尚海龍　張子奕

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；重大行政決策；法治政府；程序價(jià)值；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；信息公開

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-626X（2023）06-0098-08

黨的二十大報(bào)告提出加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國。深入推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)、推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是加快建設(shè)數(shù)字中國的必然要求。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型涵蓋政府履職和政務(wù)運(yùn)行的全過程，重大行政決策是政府履職和政務(wù)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。2019年4月《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）公布，規(guī)定重大行政決策的程序由決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定共同構(gòu)成，將重大行政決策法治化問題研究從理論出路的探索轉(zhuǎn)向了制度實(shí)踐的建構(gòu)。

數(shù)字政府的建設(shè)過程也是算法不斷延伸到政府權(quán)利運(yùn)行架構(gòu)的過程[1]。在建設(shè)數(shù)字政府的過程中，不僅要把數(shù)字技術(shù)融入重大行政決策過程，帶動(dòng)重大行政決策科學(xué)、民主、合法，同時(shí)還要防止數(shù)字技術(shù)對(duì)正當(dāng)程序原則的無形侵蝕。在現(xiàn)階段，數(shù)字技術(shù)介入重大行政決策程序后存在著何時(shí)、何處、何種程度利用數(shù)字技術(shù)的諸多混亂，模糊了數(shù)字技術(shù)使用的界限，沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用價(jià)值，也在無形之中消解了行政主體的獨(dú)立人格，為我國數(shù)字政府建設(shè)埋下隱患，如在重大行政決策中存在地方主導(dǎo)的區(qū)域性專家論證的合理性問題、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估如何利用數(shù)字化提質(zhì)增效、民主決策的數(shù)字參與渠道的拓展問題，以及算法審查合法性的法律定位問題等。

數(shù)字政府的建設(shè)亟需數(shù)字法治的護(hù)航。依據(jù)國家對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的要求，本文試圖在數(shù)字政府建設(shè)的背景下研究如何在重大行政決策過程中利用好數(shù)字化成果，界定數(shù)字技術(shù)利用的邊界，厘清數(shù)字技術(shù)和決策主體的“人機(jī)關(guān)系”，對(duì)現(xiàn)行程序探求改進(jìn)和完善的策略，據(jù)此提出具有針對(duì)性和可操作性的具體建議，以規(guī)范數(shù)字化進(jìn)程，促進(jìn)數(shù)字化決策工作有序開展。并把大數(shù)據(jù)作為一種重要的技術(shù)資源引入重大行政決策模式優(yōu)化的理論研究，探索法治新模式、正義新樣態(tài)。

一、重大行政決策的數(shù)字化與科學(xué)性

（一）革新專家論證環(huán)節(jié)

“有限理性”理論認(rèn)為人的信息加工和計(jì)算能力是有限的，任何人組成的任何組織都無法按照完全理性的模式去行動(dòng)[2]。政府組織同樣不能全然理性、全知全能，重大行政決策的做出需要社會(huì)專家充當(dāng)一個(gè)理性局外人的角色促使決策趨近理性狀態(tài)。因此，專家論證是以引入專家意見和建議來提高重大行政決策科學(xué)性的重要手段。數(shù)字政府建設(shè)中應(yīng)更加重視專家論證對(duì)科學(xué)決策的促進(jìn)作用，使其持續(xù)成為促進(jìn)政府科學(xué)做出重大行政決策的關(guān)鍵支撐，尤其是數(shù)字化時(shí)代政府在做出重大行政決策過程中愈加涉及專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域的情況下。

現(xiàn)實(shí)中由于某些制度設(shè)計(jì)的不完備、不科學(xué)，使我國現(xiàn)階段的專家論證環(huán)節(jié)并未全然發(fā)揮避免重大行政決策失誤的作用。其一，在落實(shí)《暫行條例》第二十一條過程中出現(xiàn)了諸如專家選拔標(biāo)準(zhǔn)不明、地方可供選擇的專家有限、專家意見受利益集團(tuán)影響等一系列問題。具體來說，部分地區(qū)未具體規(guī)定專家選拔程序，造成了選擇標(biāo)準(zhǔn)的缺失，擴(kuò)大了地方政府的自由裁量權(quán)，出現(xiàn)人員選擇的隨意性，有的地方甚至任意選取非相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜易鳛檎撟C專家，這導(dǎo)致專家論證的實(shí)際結(jié)果難以得到群眾信服[3]。區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)使得各縣級(jí)以上單位自主選拔的專家?guī)旖M成人員質(zhì)量參差不齊，管理水平良莠不齊使得部分地區(qū)的專家?guī)旖ㄔO(shè)粗糙，難以滿足專家論證需求[4]。由地方政府選拔專家?guī)斐蓡T，也出現(xiàn)了專家及專業(yè)機(jī)構(gòu)被利益脅迫的現(xiàn)象。其二，《暫行條例》中未明確專家論證的制度保障。地方立法也只是表示提供部分必要的工作保障，而在實(shí)踐中，專家普遍反映政府的信息分享不夠及時(shí)與全面[5]，進(jìn)而影響專家論證結(jié)果的科學(xué)性。其三，受傳統(tǒng)行政決策思想影響，重大行政決策中的專家論證走向形式化。有部分地區(qū)在專家論證環(huán)節(jié)，專家不出具專業(yè)的論證報(bào)告，只是口頭發(fā)表意見，對(duì)決策機(jī)關(guān)起不到拘束作用。

《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中明確指出，數(shù)字化技術(shù)和手段可以突破傳統(tǒng)的時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的快速集聚和重組重構(gòu)，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，尤其是對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展有重要意義。因此，可以借助數(shù)字技術(shù)建立全國專家論證平臺(tái)，通過下設(shè)全國統(tǒng)一數(shù)字化專家?guī)?、雙向數(shù)字化信息傳遞功能、“雙標(biāo)簽”數(shù)字系統(tǒng)專家選任功能和論證結(jié)論性材料上傳功能應(yīng)對(duì)專家論證環(huán)節(jié)的困局，提升其科學(xué)性。

首先，建立國家統(tǒng)一的數(shù)字化專家?guī)煲源龠M(jìn)專家論證程序?qū)I(yè)性發(fā)展。由國家有關(guān)部門統(tǒng)一管理專家?guī)?，統(tǒng)一選拔專家?guī)斐蓡T，統(tǒng)一審核專家?guī)斐蓡T資質(zhì)，細(xì)化專家遴選標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大專家選擇范圍，優(yōu)化專家?guī)烊藛T組成，一是能提升專家論證的說服力和影響力，二是能使地方政府匹配到更適合的專家以應(yīng)對(duì)各種專業(yè)性強(qiáng)的問題，三是能開拓異地專家機(jī)構(gòu)論證途徑和技術(shù)，在一定程度上維護(hù)專家論證的中立性，減少因地緣便利誘發(fā)的專家機(jī)構(gòu)與利益主體之間的利益輸送。當(dāng)然，同時(shí)也要明確異地專家論證的方式和程序要求，利用數(shù)字化技術(shù)保證異地專家論證的順利開展。

其次，開發(fā)雙向數(shù)字化信息傳遞功能。所謂“雙向”體現(xiàn)在決策機(jī)關(guān)向?qū)＜姨峁┤嫘畔⒑蛯＜蚁驔Q策機(jī)關(guān)反饋論證過程中發(fā)現(xiàn)問題的渠道暢通。在向?qū)＜覀鬟f信息方面，以決策機(jī)關(guān)提供相關(guān)公開的政府文件和內(nèi)部材料為基礎(chǔ)，對(duì)決策機(jī)關(guān)沒有提供的資料采用“申請(qǐng)”的方式取得，并協(xié)同利用政府內(nèi)部的信息資源共享平臺(tái)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行數(shù)字化傳遞。同時(shí)，為保障專家進(jìn)行前期研究有足夠的時(shí)間，相關(guān)資料要在論證工作開展前7日內(nèi)送達(dá)。在專家反饋方面，專家可以通過信息傳遞平臺(tái)將論證過程中發(fā)現(xiàn)的問題和意見傳遞給決策機(jī)關(guān)以及專家組其他成員，共同研討、協(xié)商溝通的過程就是實(shí)現(xiàn)專家論證科學(xué)性的過程。

最后，利用數(shù)字系統(tǒng)進(jìn)行專家選任工作，并對(duì)決策項(xiàng)目和專家進(jìn)行“雙標(biāo)簽”處理，以及推進(jìn)論證結(jié)論性材料上傳功能。根據(jù)所涉專業(yè)領(lǐng)域和地域?qū)Q策項(xiàng)目和專家進(jìn)行“雙標(biāo)簽”處理，利用“專業(yè)領(lǐng)域”標(biāo)簽限制決策機(jī)關(guān)在選任專家時(shí)只選任具有相關(guān)標(biāo)簽的專家；利用“地域”標(biāo)簽，規(guī)定決策機(jī)關(guān)在滿足專業(yè)要求的基礎(chǔ)上以就近、就便優(yōu)先原則選任專家?guī)靸?nèi)專家，提高公共資源的利用效率和專家論證的組織效率，另有規(guī)定的除外?！半p標(biāo)簽”處理能夠相對(duì)限制決策機(jī)關(guān)選任專家的權(quán)力。此外，以委任第三方機(jī)構(gòu)的方式，定期對(duì)決策項(xiàng)目的標(biāo)簽匹配度進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)專家的標(biāo)簽準(zhǔn)確度進(jìn)行審核，以中立的視角起到監(jiān)督和運(yùn)維的作用，倒逼決策機(jī)關(guān)適當(dāng)選任專家論證成員。并要求專家論證程序完成之后在30日內(nèi)將專家論證報(bào)告或?qū)＜艺撟C會(huì)議臺(tái)賬上傳至系統(tǒng)，以數(shù)字化記錄的方式為可能啟動(dòng)的責(zé)任追究程序提供證據(jù)，讓專家對(duì)論證結(jié)果負(fù)責(zé)，促使專家出具更專業(yè)的論證報(bào)告，約束決策機(jī)關(guān)行為。

（二）鞏固風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作用

首先，探索風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序中數(shù)據(jù)分析與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式的融合模式。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使得在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序中樹立數(shù)據(jù)思維成為地方政府科學(xué)做出重大行政決策的必然選擇。通過數(shù)據(jù)采集、儲(chǔ)存和關(guān)聯(lián)分析深度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，可以修正決策者的直覺偏差或經(jīng)驗(yàn)誤導(dǎo)，提高評(píng)估主體工作效率及評(píng)估結(jié)果的可靠性。但在此過程中也出現(xiàn)了“拍腦袋決策”和“唯數(shù)據(jù)論”兩種極端的決策方式，危及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

信息社會(huì)中數(shù)字政府的運(yùn)作與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)政府以小批量數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和為決策提供信息支撐的方式不同，在特定情況下改變了重大行政決策基于因果關(guān)系的邏輯推理模式。數(shù)據(jù)分析以相關(guān)性分析為基礎(chǔ)，進(jìn)行關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的自動(dòng)搜尋，快速分析數(shù)據(jù)之間可能的相關(guān)規(guī)律，使數(shù)據(jù)價(jià)值從量的累積直至發(fā)生質(zhì)的變化[6]137。因此在科學(xué)做出重大行政決策的過程中，“拍腦袋決策”和“唯數(shù)據(jù)論”兩種極端的決策方式都不可取。一方面，信息社會(huì)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供了數(shù)量巨大、來源廣泛、格式多樣的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，“拍腦袋決策”顯然不足以支撐評(píng)估的可靠性，決策者不僅要樹立數(shù)據(jù)思維，更要不斷提升數(shù)據(jù)挖掘能力，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作提供科學(xué)的依據(jù)和支撐。另一方面，相關(guān)關(guān)系并不全然合理，“唯數(shù)據(jù)論”并不可取[6]139，因此決策者必須對(duì)相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，闡明其與事實(shí)和做出決定之間存在著合理關(guān)聯(lián)[7]?？傊プ?shù)據(jù)這個(gè)關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，不斷探索并合理應(yīng)用數(shù)字革命影響下的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化與法治化的緊密融合。

其次，數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序?qū)χ卮笮姓Q策的長期預(yù)防作用。政府的重大行政決策常常關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作用凸顯。在現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)急劇滋生蔓延背景下，人類已經(jīng)置身于一個(gè)彌散著化學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)等諸多現(xiàn)代技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的世界之中，再加上人們法治意識(shí)和民主意識(shí)的提升，他們的權(quán)益訴求逐漸呈現(xiàn)出多元化的趨勢[8]108。每一個(gè)重大行政決策都潛在影響著公民的日常生活，然而實(shí)踐中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估僅僅被認(rèn)為是一個(gè)靜態(tài)過程[9]，主要在做出決策前起預(yù)測作用，沒有認(rèn)識(shí)到多變的時(shí)局對(duì)評(píng)估結(jié)果的動(dòng)態(tài)影響，缺乏一定的跟蹤反饋機(jī)制，進(jìn)而加大了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的難度。

長期對(duì)重大決策開展動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控會(huì)消耗大量行政資源。這種成本與效益之間的矛盾，實(shí)質(zhì)是動(dòng)態(tài)監(jiān)控的高損耗與風(fēng)險(xiǎn)的危害性之間的矛盾。立法者與行政主體沒有對(duì)重大行政決策實(shí)行動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督大多是受到必要性原則的影響，在分析動(dòng)態(tài)評(píng)估的成本和收益之后做出取舍，輕視了動(dòng)態(tài)因素可能造成的影響。行政主體大多數(shù)時(shí)候憑借自己的“法感”選擇一個(gè)所謂的“最小損害”手段[10]，在比較和分析中被“成本與收益”所支配，過分注重動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所帶來的效果。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估反向分析決策的可行性，是將風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)源頭治理的科學(xué)手段，不應(yīng)該按照“法感”判斷定義決策的現(xiàn)實(shí)影響與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也存在著決策者主觀上對(duì)待重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序重要性認(rèn)識(shí)不清，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)抱有僥幸心理。

因此在大數(shù)據(jù)背景下，為了能夠科學(xué)地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，需要引入數(shù)字技術(shù)優(yōu)化重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，建立以數(shù)字化動(dòng)態(tài)評(píng)估監(jiān)控系統(tǒng)為基礎(chǔ)的簡易監(jiān)控程序，利用算法程序?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)跟蹤反饋相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。簡易監(jiān)控程序在應(yīng)用時(shí)要注意以下三點(diǎn)：其一，范圍上的普遍性。作為一個(gè)基礎(chǔ)性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，重大行政決策已經(jīng)在影響程度上區(qū)別于一般行政決策，著重體現(xiàn)重大行政決策對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生的廣泛而深刻的影響，如果還需要以重要程度為尺度對(duì)其進(jìn)一步區(qū)分，那么無論是在理論上還是實(shí)踐過程中都會(huì)加劇因標(biāo)準(zhǔn)界定不明而導(dǎo)致的理論和實(shí)踐亂象，不利于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍監(jiān)控。其二，時(shí)間上的持續(xù)性。動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控不僅需要貫穿重大行政決策過程始終，還要根據(jù)決策種類持續(xù)一定時(shí)間。其三，應(yīng)用效果上的基礎(chǔ)性。簡易監(jiān)控程序是以防范風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)省行政資源為理念達(dá)到基礎(chǔ)的監(jiān)控效果，不能將其認(rèn)定為動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)控的唯一形式和必經(jīng)程序，對(duì)于確有必要進(jìn)行更高強(qiáng)度動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)控的，決策者應(yīng)選擇更為適宜的方式和工具，投入更多的行政資源。

數(shù)字政府建設(shè)過程中必須利用好數(shù)字化，抓住數(shù)據(jù)這個(gè)關(guān)鍵生產(chǎn)要素提高評(píng)估效率和降低評(píng)估難度，逐步將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序貫穿重大行政決策過程始終，重視每一次重大行政決策的潛在風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)相關(guān)關(guān)系影響的預(yù)測，最大限度地防止社會(huì)動(dòng)蕩和群體性事件的發(fā)生。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)政府科學(xué)決策的重要環(huán)節(jié)，亟待嵌入大數(shù)據(jù)特征和功能，助推評(píng)估工具模式創(chuàng)新，從而為重大行政決策提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提到的“到2025年政府決策科學(xué)化取得重要進(jìn)展”的工作目標(biāo)。

二、重大行政決策的數(shù)字化與民主性

（一）搭建決策公開共享平臺(tái)

在農(nóng)業(yè)社會(huì)這種低信息社會(huì)形態(tài)中，對(duì)信息生產(chǎn)和流動(dòng)進(jìn)行壟斷和控制意味著秩序和穩(wěn)定，國家政策對(duì)于信息的控制是治理的常見表現(xiàn)形式[11]。而在當(dāng)今信息社會(huì)下，如果還是持續(xù)對(duì)信息壟斷，各種對(duì)重大行政決策的猜疑將成為信息發(fā)酵的安全隱患，擾動(dòng)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定。事實(shí)上，在重大行政決策面前，政府對(duì)信息的壟斷實(shí)際上并不能起到抑制矛盾的作用，甚至?xí)斐筛鼑?yán)重的信任危機(jī)，對(duì)重大行政決策的信息及時(shí)進(jìn)行社會(huì)公示，做好解釋工作，樹立誠信政府形象更有助于預(yù)防和化解危機(jī)，對(duì)于社會(huì)反響過大的決策也可以盡早處理并及時(shí)止損。利用透明公開的信息穩(wěn)定社會(huì)輿論風(fēng)向，是信息社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主的重要決策方式，即政府公共部門擁有的信息、數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)更為廣泛地向公眾開放[12]。

作為主權(quán)者的公民，當(dāng)然也希望知悉政府在做出重大行政決策過程中的行為信息，但是困于公民（委托人）與決策者（代理人）之間信息掌控的不平等地位，公民對(duì)行為細(xì)節(jié)并不了解或者不愿付出大量時(shí)間精力去密切關(guān)注決策者的動(dòng)向，此時(shí)就可能滋生決策者的機(jī)會(huì)主義心理，通過美化和掩飾重大行政決策信息，將自己的利益最大化[13]。這種狀態(tài)普遍存在于“委托-代理”關(guān)系中[14]?？v觀政府的行政信息公開行為大多不是自愿和自我驅(qū)動(dòng)，更多是受上級(jí)命令或者寫于成文規(guī)則中的激勵(lì)機(jī)制所驅(qū)動(dòng)[15]。

鑒于此，重大行政決策信息公開應(yīng)當(dāng)以公民的知情權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，打破政府信息壟斷地位，順應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立信息化重大行政決策信息公開平臺(tái)，驅(qū)使決策者進(jìn)行信息公開。2020年，廣西將“決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)公眾參與平臺(tái)建設(shè)”寫入《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》，2022年，《天津市重大行政決策公眾參與工作規(guī)則》第九條對(duì)建立完善重大行政決策公眾參與平臺(tái)做出了相關(guān)規(guī)定。上海、福建、云南等多個(gè)省份相繼出臺(tái)的2023年政府工作報(bào)告中，也可以發(fā)現(xiàn)多地均將在其轄區(qū)內(nèi)推動(dòng)智慧城市建設(shè)和區(qū)域一體化數(shù)字平臺(tái)建設(shè)作為重要部署內(nèi)容，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)成為大力發(fā)展方向。

未來，建議將重大行政決策中不涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的過程性信息在平臺(tái)上向公眾公開，推動(dòng)政務(wù)信息向社會(huì)公眾逐步開放，釋放數(shù)據(jù)活力，為智慧城市建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。統(tǒng)一決策信息共享的標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)與程序，做到相互聯(lián)系，暢通群眾獲取決策信息的途徑，進(jìn)行社會(huì)公示，維護(hù)社會(huì)公正。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)決策信息公開是否及時(shí)和完整的監(jiān)管，確保數(shù)字共享平臺(tái)投入有效、功能好用、績效客觀[16]。將“還數(shù)于民”作為數(shù)據(jù)共享價(jià)值層面的前提，將數(shù)據(jù)產(chǎn)生的價(jià)值落實(shí)到維護(hù)公民權(quán)益層面[17]。決策公開共享平臺(tái)中的信息可以被多方主體獲得，公眾可以通過平臺(tái)查看重大行政決策做出的過程公示，避免決策暗箱操作，決策主體能夠聽到各方的意見建議，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)重大行政決策的過程監(jiān)督。

（二）拓寬公眾參與渠道

公眾通過多種渠道和途徑接收信息、表達(dá)意見進(jìn)而參與到重大行政決策程序是公眾參與的重要內(nèi)容。唯有經(jīng)得起批評(píng)、質(zhì)疑、論證所形成的公共政策方案才具有可行性[18]。《暫行條例》中詳細(xì)規(guī)定了重大行政決策程序公眾參與的多種形式和渠道，《天津市重大行政決策公眾參與工作規(guī)則》第九條也要求決策承辦單位應(yīng)當(dāng)充分利用政府網(wǎng)站、社交媒體、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)途徑，拓展公眾參與渠道，增強(qiáng)參與效果。但是在實(shí)踐中形式主義和參與效果不理想的問題仍較為嚴(yán)重，未能實(shí)質(zhì)調(diào)動(dòng)公眾參與行政決策的積極性，集中表現(xiàn)為：其一，數(shù)字政府建設(shè)中仍然沒有改變?nèi)苄驼芸氐哪Ｊ?，?quán)利本位和包辦主義的觀念仍然存在；其二，在“大政府-小社會(huì)”的二元結(jié)構(gòu)中，數(shù)字化方式促進(jìn)公眾參與的效果并不特別顯著，公眾的參與意識(shí)未能得到有效改善；其三，地方重大行政決策公眾參與工作規(guī)則文件中對(duì)于參與途徑只是列舉，并沒有規(guī)定參與途徑應(yīng)用場景的指導(dǎo)性要求，傳統(tǒng)途徑和數(shù)字化途徑的應(yīng)用之間沒有有效銜接。

為確保貫徹民主決策原則在重大行政決策中的體現(xiàn)，地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步豐富民主形式、拓寬民主渠道，推動(dòng)形式民主向?qū)嵸|(zhì)民主轉(zhuǎn)變。明確公眾的數(shù)字參與權(quán)利，讓公眾真正了解政策信息、真心表達(dá)建議并真實(shí)參與決策[19]。首先，增添數(shù)字新形式。地方政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，應(yīng)當(dāng)注重公眾參與從傳統(tǒng)模式向“數(shù)字+”形式拓展，即開展原有途徑的數(shù)字化利用。例如線上發(fā)放調(diào)查問卷、線上聽證會(huì)等，實(shí)現(xiàn)線下參與和線上參與的融合。數(shù)字參與為行政機(jī)關(guān)提供更符合公眾需要、公眾情況和公眾愿望的定制服務(wù)創(chuàng)造條件，在損耗適當(dāng)?shù)那疤嵯率箓€(gè)人能夠充分參與、選擇多樣化或個(gè)性化的參與途徑。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用也便于記錄民主決策過程，通過系統(tǒng)自動(dòng)記錄次數(shù)、時(shí)長、內(nèi)容、過程等數(shù)據(jù)直觀反映地方政府民主決策的實(shí)施效率，這種數(shù)字化留痕在一定程度上也有效抑制“形式主義假民主”。

其次，開拓?cái)?shù)字新渠道。部分地區(qū)在地方政府制定的相關(guān)重大行政決策公眾參與規(guī)定中均明確將政務(wù)新媒體列為向社會(huì)公開征求意見的可選途徑之一，在原有傳統(tǒng)媒體的基礎(chǔ)上增加微博、微信、新聞客戶端等新媒體。地方政府利用政務(wù)新媒體平臺(tái)公布過程信息，能夠借流量之勢助力公眾參與，使服務(wù)更加便捷?；ヂ?lián)網(wǎng)的強(qiáng)交互功能使信息交換不受空間限制，信息壟斷成為歷史[20]，公眾能隨時(shí)隨地接收重大行政決策的過程性信息，有助于公眾充分了解相關(guān)決策。地方政府收集網(wǎng)民的反饋進(jìn)行分析，是向社會(huì)征求意見、民意調(diào)查的數(shù)字化拓展利用。同時(shí)，以算法為核心的分發(fā)機(jī)制提高了內(nèi)容分發(fā)效率，減少人工負(fù)擔(dān)。《浙江省人民政府關(guān)于深化數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)施意見》《山東省數(shù)字政府建設(shè)實(shí)施方案》均提到依托全省統(tǒng)一的政府信息公開業(yè)務(wù)數(shù)字化應(yīng)用建設(shè)成果，優(yōu)化政策智能推送，推動(dòng)政策信息集成智能發(fā)布，實(shí)現(xiàn)從“人找政策”到“政策找人”的轉(zhuǎn)變。數(shù)字時(shí)代下政府應(yīng)更加開放，貫徹?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮“眾智”作用，動(dòng)員和吸納社會(huì)治理主體的參與熱情，通過自我創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)數(shù)字化變革。

最后，“數(shù)字+”模式作為公眾參與形式的多樣化拓展，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況評(píng)估后，與傳統(tǒng)模式做到效果上的相互補(bǔ)充，讓政民之間高效互動(dòng)、對(duì)話、合作。利用數(shù)字化創(chuàng)新服務(wù)方式，保障人民群眾廣泛參與決策，無論是固守傳統(tǒng)途徑還是只利用線上途徑都不利于民主決策。未來的行政法體系不能僅僅用一套法律規(guī)范來解決所有的行政法律問題，而是要有針對(duì)性地建立多個(gè)規(guī)范來處理對(duì)應(yīng)的類型問題[21]。與此同時(shí)，不同新媒體平臺(tái)的受眾群體有所差異，且并不能精準(zhǔn)涵蓋所有相關(guān)利益群體，很難認(rèn)為進(jìn)行單一宣傳能夠做到全面。另外，由于平臺(tái)自身的算法推薦機(jī)制和“信息繭房”的存在，使得政府信息的傳播空間、傳播范圍、影響力受到限制，話語主導(dǎo)權(quán)也在逐步削弱。因此決策者要兼顧不上網(wǎng)群體參與決策、反饋意見的權(quán)利，為無法使用網(wǎng)絡(luò)的群體提供其他參與途徑。例如，決策者對(duì)待與決策最為密切的利益相關(guān)團(tuán)體時(shí)，主動(dòng)采用社區(qū)、基層訪談等參與形式就具有特殊的價(jià)值與意義。面對(duì)面地聽取公眾意見，填補(bǔ)了網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體覆蓋不到的范圍，精準(zhǔn)把握一線情況，更具真實(shí)性和現(xiàn)實(shí)性[7]80。在落實(shí)民主決策的過程中需要合理利用數(shù)字手段優(yōu)化公眾參與決策制定的程序，暢通公眾表達(dá)利益訴求的渠道，引導(dǎo)公眾發(fā)揮更有效的作用，兼顧多方面的利益，提高公眾對(duì)決策的滿意度，最大程度地實(shí)現(xiàn)民主決策。

三、重大行政決策的數(shù)字化和依法性

（一）明確合法性審查分工

依法行政原則適用于所有行政行為，只有走上法治的軌道，行政決策才能保證科學(xué)、民主[22]?！稌盒袟l例》實(shí)施以來，從中央到地方的各級(jí)政府都更加注重對(duì)重大行政決策的合法性審查，并且取得了顯著效果，在一定程度上提高了重大行政決策的合法性水平。由于重大行政決策的復(fù)雜性、重大性、全局性，地方政府積極響應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)將自動(dòng)化審查注入重大行政決策的合法性審查過程，提高行政效能。隨著算法技術(shù)不斷更新優(yōu)化，算法審查在重大行政決策中擴(kuò)張應(yīng)用的弊端和風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露?！皵?shù)字賦能”不等于“數(shù)字萬能”，即使是自然科學(xué)也有其無法衡量的限制，而越是復(fù)雜的公共事務(wù)就越難以精確衡量[23]。

造成算法審查風(fēng)險(xiǎn)有主客觀兩方面的原因。主觀上審查者對(duì)算法過度依賴，甚至無條件信任其審查結(jié)果。行政法多頭、多級(jí)的立法體制造就其內(nèi)容種類不一、紛繁復(fù)雜、變動(dòng)迅速的特點(diǎn)，這是對(duì)決策審查者關(guān)于法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策有關(guān)規(guī)定掌握和檢索能力的考驗(yàn)。而在執(zhí)行過程中單一的法律效果常常會(huì)產(chǎn)生集體的社會(huì)效應(yīng)，一旦出現(xiàn)失誤便會(huì)對(duì)政府公信力和廉潔形象造成一定的負(fù)面影響，這將會(huì)給審查者心理上的壓力。這共同促使審查者過度依賴算法承擔(dān)部分合法性審查工作。客觀上算法技術(shù)本身存在弊端。其一，設(shè)計(jì)者雖然會(huì)將一些考量因素寫入代碼，但卻無法將人類社會(huì)的價(jià)值判斷融入。重大決策往往涉及從中央到地方許多相關(guān)規(guī)定，內(nèi)容上也多有涉及行政原則，需要審查者對(duì)所涉及的法律政策與社會(huì)情況進(jìn)行綜合性分析才能得出智慧的判斷，疑難問題也往往需要組織討論，這都是算法技術(shù)目前無法支持的。由于數(shù)字技術(shù)是完全依照預(yù)先設(shè)定的算法去完成一系列指令，再加上現(xiàn)有技術(shù)的限制無法將所有情況都設(shè)定進(jìn)去，就注定審查結(jié)果的準(zhǔn)確程度符合正態(tài)分布模型。排除效果極好和極差兩種極端狀態(tài)，在一般情況下考慮，審查者即使對(duì)審查結(jié)果產(chǎn)生疑問，最終也會(huì)選擇去相信這個(gè)結(jié)果。其二，自動(dòng)化技術(shù)本身具有黑箱性。表面上看，人工智能通過數(shù)據(jù)、算法、代碼來運(yùn)行，但本質(zhì)上是通過設(shè)計(jì)者的編程而運(yùn)作，不免受設(shè)計(jì)者的意志、判斷標(biāo)準(zhǔn)等因素影響，也會(huì)出現(xiàn)檢索誤差等情況，過度使用將侵害正當(dāng)程序原則。

為有效防范和規(guī)避算法審查風(fēng)險(xiǎn)，提升對(duì)合法性審查的助益，在合法性審查程序中要進(jìn)一步明確人工智能的輔助作用。在制度層面上，明確政府在合法性審查過程中的主體地位和算法的工具屬性，在“人機(jī)關(guān)系”中劃定人與人工智能之間的權(quán)利歸屬以及人工智能可以輔助的審查范圍。并在立法上明確，任何從機(jī)器得到的數(shù)據(jù)和結(jié)果，除了極其直接地證明了的行政事實(shí)，都要經(jīng)過審核判斷之后才能使用，而且沒有其他類型的證據(jù)構(gòu)成證據(jù)鏈的機(jī)器證據(jù)，就不能作為審查終結(jié)的證據(jù)，否則就是非法行政行為[24]。人工智能并不能完全替代人在合法性審查程序中的重要作用，縱容算法逐漸從輔助工具轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在或未來的智能代理與智能主體，獲得獨(dú)屬于人類的決策權(quán)，將使算法分析逐漸代替行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷成為行政權(quán)威的來源，造成行政權(quán)威的轉(zhuǎn)移。為避免算法權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)張，需要明確算法輔助行政是立基于技術(shù)工具性的“人治主導(dǎo)”，“算法治理”的同時(shí)注重“治理算法”，確保人類在任何時(shí)候和任何階段都能夠控制算法，而非被控制[25]。在主體意識(shí)層面上，督促審查者不能過度依賴人工智能的審查結(jié)果以及將人工智能的審查結(jié)果作為審查的唯一依據(jù)，強(qiáng)化審查者的主體意識(shí)。雖然算法審查很可能通過技術(shù)發(fā)展和自主學(xué)習(xí)在未來彌補(bǔ)技術(shù)上的缺陷，但是短時(shí)間內(nèi)算法的工具地位不會(huì)改變，仍然需要人來發(fā)揮主觀能動(dòng)性主導(dǎo)重大行政決策的合法性審查工作。在進(jìn)一步精細(xì)化完善算法程序的同時(shí)，目前更為重要的是提高審查者的職業(yè)素養(yǎng)與法律審查能力，提高行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性與明確人工智能的工具性，實(shí)現(xiàn)合法性審查的法治數(shù)字化，讓技術(shù)賦能法治化發(fā)展。地方政府不但要嚴(yán)格把控審查者的選入門檻，而且要定期對(duì)審查主體開展培訓(xùn)活動(dòng)，并制定相應(yīng)考察機(jī)制，提高審查者的理論功底和多學(xué)科知識(shí)水平。

（二）優(yōu)化決策過程留痕模式

十八屆四中全會(huì)提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，是中國共產(chǎn)黨為抑制領(lǐng)導(dǎo)干部利用集體決策的決策主體模糊性，抱著“法不責(zé)眾，罰不及眾”的錯(cuò)誤想法，胡亂對(duì)待重大決策的現(xiàn)象，也是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上為避免集體決策成為個(gè)人意志的附庸和個(gè)人逃避責(zé)任的“避風(fēng)港”而提出的重大任務(wù)。但是長期以來，重大決策終身責(zé)任追究制度存在著追責(zé)啟動(dòng)難、責(zé)任認(rèn)定難、證據(jù)固定難的“三難”困境[26]。究其原因，從決策做出到?jīng)Q策追責(zé)存在較長的時(shí)間跨度，同時(shí)在決策做出的過程中，往往會(huì)牽涉縱向的上下級(jí)機(jī)關(guān)和橫向的同級(jí)機(jī)關(guān)等多個(gè)部門的眾多決策主體[27]，時(shí)間跨度之大、決策主體之多都在客觀上導(dǎo)致了難以收集相關(guān)證據(jù)和確認(rèn)責(zé)任主體，繼而帶來問責(zé)威懾力有限的問題。

終身責(zé)任追究制度的創(chuàng)新在于“終身”，落實(shí)難度也在于“終身”，如何跨越時(shí)間維度，保證決策過程和多元主體信息能夠長時(shí)間完整儲(chǔ)存下來并在追究中盡可能準(zhǔn)確“復(fù)盤”決策過程、明確責(zé)任主體是實(shí)現(xiàn)重大決策終身責(zé)任追究制度的關(guān)鍵。重大決策臺(tái)賬機(jī)制的建立，通過逆向還原重大決策全過程完整保留追責(zé)證據(jù)[28]，在一定程度上確保了證據(jù)的完整性。但是如果決策臺(tái)賬數(shù)據(jù)依舊以保存在紙上為一般方式，那么在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型扎實(shí)推進(jìn)的背景下，將會(huì)增大未來責(zé)任追究過程的難度和成本。

因此，為適應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息管理手段對(duì)重大決策過程建立數(shù)字化臺(tái)賬，對(duì)既定程序的格式內(nèi)容建立可反復(fù)使用的標(biāo)準(zhǔn)模板以簡化臺(tái)賬記錄。建立數(shù)字化臺(tái)賬固然可以明確具體環(huán)節(jié)決策失誤的相關(guān)責(zé)任主體以及對(duì)應(yīng)的決策內(nèi)容和過程，但同時(shí)需要建立長期的電子決策檔案管理制度為數(shù)字化臺(tái)賬的留存提供基礎(chǔ)保障。電子決策檔案管理要重視硬件建設(shè)和人員配備，嚴(yán)格程序規(guī)范使用，嚴(yán)格按照電子介質(zhì)的保存要求選擇儲(chǔ)存場所，定期對(duì)電子檔案的存儲(chǔ)環(huán)境進(jìn)行維護(hù)，及時(shí)對(duì)決策數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，保證決策數(shù)據(jù)的清晰完整，以適應(yīng)重大決策終身責(zé)任追究制度長期性的特點(diǎn)。嚴(yán)格管控電子決策檔案的查詢體系，建立系統(tǒng)完備的查詢機(jī)制，明確電子決策檔案的獲取內(nèi)容、主體、途徑、程序等。并限制數(shù)據(jù)“只進(jìn)不出”，避免相關(guān)責(zé)任主體為逃避責(zé)任追究修改或刪除決策相關(guān)數(shù)據(jù)，保障決策檔案穩(wěn)定和安全。

同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上要注重統(tǒng)籌促進(jìn)電子決策檔案與重大行政決策程序所設(shè)立的相關(guān)數(shù)字技術(shù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)互通和功能互助，整合多來源、多視角、多模式的數(shù)據(jù)，形成信息系統(tǒng)集成。通過連結(jié)多個(gè)數(shù)字技術(shù)平臺(tái)，將專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公眾參與等程序在數(shù)字平臺(tái)上的使用數(shù)據(jù)備份到電子決策檔案中，收集來自決策者、專家、公眾等多方主體視角下參與決策的過程性數(shù)據(jù)，結(jié)合傳統(tǒng)模式和數(shù)字模式進(jìn)一步豐富證據(jù)來源，補(bǔ)充證明數(shù)字化臺(tái)賬內(nèi)容，進(jìn)而形成近乎完整的全過程證據(jù)鏈條。在追責(zé)過程中，對(duì)于能夠與來自平臺(tái)的過程性數(shù)據(jù)相互印證的數(shù)字化臺(tái)賬則進(jìn)一步確認(rèn)其證明力，對(duì)于有沖突的則需要綜合考慮其是否具有證據(jù)能力。確保當(dāng)啟動(dòng)重大決策失誤終身責(zé)任追究程序時(shí)，追溯當(dāng)年決策過程的檔案進(jìn)行調(diào)查取證，做到有章可循、有據(jù)可查、證據(jù)真實(shí)，從根源上對(duì)決策者起到震懾作用，促使其依法決策、糾偏違規(guī)行為，用數(shù)字化的決策過程留痕模式助推依法決策過程。

四、結(jié)語

數(shù)字化作為賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的總抓手，必須始終堅(jiān)持在法治軌道上前進(jìn)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型必將影響重大行政決策的法治化建設(shè)。要充分釋放數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)紅利，完善和發(fā)展重大行政決策的程序價(jià)值，以適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代發(fā)展的需要。通過構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)字化專家?guī)鞚M足不同地區(qū)對(duì)高水平專家的需求，借助雙向信息傳遞功能及時(shí)互通完整信息，保障論證工作順利進(jìn)行，利用數(shù)字系統(tǒng)的“雙標(biāo)簽”模式進(jìn)行專家選任工作，限制決策機(jī)關(guān)的專家選任權(quán)，并要求專家論證結(jié)論性資料上網(wǎng)，通過強(qiáng)化監(jiān)督防范決策機(jī)關(guān)任意對(duì)待專家論證程序。在發(fā)揮數(shù)據(jù)基礎(chǔ)在風(fēng)險(xiǎn)決策中優(yōu)勢作用的同時(shí)注重?cái)?shù)據(jù)與決策者個(gè)人智慧的相互促進(jìn)作用，構(gòu)建基礎(chǔ)性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)維持動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，長期防范決策風(fēng)險(xiǎn)，以逐步達(dá)到科學(xué)決策的時(shí)代要求。利用數(shù)字技術(shù)不斷拓展民主參與的多樣化途徑，堅(jiān)持決策信息公開，最大程度上實(shí)現(xiàn)民主決策。同時(shí)，堅(jiān)持以人為主導(dǎo)，明確數(shù)字算法的輔助決策工具地位。利用數(shù)字化過程留痕完善重大決策臺(tái)賬機(jī)制，助推重大行政決策終身責(zé)任追究制度落實(shí)，倒逼決策主體依法決策。將算法權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，實(shí)現(xiàn)法制維度與技術(shù)維度深度融合、同頻共振。以法治化規(guī)范數(shù)字化，以數(shù)字化賦能法制化，健全科學(xué)、民主、依法的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)和重大行政決策的協(xié)同發(fā)展。