新時(shí)代法治型國(guó)家治理的理論闡釋

梁 平

(華北電力大學(xué) 區(qū)域法治與司法治理研究中心、法政系,河北保定 071003)

黨的二十大報(bào)告第七部分專門論述“堅(jiān)持全面依法治國(guó),推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”,深刻指出“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命,……在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”,并明確提出2035年的總體目標(biāo)包括“基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,全過程人民民主制度更加健全,基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”。這是對(duì)中共十九屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)的再次重申,與中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、中共十九大報(bào)告等重大決策部署一脈相承,總?cè)蝿?wù)是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó),而推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是實(shí)現(xiàn)這一總?cè)蝿?wù)的重要方面。其中,“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,從治理的動(dòng)態(tài)維度將法治、國(guó)家治理、社會(huì)主義法治國(guó)家等命題勾連在一起,形成了“新時(shí)代法治型國(guó)家治理”的基本命題。立足于新時(shí)代、錨定新發(fā)展階段,不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力法治化,需要圍繞“法治型國(guó)家”這一總體目標(biāo),對(duì)新時(shí)代法治型國(guó)家治理展開多維度闡釋,以此為全面依法治國(guó)、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家治理實(shí)踐提供充分的理論支持。

一、主體維度:法治型國(guó)家治理的分層結(jié)構(gòu)

“法治型國(guó)家治理”是“在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的理論表達(dá),其目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。此處的“法治國(guó)家”與“法治中國(guó)”同義,是將“國(guó)家”作為一個(gè)實(shí)體或主體,“強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方的協(xié)調(diào)、參與、配合,從而保證用最少的社會(huì)成本達(dá)到最佳的治理狀態(tài)”,(1)胡玉鴻:《通過法治的國(guó)家治理》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期。體現(xiàn)了法治在國(guó)家治理中的地位、價(jià)值、功能和效用。因此,法治型國(guó)家治理是法治主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同運(yùn)行狀態(tài)或者說多元主體運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理。

(一)“一體建設(shè)”的邏輯辯證

“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程,是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”,(2)習(xí)近平:《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》,載《求是》2014年第21期。旗幟鮮明地表達(dá)了國(guó)家治理向法治的革命性轉(zhuǎn)型,表明國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是法治化、新時(shí)代國(guó)家治理的目標(biāo)是法治型國(guó)家。作為全面依法治國(guó)的工作布局,黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”,前者體現(xiàn)了法治貫穿于治國(guó)執(zhí)政行政的全過程,后者則彰顯了法治對(duì)于作為主體的國(guó)家、政府、社會(huì)的質(zhì)的規(guī)定性,也是法治型國(guó)家建設(shè)的核心要義。對(duì)于“一體建設(shè)”,習(xí)近平總書記指出:“三者各有側(cè)重、相輔相成,法治國(guó)家是法治建設(shè)的目標(biāo),法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的主體,法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)”。(3)習(xí)近平:《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》,載《求是》2019年第4期。這一論斷跳出了“先有國(guó)家后有社會(huì)”抑或“先有社會(huì)后有國(guó)家”的西方理論假設(shè)和邏輯話語,而是立足于中國(guó)式法治現(xiàn)代化和中國(guó)法治實(shí)踐的空間維度,從國(guó)家、政府、社會(huì)的功能結(jié)構(gòu)中尋求突破。推進(jìn)法治型國(guó)家治理、建設(shè)法治型國(guó)家,首先要建設(shè)法治政府,同時(shí)通過法治政府來推進(jìn)、支撐法治國(guó)家建設(shè)并作為法治國(guó)家的顯著表征;而社會(huì)作為國(guó)家的基礎(chǔ),“為法治國(guó)家、法治政府建設(shè)提供一種良好的社會(huì)生態(tài)”,(4)胡明:《習(xí)近平法治思想:新時(shí)代中國(guó)法治戰(zhàn)略的總指引》,載《政法論壇》2020年第6期?！耙惑w建設(shè)”涵蓋了新時(shí)代國(guó)家治理的多元主體,是多元主體協(xié)同推進(jìn)法治型國(guó)家治理的總綱。

法治國(guó)家作為總目標(biāo),是“法治中國(guó)”的另一種表述,在“國(guó)家”這一實(shí)體層面展示了法治的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和持久性,既是“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的最終目標(biāo),也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。“現(xiàn)代化”作為一個(gè)內(nèi)涵豐富的“集大成”的概念,反映了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程。新中國(guó)成立以來,面對(duì)積貧積弱的現(xiàn)狀,國(guó)家提出了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化,而國(guó)家治理現(xiàn)代化作為“第五個(gè)現(xiàn)代化”,如果說前者側(cè)重于物的層面,后者則著眼于主體層面(包括人以及法律擬制主體),是從“硬實(shí)力”向“軟實(shí)力”并重的轉(zhuǎn)型,包括信息化、制度化、程序化、民主化等,其中最重要的是制度化,而制度化的核心是法治化。在“法治國(guó)家”的主體語境下,新時(shí)代法治型國(guó)家治理所依托的“法治政府”“法治社會(huì)”也是一個(gè)極具包容性的概念,“政府”并非狹義的行政機(jī)關(guān)而是不同層級(jí)行使公權(quán)力的所有主體,“社會(huì)”則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下包括自然人、各類組織等在內(nèi)的一切平等主體所構(gòu)筑的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此,新時(shí)代法治型國(guó)家治理既要堅(jiān)持法治在國(guó)家治理各層面各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)作用,更要以法治國(guó)家為目標(biāo),通過法治政府、法治社會(huì)建設(shè)不斷推動(dòng)法治型國(guó)家的形成,并將法治作為治理的基本模式。

(二)“新十六字方針”的全域要求

“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)“十六字方針”重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是“法律之治”,特別是著力解決“法”在國(guó)家運(yùn)行中的缺位、懸掛等問題;黨的二十大報(bào)告則要求“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”。“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”不僅僅是對(duì)法治型國(guó)家治理的品質(zhì)要求,通過“科學(xué)立法保證良法善治,嚴(yán)格執(zhí)法維護(hù)法律權(quán)威,公正司法確保公平正義,全民守法提振社會(huì)文明”,(5)張文顯:《習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義》,載《東方法學(xué)》2021年第1期。而且是“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的進(jìn)一步具體化,從立法、執(zhí)法、司法、守法的主體角度對(duì)“法治政府”“法治社會(huì)”的空間展開。新時(shí)代法治型國(guó)家治理體現(xiàn)在法律運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié),以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為總抓手,最重要的是廣義上的“法治政府”(立法、執(zhí)法、司法乃至黨依法執(zhí)政)和“法治社會(huì)”層面的法治化?？茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法是一系列密切關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié),任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,都必然影響到全面依法治國(guó)進(jìn)程、國(guó)家治理革命性轉(zhuǎn)型和中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)。因此,新時(shí)代法治型國(guó)家治理需要公權(quán)力主體與私權(quán)利主體在各自活動(dòng)場(chǎng)域中將法治作為根本,以是否符合法治要求作為行為判斷的根本標(biāo)準(zhǔn),通過外在制約和內(nèi)在自覺確保法治在國(guó)家運(yùn)行中的基礎(chǔ)地位。

從新中國(guó)成立以來的國(guó)家治理歷程來看,現(xiàn)今已從“管制—立國(guó)”“管理—富國(guó)”邁向“治理—強(qiáng)國(guó)”的新歷史階段,民主法治、多元共治是這一階段的重要特征。(6)鄧海龍、洪向華:《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)家治理的歷史進(jìn)程、動(dòng)態(tài)特征與主要經(jīng)驗(yàn)》,載《山東社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。立足于新時(shí)代法治型國(guó)家治理的動(dòng)態(tài)實(shí)踐,關(guān)鍵在于立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié),主動(dòng)將權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)等納入法治軌道,自覺運(yùn)用“法治邏輯、法理思維”“處理邏輯與經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系,從而為法治話語體系建構(gòu)提供思維方式,為法治中國(guó)建設(shè)塑造思維規(guī)則,為法律邏輯的拓展研究提供新的領(lǐng)域等等。”(7)陳金釗:《法治邏輯、法理思維能解決什么問題?》,載《河北法學(xué)》2019年第7期?！靶率址结槨睂⒎ㄖ螡B透在“主體—行為”的邏輯結(jié)構(gòu)中,以良法善治為目標(biāo),提出了高質(zhì)量法治的基本要求,其重心在于各個(gè)環(huán)節(jié)的多元主體牢固樹立法治理念,在制度化治理中體現(xiàn)法理根據(jù),妥善處理法治與改革、穩(wěn)定、民主等多重關(guān)系,使以憲法法律為核心的制度規(guī)范體系真正成為新時(shí)代法治型國(guó)家治理的基本依據(jù)。

(三)國(guó)家治理實(shí)踐的主體行動(dòng)

法治在國(guó)家、政府、社會(huì)“一體建設(shè)”以及立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)中的價(jià)值和功能實(shí)現(xiàn),最終體現(xiàn)為具體主體的實(shí)踐行動(dòng)。國(guó)家治理是一個(gè)總體概念,某種意義上是各個(gè)層面的“社會(huì)治理”的集合,二十大報(bào)告再次要求“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度,……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”,此為對(duì)中共十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(簡(jiǎn)稱《十九屆四中全會(huì)決定》)提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的深化,充分體現(xiàn)了多元主體協(xié)同共治理念。法治型國(guó)家治理涉及執(zhí)政黨、人大以及“一府一委兩院”、市場(chǎng)、社會(huì)、民眾等多元主體,關(guān)涉到長(zhǎng)期以來存在的理論爭(zhēng)議問題,特別是法治與政治、人治等的關(guān)系。習(xí)近平總書記從現(xiàn)代世界各國(guó)普遍實(shí)行政黨國(guó)家的現(xiàn)實(shí)出發(fā),一針見血地指出:“‘黨大還是法大’是一個(gè)政治陷阱,是一個(gè)偽命題”,“對(duì)于各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言,權(quán)大還是法大則是一個(gè)真命題”,(8)習(xí)近平:《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神 全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話》,載中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第34、37頁。反復(fù)強(qiáng)調(diào)并完善法律法規(guī)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,可謂抓住了法治實(shí)踐的核心和要害。

堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”的根本政治制度安排,確立新時(shí)代法治型國(guó)家治理主體的分層結(jié)構(gòu)。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證,是中國(guó)特色社會(huì)主義根本特征在法治型國(guó)家治理的具體體現(xiàn)。既要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),又要推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化,還必須堅(jiān)持黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,從根本上理順了執(zhí)政黨與其他主體的多重關(guān)系。二是堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,從主體層面牽住了法治型國(guó)家治理的“牛鼻子”。領(lǐng)導(dǎo)干部能否運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn),一定程度上體現(xiàn)了其所在區(qū)域和部門的法治實(shí)踐狀況。三是德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍是法治型國(guó)家治理的基礎(chǔ)堡壘。習(xí)近平總書記在“五個(gè)過硬”(信念過硬、政治過硬、責(zé)任過硬、能力過硬、作風(fēng)過硬)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“四化”(革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化)和“四忠于”(忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律),突出法治工作隊(duì)伍的政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任和社會(huì)責(zé)任,法治工作隊(duì)伍的整體風(fēng)貌和個(gè)人表現(xiàn)是民眾觀測(cè)法治型國(guó)家治理的一面“鏡子”。四是“全民守法”奠定了法治型國(guó)家治理的根基?！叭瘛奔仁侵钙胀癖?廣義上涵蓋市場(chǎng)、社會(huì)運(yùn)行的各類主體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)主體既要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,更要遵循法律確立的市場(chǎng)理念和規(guī)則。同時(shí),在基層關(guān)系結(jié)構(gòu)中,加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),著眼于社會(huì)“細(xì)胞”的法治基因,在國(guó)家與民眾之間建立了法治實(shí)踐的有機(jī)紐帶。上述四個(gè)層面,從實(shí)踐視角對(duì)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”和“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等新時(shí)代法治型國(guó)家治理的主體進(jìn)行了分層安排,建立了立體化的實(shí)踐結(jié)構(gòu),高度體現(xiàn)了主體統(tǒng)一性。

二、價(jià)值維度:法治型國(guó)家治理的判斷標(biāo)準(zhǔn)

價(jià)值判斷是與事實(shí)判斷相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念,是法學(xué)研究和法治建設(shè)不可或缺的內(nèi)容,“現(xiàn)代法治的價(jià)值屬性乃是對(duì)生產(chǎn)力和交換關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)上形成的一定社會(huì)主體自由、平等和權(quán)利的確認(rèn)和保障,是對(duì)社會(huì)主體一定利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn),從而構(gòu)成了法治發(fā)展及其現(xiàn)代化進(jìn)程的生命線”。(9)公丕祥:《習(xí)近平法治價(jià)值論思想的內(nèi)在蘊(yùn)涵》,載《行政法學(xué)研究》2020年第6期。牢固樹立以人民為中心的思想,堅(jiān)持良法善治的現(xiàn)代法治觀,這些構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治和新時(shí)代法治型國(guó)家治理的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

(一)制度之治的法治鮮明底色

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性,是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本規(guī)范,現(xiàn)代國(guó)家治理是制度之治,法治是制度之治的內(nèi)核,新時(shí)代法治型國(guó)家治理首先要堅(jiān)持制度之治,其中最根本的是中國(guó)特色社會(huì)主義制度。中共十九大報(bào)告指出:“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障”;《十九屆四中全會(huì)決定》進(jìn)一步指出:“中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國(guó)大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系”,“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系,我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開,我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！秉h的二十大報(bào)告充分肯定了黨的十八大以來“各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度框架基本建立,……中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高”,提出未來五年“堅(jiān)持深化改革開放?！粩嗾蔑@中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì),不斷增強(qiáng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的動(dòng)力和活力,把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能?！毙聲r(shí)代法治型國(guó)家治理需要依據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開,牢牢堅(jiān)持、不斷發(fā)展和持續(xù)完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,這既是國(guó)家治理的核心命題,也是法治建設(shè)的根本要求。法治型國(guó)家治理就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下將中國(guó)特色社會(huì)主義制度的實(shí)踐成果制度化、法律化,嚴(yán)格以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系為依據(jù),以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為總抓手,堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào):“在‘四個(gè)全面’中,全面依法治國(guó)具有基礎(chǔ)性、保障性作用。……我們要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”。(10)習(xí)近平:《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》,載《求是》2019年第4期。堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)新時(shí)代法治型國(guó)家治理,就是要將一切主體及其行為和活動(dòng)納入法治軌道,堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度、基本制度、重要制度和具體制度為統(tǒng)領(lǐng)的制度之治,這是中國(guó)特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域和國(guó)家治理層面的具體體現(xiàn),決定著中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的根本方向。由此可見,新時(shí)代法治型國(guó)家治理所堅(jiān)持的“制度之治”不僅僅是治理制度化、規(guī)范化或“規(guī)則之治”,而是立足于中國(guó)特色社會(huì)主義的全局和總體?！爸贫取本哂懈拘?、方向性、決定性和質(zhì)的規(guī)定性。我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì),新時(shí)代法治型國(guó)家治理就是要以法治為依托,通過全面推進(jìn)依法治國(guó),切實(shí)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,以此來穩(wěn)固中國(guó)特色社會(huì)主義制度,這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路區(qū)別于西方法治的鮮明底色。

(二)人民中心的法治根本立場(chǎng)

“為了誰、依靠誰”本質(zhì)上是根本立場(chǎng)的問題,體現(xiàn)了法治的終極目的論和價(jià)值觀。習(xí)近平總書記提出堅(jiān)持以人民為中心的思想,深刻指出全面依法治國(guó)最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民,必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民;推進(jìn)全面依法治國(guó),根本目的是依法保護(hù)人民權(quán)益。“以人民為中心的發(fā)展思想,集中體現(xiàn)了人民是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的根本力量的唯物史觀”。(11)蔡瑛:《中國(guó)制度之治的文化底蘊(yùn)及“內(nèi)生性”文化自信研究》,載《山東社會(huì)科學(xué)》2020年第8期。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“我們始終要把人民立場(chǎng)作為根本立場(chǎng),把為人民謀福利作為根本使命”,(12)習(xí)近平:《在紀(jì)念馬克思誕辰 200 周年大會(huì)上的講話》,載《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月5日,第2版。這也是新時(shí)代法治型國(guó)家治理必須秉承的、持之以恒的根本立場(chǎng)。堅(jiān)持以人民為中心的法治立場(chǎng),集中體現(xiàn)在法治“為了誰、依靠誰、由誰評(píng)判”三個(gè)層面,是憲法確認(rèn)的人民民主專政國(guó)體以及“人民當(dāng)家作主”主體地位的具體反映,推進(jìn)新時(shí)代法治型國(guó)家治理就是要在國(guó)家治理實(shí)踐中始終以人民作為一切活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn),把“法治作為保障美好生活需要的最可靠、最穩(wěn)定的方式”。(13)周尚君:《堅(jiān)持以人民為中心的法治思想》,載《法學(xué)雜志》2021年第1期。

堅(jiān)持以人民為中心的根本立場(chǎng),推進(jìn)新時(shí)代法治型國(guó)家治理,需要堅(jiān)持“為了人民”目的論、“依靠人民”動(dòng)力源和“人民評(píng)判”標(biāo)準(zhǔn)觀的有機(jī)統(tǒng)一。首先,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過程”,已經(jīng)不再是政治宣示意義的表達(dá),而是建立了以憲法規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”為中心的法治話語體系,具體體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)人民共同意志,最大限度保障人民權(quán)利和生存發(fā)展利益,通過發(fā)揮法治引領(lǐng)、維護(hù)和保障功能逐步解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,特別是以構(gòu)筑和落實(shí)法律權(quán)利為抓手,“‘人民主體論’的價(jià)值指向是實(shí)現(xiàn)人的徹底解放和每個(gè)人自由全面的發(fā)展,這正是權(quán)利的目的和價(jià)值歸依”,(14)王曼倩:《法文化視野下的權(quán)利及其人性基礎(chǔ)》,載《山東社會(huì)科學(xué)》2020年第12期。以此切實(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等。其次,新時(shí)代法治型國(guó)家治理是人民共同參與的集體行動(dòng)。一方面,由“全民守法”所構(gòu)筑的“法治社會(huì)”是法治國(guó)家的牢固根基,民眾法治信仰、法治理念、法治思維、法治方式構(gòu)成了法治型國(guó)家的“基本面”;另一方面,國(guó)家治理最終分解到基層社會(huì)治理層面,重心下移、資源下沉、保障下傾,切實(shí)夯實(shí)基層治理根基,既依賴于個(gè)人行動(dòng),也需要充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織等“中間層”的治理功能,通過人人參與的多元共治增強(qiáng)國(guó)家治理的基層基礎(chǔ)。最后,法治型國(guó)家治理的效果如何,各種評(píng)估指數(shù)盡管可作為宏觀量度,但最直接的是人民群眾的直觀感受,是否真正增強(qiáng)了獲得感、幸福感和安全感,是否享受到法治建設(shè)的“紅利”,這體現(xiàn)在人民群眾日常生活的方方面面。

(三)良法善治的法治品質(zhì)追求

現(xiàn)代法治是良法善治,是形式法治與實(shí)質(zhì)法治的有機(jī)統(tǒng)一。法律是治國(guó)之重器,良法是善治之前提。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“人民群眾對(duì)立法的期盼,已經(jīng)不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題;不是什么法都能治國(guó),不是什么法都能治好國(guó);越是強(qiáng)調(diào)法治,越是要提高立法質(zhì)量”;(15)習(xí)近平:《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》,載中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第43頁。而公正不僅僅是司法的生命線,也是法治的生命線,這些表述突出了國(guó)家治理中的法治品質(zhì)追求。法的價(jià)值包括公平、正義、自由、人權(quán)、秩序等,實(shí)踐中也存在著價(jià)值沖突現(xiàn)象,新時(shí)代法治型國(guó)家治理是以公平正義為核心價(jià)值、既充滿活力又擁有良好秩序的治理狀態(tài),是從“法律秩序”向“法治秩序”的跨越,體現(xiàn)了靜態(tài)之法與動(dòng)態(tài)之治的融合。對(duì)法治型國(guó)家治理的品質(zhì)要求體現(xiàn)在“良法”與“善治”兩個(gè)層面,所謂“良法”的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于法律規(guī)范是否遵循中國(guó)特色社會(huì)主義制度根本原則、是否符合人民群眾根本利益、是否滿足公平正義核心價(jià)值;而“善治”則是“制度之治”的實(shí)踐狀態(tài),理想模式是通過良法實(shí)施所達(dá)致的治理狀態(tài),現(xiàn)階段的重要任務(wù)是法律規(guī)范的切實(shí)實(shí)施,即在立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié),“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

新時(shí)代法治型國(guó)家治理的良法善治品質(zhì),是法治作用于國(guó)家治理的內(nèi)在要求,是對(duì)各種治理模式理想狀態(tài)的集合。人類歷史上對(duì)國(guó)家治理模式進(jìn)行了艱苦探索,從柏拉圖的“哲學(xué)王”、中國(guó)古代“禮法之治”到現(xiàn)代憲制,始終繞不開“人”(治理者)與制度之間的關(guān)系,也無不寄托著對(duì)人的品性、制度品質(zhì)的美好期待,但迄今只有堅(jiān)持推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化,立足于“中國(guó)之治”,堅(jiān)持以人民為中心的根本立場(chǎng),實(shí)現(xiàn)了良法善治的現(xiàn)代法治品質(zhì)。盡管現(xiàn)階段我國(guó)法治建設(shè)和國(guó)家治理存在一些短板和弱項(xiàng),但良法善治的理念、原則和精神,貫穿于黨的十八大以來中央出臺(tái)的系列文件和現(xiàn)行法律規(guī)范之中,黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步重申“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”,并已從應(yīng)然走向?qū)嵢?、從文本走向現(xiàn)實(shí),成為國(guó)家治理的生動(dòng)實(shí)踐。不僅如此,面對(duì)百年未有之變局,倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,著力建設(shè)公平合理的國(guó)際新秩序,新時(shí)代中國(guó)法治化治理以“良法善治”的品質(zhì)也必將為世界貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

三、規(guī)范維度:法治型國(guó)家治理的可用資源

國(guó)家治理資源本質(zhì)上是國(guó)家發(fā)展的資源,總體上包括物質(zhì)和制度兩個(gè)方面。新中國(guó)成立近70年來我國(guó)社會(huì)矛盾的供給側(cè)是“落后的社會(huì)生產(chǎn)”,國(guó)家治理資源分配以促進(jìn)物質(zhì)生產(chǎn)為主,同時(shí)在試點(diǎn)地區(qū)將政策刺激作為釋放生產(chǎn)力的重要資源,即“地方不向中央要資金而是要政策”。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代、進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段,面對(duì)全國(guó)流動(dòng)性市場(chǎng)和“發(fā)展不平衡不充分”矛盾,促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理,除了物質(zhì)要素外,更加倚重制度資源,需要高度重視和不斷強(qiáng)化法治的固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)作用。但從規(guī)范依據(jù)層面來講,法律并非唯一資源,還需要充分發(fā)揮道德、政策以及市場(chǎng)機(jī)制、地方知識(shí)等的合力作用,唯此才能真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代良法善治。

(一)健全以憲法為核心的現(xiàn)代法治體系

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是全面依法治國(guó)的總抓手,也是新時(shí)代推進(jìn)法治型國(guó)家治理的總依據(jù)?！拔覀円ㄔO(shè)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的法律表現(xiàn)形式”,(16)習(xí)近平:《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神 全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話》,載中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第35頁。是“制度之治”的法律化。2011年我國(guó)宣布建成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,“中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)就從以‘立法’為中心轉(zhuǎn)移到以‘法律實(shí)施’為核心”,(17)參見莫紀(jì)宏:《論中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、法治體系與制度體系的有機(jī)統(tǒng)一》,載《法學(xué)雜志》2020年第5期。其中最重要的是以憲法為核心的法律制度的有效實(shí)施。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政,將憲法作為全面依法治國(guó)的根本依據(jù)和黨長(zhǎng)期執(zhí)政的根本法律依據(jù),必須極其重視憲法在國(guó)家治理中的根本法、總章程地位。因此,新時(shí)代法治型國(guó)家治理的根本依據(jù)是憲法,首先是牢固樹立憲法權(quán)威、推進(jìn)憲法全面實(shí)施,既通過法律程序?qū)椃ǖ幕疽?guī)定細(xì)化為具體法律法規(guī),又切實(shí)加強(qiáng)各類法律規(guī)范的合憲性審查,確保法律制度符合憲法規(guī)定、順應(yīng)時(shí)代需求、滿足人民需要。

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障和黨內(nèi)法規(guī)等五大體系,是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托,是新時(shí)代法治型國(guó)家治理最重要的法治資源。當(dāng)前,法治體系建設(shè)已取得了顯著成就,但也面臨著法律規(guī)范缺位、操作性不強(qiáng)甚至法律沖突等問題。健全現(xiàn)代法治體系、加強(qiáng)法治型國(guó)家治理的法治資源供給,需要從以下三個(gè)層面著力推進(jìn):一是以憲法為根本依據(jù),堅(jiān)持立改廢釋并舉,加強(qiáng)規(guī)范性文件備案和合憲性審查,增強(qiáng)法律規(guī)范的充分性和協(xié)調(diào)性。二是加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法,為國(guó)家治理提供充足的法律治理資源。新冠疫情以來,暴露出我國(guó)法律規(guī)范還存在一些短板,關(guān)系國(guó)家安全和人民生命健康的重要立法相對(duì)滯后,需要堅(jiān)持前瞻性思維,健全國(guó)家治理急需的法律制度,為國(guó)家和人民發(fā)展提供應(yīng)有的權(quán)利依據(jù)。三是推進(jìn)“法律規(guī)范體系”向中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的跨越式轉(zhuǎn)型。“法律規(guī)范體系”是“五大體系”的重要組成部分,是法治型國(guó)家治理的基本規(guī)范來源,其他四大體系是國(guó)家治理必不可少的資源。這種立體式的跨越,最重要是仍是“四大體系”的制度化、程序化,使之成為與“法律規(guī)范體系”具有同等法律效力的顯性規(guī)則。

(二)深化多元融合的制度規(guī)范運(yùn)行體系

堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合,是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的鮮明特點(diǎn)?！胺ㄖ螄?guó)家、法治社會(huì)必須一手抓法治、一手抓德治,既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用,又重視發(fā)揮道德的教化作用,實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰?！?18)習(xí)近平:《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》,載《求是》2015年第1期?！暗聺?rùn)人心、法安天下”,這是對(duì)法治與德治的辯證關(guān)系以及各自作用的深刻闡述。法治建設(shè)屬于政治文明,具有外在性,而道德屬于思想建設(shè),具有內(nèi)在性。法律調(diào)整的是人們的外在行為,而人的內(nèi)心思想世界則由道德倫理予以規(guī)范,二者的調(diào)整范圍既存在著重疊,又各有不周延之處。只有二者相輔相成、相互支持、共同作用,才能實(shí)現(xiàn)良法善治。其中,法治的公平正義等價(jià)值追求與社會(huì)主義核心價(jià)值觀具有高度契合性,是法治與德治的品質(zhì)之源,既是對(duì)中華民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的繼承和發(fā)揚(yáng),又是對(duì)人類文明成果和思想智慧的吸收和發(fā)展。以此為指引,建立良法規(guī)范和道德規(guī)范體系,成為新時(shí)代法治型國(guó)家治理的精神之源和重要支撐。

事實(shí)上,法律與道德并非完全孤立的社會(huì)規(guī)范體系。在具體社會(huì)語境下,以法律規(guī)范為依據(jù),各類群體和組織共同制定的社會(huì)公約、村規(guī)民約、團(tuán)體章程等適用于有限區(qū)域或有限人群的制度規(guī)范,既遵循了法律基本規(guī)定,又彰顯了道德倫理要求,反映了群體成員的共同意志,是多元主體參與共治的產(chǎn)物,是國(guó)家法律規(guī)范作用于基層社會(huì)的直接規(guī)范。因此,法治型國(guó)家治理是國(guó)家與社會(huì)雙向作用下的有序治理狀態(tài),“加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”,不僅僅體現(xiàn)為基層社會(huì)治理的實(shí)踐狀態(tài),而且需要充分調(diào)動(dòng)基層積極性、發(fā)揮基層智慧,挖掘契合基層的社會(huì)治理資源并予以制度化、規(guī)范化、文本化,成為基層群體自覺遵守的行為規(guī)范。

除了法律和道德這兩類具有普遍性的社會(huì)規(guī)范體系以及二者融合產(chǎn)生的村規(guī)民約等有限行為規(guī)范外,政策在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理中發(fā)揮著重要作用。長(zhǎng)期以來存在著黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系分歧,實(shí)踐中也存在著扭曲二者關(guān)系的錯(cuò)誤做法。習(xí)近平總書記明確指出:“我們黨的政策和國(guó)家法律都是人民根本意志的反映,在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引……要善于通過法定程序使黨的主張成為國(guó)家意志、形成法律,通過法律保障黨的政策有效實(shí)施……黨的政策上升為國(guó)家法律后,實(shí)施法律就是貫徹黨的意志,依法辦事就是執(zhí)行黨的政策?！?19)習(xí)近平:《在中央政法工作會(huì)議上的講話》,載中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第20頁。黨的政策與國(guó)家法律的本質(zhì)一致性,源于中國(guó)共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益,除此之外沒有任何特殊的利益。政策創(chuàng)新與國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)遵循以下基本思路:一是堅(jiān)持重大改革于法有據(jù),政策試點(diǎn)得到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的明確授權(quán);二是適時(shí)完善立法,運(yùn)用法律規(guī)范鞏固政策創(chuàng)新成果、實(shí)現(xiàn)政策法律統(tǒng)一、保障國(guó)家治理有序。

(三)建構(gòu)契合地方的國(guó)家治理規(guī)范體系

新時(shí)代法治型國(guó)家治理所倚重的規(guī)范體系不能僅僅限于文本規(guī)范層面,而是應(yīng)當(dāng)著眼于、立足于治理實(shí)踐視角,涵蓋了顯性規(guī)范、隱性規(guī)范甚至一切可以促進(jìn)、維護(hù)、保障法治秩序的機(jī)制。這些實(shí)踐性的國(guó)家治理規(guī)范包括法律、道德、公約章程、風(fēng)俗習(xí)慣以及信任、權(quán)威、信息、利益誘導(dǎo)等社會(huì)資本,它們共同構(gòu)成了對(duì)社會(huì)主體的某種強(qiáng)制(包括外在強(qiáng)制和內(nèi)心強(qiáng)制)或制約,使其遵循主流社會(huì)價(jià)值和共同社會(huì)準(zhǔn)則。顯然,這些治理資源已經(jīng)超越了法律、道德、政策等長(zhǎng)期以來備受關(guān)注的研究對(duì)象,在強(qiáng)調(diào)“合法性”的同時(shí)更關(guān)注治理的“有效性”,但在西方法治話語體系下卻遮蔽了有效治理規(guī)范,甚至將這些契合地方實(shí)際的多元治理規(guī)范人為“裁剪”導(dǎo)致陷入“法律越多、秩序越少”的困境——不可否認(rèn),某些“地方性治理”明顯背離法治而亟需矯正。中國(guó)式法治現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化在法治領(lǐng)域的直接體現(xiàn),是跳出西方法治話語的藩籬,在遵循法治一般價(jià)值、原則、理論的基礎(chǔ)上構(gòu)筑中國(guó)法治話語,形成中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論、法治道路、法治體系,使法治具有鮮明的時(shí)代性和實(shí)踐性,特別是在國(guó)家治理現(xiàn)代化視野中定位法治、布局法治、厲行法治,著眼于充分發(fā)揮多元規(guī)范資源的治理功能,將國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理合法性與有效性的有機(jī)統(tǒng)一。

“新時(shí)代下的高質(zhì)量發(fā)展與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)階段的重要任務(wù)……具體看來,其包括以下四個(gè)方面:釋放行政效能、增強(qiáng)調(diào)控能力、培育法治精神與引導(dǎo)社會(huì)共識(shí)、打造制度環(huán)境與維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。”(20)王飛:《自治、德治、法治融合:國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中的邏輯轉(zhuǎn)變與協(xié)同完善》,載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。新時(shí)代法治型國(guó)家治理需要在“法治國(guó)家”的總目標(biāo)指引下,挖掘、培育、重塑地方性社會(huì)資本,將之作為以法律法規(guī)為核心的正式規(guī)范體系的有效補(bǔ)充。具體而言:一方面,培育地方性規(guī)范以增強(qiáng)民眾對(duì)法治的實(shí)踐認(rèn)同。規(guī)范認(rèn)同是獲得正當(dāng)性和有效性的重要社會(huì)心理,以鄉(xiāng)規(guī)民約為例,“鄉(xiāng)村事務(wù)治理有鄉(xiāng)村的特殊性,村民在某種程度上對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同,事實(shí)上高于對(duì)法律的認(rèn)同”。(21)宋才發(fā)、劉偉:《發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的法治作用》,載《河北法學(xué)》2020年第6期。這不僅源于村民參與鄉(xiāng)規(guī)民約制定或者抽象的共同意志,而且基于鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)歷史文化的充分關(guān)照,是生活化的“法律”,需要尊重并挖掘具有地方性的規(guī)范資源。另一方面,以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為總抓手推進(jìn)地方治理資源的法治化。我國(guó)幅員遼闊、地域特色突出,地方治理資源與法治的面相錯(cuò)綜復(fù)雜,既要增強(qiáng)地方治理的有效性,還要確保治理資源的合法性,其判斷標(biāo)準(zhǔn)就是將之納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中,確保具有良法善治的品質(zhì)。

結(jié)語

新時(shí)代法治型國(guó)家治理是國(guó)家治理的法治實(shí)踐狀態(tài),“主體、價(jià)值、規(guī)范”構(gòu)成了治理實(shí)踐的基本要素,既突出法治政府(廣義上包括立法、執(zhí)法、司法、黨的執(zhí)政等)的主體性,又強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的基礎(chǔ)性。價(jià)值層面則立足于“制度之治”這個(gè)根本,堅(jiān)持以人民為中心的根本立場(chǎng),強(qiáng)調(diào)良法善治的內(nèi)在品質(zhì),并以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為總抓手,對(duì)法律、道德、政策等規(guī)范體系與法治的關(guān)系進(jìn)行了深刻闡述,為新時(shí)代法治型國(guó)家治理提供了理論根據(jù)。推進(jìn)新時(shí)代法治型國(guó)家治理,應(yīng)當(dāng)以黨的二十大報(bào)告提出的“中國(guó)式現(xiàn)代化”為統(tǒng)領(lǐng),在地方治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)合法性與有效性的有機(jī)統(tǒng)一,以此實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家建設(shè)的總目標(biāo)。