限上得到實(shí)質(zhì)性上的擴(kuò)展，可以認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的“升級(jí)”；在授權(quán)路徑方面，與浦東新區(qū)法規(guī)通過(guò)全國(guó)人大作出授權(quán)決定予以確認(rèn)不同，海南自由貿(mào)易港法規(guī)通過(guò)《海南自由貿(mào)易港法》進(jìn)行授權(quán)，在回應(yīng)合法性/合憲性質(zhì)疑上無(wú)疑更加強(qiáng)而有力。

盡管兩種新類型法規(guī)不盡相同，但其創(chuàng)設(shè)都具有強(qiáng)烈的政策驅(qū)動(dòng)性。在創(chuàng)設(shè)流程上，先是基于黨中央和國(guó)務(wù)院作出的政策文件(17)參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》，載中國(guó)政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/15/content_5625279.htm，2023年11月10日訪問(wèn)；《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，載中國(guó)政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm，2023年11月10日訪問(wèn)。提出改革要求，進(jìn)而通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律或作出的決定作出特殊的立法安排。強(qiáng)烈的政策驅(qū)動(dòng)性導(dǎo)致地方立法權(quán)的權(quán)力大小和地理位置、資源優(yōu)勢(shì)、政治地位，甚至政策導(dǎo)向、地方游說(shuō)力度、博弈能力相關(guān)聯(lián)。相應(yīng)地，海南自由貿(mào)易港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)限大小亦不相同。

海南自由貿(mào)易港法規(guī)的創(chuàng)設(shè)，標(biāo)志著海南省人大及其常委會(huì)同時(shí)擁有三級(jí)立法權(quán)限：省級(jí)地方立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和海南自由貿(mào)易港立法權(quán)。那么，值得思考的是：為何立法者不選擇在《立法法》所確認(rèn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)框架下進(jìn)行擴(kuò)充授權(quán)呢？海南原本就擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，大可以在原有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)基礎(chǔ)上，由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定或《海南自由貿(mào)易港法》進(jìn)行重新或補(bǔ)充授權(quán)，擴(kuò)充授權(quán)后的海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以涉及貿(mào)易、投資基本制度等法律保留事項(xiàng)。根據(jù)現(xiàn)有公開(kāi)資料難以考察立法者的意圖，本文試圖猜測(cè)可能與創(chuàng)設(shè)浦東新區(qū)法規(guī)的原因相類似：經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)面臨歷史使命終結(jié)的質(zhì)疑；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)難以承載海南自由貿(mào)易港法規(guī)的改革使命。

立法者可能出于各種因素的考量，沒(méi)有在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的范疇中進(jìn)行擴(kuò)容，轉(zhuǎn)而創(chuàng)設(shè)新的法規(guī)類型。但是，這將不可避免使得新法規(guī)類型的創(chuàng)設(shè)呈現(xiàn)個(gè)別化、碎片化的趨勢(shì)。(18)參見(jiàn)王建學(xué)、張明：《海南自貿(mào)港法規(guī)的規(guī)范屬性、基本功能與制度發(fā)展——以〈憲法〉和〈立法法〉為分析視角》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第4期。當(dāng)改革實(shí)踐出現(xiàn)新的立法需求時(shí)，立法者不在原有的立法框架內(nèi)尋求解釋空間，而是以地域命名另外創(chuàng)設(shè)新的法規(guī)類型——這實(shí)質(zhì)上對(duì)法制統(tǒng)一原則產(chǎn)生一定程度的減損。如果未來(lái)改革實(shí)踐中再出現(xiàn)創(chuàng)設(shè)新法規(guī)類型的需求時(shí)，是否繼續(xù)以特定地域?yàn)槊麆?chuàng)設(shè)新的法規(guī)類型？

(四)評(píng)析《立法法》對(duì)新法規(guī)類型的確認(rèn)

新修改的《立法法》將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)寫入第84條第2、3款，置于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)條款之后。(19)《立法法》第84條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施。海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)法律規(guī)定，制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施?！比咴谝?guī)范結(jié)構(gòu)上基本雷同。然而，值得注意的是，在先前公布的《立法法(修正草案)征求意見(jiàn)》和《立法法(修正案二次審議稿)》(20)《立法法(修正草案)征求意見(jiàn)》和《立法法(修正案二次審議稿)》，載中國(guó)人大網(wǎng)，www.npc.gov.cn，2023年11月10日訪問(wèn)。的法規(guī)文本中，并無(wú)相關(guān)規(guī)定。直至全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)作出的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法(修正草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》(21)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法(修正草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/202303/t20230313_424426.html，2023年11月10日訪問(wèn)。中，才對(duì)新增的法規(guī)類型予以說(shuō)明。(22)“有的代表提出，為了推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放，按照黨中央決策部署，全國(guó)人大常委會(huì)分別授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)、海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，作為新時(shí)代地方立法的新實(shí)踐新發(fā)展，有必要在立法法中予以體現(xiàn)?！眳⒁?jiàn)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法(修正草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/202303/t20230313_424426.html，2023年11月10日訪問(wèn)。

在授權(quán)之初，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)面臨合法性/合憲性質(zhì)疑，直到2000年將其正式寫入《立法法》，質(zhì)疑聲音才得以消弭。因此，在此次修法中，為了給地方改革提供充分的法治保障，確有必要通過(guò)《立法法》確認(rèn)浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)在地方立法體系中的地位。

然而，引發(fā)我們思考的是，《立法法》第84條以列舉的方式將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)安排在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)之后，規(guī)范層面上是否合理？

浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)的適用范圍具有明顯的指向性和地域性。兩種法規(guī)以地域?yàn)槊Q，決定其適用范圍僅限于特定指向區(qū)域，同時(shí)也排除了其他區(qū)域適用的可能性。與之不同，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)作為一種類型化法規(guī)，任何地方都可以在先成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)而后擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。因此，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)概念的“功能性表述”不同，浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)的概念更傾向于是一種“區(qū)域性表述”，因此難以在地方性法規(guī)體系中自成類別?！读⒎ǚā纷鳛閼椃ㄐ苑?，應(yīng)對(duì)實(shí)踐中新創(chuàng)設(shè)法規(guī)類型的合法性及時(shí)確認(rèn)。然而，此次修法通過(guò)特定條款對(duì)個(gè)別具體地方進(jìn)行特別授權(quán)，未來(lái)如果出現(xiàn)其他新創(chuàng)設(shè)的法規(guī)類型，是否繼續(xù)在《立法法》第84條中以列舉的方式予以確認(rèn)？

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)公布的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法(修正草案)〉的說(shuō)明》(23)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法(修正草案)〉的說(shuō)明》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c1773/c1848/c21114/lffxz/lffxz007/202303/t20230306_423962.html，2023年11月10日訪問(wèn)。，此次修改《立法法》是部分修改，對(duì)確有必要修改的予以修改完善；屬于可改可不改的，一般不作修改。(24)“二、修改的指導(dǎo)思想、遵循的原則和工作過(guò)程?！舜涡薷牧⒎ǚㄊ遣糠中薷?，對(duì)確有必要修改的予以修改完善；屬于可改可不改的，一般不作修改?！眳⒁?jiàn)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法(修正草案)〉的說(shuō)明》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c1773/c1848/c21114/lffxz/lffxz007/202303/t20230306_423962.html，2023年11月10日訪問(wèn)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任童衛(wèi)東，在隨后發(fā)表的《新〈立法法〉的全面解讀》中也對(duì)第84條進(jìn)行了解讀，他指出，全國(guó)人大在修法時(shí)存在兩派觀點(diǎn)：一派認(rèn)為浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)是新時(shí)代地方立法的新形式，是國(guó)家立法體制創(chuàng)新發(fā)展的重大制度成果，應(yīng)當(dāng)在立法法中固定下來(lái)；另一派認(rèn)為這是兩種特殊的地方立法形式，不需要在立法法中規(guī)定。最后，童衛(wèi)東提到，“考慮到全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)，是為我國(guó)推進(jìn)更高水平上對(duì)外開(kāi)放提供法制保障，具有象征意義，而且這兩種法規(guī)是新的地方立法形式，立法法作為規(guī)范立法制度的基本法律，對(duì)此作出規(guī)定是必要的。”(25)參見(jiàn)童衛(wèi)東：《新〈立法法〉的全面解讀》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第21期。

因此，此次《立法法》修改對(duì)兩個(gè)新法規(guī)類型的安排乃是為地方深化改革所采用的權(quán)宜之計(jì)。一方面體現(xiàn)了第84條尚未成熟還有待完善，另一方面也反映了學(xué)界對(duì)于創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的研究尚且不足，難以準(zhǔn)確厘定其內(nèi)涵和外延，因此暫時(shí)無(wú)法提取其特征通過(guò)《立法法》予以固化。

顯然，更為妥善但立法時(shí)尚未成熟的做法是——從規(guī)范層面統(tǒng)合經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在第84條進(jìn)行統(tǒng)一類型化表述，并進(jìn)一步明確該類型群的授權(quán)形式、權(quán)限邊界等相關(guān)事項(xiàng)。由此，可以避免頻繁修改《立法法》對(duì)新創(chuàng)設(shè)的法規(guī)類型予以確認(rèn)，也為國(guó)家以后可能擴(kuò)大地方改革范圍從而創(chuàng)設(shè)新的法規(guī)類型預(yù)留足夠空間。

二、三種法規(guī)類型的權(quán)限邊界

通過(guò)分析經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)三種法規(guī)的授權(quán)路徑可知，創(chuàng)制性地方授權(quán)立法并非是一個(gè)封閉的概念，其中所包含的法規(guī)類型和權(quán)限邊界還在不斷發(fā)展和擴(kuò)寬。由于不同法規(guī)類型是基于地方不同的改革需求應(yīng)運(yùn)而生，因此創(chuàng)制性地方授權(quán)立法也呈現(xiàn)出權(quán)限邊界多層級(jí)的趨勢(shì)。

對(duì)創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的權(quán)限邊界進(jìn)行研究，一方面有助于在規(guī)范層面上逐步廓清創(chuàng)制性地方授權(quán)立法這一概念，為未來(lái)《立法法》的再次修改完善奠定基礎(chǔ)；另一方面也為未來(lái)基于地方改革深化而創(chuàng)設(shè)新的法規(guī)類型提供理論基礎(chǔ)。下文嘗試通過(guò)對(duì)現(xiàn)存各法規(guī)類型的權(quán)限邊界進(jìn)行解析，進(jìn)而展開(kāi)對(duì)創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的研討。

(一)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)限邊界

《立法法》第84條第1款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施”。據(jù)此，全國(guó)人民代表大會(huì)作出的授權(quán)決定是厘清經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)具體權(quán)限的法定依據(jù)。從《立法法》的釋義中可以看出，第84條之所以沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的邊界作出明確規(guī)定，主要是為今后的發(fā)展變化留下空間。(26)參見(jiàn)全國(guó)人大法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版，第242頁(yè)。“對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)變通規(guī)定的限制，立法法沒(méi)有作出明確規(guī)定。這樣規(guī)定是考慮到既能適應(yīng)現(xiàn)在有些需要變通的情況，也為今后的發(fā)展變化留下了空間和余地?！笨梢?jiàn)，立法者在立法時(shí)早已進(jìn)行了前瞻性設(shè)計(jì)，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)適應(yīng)改革變化預(yù)留了充分的法律空間。結(jié)合目前全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)作出授權(quán)決定所采用的模式(27)自1992年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)方式也基本固定下來(lái)，授權(quán)主體是全國(guó)人大及或其常委會(huì)，授權(quán)對(duì)象是各經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省市的人大及其常委會(huì)，授權(quán)范圍是根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則。，可明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)權(quán)限主要面臨兩重限制：一是遵循憲法的規(guī)定；二是遵循法律和行政法規(guī)的基本原則。

憲法作為我國(guó)的根本大法，具有最高的法律效力，因此，遵循憲法規(guī)定的要求，即使不在授權(quán)決定中予以明確，也是不言自明的。然而，對(duì)于何為“法律和行政法規(guī)的基本原則”，目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界均無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。對(duì)此，學(xué)界多年來(lái)從法解釋學(xué)的角度，對(duì)基本原則的范疇進(jìn)行了多番探討，有學(xué)者認(rèn)為“基本原則”應(yīng)指法律或行政法規(guī)的基本宗旨和指導(dǎo)思想，以“總則”所確立的原則為主；有學(xué)者認(rèn)為是指法律法規(guī)的立法精神和傾向。(28)參見(jiàn)宋方青：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法中法規(guī)沖突現(xiàn)象之評(píng)析》，載《法學(xué)》2000年第1期；李德旺、葉必豐：《地方變通立法的法律界限與沖突解決》，載《社會(huì)科學(xué)》2022年第3期；鄭毅：《設(shè)區(qū)的市級(jí)地方立法權(quán)的改革與實(shí)施》，法律出版社2010年版，第六章“《立法法》修改后經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的實(shí)施與發(fā)展”。然而無(wú)論是適用哪種解釋，都沒(méi)有辦法準(zhǔn)確厘定“基本原則”的范疇。

由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)存在授權(quán)不明確的困境，因此實(shí)踐中也無(wú)法獲得清晰的指引，并可能進(jìn)一步桎梏地方立法實(shí)踐創(chuàng)新的發(fā)展。由于基本原則的界限不清晰，作為授權(quán)對(duì)象的地方人大及其常委會(huì)在變通上位法時(shí)往往擔(dān)心觸及法律和行政法規(guī)的基本原則，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)要么大量重復(fù)上位法的規(guī)定，要么僅做一些“小打小鬧”的變通，往往被詬病創(chuàng)新性減弱，未能“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)”。(29)參見(jiàn)李洪雷：《在新的歷史時(shí)期下用好用足經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第13期。

更加嚴(yán)重的是——作為授權(quán)主體的全國(guó)人大及其常委會(huì)，對(duì)是否違反法律、行政法規(guī)基本原則的審查似乎已經(jīng)脫離法解釋學(xué)上的分析，而是淪為政策驅(qū)動(dòng)下主觀性較強(qiáng)的“個(gè)案判斷”，具有極大的彈性空間。對(duì)備案經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)進(jìn)行合法/憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)似乎已經(jīng)變成——變通或者先行先試是否出于“建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要”、是否與改革方向相一致。實(shí)踐中《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》規(guī)定實(shí)施的個(gè)人破產(chǎn)制度，有明顯變通法律、行政法規(guī)基本原則之嫌，但由于滿足對(duì)個(gè)人破產(chǎn)制度開(kāi)展試點(diǎn)研究的改革需要(30)2019年7月16日，國(guó)家發(fā)改委等13個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》明確提出，“研究建立個(gè)人破產(chǎn)制度，重點(diǎn)解決企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生的自然人連帶責(zé)任擔(dān)保債務(wù)問(wèn)題。明確自然人因擔(dān)保等原因而承擔(dān)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的負(fù)債可依法合理免責(zé)。逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度”。載國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201907/t20190716_962483.html，2023年11月10日訪問(wèn)。，因此通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查。

從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，盡管授權(quán)明確是一項(xiàng)基本要求，但其適用也并非絕對(duì)嚴(yán)格。以美國(guó)為例，美國(guó)最高法院在立法授權(quán)審查中就確立了“可理解原則”(31)“可理解原則”是美國(guó)最高法院于1928年“漢普頓案”確立的一項(xiàng)審查原則，其要求國(guó)會(huì)在授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法時(shí)，必須在授權(quán)法中設(shè)置可理解的原則，以供被授權(quán)主體遵守。，該原則在具體適用中具有相當(dāng)大的彈性。但是，在寬泛授權(quán)的同時(shí)，法院一方面加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定過(guò)程的審查，以確保行政機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)行為，另一方面要求行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有明確授權(quán)的情況下，不得作出過(guò)于重要或?qū)窕緳?quán)力影響過(guò)大的決定。(32)參見(jiàn)戴杕：《美國(guó)立法授權(quán)司法審查中的“可理解原則”》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第4期。然而，目前我國(guó)在立法實(shí)踐中尚未形成相關(guān)的原則或標(biāo)準(zhǔn)作為審查依據(jù)，全國(guó)人大及其常委會(huì)也從未對(duì)此做過(guò)相關(guān)的解釋。

除授權(quán)決定所規(guī)定的限制外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)實(shí)質(zhì)上還受到“中央專屬立法權(quán)”的約束——即《立法法》第11條規(guī)定的11項(xiàng)“只能制定法律”事項(xiàng)?！读⒎ǚā返?1條是關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的規(guī)定，對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是否能涉及專屬立法權(quán)事項(xiàng)，目前學(xué)界存在不同看法。部分學(xué)者(33)參見(jiàn)李洪雷：《在新的歷史條件下用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第13期。認(rèn)為，對(duì)于“只能制定法律”事項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)均不能作出創(chuàng)制性規(guī)定。部分學(xué)者(34)參見(jiàn)李德旺、葉必豐：《地方變通立法的法律界限與沖突解決》，載《社會(huì)科學(xué)》2022年第3期；周葉中、周鴻雁：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的規(guī)范審視》，載《荊楚法學(xué)》2022年第3期。結(jié)合《立法法》第12條關(guān)于專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的規(guī)定，將中央專屬立法權(quán)事項(xiàng)分為兩類：法律絕對(duì)保留事項(xiàng)與法律相對(duì)保留事項(xiàng)。該觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)不能突破《立法法》第12條規(guī)定的法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，包括犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，但可以涉及除法律絕對(duì)保留事項(xiàng)外的《立法法》第11條所規(guī)定的法律相對(duì)保留事項(xiàng)。

考察《立法法》第12條的立法原意，立法者似乎更傾向于第二種觀點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)不能涉及絕對(duì)保留事項(xiàng)，但可以涉及相對(duì)保留事項(xiàng)。從第12條的文義來(lái)看，法律相對(duì)保留事項(xiàng)的授權(quán)對(duì)象僅限于國(guó)務(wù)院，并不包括地方各級(jí)人大及其常委會(huì)。根據(jù)《立法法》的釋義，在立法時(shí)對(duì)于該條授權(quán)主體的范圍曾經(jīng)存在爭(zhēng)議，但最終考慮到法制統(tǒng)一的問(wèn)題決定被授權(quán)主體只能是國(guó)務(wù)院，如果個(gè)別地方特殊情況需要，也可以對(duì)地方進(jìn)行授權(quán)，但不宜作為一項(xiàng)基本制度確定下來(lái)。(35)參見(jiàn)全國(guó)人大法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版，第60頁(yè)。由此，從立法原意看來(lái)，除“有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和對(duì)人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)”之外的其他事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)是可以對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行特別授權(quán)的。此外，由于該釋義是2015年出版，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的五次授權(quán)決定均遠(yuǎn)早于此，因此經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)授權(quán)決定并不能認(rèn)為是對(duì)《立法法》第11條所列部分事項(xiàng)的特殊授權(quán)。概言之，根據(jù)立法原意，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)非經(jīng)特別授權(quán)不能涉足《立法法》第11條所列事項(xiàng)。

然而，矛盾的是，實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法在沒(méi)有特殊授權(quán)的情況下早已涉足法律相對(duì)保留事項(xiàng)，由此對(duì)《立法法》第11條形成直接的沖擊。2021年出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》確立了個(gè)人破產(chǎn)制度，這顯然涉及《立法法》第11條(36)《立法法》第11條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：(一)國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；(二)各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；(四)犯罪和刑罰；(五)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；(六)稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；(七)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；(八)民事基本制度；(九)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；(十)訴訟制度和仲裁基本制度；(十一)必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)?！彼械摹懊袷禄局贫取笔马?xiàng)，同時(shí)亦有突破《企業(yè)破產(chǎn)法》基本原則的嫌疑。

理論層面和實(shí)踐操作的齟齬與混亂，讓我們不得不重新審視下列問(wèn)題：對(duì)于《立法法》第11條所規(guī)定的事項(xiàng)，究竟哪些是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以涉足，哪些是絕對(duì)禁區(qū)？對(duì)于第8、9、10項(xiàng)所涉及的“基本制度”又是如何理解和認(rèn)識(shí)？關(guān)于授權(quán)決定中的“法律和行政法規(guī)的基本原則”如何把握？應(yīng)如何處理經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)與中央專屬立法權(quán)之間的張力？

(二)浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)限邊界

2021年，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，“授予上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施”。2023年，《立法法》第84條新增一款“上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施”。

浦東新區(qū)法規(guī)“比照”經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)設(shè)置，賦予了浦東新區(qū)相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的變通權(quán)限。因此，無(wú)論是在《立法法》的相關(guān)條款還是授權(quán)決定上，浦東新區(qū)法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)都具有高度重復(fù)性，兩者的權(quán)限邊界也基本一致。因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在權(quán)限邊界上所面臨的迷霧，同樣籠罩著浦東新區(qū)法規(guī)。

(三)海南自由貿(mào)易港法規(guī)的權(quán)限邊界

與浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)限沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)擴(kuò)展不同，海南自由貿(mào)易港法規(guī)的權(quán)限在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)基礎(chǔ)上得到了實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)展。《海南自由貿(mào)易港法》第10條(37)《海南自由貿(mào)易港法》第10條規(guī)定：“海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)(以下稱海南自由貿(mào)易港法規(guī))，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。海南自由貿(mào)易港法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；對(duì)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明變通的情況和理由。海南自由貿(mào)易港法規(guī)涉及依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律或者由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)分別報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后生效?！钡?款將海南自由貿(mào)易港法規(guī)的權(quán)限范圍確定為“貿(mào)易、投資和相關(guān)管理活動(dòng)”，第3款允許海南自由貿(mào)易港法規(guī)可以涉及“全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的事項(xiàng)”。結(jié)合兩款進(jìn)行解釋，第10條事實(shí)上將海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的權(quán)限范圍擴(kuò)展至作為法律保留事項(xiàng)的貿(mào)易、投資基本制度。(38)參見(jiàn)王建學(xué)、張明：《海南自貿(mào)港法規(guī)的規(guī)范屬性、基本功能與制度發(fā)展——以〈憲法〉和〈立法法〉為分析視角》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第4期。

在創(chuàng)設(shè)海南自由貿(mào)易港法規(guī)之前，海南省人大常委會(huì)就擁有省級(jí)地方立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)兩級(jí)立法權(quán)，具有變通上位法的極大立法權(quán)限。盡管如此，在兩級(jí)立法權(quán)上又疊加了海南自由貿(mào)易法法規(guī)立法權(quán)。據(jù)此，創(chuàng)設(shè)海南自由貿(mào)易港法規(guī)的邏輯應(yīng)是——已有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)限難以滿足改革創(chuàng)新需要，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)不能涉及《立法法》第11條作為法律保留事項(xiàng)的貿(mào)易、投資基本制度，而對(duì)此類制度進(jìn)行變通又是海南地方改革急切所需，因此轉(zhuǎn)而創(chuàng)設(shè)新類型法規(guī)。

隨著海南自由貿(mào)易港法規(guī)前端立法權(quán)限的擴(kuò)寬，立法者又在后端補(bǔ)充了“批準(zhǔn)”的監(jiān)督方式，即《海南自由貿(mào)易港法》第10條第3款規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港法規(guī)涉及依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律或者由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)分別報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后生效?！薄读⒎ǚā返?09條第5款規(guī)定：“授權(quán)制定法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案”。海南自由貿(mào)易港法規(guī)在常見(jiàn)“備案模式”的基礎(chǔ)上相當(dāng)于新設(shè)了“批準(zhǔn)模式”。

值得我們思考的是：第一，創(chuàng)設(shè)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的邏輯是否站得住腳？經(jīng)過(guò)上文分析，可知目前理論界對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限是否可以涉及《立法法》第11條的法律保留事項(xiàng)存在爭(zhēng)議。如果不可涉足，那為何立法實(shí)踐中又屢屢突破這一界限？如果可以涉足，大可通過(guò)補(bǔ)充授權(quán)的模式予以解決，為何又要轉(zhuǎn)而創(chuàng)設(shè)海南自由貿(mào)易港法規(guī)實(shí)現(xiàn)地方立法的權(quán)限擴(kuò)充？由此可見(jiàn)，伴隨海南自由貿(mào)易港法規(guī)的創(chuàng)設(shè)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)邊界模糊的迷霧也直接蔓延至海南自由貿(mào)易港法規(guī)。第二，《海南自由貿(mào)易港法》第10條第3款允許海南自由貿(mào)易港法規(guī)可以涉及“依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)”，這是否與第1款的“遵循基本原則”的限制之間存在張力(39)參見(jiàn)臧昊、梁亞榮：《海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期。？第三，“貿(mào)易、投資和相關(guān)管理活動(dòng)”的范疇如何確定？無(wú)論是“貿(mào)易、投資和相關(guān)管理活動(dòng)”還是其指涉的“作為法律保留事項(xiàng)的貿(mào)易、投資基本制度”，二者同樣是模糊概念。第四，海南自由貿(mào)易港法規(guī)的邊界模糊不清，如何將海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和海南自由貿(mào)易港立法權(quán)進(jìn)行區(qū)分？是否可能造成二者的混用、亂用？

根據(jù)近兩年海南省人大公開(kāi)的立法動(dòng)態(tài)分析(40)海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)站，https：//www.hainanpc.net/hainanpc/dffg/index.html，2023年11月10日訪問(wèn)。，海南自由貿(mào)易立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的行使存在一系列混亂：首先，海南自由貿(mào)易港法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)名稱上“張冠李戴”。早在2021年6月10日《海南自由貿(mào)易港法》正式出臺(tái)以前，海南省人大及其常委會(huì)就運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)出臺(tái)了一系列以“海南自由貿(mào)易港”作為法規(guī)名稱的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。(41)海南省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議于2020年12月30日通過(guò)《海南自由貿(mào)易港海口江東新區(qū)條例》；海南省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議于2020年7月31日通過(guò)《海南自由貿(mào)易港消防條例》；2020年6月16日海南省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)《海南自由貿(mào)易港博鰲樂(lè)城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)條例》。

再者，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)似乎已被海南自由貿(mào)易港法規(guī)完全吸收，進(jìn)入“休眠”狀態(tài)。據(jù)海南省人大官網(wǎng)公開(kāi)的地方性法規(guī)顯示，2021年6月至2022年12月，海南省人大新制定的法規(guī)中，除了少數(shù)幾部海南省地方性法規(guī)外，其余全為海南自由貿(mào)易港法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)在實(shí)踐中似乎已經(jīng)棄用。其中，在海南自由貿(mào)易港法規(guī)中，還有《海南自由貿(mào)易港安居房建設(shè)和管理若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究規(guī)定》等與“貿(mào)易、投資和相關(guān)管理活動(dòng)”事項(xiàng)關(guān)聯(lián)不大的法規(guī)。由此可見(jiàn)，在立法實(shí)踐中，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)盡管僅限于“貿(mào)易、投資和相關(guān)管理活動(dòng)”，但是實(shí)際上已經(jīng)把經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)完全吸收。矛盾的是，在橫向?qū)用娼?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限大于海南自由貿(mào)易港法規(guī)的立法權(quán)限。

此外，目前已出臺(tái)的海南自由貿(mào)易港法規(guī)中，還沒(méi)有一部涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的事項(xiàng)并需要履行“審批程序”的法規(guī)。因此，盡管創(chuàng)設(shè)了“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”這一新法規(guī)類型，但其僅僅披了一張“海南自由貿(mào)易港”的皮，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)在實(shí)際行使中并無(wú)區(qū)別，創(chuàng)設(shè)新法規(guī)類型的初衷似乎亦并未實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)上述對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)的解析，本文可以初步得出以下認(rèn)識(shí)：《立法法》及相關(guān)授權(quán)決定無(wú)法為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)提供清晰的權(quán)限邊界。因此，在《立法法》自身無(wú)法提供自足解釋時(shí)，理應(yīng)回歸憲法視角對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)的權(quán)限邊界進(jìn)行重新廓清。

三、憲法視角下的權(quán)限邊界

盡管經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)的權(quán)限邊界存在許多模糊之處，但大致可以聚焦在以下兩個(gè)方面：從授權(quán)決定的內(nèi)容上，探討“遵循法律和行政法規(guī)的基本原則”的規(guī)范意涵；從《立法法》層面，探討經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是否受到、在多大程度上受到《立法法》第11條的限制。

(一)憲法視角下的“遵循法律和行政法規(guī)基本原則”

“判斷某規(guī)范是否違背一個(gè)明確的規(guī)則與判斷其是否違背一個(gè)模糊的目的或精神所使用的法律方法并不相同。前者是一個(gè)邏輯推論問(wèn)題，而后者則是一個(gè)價(jià)值權(quán)衡問(wèn)題?！?42)參見(jiàn)陳玉山：《論國(guó)家根本任務(wù)的憲法地位》，載《清華法學(xué)》2012年第6期。因此，關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)是否“符合法律和行政法規(guī)的基本原則”的判斷，實(shí)質(zhì)上是價(jià)值衡量問(wèn)題，因此難以通過(guò)法解釋學(xué)予以具體化。而經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)的授權(quán)決定中明確規(guī)定被授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)遵循“法律和行政法規(guī)的基本原則”，實(shí)質(zhì)上暗含著涉及此類重大價(jià)值決定的立法權(quán)和判斷權(quán)應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)保留。

由全國(guó)人大及其常委會(huì)保留是否符合“法律和行政法規(guī)的基本原則”的立法判斷是符合民主正當(dāng)性的。但如果僅僅止步于此，顯然沒(méi)有完成民主正當(dāng)性的實(shí)質(zhì)要求。與程序法相比，實(shí)體法同樣重要——即全國(guó)人大及其常委會(huì)以何作為基準(zhǔn)判斷是否符合“法律和行政法規(guī)的基本原則”。

法律基本原則的背后蘊(yùn)含著社會(huì)多數(shù)成員的共同價(jià)值選擇。全國(guó)人大作為最高民意機(jī)關(guān)，其人數(shù)眾多、會(huì)期較短，可以相對(duì)直接、清晰地反映既有的社會(huì)共識(shí)，適于發(fā)揮政治象征、價(jià)值宣示與根本決斷的功能。(43)參見(jiàn)錢坤：《全國(guó)人大常委會(huì)憲法地位的歷史變遷與體系展開(kāi)》，載《法學(xué)研究》2022年第3期。因此，將涉及法律基本原則的立法權(quán)和判斷權(quán)保留給全國(guó)人大而非全國(guó)人大常委會(huì)，無(wú)疑具有更強(qiáng)的實(shí)質(zhì)民主正當(dāng)性。實(shí)際上，全國(guó)人大由于會(huì)期短、人數(shù)多，顯然無(wú)法承擔(dān)常態(tài)化的備案審查工作。

相較而言，全國(guó)人大常委會(huì)的民主正當(dāng)性更加依賴議事程序與利益均衡。全國(guó)人大常委會(huì)憑借委員的專業(yè)性、會(huì)期的持續(xù)性、議程的靈活性等方面的功能優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)人大作出價(jià)值決定的框架下承擔(dān)規(guī)范具體化的工作。(44)參見(jiàn)錢坤：《全國(guó)人大常委會(huì)憲法地位的歷史變遷與體系展開(kāi)》，載《法學(xué)研究》2022年第3期。因此，從符合民主正當(dāng)性要求的角度，全國(guó)人大常委會(huì)在法規(guī)備案審查過(guò)程中衡量一項(xiàng)法律原則“基本”還是“非基本”時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格在社會(huì)多元主體作出的價(jià)值共識(shí)下、全國(guó)人大作出的價(jià)值決定下進(jìn)行具體的價(jià)值判斷。

而憲法正是凝聚社會(huì)多元主體價(jià)值共識(shí)的“法定文書”。憲法通過(guò)制憲程序凝聚起社會(huì)多元主體所認(rèn)同的價(jià)值共識(shí)，將其轉(zhuǎn)換為憲法價(jià)值體系，進(jìn)而由抽象共識(shí)升華為規(guī)范性的價(jià)值共識(shí)，據(jù)此完成價(jià)值整合的重任。(45)參見(jiàn)秦小建：《價(jià)值困境、核心價(jià)值與憲法價(jià)值共識(shí)——憲法回應(yīng)價(jià)值困境的一個(gè)視角》，載《法律科學(xué)》2014年第5期。憲法作為社會(huì)核心價(jià)值的規(guī)范載體，能夠?yàn)椴煌块T法領(lǐng)域遭遇的價(jià)值難題提供共識(shí)性理解。(46)參見(jiàn)林來(lái)梵：《民法典編纂的憲法學(xué)透析》，載《法學(xué)研究》2016年第4期。從動(dòng)態(tài)論的角度，我國(guó)處于一個(gè)大變革時(shí)代，很多立法者最初的價(jià)值理念遭遇到社會(huì)新生價(jià)值的沖擊，如果對(duì)于基本原則的判斷拘泥于法規(guī)本身，往往沒(méi)有辦法完成社會(huì)多元主體的價(jià)值整合。因此，在對(duì)基本原則進(jìn)行解釋時(shí)，如果不尋求憲法上所確立的價(jià)值基準(zhǔn)和共識(shí)性理解，由于缺少價(jià)值共識(shí)的支撐很容易被不同的意識(shí)形態(tài)所俘獲(47)“在一個(gè)價(jià)值觀念日益多元的社會(huì)中，試圖在民法領(lǐng)域建立一套自足的價(jià)值判斷體系和論證規(guī)則注定是行不通的”，“如果民法理論不尋求與憲法上所確立的價(jià)值體系的聯(lián)系，而是滿足于民法的自主性，必然會(huì)使得民法的發(fā)展，欠缺價(jià)值共識(shí)的支撐，為不同的意識(shí)形態(tài)所俘獲……將全面陷入價(jià)值紊亂和意識(shí)形態(tài)的諸神之爭(zhēng)”。參見(jiàn)薛軍：《“民法-憲法”關(guān)系的演變與民法的轉(zhuǎn)型——以歐洲近現(xiàn)代民法的發(fā)展軌跡為中心》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期。，最后淪為備案審查者的主觀判斷。

據(jù)此，授權(quán)者在對(duì)法律和行政法規(guī)的基本原則進(jìn)行解釋和判斷時(shí)，只有援引憲法的價(jià)值理念和相關(guān)規(guī)定貫穿其中，才能完全滿足民主正當(dāng)性的要求。

(二)憲法視角下的“《立法法》第11條”

對(duì)于創(chuàng)制性地方授權(quán)立法在多大程度上可以突破《立法法》第11條的限制，正如上文所述，學(xué)界觀點(diǎn)尚未統(tǒng)一。《立法法》第11條在規(guī)范層面有多種面向，不僅涉及橫向上立法權(quán)和行政權(quán)的分配，還涉及縱向上中央和地方立法權(quán)的分配問(wèn)題。但本文討論的焦點(diǎn)并非立法權(quán)和行政權(quán)的分配，因而對(duì)此不作展開(kāi)討論。探尋中央和地方立法權(quán)分配的基本秩序，還須回到《憲法》文本進(jìn)行考察。

《憲法》對(duì)中央和地方立法權(quán)作了“首次分配”，然后再交由《立法法》第11條進(jìn)行“二次分配”?！稇椃ā返摹笆状畏峙洹币庵浮稇椃ā返膹?qiáng)制性分配事項(xiàng)，具體包括憲法明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)、憲法明確規(guī)定由全國(guó)人大及其常委會(huì)規(guī)定的事項(xiàng)；《立法法》的“二次分配”意指全國(guó)人大的自我分配事項(xiàng)，具體為全國(guó)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整的事項(xiàng)。本文嘗試將《立法法》第11條與《憲法》相關(guān)條款相比對(duì)，以期梳理出分別屬于“首次分配”和“二次分配”的立法事項(xiàng)。

具體如下：

表1 《立法法》第11條與《憲法》相關(guān)條款的比對(duì)

從上表我們可以看出：《立法法》第11條大多數(shù)事項(xiàng)都屬于“首次分配”事項(xiàng)，只有“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”“財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”“訴訟制度和仲裁基本制度”屬于“二次分配”事項(xiàng)。此外，由于“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”涉及公民人身自由的基本權(quán)利，盡管憲法并無(wú)明確要求應(yīng)由法律規(guī)定，但由于我國(guó)采用的是“相對(duì)保障”的基本權(quán)利保障方式(48)參見(jiàn)林來(lái)梵：《憲法學(xué)講義》，清華大學(xué)出版社2018年第三版，第十章“基本權(quán)利的保障及其規(guī)范效力”。，即憲法將公民人身自由的基本權(quán)利交由法律保障，因此從規(guī)范層面仍應(yīng)理解其為“憲法明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)”。

概言之，只有“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”“財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”“訴訟制度和仲裁基本制度”屬于《立法法》二次分配事項(xiàng)，即憲法未明確規(guī)定，但全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)其自身職權(quán)范圍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整的事項(xiàng)。實(shí)質(zhì)上，《立法法》“二次分配”事項(xiàng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)自身為加強(qiáng)對(duì)中央立法權(quán)的保護(hù)而設(shè)。由于其并非憲法明確賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的不可推脫的職責(zé)，因此應(yīng)屬于可以對(duì)外授權(quán)的事項(xiàng)。

表2 “首次分配”事項(xiàng)與“二次分配”事項(xiàng)

經(jīng)過(guò)上述分析，我們可以得到以下基本認(rèn)識(shí)：第一，《立法法》第11條所規(guī)定的事項(xiàng)，創(chuàng)制性地方授權(quán)立法并非全然不可涉足，其禁區(qū)僅限于“憲法明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)”，即《憲法》“首次分配”事項(xiàng)。第二，創(chuàng)制性地方授權(quán)立法基于相關(guān)授權(quán)決定中“遵循憲法規(guī)定”的要求，而受到《立法法》第11條部分事項(xiàng)限制。需要指出的是，正如前文所述，過(guò)去部分學(xué)者根據(jù)法律保留理論將《立法法》第11條所列事項(xiàng)區(qū)分為“絕對(duì)保留事項(xiàng)”和“相對(duì)保留事項(xiàng)”，并得出經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以涉足“相對(duì)保留事項(xiàng)”，不可涉足“絕對(duì)保留事項(xiàng)”的認(rèn)識(shí)；部分學(xué)者將《立法法》第11條所列事項(xiàng)理解為中央專屬立法事項(xiàng)，因而得出經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)全然不可涉足的結(jié)論。然而，上述兩種觀點(diǎn)均為對(duì)法律保留理論的誤用，傳統(tǒng)意義上的法律保留理論是解決立法權(quán)防御行政權(quán)的問(wèn)題。(49)參見(jiàn)林來(lái)梵：《憲法學(xué)講義》，清華大學(xué)出版社2018年第三版，第十章“基本權(quán)利的保障及其規(guī)范效力”。簡(jiǎn)而言之，法律保留理論解決的是橫向上立法權(quán)和行政權(quán)的分配問(wèn)題，而非縱向上中央立法權(quán)和地方立法權(quán)的分配問(wèn)題。因而，盡管《立法法》第12條規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)“禁區(qū)”，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、浦東新區(qū)立法權(quán)的“禁區(qū)”相同，但是兩者的依據(jù)卻截然不同，前者依據(jù)的是法律保留理論，后者貫徹的是授權(quán)決定中“遵循憲法規(guī)定”的要求。

四、重構(gòu)權(quán)限邊界與完善授權(quán)路徑

目前，創(chuàng)制性地方授權(quán)立法存在多種不同的授權(quán)路徑，其權(quán)限邊界亦有待明晰。為給地方深化改革提供充分的法治保障，并從理論層面給予充分的回應(yīng)，本文認(rèn)為有必要進(jìn)一步完善其授權(quán)路徑，明確其權(quán)限邊界。

(一)“遵循憲法規(guī)定”作為最低底線

經(jīng)上文分析，創(chuàng)制性地方授權(quán)立法，無(wú)論是“遵循法律和行政法規(guī)的基本原則”，還是受到“《立法法》第11條”的部分事項(xiàng)限制，均可認(rèn)為是“遵循憲法規(guī)定”的貫徹和延伸。概言之，“遵循憲法規(guī)定”才是創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的權(quán)限邊界。

“遵循憲法規(guī)定”的要求是憲法“不抵觸”原則的根本貫徹，即“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。《憲法》第5條對(duì)法制統(tǒng)一原則作出系統(tǒng)性的表述：第1款規(guī)定的是依法治國(guó)的方略；第2款對(duì)“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)”進(jìn)行一般宣告；其余各款從禁止抵觸、守法和反特權(quán)三個(gè)方面對(duì)“法制統(tǒng)一”予以展開(kāi)。由此可見(jiàn)，“不抵觸”原則是作為“法制統(tǒng)一”原則的保障予以規(guī)定的。其不僅是一種禁止性的保障，還是一種開(kāi)放性的保障。

首先，禁止性保障意味著任何法都不能與憲法相抵觸，凡是與憲法相抵觸的法一律無(wú)效，這是憲法的實(shí)質(zhì)統(tǒng)一性要求。一個(gè)法治國(guó)家，只有法治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容不背離憲法，憲法規(guī)范即憲法的底線不受破壞，這個(gè)社會(huì)的法治秩序才有可能形成。(50)參見(jiàn)蔣德海：《從憲法“不抵觸”原則透視憲法與其他法的關(guān)系》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。因此，“遵循憲法規(guī)定”在我國(guó)多層次的立法體系中是作為禁止性底線而存在。其次，開(kāi)放性保障又意味著在憲法底線之上允許多層次立法體系的存在，法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)各個(gè)層次的權(quán)限邊界都不一致，構(gòu)成具有中國(guó)特色統(tǒng)一而又多層次的立法體制。因此，“遵守憲法規(guī)定”即是至“低”點(diǎn)也是至“高”點(diǎn)，其不僅作為法制統(tǒng)一原則的最低底線而存在，亦在我國(guó)統(tǒng)一而分層次的立法體系中確立了憲法至高無(wú)上的地位。

將創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的權(quán)限邊界推至“遵循憲法規(guī)定”，也許會(huì)引起對(duì)“法制統(tǒng)一原則”造成減損的擔(dān)憂或質(zhì)疑。然而，在憲法中，與法制統(tǒng)一存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的，還有其他原則、任務(wù)和目標(biāo)。法制統(tǒng)一原則盡管重要，但并非唯一、排他或壓倒性的原則，它必須與對(duì)立性原則、任務(wù)或目標(biāo)相互競(jìng)爭(zhēng)，從而確定其可以得到適用的范圍和程序。(51)參見(jiàn)王建學(xué)、張明：《海南自貿(mào)港法規(guī)的規(guī)范屬性、基本功能與制度發(fā)展——以〈憲法〉和〈立法法〉為分析視角》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第4期。根據(jù)我國(guó)《憲法》第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”，我國(guó)設(shè)立了香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)。這便是法制統(tǒng)一原則遭遇“一國(guó)兩制”時(shí)，階段性局部地收縮至底線(即僅需遵循憲法規(guī)定)的典型代表。此外，在改革開(kāi)放過(guò)程中，法制統(tǒng)一原則還曾一度處于被壓倒性地位，由此也出現(xiàn)了“良性違憲”理論(52)郝鐵川教授早年提出的“良性違憲論”，曾經(jīng)引起廣泛爭(zhēng)論。參見(jiàn)郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學(xué)研究》1966年第4期。，但最終良性違憲的命題很快被終結(jié)。

法制統(tǒng)一原則和改革開(kāi)放國(guó)策之間相互競(jìng)爭(zhēng)的張力，投射到立法實(shí)踐中便是各類型法規(guī)權(quán)限邊界設(shè)置的不同，以及具體備案審查中尺度的松緊。在權(quán)限邊界的設(shè)置上，海南自由貿(mào)易港法規(guī)的權(quán)限邊界甚至可以擴(kuò)張至《立法法》第11條規(guī)定只能制定法律的事項(xiàng)；在備案審查過(guò)程中，授權(quán)者往往取決于政策的動(dòng)向，對(duì)“基本原則”的認(rèn)定時(shí)而嚴(yán)格時(shí)而寬松。

在各種擴(kuò)張和收縮之間，實(shí)際暗含了不同階段下改革開(kāi)放國(guó)策與法制統(tǒng)一原則之間動(dòng)態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在創(chuàng)制性地方授權(quán)立法權(quán)限邊界極度擴(kuò)張時(shí)，改革開(kāi)放國(guó)策居于優(yōu)位，法制統(tǒng)一原則處于收縮狀態(tài)，甚至收縮到“遵循憲法規(guī)定”這一最低底線；而在權(quán)限邊界極度收縮時(shí)，改革開(kāi)放國(guó)策居于次位，法制統(tǒng)一原則處于擴(kuò)張狀態(tài)，“法律、行政法規(guī)的基本原則”甚至具化為具體的法律規(guī)則。因此，將創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的權(quán)限擴(kuò)展至“遵循憲法規(guī)定”的底線，實(shí)質(zhì)為“法制統(tǒng)一原則”所容忍和接受的。

(二)完善新法規(guī)類型的授權(quán)路徑

無(wú)論是海南自由貿(mào)易港法規(guī)還是浦東新區(qū)法規(guī)，都從不同的角度和路徑對(duì)授權(quán)立法權(quán)限擴(kuò)容進(jìn)行探索，但迄今為止還沒(méi)有形成成熟的制度經(jīng)驗(yàn)。但隨著實(shí)踐中新法規(guī)類型的不斷創(chuàng)設(shè)，《立法法》第84條逐漸成熟完善，創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的授權(quán)路徑也應(yīng)逐步完善和明確。

第一，明確創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的創(chuàng)設(shè)應(yīng)遵循在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一推進(jìn)。在具體操作中，即先由黨中央作出決策部署，再由全國(guó)人大常委會(huì)依法行使職權(quán)，使黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志。(53)參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)憲法室：《貫徹習(xí)近平法治思想 豐富創(chuàng)新立法行使 加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放的法治保障》，載全國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202108/4061a4d288bd4fc1a40088553fe5d6d9.shtm，2023年11月10日訪問(wèn)。創(chuàng)制性地方授權(quán)立法作為一種稀缺的立法資源，承擔(dān)著“立法試驗(yàn)田”的特殊使命。

然而有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到立法機(jī)會(huì)平等，不應(yīng)該由少數(shù)地方壟斷立法變通資格，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該在未來(lái)繼續(xù)增容變通立法主體，走向平等賦權(quán)。(54)參見(jiàn)王建學(xué)：《改革型地方立法變通機(jī)制的反思與重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2022年第2期。實(shí)際上，創(chuàng)制性地方授權(quán)立法背后交織著立法機(jī)會(huì)平等、法制統(tǒng)一、改革開(kāi)放等多種不同的價(jià)值，且這些價(jià)值相互之間存在一定的張力。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系尚未完善的時(shí)代背景下，在價(jià)值排位中改革開(kāi)放最優(yōu)、法制統(tǒng)一次優(yōu)、立法機(jī)會(huì)平等最末。改革開(kāi)放原則是創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)，法制統(tǒng)一原則的要求則決定了創(chuàng)制性地方授權(quán)立法不可能基于“立法機(jī)會(huì)平等”而遍地開(kāi)花。由黨中央作出授權(quán)決策則恰恰完成了這一組價(jià)值的次序統(tǒng)合——由中央作出相關(guān)決策部署，由地方提出創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的具體需求，最終由全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)。由中央的決策部署作為啟動(dòng)端進(jìn)行嚴(yán)格篩選，這在很大程度上限制了創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的普遍化。

第二，明確創(chuàng)制性地方授權(quán)立法有“決定授權(quán)”和“立法授權(quán)”兩種不同的授權(quán)模式，并加以區(qū)別。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)采用了“授權(quán)決定”模式，由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出授權(quán)決定；海南自由貿(mào)易港法規(guī)的授權(quán)則采用“立法授權(quán)”模式，通過(guò)《海南自由貿(mào)易港法》第10條對(duì)海南省人大及其常委會(huì)作出授權(quán)。

實(shí)質(zhì)上，究竟選擇立法授權(quán)還是決定授權(quán)，取決于創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的權(quán)限。如果將權(quán)限限定在“遵循憲法的規(guī)定，法律和行政法規(guī)的基本原則”，那么通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定授權(quán)即可。但是，如果將創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的權(quán)限限定在“遵循憲法的規(guī)定”，無(wú)疑需要更高級(jí)別的授權(quán)形態(tài)。允許特定地方立法主體在遵循憲法規(guī)定的前提下，作出變通或先行先試的立法而無(wú)須嚴(yán)格遵循法律和行政法規(guī)的基本原則，這本質(zhì)上等同于調(diào)整行政法規(guī)或法律的地域適用范圍。雖然，《立法法》第16條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以就特定事項(xiàng)作出“調(diào)法調(diào)規(guī)”的決定。(55)《立法法》第16條第1款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項(xiàng)授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”立法者在第16條中采用的是“決定授權(quán)”的模式對(duì)法律地域適用范圍進(jìn)行調(diào)整。然而，值得注意的是，有別于第16條的特定事項(xiàng)授權(quán)，對(duì)僅“遵循憲法的規(guī)定”的地方立法授權(quán)是“一攬子授權(quán)”，因而無(wú)疑需要比“決定授權(quán)”級(jí)別更高、效力更強(qiáng)的授權(quán)模式才能實(shí)現(xiàn)其變通法律的正當(dāng)性證成。因此，采用“立法授權(quán)”模式，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定僅適用于特定區(qū)域的法律并在其中通過(guò)特定條款進(jìn)行立法授權(quán)，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，該模式可起到修改法律適用范圍的實(shí)質(zhì)效果。

此外，需要注意的是，如果存在新舊授權(quán)重疊，并且旨在用新的授權(quán)覆蓋或替代舊的授權(quán)時(shí)，要及時(shí)啟動(dòng)舊授權(quán)的廢止程序。如1981年全國(guó)人大常委會(huì)作出的《關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)法規(guī)各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)被后來(lái)對(duì)深圳、汕頭、珠海和廈門的授權(quán)決定(56)分別是《關(guān)于與授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》《關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》和《關(guān)于授權(quán)廈門市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和廈門市人民政府制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》。分別取代。由于后者的權(quán)限范圍更廣，不局限于經(jīng)濟(jì)法規(guī)領(lǐng)域，因此在立法實(shí)踐中前者基本被束之高閣。(57)在北大法寶中輸入“廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)”作為關(guān)鍵詞搜索地方性法規(guī)，搜索結(jié)果顯示目前廣東省人大及其常委會(huì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)制定的八部法規(guī)均已失效。最近一次制定的法規(guī)是1993年制定的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》。然而，盡管如此，授權(quán)廣東省和福建省的決定至今仍未被廢止。

(三)加強(qiáng)合憲性審查

隨著前端授權(quán)立法的權(quán)限邊界擴(kuò)寬，后端理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)被授權(quán)主體立法工作的審核與監(jiān)督。加強(qiáng)審核監(jiān)督有多種形式，包括事前審批模式和事后合憲性審查模式。

第一，加強(qiáng)事前審批模式。海南自由貿(mào)易港法規(guī)的授權(quán)，便是采用事前審批模式?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》第10條規(guī)定，當(dāng)海南自由貿(mào)易港法規(guī)涉及“依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律或國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)事項(xiàng)”時(shí)，法規(guī)要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后生效。

實(shí)際上，嚴(yán)格的生效程序固然可以保證立法權(quán)不濫用，但也為松綁的立法權(quán)限再次套上鐐銬，在一定程度上束縛改革發(fā)展。首先，全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)本來(lái)就存在模糊之處，如財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，何為基本何為非基本？地方出于謹(jǐn)慎將事無(wú)巨細(xì)向上報(bào)批，增加程序上的煩瑣。第二，批準(zhǔn)程序性質(zhì)有待明晰，該程序是法定程序還是工作程序？鑒于全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)期設(shè)置，審批流程前置將導(dǎo)致立法流程漫長(zhǎng)，由此很可能導(dǎo)致地方錯(cuò)失改革良機(jī)。

由于受到《立法法》第108條第7款(58)《立法法》第108條規(guī)定：“改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限是：(七)授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)?！背蜂N授權(quán)條款的警懾、地方黨委對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌以及地方官員政治避險(xiǎn)的慣例，當(dāng)擬出臺(tái)法規(guī)可能涉及重大變通時(shí)，具有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)往往會(huì)提前請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)。因此，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)的審查并非在備案審查階段才開(kāi)始，實(shí)質(zhì)上在法規(guī)出臺(tái)之前早已提前介入。并且，結(jié)合《立法法》第112條(59)《立法法》第112條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問(wèn)題的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)；也可以由憲法和法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改或者廢止的意見(jiàn)，并向全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)反饋。”，這種審查更多是以協(xié)作式而非對(duì)抗式進(jìn)行，即通過(guò)部門溝通商議最終取得雙方一致共識(shí)。(60)參見(jiàn)陳希：《我國(guó)地方立法合憲性審查制度特色研究》，載《法學(xué)論壇》2020年第6期。因此，即使沒(méi)有設(shè)置事前審批，被授權(quán)的地方立法主體超越權(quán)限進(jìn)行立法的可能性本就微乎其微。

第二，強(qiáng)化事后合憲性審查模式。與事前審批模式相比，完善以合憲性審查機(jī)制為核心的合法性審查機(jī)制更符合實(shí)際。目前，在法規(guī)備案審查中，作為備案審查機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)，往往采取高度謙抑的消極主義立場(chǎng)進(jìn)行合憲性審查，僅對(duì)備案法規(guī)進(jìn)行一般的合法性審查。(61)林來(lái)梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學(xué)》2018年第2期。被授權(quán)主體的立法考量往往是以授權(quán)主體的意志為轉(zhuǎn)移的，因而在備案審查程序中地方人大常委會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提交的變通情況說(shuō)明，也只是對(duì)變通上位法的內(nèi)容進(jìn)行一般性說(shuō)明。本文認(rèn)為，在合憲性審查機(jī)制中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)此類創(chuàng)制性地方授權(quán)立法，恰恰應(yīng)是合憲性審查的重點(diǎn)。尤其是將立法權(quán)限擴(kuò)容至“遵循憲法規(guī)定”的終極形態(tài)時(shí)，更應(yīng)加強(qiáng)合憲性審查。理由如下：

首先，無(wú)論審查是否“遵循憲法規(guī)定”，還是是否符合“遵循法律和行政法規(guī)的基本原則”，本質(zhì)上都是價(jià)值決斷。這種價(jià)值判斷需要在憲法所確立的價(jià)值共識(shí)下進(jìn)行，否則容易淪為備案審查者的主觀判斷。其次，當(dāng)立法權(quán)限擴(kuò)容至底線“遵循憲法規(guī)定”時(shí)，更可能出現(xiàn)減損公民基本權(quán)利和增加基本義務(wù)的情況，因此應(yīng)著重加強(qiáng)合憲性審查。再次，授權(quán)立法權(quán)限已擴(kuò)至“底線”，如果合憲性審查再流于形式，這將對(duì)法制統(tǒng)一原則產(chǎn)生極大的挑戰(zhàn)。當(dāng)“法律和行政法規(guī)的基本原則”這一層屏障扯開(kāi)，授權(quán)立法超出權(quán)限與否的矛頭將直指憲法，對(duì)此強(qiáng)化合憲性審查無(wú)可回避。

根據(jù)近幾年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)布的年度備案審查工作報(bào)告，立法審查中已逐漸加強(qiáng)合憲性審查。并且在2020年的備案審查工作報(bào)告(62)參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/202212/t20221230_321013.html，2023年11月10日訪問(wèn)。中，首次將“合憲、涉憲性問(wèn)題”單列，并公布了“不合憲”案例(63)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》指出，有些地方立法規(guī)定民族學(xué)校用民族語(yǔ)言教學(xué)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委審查后認(rèn)為，前述規(guī)定與憲法關(guān)于國(guó)家推廣全國(guó)通用普通話的規(guī)定不一致，也和國(guó)家通用語(yǔ)言文字法、教育法等有關(guān)法律規(guī)定不一致，已要求制定機(jī)關(guān)修改。載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/202212/t20221230_321013.html，2023年11月10日訪問(wèn)。，最終全國(guó)人大常委會(huì)要求“不合憲”法規(guī)的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)修改。然而，目前上述案例仍是鳳毛麟角。隨著浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)及未來(lái)其他創(chuàng)制性地方授權(quán)法規(guī)的蓬勃發(fā)展，創(chuàng)制性授權(quán)法規(guī)很可能呈現(xiàn)“井噴”趨勢(shì)。我們將寄希望于在創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的合憲性審查中，出現(xiàn)更多鮮活的案例，為創(chuàng)制性地方授權(quán)立法的界限進(jìn)一步具體化指明方向。

結(jié) 語(yǔ)

拉丁法諺有云：凡法律皆有漏洞。法律條文一旦產(chǎn)生，便已經(jīng)落后于社會(huì)的變化。而法律基于其權(quán)威性穩(wěn)定性，每一次立改廢都應(yīng)慎之又慎。因此，便需要一塊甚至多塊“法律試驗(yàn)田”，在試錯(cuò)過(guò)程中不斷“取其精華去其糟粕”，最終總結(jié)出可推廣復(fù)制全國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

由此，實(shí)踐中逐步衍生出經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)等法規(guī)類型群，并亟待《立法法》予以回應(yīng)。可惜的是，新修改的《立法法》僅將浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)以列舉的方式安排在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)條款之后，而并未提煉出整體的概念對(duì)三種類型的法規(guī)加以統(tǒng)合。對(duì)此，在此次修法的說(shuō)明中，立法者亦從整體上作出說(shuō)明，此次修法“對(duì)確有必要修改的予以修改完善，屬于可改可不改的，一般不作修改”。相信，隨著實(shí)踐中新法規(guī)類型的不斷出現(xiàn)、理論中相關(guān)概念的不斷完善，在下一次修法中《立法法》第84條將逐步得到完善。