福建省某革命老區(qū)疾病預(yù)防控制中心主要衛(wèi)生資源配置及公平性分析

鄭錦軒,羅龍輝,盧若艷

(1.福建醫(yī)科大學(xué) 衛(wèi)生管理學(xué)院,福建 福州 350122;2.福州市疾病預(yù)防控制中心,福建 福州 350004)

黨的二十大報(bào)告指出,要推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè),健全公共衛(wèi)生體系,提高重大疫情早發(fā)現(xiàn)能力,加強(qiáng)重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè),有效遏制重大傳染性疾病傳播。構(gòu)建強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系是維護(hù)人民健康的有力保障[1]。疾病預(yù)防控制中心(以下簡(jiǎn)稱“疾控中心”)作為公共衛(wèi)生體系的核心組成部分,在新冠肺炎疫情期間發(fā)揮了舉足輕重的作用,但也暴露出諸多問題。如何合理均衡地配置疾控中心衛(wèi)生資源是筑牢公共衛(wèi)生體系的當(dāng)務(wù)之急,也是保障人民均等化享有公共衛(wèi)生服務(wù)的第一環(huán)節(jié)[2]。衛(wèi)生資源是指提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)所使用的投入要素的總和,主要包括衛(wèi)生人力資源、衛(wèi)生物力資源、衛(wèi)生財(cái)力資源和衛(wèi)生技術(shù)資源等[3]。福建省革命老區(qū)多位于多省交界的山區(qū),社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低,基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生服務(wù)配置相對(duì)薄弱,其疾控中心衛(wèi)生資源配置能否滿足本地人民日益增長(zhǎng)的公共衛(wèi)生服務(wù)需求成為當(dāng)前關(guān)注的焦點(diǎn)。筆者聚焦福建省某革命老區(qū)11家疾控中心人、財(cái)、物3類主要的衛(wèi)生資源,剖析其衛(wèi)生資源配置現(xiàn)狀及公平性情況,以期為福建省革命老區(qū)疾控中心的發(fā)展建設(shè)提供參考。

一、資料和方法

(一)資料來源

數(shù)據(jù)來源于2013—2021年《福建省統(tǒng)計(jì)年鑒》、福建省某革命老區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和第七次人口普查公報(bào)。同時(shí),通過網(wǎng)絡(luò)填寫的方法收集福建省某革命老區(qū)11家疾控中心2013—2021年的衛(wèi)生人力資源(主要包括編制情況、人員學(xué)歷構(gòu)成、專業(yè)技術(shù)人員職稱構(gòu)成)、衛(wèi)生財(cái)力資源(主要包括財(cái)務(wù)收支情況)和衛(wèi)生物力資源(主要包括衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室設(shè)施設(shè)備等情況)等信息。

(二)集中指數(shù)法

集中指數(shù)是世界銀行推薦的用于評(píng)價(jià)不同經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域衛(wèi)生資源公平性的指標(biāo)[4],筆者在本文使用該指標(biāo)評(píng)估不同經(jīng)濟(jì)水平下該革命老區(qū)各縣區(qū)疾控中心衛(wèi)生資源配置的公平性。集中指數(shù)大小為集中曲線和對(duì)角線之間面積的2倍,取值為-1～1[5]。當(dāng)集中指數(shù)為0時(shí),說明衛(wèi)生資源配置不存在經(jīng)濟(jì)水平上的差異,即絕對(duì)公平;為正值時(shí),說明較多的衛(wèi)生資源集中在經(jīng)濟(jì)水平較高的區(qū)域;為負(fù)值時(shí),說明較多的衛(wèi)生資源集中在經(jīng)濟(jì)水平較低的區(qū)域。一般情況下,集中指數(shù)超過0.1時(shí)可以認(rèn)為衛(wèi)生資源配置存在不公平[4];集中指數(shù)為0.2～0.3時(shí)可以認(rèn)為存在相當(dāng)大程度的不公平[6]。集中指數(shù)計(jì)算公式如下:

(1)

其中,r為經(jīng)濟(jì)水平排序,h為衛(wèi)生資源量排序,μ為衛(wèi)生資源量均值[7]。根據(jù)集中指數(shù)繪制集中曲線,橫坐標(biāo)是經(jīng)濟(jì)水平排序下人口累積百分比,縱坐標(biāo)是衛(wèi)生資源累積百分比[8]。

(三)基尼系數(shù)

在衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,基尼系數(shù)常用于衛(wèi)生資源配置研究,研究使用該指標(biāo)評(píng)估不同人口水平、不同地理面積下該革命老區(qū)各縣區(qū)疾控中心衛(wèi)生資源配置的公平性。基尼系數(shù)公式為:

(2)

其中,Pi表示各縣區(qū)人口數(shù)(或地理面積)占總?cè)丝跀?shù)(或總地理面積)比重;Yi表示各縣區(qū)衛(wèi)生資源占總衛(wèi)生資源比重;Vi為按照各縣區(qū)人均衛(wèi)生資源升序排序后的Yi從i=1到i的累計(jì)數(shù)[9]。通常認(rèn)為基尼系數(shù)在0.2以下表示絕對(duì)公平,0.2～0.3為比較公平,0.3～0.4表示相對(duì)公平,0.4～0.5為差距較大,0.5以上為差距懸殊[10]。

二、結(jié)果

(一)福建省某革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生資源分布現(xiàn)狀

1.衛(wèi)生人力資源情況。2013—2021年,該革命老區(qū)疾控中心編制數(shù)與專業(yè)技術(shù)人員數(shù)小幅增加,但在編人員數(shù)量無明顯增長(zhǎng)。各縣區(qū)編制人員配置存在較大差異,其中,2013年,J縣、I縣編制數(shù)分別為45個(gè)和22個(gè),但到2021年,J縣編制數(shù)增長(zhǎng)為63個(gè),而I縣仍為22個(gè)。同時(shí),B縣等個(gè)別縣區(qū)在這10年間,存在編制數(shù)量、在編人員數(shù)量以及專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量減少的現(xiàn)象(表1)。

表1 福建省某革命老區(qū)各縣區(qū)疾控中心衛(wèi)生人力情況

學(xué)歷構(gòu)成方面,各縣區(qū)疾控中心專技人員學(xué)歷為本科的人員數(shù)量逐年上升,到2021年本科學(xué)歷專業(yè)技術(shù)人員占比達(dá)到57.0%。學(xué)歷為大專以下的人員數(shù)量逐年降低,但碩士和博士學(xué)歷的專技人員數(shù)量少。職稱構(gòu)成方面,專業(yè)技術(shù)人員中副高和正高的人員數(shù)量占比較小,但呈逐年緩慢遞增的趨勢(shì),從2013年的18.3%上升到2021年的33.1%。

2.衛(wèi)生財(cái)力資源情況。2013—2021年,各縣區(qū)疾控中心年收入均有明顯增長(zhǎng),2013年各縣區(qū)疾控中心總收入最低為202.6萬元,最高為1 164.1萬元;到2021年總收入最低也達(dá)到812.6萬元,最高為3 409.2萬元。各縣區(qū)疾控中心收入不均衡,收入差距在2015年縮小至最低后又迅速上漲,最高可相差2 596.6萬元(圖1)。

圖1 不同年份疾控中心年收入情況及各縣區(qū)收入差距

在應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)方面,2013—2019年,福建省某革命老區(qū)各縣區(qū)應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)無明顯增長(zhǎng),大部分縣區(qū)的經(jīng)費(fèi)為0元。但受新冠肺炎疫情的影響,2020年起,部分縣區(qū)應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)呈爆發(fā)式增長(zhǎng),最高可達(dá)466.26萬元。截至2021年,各縣區(qū)經(jīng)費(fèi)差距更加明顯,部分縣區(qū)疾控中心表示,當(dāng)前應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)尚不能滿足全年工作需要。

3.衛(wèi)生物力資源情況。截至2021年,各縣區(qū)疾控機(jī)構(gòu)均配備基本衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)備,但相關(guān)設(shè)備的配置水平存在差異。有45.5%的縣區(qū)疾控中心僅有1輛應(yīng)急處置車輛;18.2%的縣區(qū)疾控中心只配置7～9套完備的個(gè)人攜帶背囊。在此情況下,分別有81.9%的縣區(qū)疾控中心僅有1支或2支應(yīng)急處置隊(duì)伍。此外,該革命老區(qū)各疾控中心實(shí)驗(yàn)室生物安全等級(jí)均達(dá)到BSL 2級(jí)(中等潛在危害的實(shí)驗(yàn)室等級(jí)),即有能力開展實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)相關(guān)項(xiàng)目,但各縣區(qū)疾控中心實(shí)驗(yàn)設(shè)備配置也存在差異。實(shí)驗(yàn)設(shè)備數(shù)量最多的H縣,A類實(shí)驗(yàn)設(shè)備有104臺(tái),B類實(shí)驗(yàn)設(shè)備有113臺(tái);而設(shè)備數(shù)量最少的I縣僅有A類實(shí)驗(yàn)設(shè)備26臺(tái),B類實(shí)驗(yàn)設(shè)備32臺(tái)。

(二)疾控中心衛(wèi)生資源配置公平性分析

1.按經(jīng)濟(jì)水平的公平性情況。2013—2021年,各縣區(qū)疾控中心在編人員數(shù)、專業(yè)技術(shù)人員數(shù)、本科學(xué)歷專技人員數(shù)、衛(wèi)生投入以及2021年實(shí)驗(yàn)室設(shè)備等資源配置情況按經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行公平性分析,結(jié)果顯示,集中指數(shù)均為正值,提示上述資源配置均偏向經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)。其中,在編人員和專業(yè)技術(shù)人員方面的集中指數(shù)相對(duì)較低,變化不大,但也基本高于0.1的臨界值,提示各縣區(qū)疾控中心的在編人員、專業(yè)技術(shù)人員配置存在不公平現(xiàn)象。其中,在本科學(xué)歷專業(yè)技術(shù)人員、衛(wèi)生投入方面的集中指數(shù)相對(duì)較高。2013年,本科學(xué)歷專業(yè)技術(shù)人員配置的集中指數(shù)達(dá)到0.32,提示存在相當(dāng)大程度的不公平,到2021年下降至0.18,雖然仍存在不公平的問題,但已有所改善。值得關(guān)注的是,衛(wèi)生投入方面的集中指數(shù)在波動(dòng)上升,到2021年達(dá)到0.26,提示存在較大的不公平性,衛(wèi)生投入偏向經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)。此外,2021年各縣區(qū)疾控中心實(shí)驗(yàn)設(shè)備配置的集中指數(shù)為0.17,也存在一定的不公平(圖2)。

圖2 2013—2021年某革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生資源配置的集中指數(shù)情況

2.按人口分布的公平性情況。對(duì)2013—2021年各縣區(qū)疾控中心在編人員數(shù)、專業(yè)技術(shù)人員數(shù)、本科學(xué)歷專技人員數(shù)、衛(wèi)生投入以及2021年實(shí)驗(yàn)室設(shè)備等資源按人口分布配置的公平性情況進(jìn)行分析,結(jié)果顯示,基尼系數(shù)均小于0.3,提示按照人口分布來看,該區(qū)主要衛(wèi)生資源配置處于公平狀態(tài)。此外,2021年各縣區(qū)疾控中心實(shí)驗(yàn)設(shè)備按人口分布配置的基尼系數(shù)為0.29,也處于公平狀態(tài)(圖3)。

圖3 2013—2021年某革命老區(qū)疾控中心主要衛(wèi)生資源配置的基尼指數(shù)(按人口)

3.按地理面積的公平性情況。對(duì)2013—2021年各縣區(qū)疾控中心在編人員數(shù)、專業(yè)技術(shù)人員數(shù)、本科學(xué)歷專技人員數(shù)、衛(wèi)生投入以及2021年實(shí)驗(yàn)室設(shè)備等資源按地理面積分布配置的公平性進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)除個(gè)別年份的衛(wèi)生投入的基尼系數(shù)介于0.3～0.4外,其余衛(wèi)生資源按地理面積配置的基尼系數(shù)均小于0.3,提示該老區(qū)絕大部分主要衛(wèi)生資源按地理面積配置來看,多處于公平狀態(tài)。但是,2021年該區(qū)疾控中心實(shí)驗(yàn)設(shè)備按人口分布配置的基尼系數(shù)為0.33,處于相對(duì)公平狀態(tài)(圖4)。

圖4 2013—2023年某革命老區(qū)疾控中心主要衛(wèi)生資源配置的基尼指數(shù)(按地理面積)

三、討論

(一)革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生人力資源總量未達(dá)要求

合理充足的衛(wèi)生人力資源是疾控中心持續(xù)發(fā)展的基石,調(diào)查顯示該革命老區(qū)疾控中心的衛(wèi)生人力資源配置尚存在不足。在數(shù)量方面,盡管2013—2021年該革命老區(qū)各縣區(qū)疾控中心的編制數(shù)量與專業(yè)技術(shù)人員總量持續(xù)增加,但仍有部分縣區(qū)專業(yè)技術(shù)人員的編制數(shù)占比不到50%,遠(yuǎn)未達(dá)到《關(guān)于疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中提出的“專業(yè)技術(shù)人員需占編制總額的85%以上”的要求[11]。值得一提的是,該革命老區(qū)各縣區(qū)疾控中心的人員學(xué)歷結(jié)構(gòu)已有所改善,本科學(xué)歷的工作人員占57.0%,高于貴州等西部地區(qū)(55.1%)[12],但職稱總體水平偏低,缺乏高級(jí)職稱人員。

(二)革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生財(cái)力、物力資源總量不足

充足的衛(wèi)生財(cái)力與物力資源是疾控中心可持續(xù)發(fā)展、公共衛(wèi)生體系高質(zhì)量建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。本研究從年總收入、收入差距及應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)方面探討該革命老區(qū)衛(wèi)生財(cái)力資源基本情況,從衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)備與實(shí)驗(yàn)設(shè)備數(shù)方面探討衛(wèi)生物力資源情況,發(fā)現(xiàn)該老區(qū)各縣區(qū)疾控機(jī)構(gòu)總收入雖穩(wěn)步增長(zhǎng)但各地收入相差懸殊,應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)供不應(yīng)求,各地實(shí)驗(yàn)設(shè)備及應(yīng)急設(shè)備數(shù)總量不足。在財(cái)政收入與應(yīng)急設(shè)備方面,都與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距[13-14],一定程度上限制了疾控中心業(yè)務(wù)能力的提升,制約了該革命老區(qū)公共衛(wèi)生體系實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)革命老區(qū)疾控中心主要衛(wèi)生資源配置存在一定的不公平性

集中指數(shù)結(jié)果顯示,按經(jīng)濟(jì)水平來看,該革命老區(qū)各縣區(qū)疾控中心的在編人員、專業(yè)技術(shù)人員與本科學(xué)歷專技人員、衛(wèi)生投入等資源配置均存在一定的不公平性,資源配置均偏向經(jīng)濟(jì)狀況好的地區(qū)。其中,2013—2021年在編人員與專業(yè)技術(shù)人員集中指數(shù)趨勢(shì)相對(duì)一致,與成渝瀘地區(qū)的結(jié)果也較為接近[15],表現(xiàn)出一定的不公平性,但程度較低。而該革命老區(qū)疾控中心高水平人才配置嚴(yán)重傾向于經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū),并且其在衛(wèi)生投入配置上的不公平程度仍在持續(xù)加劇。同時(shí),按照人口分布、地理面積的配置情況看,該革命老區(qū)主要衛(wèi)生資源配置均處于公平或相對(duì)公平狀態(tài)。這提示各縣區(qū)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與主要衛(wèi)生資源配置的公平性密切相關(guān),衛(wèi)生資源配置更多傾向于經(jīng)濟(jì)水平較高即擁有資源總量較多的區(qū)域。究其原因,一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況好的地區(qū)可以吸引并留住更多的人才,另一方面與經(jīng)濟(jì)狀況好的各區(qū)縣政府更有條件響應(yīng)和落實(shí)相關(guān)政策有關(guān)。

四、政策建議

(一)“雙管齊下”提升革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生人力資源總量

人力資源是疾控中心煥發(fā)生機(jī)與活力的核心要素,應(yīng)從多方面出發(fā)確保疾控中心衛(wèi)生人力資源總量符合《意見》要求,可參考2023年《福州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的實(shí)施意見》[16],合理核定市、縣兩級(jí)疾控機(jī)構(gòu)人員編制和職稱的設(shè)立機(jī)制,統(tǒng)籌提高公共衛(wèi)生崗位人員待遇,建立實(shí)施公共衛(wèi)生人員補(bǔ)助政策,引才留才,壯大疾控衛(wèi)生技術(shù)人才隊(duì)伍,增加高級(jí)職稱人員數(shù)量,促進(jìn)革命老區(qū)疾控中心職稱結(jié)構(gòu)合理化;完善人才培養(yǎng)機(jī)制,為各崗位人員提供更多的外部學(xué)習(xí)與提升的機(jī)會(huì),鼓勵(lì)現(xiàn)有疾控中心人員通過進(jìn)一步的進(jìn)修學(xué)習(xí),不斷適應(yīng)當(dāng)前疾病預(yù)防控制工作的需要,確保其擁有足夠的自我發(fā)展空間。

(二)宏觀調(diào)控充實(shí)革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生財(cái)力、物力資源總量

政府應(yīng)充分發(fā)揮抓方向、定基調(diào)的作用[17],為各縣區(qū)疾控中心提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。衛(wèi)生財(cái)力資源方面,建議該革命老區(qū)設(shè)立長(zhǎng)效的疾控中心財(cái)政撥付機(jī)制,并將政府對(duì)于各縣區(qū)疾控中心的財(cái)政投入情況納入考核范圍[14]。同時(shí)各縣區(qū)政府可適當(dāng)放寬革命老區(qū)基層疾控中心收入來源的限制,發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)開展有償社會(huì)服務(wù)[18]。衛(wèi)生物力資源方面,政府一方面要合理配置各類公共衛(wèi)生相關(guān)設(shè)備,另一方面可以運(yùn)用合理有效的途徑引入社會(huì)力量參與區(qū)域疾控體系建設(shè),盤活現(xiàn)有疾控中心衛(wèi)生設(shè)備資源,優(yōu)化政府所覆蓋不及的領(lǐng)域與環(huán)節(jié)[15]。

(三)因地制宜合理配置革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生資源

在制定革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生資源配置規(guī)劃時(shí),政府應(yīng)著重考慮不同縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,兼顧考慮人口密度、地理面積等因素,綜合分析各縣區(qū)人民對(duì)公共衛(wèi)生資源的實(shí)際需求量,從源頭上確保疾控中心衛(wèi)生資源的合理有效分配。在其過程中既要講求效率又要兼顧公平,對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r較差的區(qū)域疾控中心,應(yīng)注重提升衛(wèi)生資源配置的公平性,加大財(cái)政扶持力度,保證政府對(duì)該類疾控中心的財(cái)政投入增幅不低于總財(cái)政支出增幅[19],使得區(qū)域內(nèi)人民能夠均等化享有公共衛(wèi)生服務(wù);對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平狀況好的區(qū)域疾控中心,應(yīng)注重衛(wèi)生資源的使用效率避免資源浪費(fèi),進(jìn)一步滿足區(qū)域內(nèi)人民日益增長(zhǎng)的公共衛(wèi)生服務(wù)需求。同時(shí),可以發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+公共衛(wèi)生”等大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì),構(gòu)建革命老區(qū)疾控中心衛(wèi)生資源共享協(xié)同網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)各縣區(qū)疾控中心衛(wèi)生資源柔性流動(dòng),提高資源使用效率,必要時(shí)也可借助外部資源以緩解突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)區(qū)域資源供給不足的情況[20]。