□王浩南 姜蓓佳

改革開放40 多年以來，我國的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二，人民生活水平得到了顯著提高，工業(yè)化進(jìn)程也有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，我國已經(jīng)建成了門類齊全的現(xiàn)代工業(yè)體系，成為名副其實(shí)的制造業(yè)大國，從制造業(yè)大國向制造業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為我國下一階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)。在這樣的背景下，2021 年全國職業(yè)教育大會首次提出了我國要構(gòu)建“國家重視技能、社會崇尚技能、人人學(xué)習(xí)技能、人人擁有技能” 的技能型社會。技能是強(qiáng)國之基、立業(yè)之本，是推動國家經(jīng)濟(jì)增長的引擎之一[1]。高技能人才的有效供給是未來我國建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)國的重要基礎(chǔ)，是支撐國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。技能如何形成，政府如何促進(jìn)技能形成也便成為當(dāng)下的重點(diǎn)研究議題。

要探究政府如何促進(jìn)技能形成，就有必要對 “政府” 這一概念進(jìn)行界定?；\統(tǒng)的 “政府” 概念在我國似已難覓其蹤，“政府” 一詞可以有多種指代，真正在各項(xiàng)政策與改革中起到關(guān)鍵作用的可以是中央政府，也可以是地方政府，還可以是政府的某個(gè)部門。在促進(jìn)技能形成的過程中，“政府” 概念不應(yīng)只局限于中央政府、地方政府或是政府某個(gè)部門，技能形成事關(guān)技能型社會建設(shè)，涉及到社會的方方面面，這不僅僅只是教育或人社部門的任務(wù)。從橫向上來看，每一份政策文件的起草、出臺與執(zhí)行，需要各級政府中的各個(gè)部門協(xié)商對話、共同統(tǒng)籌規(guī)劃、支持協(xié)調(diào)；從縱向上來看，需要央地之間協(xié)調(diào)配合，由中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，地方政府具體執(zhí)行。

一、“技能形成” 概念辨析

技能形成是我國未來建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)國的重要保障之一。那么究竟何為技能形成？ 要厘清這一問題，必須對技能的內(nèi)涵有一個(gè)準(zhǔn)確的把握。技能有多種劃分方式，貝克爾根據(jù)技能的適用性將技能分為了通用技能與專用技能[2]。通用技能，顧名思義往往指那些普適性強(qiáng)的基礎(chǔ)性技能，旨在為社會提供基礎(chǔ)勞動力。而專用技能又可分為企業(yè)專用技能與行業(yè)專用技能，行業(yè)專用技能主要是指適用于某類行業(yè)所有企業(yè)并對行業(yè)生產(chǎn)率提高有促進(jìn)作用的技能類型，此類技能對其他行業(yè)無效。企業(yè)專用技能是指只對接受技能培訓(xùn)的企業(yè)生產(chǎn)率提高有促進(jìn)作用的技能，對于其他企業(yè)無促進(jìn)作用[3]。從技能的屬性來看，有學(xué)者認(rèn)為技能不僅僅是一種個(gè)體能力，同時(shí)還帶有強(qiáng)烈的社會公共品色彩：它既是勞動者謀生的工具，也是國家經(jīng)濟(jì)增長的引擎；既是勞動者社會地位獲得的載體，也是國家競爭優(yōu)勢達(dá)成的核心要素之一[3]。從技能學(xué)習(xí)的情況來看，王彥軍根據(jù)技能與時(shí)間的關(guān)系，將技能分為了技能Ⅰ、技能Ⅱ、技能Ⅲ三種類型，技能Ⅰ為最基礎(chǔ)的技能類型，主要依靠體力勞動，其水平很難隨著時(shí)間的推移而提升；技能Ⅱ則是中低層次的技能，這類技能依靠中短期的職業(yè)教育與培訓(xùn)即可獲得，但是這類技能還是屬于通用性技能，故隨著時(shí)間的推移難以獲得更大的提升；技能Ⅲ則是 “知識性技能”，是復(fù)雜且具有發(fā)展?jié)摿Φ募寄?，這類技能需要通過連續(xù)的職業(yè)教育與技能培訓(xùn)習(xí)得，對組織的依賴性較高，企業(yè)專有性強(qiáng)，這類技能需要在實(shí)踐中不斷練習(xí)，以實(shí)現(xiàn)熟練度和創(chuàng)新度上的突破[4]。

技能的內(nèi)涵決定了技能形成是一個(gè)復(fù)雜的過程，僅依靠單一主體或一項(xiàng)政策、制度是難以實(shí)現(xiàn)技能形成的，技能形成需要相應(yīng)的制度匹配，需要與多元主體相關(guān)的一系列制度安排，只有在其緊密聯(lián)系下才能達(dá)成技能形成的目標(biāo)。依據(jù)技能投資的主體和技能的供應(yīng)地點(diǎn)，技能形成可分為內(nèi)部技能形成和外部技能形成[5]17。內(nèi)部技能形成的投資主體是企業(yè)，技能的供應(yīng)地點(diǎn)是企業(yè)自辦的培訓(xùn)中心或廠辦技校等。外部技能形成主要依靠學(xué)校職業(yè)教育體系，投資主體主要是政府。所以，政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校是技能形成的重要利益相關(guān)方和主體。

技能形成的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)體系與教育體系之間能夠?qū)崿F(xiàn)對接，構(gòu)建良好的產(chǎn)教融合關(guān)系，但是產(chǎn)業(yè)與教育的對接、產(chǎn)教融合關(guān)系的構(gòu)建需要充分考慮外部的經(jīng)濟(jì)制度背景。例如，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下僅依靠職業(yè)院校和企業(yè)雙主體是不能有效實(shí)現(xiàn)技能形成的，政府在其中要發(fā)揮重要作用。20 世紀(jì)東亞地區(qū)的 “亞洲四小龍” 其經(jīng)濟(jì)工業(yè)化發(fā)展離不開對有效技能形成的依賴，技能供給與工業(yè)發(fā)展需求之所以能夠?qū)崿F(xiàn)對接就在于政府在技能的供給與需求之間做出了積極協(xié)調(diào)。改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行從計(jì)劃模式轉(zhuǎn)向市場模式，隨著這一轉(zhuǎn)換，計(jì)劃模式下形成的以 “企業(yè)辦學(xué)” 為核心內(nèi)容的產(chǎn)教融合模式受到極大挑戰(zhàn)，建設(shè)適合中國經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的職業(yè)教育體系尤其是重新建立起適合新經(jīng)濟(jì)環(huán)境的產(chǎn)教融合模式成為了此后職業(yè)教育探索的核心問題。

二、典型技能形成模式中的政府作用

內(nèi)部技能形成的主體是企業(yè)，企業(yè)通過內(nèi)部的中短期培訓(xùn)使企業(yè)員工掌握適用于本企業(yè)的專用技能。外部技能形成的主體是職業(yè)院校，職業(yè)院校培養(yǎng)學(xué)生掌握通用技能以及行業(yè)專用技能。雖然，主陣外部技能形成的職業(yè)院校主要培養(yǎng)通用技能，但其依然需要與以企業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)體系需求相匹配，這樣才能保障技能的有效供給，而政府的協(xié)調(diào)作用是匹配能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。20 世紀(jì)80 年代，已經(jīng)有學(xué)者對各個(gè)國家的技能形成體制進(jìn)行了劃分。Busemeyer 與Trampusch 從企業(yè)對職前培訓(xùn)的參與程度和國家對職業(yè)教育與培訓(xùn)的參與程度將發(fā)達(dá)國家技能形成體制劃分成了四個(gè)類型，分別是以德國為代表的集體主義技能形成模式、以新加坡為代表的國家主義技能形成模式、以日本為代表的分割主義技能形成模式和以美國為代表的自由主義技能形成模式[6]。為了能夠更好地分析政府的作用，本研究根據(jù)技能的分類以及技能形成的方式提出了分析框架（見圖1）。

圖1 政府在技能形成中的作用分析框架

政府協(xié)調(diào)得以實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)是有充足的資金支持，學(xué)校的辦學(xué)成本由誰來分擔(dān)，如何分擔(dān)，都需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在明確了成本分擔(dān)的情況下，根據(jù)政府職能，可以將政府協(xié)調(diào)具體劃分為內(nèi)容協(xié)調(diào)、角色協(xié)調(diào)、方式協(xié)調(diào)。內(nèi)容協(xié)調(diào)主要是在政府的協(xié)助下，職業(yè)院校的人才培養(yǎng)內(nèi)容能夠較為準(zhǔn)確并動態(tài)反映和匹配企業(yè)的人才需求變化，而且通過國家職業(yè)資格證書制度標(biāo)識證書持有者的技能水平，從而為企業(yè)有效率地、直觀地招聘技術(shù)技能人才提供權(quán)威的證明載體。角色協(xié)調(diào)，是指政府能夠明晰技能形成過程中各個(gè)主體間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。方式協(xié)調(diào)，是指政府對校企之間的合作如何開展具體指導(dǎo)。

在這一分析框架下，可以窺探出不同國家在其各自技能形成體制下，政府在內(nèi)容、角色和方式協(xié)調(diào)中發(fā)揮作用的方式。如前文所言，技能形成中的產(chǎn)教融合關(guān)系構(gòu)建需要充分考慮外部經(jīng)濟(jì)制度。結(jié)合不同國家的主要產(chǎn)業(yè)形態(tài)、外部經(jīng)濟(jì)制度以及政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的方式，本研究將不同技能形成體制的國家劃分成兩大陣營：一大陣營是職業(yè)院校的技能供給與企業(yè)的需求之間由政府進(jìn)行協(xié)調(diào)的協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)，以德國為代表。另一大陣營是職業(yè)院校的技能供給與企業(yè)的需求之間完全由市場調(diào)節(jié)的自由市場經(jīng)濟(jì)陣營，以美國為代表。

德國是以高端制造業(yè)立國，職業(yè)教育旨在培養(yǎng)技術(shù)精湛的工匠。德國的技能形成模式最突出的優(yōu)勢是通過 “雙元制” 讓企業(yè)真正參與到技術(shù)技能人才的培養(yǎng)過程之中，而這種模式得以發(fā)揮作用的關(guān)鍵還在于德國通過《職業(yè)教育法》《企業(yè)基本法》《聯(lián)邦職業(yè)教育促進(jìn)法》等一眾法律法規(guī)明確了 “雙元制” 中企業(yè)學(xué)徒制培訓(xùn)和學(xué)校職業(yè)教育的相應(yīng)權(quán)利和責(zé)任，這是一種典型的政府內(nèi)容協(xié)調(diào)行為[7]241。與之相匹配的是，德國通過頒布法案的形式對社會中存在的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行勞動分工并形成某一行業(yè)所覆蓋的所有工作種類的 “職業(yè)概覽”，以指導(dǎo)個(gè)體憑此選擇個(gè)人的職業(yè)生涯。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會、工會、雇主協(xié)會等雇主利益代理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過 “集體協(xié)商” 的方式對每一工作種類的所需技能、培訓(xùn)內(nèi)容和規(guī)程、社會價(jià)值、身份地位、工作待遇等進(jìn)行規(guī)定和協(xié)調(diào)[8]，這樣既保障了個(gè)體技能形成的制度化，也降低了企業(yè)從其他企業(yè) “挖人” 的擔(dān)心。至于職業(yè)技能證書制度，德國 “雙元制” 可以理解為一個(gè)完整的“一”，學(xué)生同時(shí)在培訓(xùn)企業(yè)和職業(yè)學(xué)校兩個(gè)地點(diǎn)接受 “雙元” 教育，畢業(yè)時(shí)獲得職業(yè)資格證書、培訓(xùn)合格證書、職業(yè)學(xué)校畢業(yè)證書。其中，職業(yè)資格證書是最重要的，后兩者只是等同于學(xué)生在培訓(xùn)企業(yè)和職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)的證明。由此所建立起的一種技能形成相關(guān)利益群體的高度自我強(qiáng)化的激勵和約束維持了德國社會的 “高技能均衡”[9]。

不同于德國的協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)，美國是完全自由的市場經(jīng)濟(jì)，美國的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以金融業(yè)和科技創(chuàng)新為主導(dǎo)。而且，美國職業(yè)教育發(fā)展理念與德國最大的區(qū)別就是，美國的職業(yè)教育是服務(wù)人的發(fā)展，而不是服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在美國，企業(yè)投入了巨大的精力財(cái)力致力于技術(shù)革新以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程的批量化、標(biāo)準(zhǔn)化，這樣的產(chǎn)業(yè)形態(tài)天然地展現(xiàn)出了減少對人的技術(shù)依賴的 “去技能化” 的特點(diǎn)[10]。在這種情況下，政府的協(xié)調(diào)作用就不需要格外凸顯。美國學(xué)校職業(yè)教育的辦學(xué)資金主要來源于政府，建立了聯(lián)邦、州和地方三級資金籌措機(jī)制，在辦學(xué)成本分擔(dān)中，地方政府撥款是中等職業(yè)教育辦學(xué)的主要資金來源，高等職業(yè)教育辦學(xué)資金主要來源于州政府的撥款。在證書制度方面，美國近年來愈發(fā)重視職業(yè)教育證書的市場價(jià)值，現(xiàn)行證書體系包含了副學(xué)士學(xué)位、行業(yè)認(rèn)可證書、職業(yè)許可證、教育項(xiàng)目證書以及學(xué)徒培訓(xùn)證書，政府試圖通過證書制度來調(diào)整國內(nèi)技能人才供給與產(chǎn)業(yè)需求之間的錯配。美國的產(chǎn)業(yè)與職業(yè)教育發(fā)展樣態(tài)決定了其技能形成模式是一種主要依靠市場調(diào)節(jié)的以通用技能培養(yǎng)為主的技能形成模式。

除了對比明顯的德、美兩國以外，新加坡、日本等高技能經(jīng)濟(jì)體，其政府亦在技能形成過程中發(fā)揮了必要作用，成為了保障技能形成的關(guān)鍵條件。例如，同樣作為典型的國家主義技能形成機(jī)制，新加坡技能形成主要依靠職業(yè)學(xué)校，而職業(yè)學(xué)校辦學(xué)資金則主要依托于國家財(cái)政，政府承擔(dān)大部分辦學(xué)成本。由于企業(yè)的參與度不高，所以為了保障有效的技能人才供給，政府在院校與企業(yè)間充分發(fā)揮了內(nèi)容協(xié)調(diào)的作用，新加坡的貿(mào)易與工業(yè)部會進(jìn)行專門的職業(yè)教育規(guī)劃，在規(guī)劃的同時(shí)會充分考慮產(chǎn)業(yè)人才的需求狀況，在規(guī)劃出臺后，教育部門會及時(shí)按照規(guī)劃內(nèi)容對職業(yè)教育內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，以保證技能人才供給與產(chǎn)業(yè)的需求相匹配。

再看日本，日本的技能形成主要依賴于企業(yè)內(nèi)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容本就是企業(yè)所需的專用技能。在其技能形成模式中，企業(yè)角色定位非常清晰，雖然其未在外部技能形成即學(xué)校職業(yè)教育中發(fā)揮重要作用，但日本企業(yè)內(nèi)的技能形成模式?jīng)Q定了企業(yè)會不遺余力地對已招入的員工進(jìn)行培訓(xùn)。而在學(xué)校職業(yè)教育階段，各級政府是職業(yè)教育辦學(xué)成本的主要承擔(dān)者，除了國立和公立職業(yè)學(xué)校，日本政府還制定了專門的法規(guī)對私立職業(yè)學(xué)校進(jìn)行財(cái)政支持。

通過上述分析發(fā)現(xiàn)：決定一國是否采取政府協(xié)調(diào)方式來促進(jìn)技能形成，首先，取決于該國主要的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，例如，以制造業(yè)立國的德國對比金融業(yè)發(fā)達(dá)和致力于技術(shù)創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn) “去技能化” 生產(chǎn)方式的美國。而且，如果一個(gè)國家實(shí)施的是以高端制造業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，卻又沒有高水平的技能形成體系做支撐，那么其發(fā)展將無法持續(xù)[11]。其次，技能形成的關(guān)鍵是保障教育體系與產(chǎn)業(yè)體系的有效對接，這種對接既包括技能投資環(huán)節(jié)的供需匹配，也包括技能認(rèn)定環(huán)節(jié)的證書制度。例如，新加坡的企業(yè)沒有深度參與職業(yè)教育，職業(yè)教育主要由政府部門管理。這與我國的情況非常相似，但是新加坡的政府部門能夠出臺高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)人才需求報(bào)告以及構(gòu)建了國家職業(yè)技能證書體系以保障教育體系與產(chǎn)業(yè)體系的對接。最后，技能形成模式需要合理的成本分擔(dān)機(jī)制，而誰為技能形成買單抑或是技能形成中的成本分擔(dān)幾何，都有明確的主體指向和分工，在技能形成中主要獲益的利益群體都要合理分擔(dān)成本，而且有相應(yīng)的制度化措施來保障其收益，這是利益群體深度參與的前提和關(guān)鍵。

三、我國產(chǎn)業(yè)形態(tài)及技能形成模式的轉(zhuǎn)變及其存在的主要問題

（一）我國產(chǎn)業(yè)形態(tài)及技能形成模式的轉(zhuǎn)變

新中國成立70 年來，我國走過了發(fā)達(dá)國家上百年的工業(yè)化歷程，實(shí)現(xiàn)了由貧窮落后的農(nóng)業(yè)國向門類齊全、體系完整的工業(yè)國轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步從工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)引領(lǐng)，從勞動密集型、資源加工型、重化工型為主轉(zhuǎn)向資金、技術(shù)、知識密集型。我國 “十四五” 規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要要求“堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”。我國要走發(fā)展高端制造業(yè)的路線，這意味著要穩(wěn)定制造業(yè)比重以保持 “量的合理增長”，同時(shí)要求產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn) “質(zhì)的穩(wěn)步提升”，從國際產(chǎn)業(yè)鏈的中低端向高端環(huán)節(jié)攀升。這一過程中，技術(shù)技能型人才隊(duì)伍承擔(dān)著將研發(fā)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際產(chǎn)品、參與科技創(chuàng)新和技術(shù)攻關(guān)等重要任務(wù)，是支撐中國制造、中國創(chuàng)造，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上講，重塑有效的技能形成模式事關(guān)國之根本。我國的技能形成模式與經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)形態(tài)息息相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，技能形成模式也隨之改變。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的技能形成模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國技能形成模式主要有兩種：一種是企業(yè)內(nèi)的師徒制，另一種就是依托于中等職業(yè)學(xué)校的職業(yè)教育。這兩種模式都是由政府全額財(cái)政支持，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國產(chǎn)業(yè)工人技能積累的主要方式。與這兩種模式相對應(yīng)的，我國形成了以企業(yè)和行業(yè)專用技能為主、兼具通適性技能的技能形成體系[12]37。企業(yè)內(nèi)師徒制是一種企業(yè)內(nèi)部技能形成，師徒制培養(yǎng)的技能人才與企業(yè)需求完全匹配。對于外部技能形成來說，得益于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特殊性，所有的企業(yè)都是國營企業(yè)，政府可以掌握企業(yè)的人才需求情況，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中等職業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校則是由政府 “統(tǒng)包統(tǒng)配”。這樣一來，政府可以按照企業(yè)人才需求進(jìn)行精準(zhǔn)的人才培養(yǎng)，技能人才供給與企業(yè)需求可以基本實(shí)現(xiàn)很高程度的匹配。

2.社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的技能形成模式。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立與國有企業(yè)市場化改革的不斷深入。20 世紀(jì)80 年代的用工制度改革改變了師徒制培訓(xùn)的環(huán)境，削弱了企業(yè)參與師徒制培訓(xùn)的動力[13]，企業(yè)內(nèi)部的師徒制技能形成模式逐漸走向衰落。我國的技能形成模式逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的兩種模式轉(zhuǎn)變成了以學(xué)校職業(yè)教育為主的技能形成模式。直至今日，我國技能形成主要還是依賴于學(xué)校職業(yè)教育，但是在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的背景下，企業(yè)成了自負(fù)盈虧的市場主體，追求利益成了首要目標(biāo)。同時(shí)，學(xué)校沒有了政府部門的 “統(tǒng)包統(tǒng)配”，學(xué)校職業(yè)教育與行業(yè)、企業(yè)間在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的 “天然臍帶” 被剪斷。

新時(shí)期，我國一直以德國的技能形成模式為學(xué)習(xí)對象，想走 “后福特主義” 路線，但是德國是協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)體制，而我國是寬松自由的市場經(jīng)濟(jì)體制，還未有效形成像德國一樣的政府、行會協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣一來，在職業(yè)學(xué)校辦學(xué)以行政為主導(dǎo)、通過政府的政策調(diào)節(jié)致使職業(yè)教育體系對市場信號不太敏感，以及企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)存在人才流失風(fēng)險(xiǎn)從而不積極的情況下，職業(yè)學(xué)校的人才培養(yǎng)就如同 “閉門造車”，學(xué)校職業(yè)教育為依托的技能形成模式嚴(yán)重受阻。

（二）我國當(dāng)前技能形成中的主要問題

20 世紀(jì)80 年代之前，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，彼時(shí)我國還處于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的是大批初級和中級技術(shù)人才，因而在技能形成中主要依靠以 “八級工資制度”為核心的職業(yè)技能認(rèn)證體系、以單位制和穩(wěn)定就業(yè)為基礎(chǔ)的 “師徒制” 培養(yǎng)體系以及面向城鎮(zhèn)居民為主的職業(yè)學(xué)校教育體系。我國成功建立起了類集體主義型的技能形成體制，培養(yǎng)出了數(shù)以億計(jì)的具備較高基本素養(yǎng)且較低成本的勞動力大軍，這些技術(shù)技能人才支撐我國建立起了完整的工業(yè)體系，為國家實(shí)現(xiàn)快速工業(yè)化作出了重大歷史貢獻(xiàn)[14]?，F(xiàn)如今，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立下，伴隨單位制趨向解體、“師徒制” 技能傳承式微、制造業(yè)從體制內(nèi)走向體制外等社會背景的變化，作為生產(chǎn)性人力資本再生產(chǎn)機(jī)制 “穩(wěn)定器” 的政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)學(xué)校和產(chǎn)業(yè)工人之間的可信性承諾不幸瓦解，不僅使植根于原有技能形成體制中的職業(yè)教育隨之走向 “衰落”，也使生產(chǎn)性人力資本開發(fā)落入 “碎片化” 狀態(tài)。這些問題出現(xiàn)的根本原因在于在新的歷史背景下，政府的協(xié)調(diào)作用未能夠充分發(fā)揮，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.學(xué)校職業(yè)教育財(cái)政投入不足。不論是哪種技能形成模式，資金支持永遠(yuǎn)都是技能形成的重要支撐。我國當(dāng)前以學(xué)校職業(yè)教育為依托的技能形成模式，雖然經(jīng)費(fèi)來源多元，但是主要來源還是政府撥款，而當(dāng)前政府對于技能形成的資金支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。職業(yè)教育辦學(xué)不同于普通教育，職業(yè)教育需要大量的實(shí)訓(xùn)設(shè)備，這使得職業(yè)教育的辦學(xué)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通教育。已有研究表明，在同階段教育中，職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入明顯低于普通教育[15]。從高等教育階段的生均經(jīng)費(fèi)來看，普通高校的生均教育經(jīng)費(fèi)明顯高于高職高專生均教育經(jīng)費(fèi)（見圖2）。

圖2 2017—2020 年高等教育階段普職學(xué)校生均公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)投入情況（單位：元）

2.缺乏科學(xué)有效的產(chǎn)業(yè)人才需求報(bào)告。從需求端來看，據(jù)一項(xiàng)2021 年的調(diào)查顯示，近七成企業(yè)面臨用工荒，55%的企業(yè)藍(lán)領(lǐng)用工荒表現(xiàn)為技能藍(lán)領(lǐng)或普工短缺，24%的企業(yè)表示其所有藍(lán)領(lǐng)崗位員工都存在用工荒現(xiàn)象，我國高端技術(shù)人才的缺口達(dá)到上千萬人[16]。用工荒是教育體系與產(chǎn)業(yè)體系沒有實(shí)現(xiàn)對接的具體表現(xiàn)，之所以不能實(shí)現(xiàn)有效對接就是因?yàn)槲覈?dāng)前缺乏官方的、科學(xué)的產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研。技能供需的不匹配一直是職業(yè)教育發(fā)展的一大痛點(diǎn)，盡管這一問題已經(jīng)得到了社會重視，政府、職業(yè)學(xué)校、行業(yè)組織等也有針對性地開展了產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研并形成了書面報(bào)告，但是已有的產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研往往沒有確定的組織牽頭，政府、職業(yè)學(xué)校、行業(yè)組織 “各自為政”，缺乏統(tǒng)一的合作機(jī)制，不同的調(diào)研主體在具體的調(diào)研過程中，缺乏科學(xué)指導(dǎo)、調(diào)研也不夠全面、不夠深入，這就容易造成數(shù)據(jù)的重復(fù)采集、數(shù)據(jù)收集不完整等問題。產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研缺乏自上而下的資源統(tǒng)整，缺乏政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.缺乏保障企業(yè)利益的制度。從供給端來看，在內(nèi)部技能形成中，我國實(shí)施的是自由市場經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)治理機(jī)制，這種治理機(jī)制下，企業(yè)間自由競爭，也不會限制勞動力自由流動，這就導(dǎo)致了企業(yè)間存在 “挖人” 的情況，政府沒有制定相應(yīng)的法律法規(guī)或制度來監(jiān)督或懲罰企業(yè)間的 “挖人” 行為。所以當(dāng)前我國企業(yè)大多數(shù)是不愿意進(jìn)行企業(yè)專用技能以外的技能投資的，因?yàn)榕囵B(yǎng)的員工一旦被挖走，投資將得不到回報(bào)，會嚴(yán)重挫傷企業(yè)內(nèi)部技能形成的積極性。在外部技能形成中，企業(yè)深度參與校企合作培養(yǎng)出來的人才同樣面臨著被“挖走” 的風(fēng)險(xiǎn)，這也是諸多企業(yè)不愿意參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的重要原因之一。

4.校企合作缺乏深度廣度。產(chǎn)教融合作為外部技能形成的一個(gè)重要形式缺乏深度廣度，辦學(xué)層面的校企合作長期停滯在個(gè)體化水平。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，職業(yè)院校的合作對象多為中小企業(yè)，與大企業(yè)的合作并不多，與整個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)協(xié)會的聯(lián)系非常少，僅有20%的學(xué)校與大型企業(yè)和國有企業(yè)進(jìn)行合作，合作關(guān)系也比較簡單[5]174。除了合作對象有局限外，大部分的校企合作也停留在表層。一項(xiàng)2020 年的研究對來自14 個(gè)行業(yè)的88 家企業(yè)的286 份《企業(yè)參與職業(yè)教育年報(bào)》進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，為學(xué)校提供兼職教師、參與專業(yè)課程與教材建設(shè)、與學(xué)校共建實(shí)訓(xùn)基地、共同制定人才培養(yǎng)方案、贈送教學(xué)設(shè)備、教師到企業(yè)實(shí)習(xí)等7 種形式是當(dāng)前企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的最普遍形式[17]。但是在這種形式下，企業(yè)究竟有沒有通過校企合作獲得其所需要的服務(wù)？這種形式的合作究竟是企業(yè)發(fā)自內(nèi)心地想要參與職業(yè)教育還是說僅僅只是響應(yīng)政府號召的表面文章？ 這些問題都有待驗(yàn)證和商榷。

對于實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題，中央及地方各級政府也采取了相應(yīng)的舉措，但是收效甚微。因?yàn)槲覈殬I(yè)教育的辦學(xué)主要是依靠各級政府，職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)以行政為主導(dǎo)，整個(gè)職業(yè)教育體系對市場信號不太敏感，都是各級政府通過政策進(jìn)行調(diào)節(jié)，例如，政府每隔幾年修改職業(yè)教育專業(yè)目錄，或者出臺相應(yīng)政策控制職普比來作為調(diào)整技能供給的參考，但是這些措施不能及時(shí)準(zhǔn)確地反映和滿足市場最新需求。雖然，國家近年來一直在大力支持職業(yè)教育發(fā)展，在職業(yè)教育系統(tǒng)層面追求產(chǎn)教融合的辦學(xué)模式、實(shí)體層面追求校企合作的人才培養(yǎng)模式，但是實(shí)際情況是，的確有部分地區(qū)有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，同時(shí)地方政府在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，通過認(rèn)可、激勵、協(xié)調(diào)和參與方式介入本地企業(yè)與職業(yè)學(xué)校技能合作，形成對技能合作創(chuàng)新的地方化產(chǎn)權(quán)保護(hù)[12]49。但這只是極少數(shù)地區(qū)，大部分地區(qū)的產(chǎn)教融合、校企合作由于缺乏制度保障、政策激勵、資金支持，依舊停留在個(gè)體化水平，這嚴(yán)重阻礙了技能形成。

5.國家職業(yè)技能證書制度缺位。國家職業(yè)技能證書制度標(biāo)識了證書持有者的技能水平、提供了明確的技能學(xué)習(xí)路徑，其權(quán)威性可為技能學(xué)習(xí)者帶來學(xué)習(xí)成果的回報(bào)，因而是技能形成的重要依托，也是連接學(xué)校和工作世界的重要紐帶。但是我國當(dāng)前的職業(yè)技能證書制度仍是缺位狀態(tài)。新中國成立以來國家職業(yè)技能證書制度總體經(jīng)歷了 “八級工制度”“工人技術(shù)等級考核制度”“職業(yè)資格證書制度”“國家職業(yè)資格目錄制度” 等四個(gè)階段。經(jīng)過前三個(gè)階段不斷實(shí)踐，一個(gè)覆蓋全國所有行業(yè)、職業(yè)（工種）、崗位（群），涵蓋職業(yè)資格的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)、鑒定、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的職業(yè)資格證書制度體系得以建立。因?qū)嶋H操作中存在管理混亂、監(jiān)管缺位、政出多門、證書泛濫等問題，國家于2014—2016 年分批取消了多項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。職業(yè)資格證書的取締削弱了職業(yè)教育的優(yōu)勢與特色，降低了職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生的就業(yè)優(yōu)勢，在某種程度上使職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置、課程安排、教學(xué)開展、教學(xué)質(zhì)量評估缺乏一個(gè)權(quán)威性的統(tǒng)一參照。目前取而代之的 “1+X” 證書制度在權(quán)威性、受認(rèn)可程度上較低，在本質(zhì)上無法對應(yīng)和替代 “雙證書” 中的職業(yè)資格證。

四、對策建議

我國經(jīng)濟(jì)雖然是市場經(jīng)濟(jì)，但是并不是完全的市場經(jīng)濟(jì)，而是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，所以市場發(fā)揮的是決定性作用，而不是絕對作用。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)就體現(xiàn)在發(fā)揮市場決定性作用的基礎(chǔ)上也要發(fā)揮政府控制與協(xié)調(diào)的作用。通過資金政策一方面支持職業(yè)學(xué)校辦學(xué)，另一方面激勵、引導(dǎo)企業(yè)參與職業(yè)教育，此外，政府也要引導(dǎo)校企之間開展實(shí)質(zhì)性合作（見圖3）。那么在這種背景下，政府要解決技能形成中的問題，需要分級分類加強(qiáng)財(cái)政支持力度、開展科學(xué)的人才需求調(diào)研、明確企業(yè)角色、引導(dǎo)校企合作開發(fā)實(shí)質(zhì)性合作內(nèi)容以及重構(gòu)國家職業(yè)技能證書制度。

圖3 政府在技能形成中的作用分析

（一）分級分類加強(qiáng)財(cái)政支持力度

在我國寬松的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府要想調(diào)動企業(yè)參與產(chǎn)教融合的積極性，除了必要的合作機(jī)制的構(gòu)建外，最直接最有效的方法就是給予企業(yè)財(cái)稅方面的利好。此外，校方辦學(xué)也需要大量的資金，例如，設(shè)備采購、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、技術(shù)專家聘請、學(xué)生工傷保險(xiǎn)購買等等。所以政府應(yīng)當(dāng)加大對職業(yè)學(xué)校和企業(yè)的資金支持，要做到分級分類加強(qiáng)財(cái)政支持力度。

財(cái)政支持方面，中央政府與地方政府分工不同，中央政府只能確定加大財(cái)政支持的頂層政策設(shè)計(jì)，具體如何支持，以哪種形式支持，都是需要地方政府進(jìn)行統(tǒng)籌、細(xì)化。我國部分地方政府的政策細(xì)化就值得借鑒。例如，江蘇省太倉市就設(shè)立了專門的“雙元制” 人才培養(yǎng)專項(xiàng)扶持資金，旨在對 “雙元制”人才培養(yǎng)做出貢獻(xiàn)的企業(yè)、職業(yè)學(xué)校、實(shí)訓(xùn)基地、教師、學(xué)生等進(jìn)行資金上的扶持，但同時(shí)有具體的扶持資金申報(bào)條件，詳細(xì)規(guī)定了每一個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)主體、申報(bào)條件以及材料清單。并且，政府會將每年的資金扶持進(jìn)行公示。以2019 年為例，太倉市教育局、商務(wù)局和財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于撥付2019 年（雙元制人才培養(yǎng)）補(bǔ)貼的通知》，并附上了當(dāng)年的資金兌現(xiàn)表（見表1）。從兌現(xiàn)表中可以看出，資金扶持的單位包括了兩所職業(yè)學(xué)校、兩個(gè)培訓(xùn)中心、五家企業(yè)，合計(jì)兌現(xiàn)766 萬元，并且都有詳細(xì)可查的依據(jù)[18]。再例如，2023 年山東省11 部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)“金融+財(cái)政+土地+信用” 產(chǎn)教融合10 條激勵措施的通知》對中央政府的頂層政策設(shè)計(jì)進(jìn)行了細(xì)化、落實(shí)，走在了全國前列。通知中明確提出 “納入產(chǎn)教融合型企業(yè)建設(shè)培育范圍的試點(diǎn)企業(yè)，興辦職業(yè)教育的投資符合國家規(guī)定的，可按投資額的30%比例，抵免該企業(yè)當(dāng)年應(yīng)繳教育費(fèi)附加和地方教育附加?！薄皩τ谌〉酶咝录夹g(shù)企業(yè)資格的產(chǎn)教融合型企業(yè)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。” 同時(shí)，還提出了要建立企業(yè)接收學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)的成本補(bǔ)助機(jī)制[19]。

表1 2019 年對德合作專項(xiàng)資金（雙元制人才培養(yǎng)）兌現(xiàn)表 （單位：萬元）

此外，從我國的企業(yè)構(gòu)成情況來看，根據(jù)第四次全國經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，小微企業(yè)共17 961 064家[20]，占我國企業(yè)總數(shù)的95%以上，是我國吸納就業(yè)和財(cái)政稅收的主力軍，是我國市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的一部分。雖然校企合作的政策面向所有企業(yè)，但是目前能夠相對無所顧慮地參與產(chǎn)教融合、校企合作的企業(yè)大都是中大型企業(yè)，小微企業(yè)并沒有充足動力和足夠成本參與到職業(yè)教育中，國家相應(yīng)的優(yōu)惠政策也大多沒有覆蓋到小微企業(yè)。究其原因，一方面，當(dāng)前的校企合作模式很難使企業(yè)的投資收到回報(bào)，小微企業(yè)在沒有政策補(bǔ)貼的情況下，沒有參與校企合作的條件。另一方面，對人力、物力、財(cái)力都相對欠缺的小微企業(yè)來說，校企合作的政策項(xiàng)目申報(bào)過程過于繁瑣，這種需要耗費(fèi)巨大精力和更多成本的參與方式嚴(yán)重挫傷了小微企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。對此，地方政府應(yīng)立足于地方小微企業(yè)作為解決就業(yè)的基本現(xiàn)狀，使產(chǎn)教融合的優(yōu)惠政策和激勵機(jī)制能夠向小微企業(yè)延展，尤其是要簡化校企合作項(xiàng)目的申報(bào)驗(yàn)收流程，拿出實(shí)實(shí)在在的利好來為小微企業(yè)參與校企合作創(chuàng)造便利條件、加大參與激勵。

（二）內(nèi)容協(xié)調(diào)：開展自上而下的產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研

具有科學(xué)的產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研并定期發(fā)布產(chǎn)業(yè)人才需求數(shù)據(jù)是職業(yè)教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。已有的產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研缺乏科學(xué)指導(dǎo)、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。要開展自上而下的產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研，重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)：首先，自上而下的產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研需要中央政府牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改委、工信部門、國資委、人社部、教育部、統(tǒng)計(jì)局等部門進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集，建立統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)人才需求數(shù)據(jù)平臺，避免數(shù)據(jù)的重復(fù)收集。其次，國務(wù)院有關(guān)部門要聯(lián)同科研機(jī)構(gòu)建立服務(wù)產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研的人才智庫，協(xié)同經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，開展專業(yè)的產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研，確立合理的產(chǎn)業(yè)人才調(diào)研方法，制定科學(xué)的指標(biāo)體系并在考慮地方差異的前提下制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)人才需求預(yù)測模型，開展產(chǎn)業(yè)人才需求與職業(yè)教育供給匹配研究等，保證產(chǎn)業(yè)人才需求調(diào)研的科學(xué)性、有效性。最后，要定期發(fā)布產(chǎn)業(yè)人才供需分析報(bào)告，地方政府要根據(jù)分析報(bào)告的具體內(nèi)容，有效引導(dǎo)省市地域內(nèi)職業(yè)學(xué)校的專業(yè)、課程、人才培養(yǎng)計(jì)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、人才需求的精準(zhǔn)適配、有效對接。

（三）角色協(xié)調(diào)：明確企業(yè)承擔(dān)的角色

當(dāng)下要明確企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)背景下的經(jīng)濟(jì)主體角色，不能再以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思維去思考現(xiàn)在的問題。在當(dāng)前背景下，要想企業(yè)承擔(dān)其本質(zhì)屬性以外的任務(wù)，基本上有以下四種方式：企業(yè)自愿；外部購買服務(wù)；用法律形式限定其行為；向企業(yè)出讓一部分利益作為對等交換[7]146。當(dāng)前自由的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，第一種方式不太可能實(shí)現(xiàn)。用法律形式限定其行為是德國協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下采用的策略，但我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同于德國，不能直接采用這種策略。然而我國目前職業(yè)教育治理正是沿用了這種策略，這也是為何當(dāng)前我國校企合作陷入困境的根源[7]146。所以，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下政府想要推動校企合作，只能從外部購買服務(wù)、向企業(yè)出讓一部分利益作為對等交換這兩個(gè)途徑來進(jìn)行考慮，例如，地方政府依據(jù)各地情況，對參與校企合作的企業(yè)加大減稅力度、建立產(chǎn)教融合型企業(yè)人才流失補(bǔ)償機(jī)制等。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)模式的改變再去逐步調(diào)整推進(jìn)校企合作的策略，而這就需要政府充分發(fā)揮能動作用來主動在其中進(jìn)行角色協(xié)調(diào)。

（四）方式協(xié)調(diào)：開發(fā)具有實(shí)質(zhì)價(jià)值的合作內(nèi)容

盡管國家在《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》中明確提出了要建設(shè)市域產(chǎn)教聯(lián)合體和行業(yè)產(chǎn)教融合共同體，但是這個(gè)紐帶得以維系的關(guān)鍵在于，學(xué)校與企業(yè)依托這個(gè)紐帶能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的、深入的合作。從經(jīng)濟(jì)學(xué)投資回報(bào)的角度分析以往的校企合作，由于企業(yè)與學(xué)校的合作浮于表面，學(xué)校培養(yǎng)的學(xué)生不符合企業(yè)需求，沒有達(dá)到預(yù)期的效果，企業(yè)的投資并沒有得到其所期望的回報(bào)，這會導(dǎo)致學(xué)生的薪酬達(dá)不到預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，這對于企業(yè)與學(xué)生的積極性是雙重打擊。在企業(yè)投資難以得到有效收益的情況下，自然也就不會再愿意參加校企合作。合作實(shí)質(zhì)化就是要讓企業(yè)切實(shí)能夠在校企合作中取得實(shí)實(shí)在在的收獲。例如，多數(shù)企業(yè)除了從職業(yè)學(xué)校中收獲企業(yè)發(fā)展需要的技術(shù)技能人才以外，他們在企業(yè)的員工培訓(xùn)、技術(shù)升級等方面對職業(yè)學(xué)校也有著實(shí)際的需求，這些都可以成為激勵企業(yè)參與校企合作的關(guān)鍵入手之處。對此，地方政府要依據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，引導(dǎo)職業(yè)學(xué)校根據(jù)人才培養(yǎng)需要主動設(shè)計(jì)校企合作內(nèi)容，為企業(yè)提供技術(shù)難題解決、員工培訓(xùn)等服務(wù)，將校企合作落實(shí)到具有實(shí)質(zhì)價(jià)值的內(nèi)容上。

（五）重構(gòu)國家職業(yè)技能證書制度

當(dāng)國家職業(yè)技能證書制度在實(shí)踐中遭遇問題時(shí)，解決的辦法不應(yīng)是取消它，而是對它進(jìn)行整頓、改造。當(dāng)前，需要適當(dāng)恢復(fù)一些已退出職業(yè)資格目錄清單的與國計(jì)民生息息相關(guān)、高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型急需或關(guān)乎國家戰(zhàn)略的職業(yè)資格證書。此外，“1+X 證書” 是我國完善職業(yè)技能證書制度的一次好的探索，但是在 “X” 的認(rèn)定上需要重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。縱觀世界各國職業(yè)資格證書制度，其核心都有一條：職業(yè)資格證書的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)制定、資格培訓(xùn)、資格鑒定離不開行業(yè)協(xié)會，例如，英國的國家職業(yè)資格委員會并不頒發(fā)證書，90%以上的證書是由倫敦城市與行業(yè)協(xié)會等四大行會頒發(fā)的。德國的職業(yè)資格考試和等級認(rèn)定也均由行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)，相比之下，我國的行業(yè)組織并沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，我國需要加強(qiáng)和規(guī)范行業(yè)協(xié)會的管理和建設(shè)，進(jìn)一步履行行業(yè)協(xié)會的溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)職能，由行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一組織 “1+X 證書” 中的 “X” 的培訓(xùn)認(rèn)證。

五、結(jié)語

技能形成是未來我國向制造業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)向的重要基礎(chǔ)。雖然在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，市場機(jī)制是資源配置最為有效的方式，但市場的作用不是無邊界的，更不是萬能的，需要發(fā)揮政府協(xié)調(diào)作用。需要說明的是，僅依靠外部技能形成體制依然難以實(shí)現(xiàn)制造業(yè)強(qiáng)國目標(biāo)，因而在關(guān)注外部技能形成的同時(shí)，促成有效的內(nèi)部技能形成同樣重要。我國未來的技能形成模式應(yīng)當(dāng)是外部技能形成與內(nèi)部技能形成互為支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展的樣態(tài)。為此，政府同樣需要給予內(nèi)部技能形成資金、政策上的支持，而具體如何操作是未來需要重點(diǎn)研究的議題。