孫 晉,蔡倩夢

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

引言

2022年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》強調(diào),要“健全反壟斷法律規(guī)則體系……完善公平競爭審查制度”,提出“完善激勵約束機制”“對積極推動落實全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、取得突出成效的地區(qū)可按國家有關(guān)規(guī)定予以獎勵”。這些規(guī)定既強調(diào)了公平競爭審查制度的重要性,又提出要對積極推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的地方給予獎勵,對建立健全公平競爭審查制度地方實施激勵機制極具指導(dǎo)意義。公平競爭審查制度從政府治理的角度出發(fā),順應(yīng)市場的發(fā)展需求,旨在建設(shè)深得市場主體信賴的政府,推動市場經(jīng)濟的健康、良性發(fā)展,為廓清全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中的障礙作出貢獻。公平競爭審查制度的實施包括中央和地方兩個層面。由于地方之間更容易設(shè)置區(qū)域壁壘,阻礙全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。因此,公平競爭審查制度地方實施是制度的核心與靈魂。當(dāng)前公平競爭審查制度在中央規(guī)定和地方實施兩個層面存在一定差異:一方面,由于中央立法的強制性要求,以及對全國公平競爭規(guī)則的現(xiàn)實需求,地方政府不得不落實公平競爭審查制度;另一方面,地方政府對該項制度的落實擁有較大的自主權(quán),加之急于完成本地經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo),難免偏離中央規(guī)定,出現(xiàn)形式審查等工作懈怠問題。

近兩年來,多個省份已發(fā)布①(1)①例如江蘇省市場監(jiān)督管理局.《江蘇省公平競爭審查抽查工作辦法》《江蘇省公平競爭審查舉報處理辦法》[EB/OL].(2022-02-10)[2023-11-25],http://scjgj.jiangsu.gov.cn/art/2022/2/10/art_87938_10707843.html?eqid=b178fa5600007bce0000000464547ad7.或擬出臺②(2)②例如浙江省司法廳.《浙江省公平競爭審查辦法(草案征求意見稿)》公開征求意見[EB/OL].(2023-08-08)[2023-11-25],https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5MDkxNzIwNw==&mid=2649527700&idx=1&sn=14d5f36250f391b4e2bc018db8835038&chksm=bea542ac89d2cbba26ac729ac54f977f3c4dd189711508c906f586e63ff42c836ad537ab52da&scene=27.落實公平競爭審查制度的實施辦法,旨在提高公平競爭審查制度的地方實施成效。公平競爭審查制度對于消除區(qū)域壁壘具有關(guān)鍵意義,然而當(dāng)前公平競爭審查制度地方實施成效欠佳,原因在于激勵機制的不完善。對于公平競爭審查制度地方實施的效能不佳及其如何完善等問題,已經(jīng)引發(fā)學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注。有學(xué)者提出缺少必要的專項財政激勵致使公平競爭審查制度的地方實施整體進展緩慢[1],也有學(xué)者提出有效的激勵機制對于落實公平競爭審查制度的實施成效非常重要[2],需調(diào)動公平競爭審查制度中地方政府的積極性[3],還有學(xué)者提出要積極推進公平競爭合憲性審查[4],普遍引入第三方評估團隊[5],等等。從實務(wù)層面來看,已有不少地方政府積極采取聘請第三方評估單位、舉辦公平競爭審查知識競賽、宣傳本區(qū)域落實公平競爭審查制度先進案例等舉措,推進公平競爭審查制度的有效落實。以上措施具有重要意義,一定程度上推動了地方政府對于公平競爭審查的落地實施。但整體來看,地方對于公平競爭審查制度的落實成效參差不齊,政策制定機關(guān)的工作積極性仍然不足。

從當(dāng)前學(xué)界的研究現(xiàn)狀來看,已有的大部分文獻更側(cè)重于公平競爭審查機制與程序本身的探討,保障措施也多聚焦于懲罰措施,尚未充分關(guān)注激勵機制對公平競爭審查制度地方實施的促進功能。鑒于公平競爭審查制度地方實施成效不佳的普遍現(xiàn)狀,本文側(cè)重于激勵機制視角,探究公平競爭審查制度地方實施的不足與原因。將激勵機制引入公平競爭審查制度的地方實施,以期為促進公平競爭審查制度地方實施提供系統(tǒng)性的解決路徑,更好優(yōu)化政府職能,激發(fā)政策制定機關(guān)的內(nèi)在動力,最終助力全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

一、公平競爭審查制度地方實施激勵機制的內(nèi)涵

(一)公平競爭審查制度地方實施激勵機制解讀

1.公平競爭審查制度地方實施激勵機制的意涵

激勵通常是指某個組織建構(gòu)適當(dāng)?shù)耐獠开剟詈凸ぷ鳝h(huán)境,采取相應(yīng)的行為規(guī)范和鼓勵措施,并通過信息溝通的方式促進、引導(dǎo)、維持和預(yù)估成員的行為,意圖以系統(tǒng)性的活動實現(xiàn)該組織及其成員個人目標(biāo)的有效性[6]。法律激勵意指在法律關(guān)系主體實施某種正外部性行為之后,能夠從中獲取的某些肯定性評價或者由此帶來的某種利益,其功能體現(xiàn)在鼓勵、引導(dǎo)法律關(guān)系主體對于實施正外部行為的積極性與主動性。換言之,在法律已然把握了被激勵對象的心理需求之情況下,通過引入激勵因素、設(shè)計激勵方法,以促使被激勵對象更加充分地發(fā)揮主觀能動性,積極提供正外部性[7]。公平競爭審查制度地方實施激勵機制是指,國家構(gòu)建適當(dāng)?shù)莫剟顧C制,并設(shè)置相應(yīng)的獎勵措施和落實辦法,將獎勵機制的內(nèi)容形成正式文本,由中央和地方政府分別以立法的方式予以發(fā)布,目的是激勵地方落實公平競爭審查制度的積極性,提升公平競爭審查制度地方實施之成效。

激勵模式能夠樹立優(yōu)秀榜樣,幫助法律關(guān)系主體加深對自我定位的理解與認(rèn)識。完善的法律激勵措施可以糾偏法律關(guān)系主體在自我評價中產(chǎn)生的偏離,進而引導(dǎo)法律關(guān)系主體進行自我激勵。在國家治理中,要做到“有功必賞,有過必罰”“才能使人人守法,而維持公平”[8]。對于公平競爭審查制度地方實施來說,違反審查規(guī)定的單位和個人應(yīng)當(dāng)施以處罰自是不言而喻。但與此同時,對于取得優(yōu)異成效的政策制定機關(guān),有必要給予適當(dāng)?shù)莫勝p,從而激勵各級地方政策制定機關(guān)積極遵守國家對于公平競爭審查制度的相關(guān)規(guī)定。為了保證激勵效果,公平競爭審查制度地方實施激勵機制宜由央地共建,通過中央做好頂層設(shè)計、地方發(fā)布及落實相關(guān)措施的方式,共同完成激勵目標(biāo)。在具體激勵方式上,通過設(shè)置物質(zhì)性激勵和非物質(zhì)性激勵兩種模式,充分考慮激勵對象之間存在的差異性,發(fā)揮激勵機制在公平競爭審查制度地方實施中的積極作用。

2.公平競爭審查制度地方實施激勵機制的基本功能

激勵機制的功能是指國家或者組織通過設(shè)置激勵措施,對社會發(fā)展可能發(fā)揮正向作用的行為進行獎勵,以達到調(diào)動激勵對象的積極性和主動性的目的。公平競爭審查地方實施激勵機制的功能是指國家通過設(shè)計相應(yīng)的獎勵措施,對積極落實公平競爭審查制度或者發(fā)揮正向作用的地方政策制定機關(guān)予以獎勵,促進地方政策制定機關(guān)的工作積極性,達到建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的目標(biāo)。

公平競爭審查制度地方實施需要激勵機制發(fā)揮引導(dǎo)和促進作用,主要包括三個方面:其一,激勵機制具有維護公平正義的功能。公平競爭審查制度地方實施可能造成地方利益受損,這種“損己利人”的行為需要激勵機制予以調(diào)整。通過對取得公平競爭審查顯著成效的地方賦予回報,“如界定、分配或賦予更多的權(quán)利,減少其承擔(dān)的義務(wù),從而激勵正外部性以實現(xiàn)實質(zhì)公平”[9]。其二,激勵機制能夠促進社會經(jīng)濟效益的整體提升。激勵機制在規(guī)范公平競爭審查制度地方實施時符合公正價值,有利于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場,能夠?qū)崿F(xiàn)社會整體的互惠互利,提升社會整體經(jīng)濟效益[10]。其三,激勵機制有益于公平競爭審查制度地方實施中的基本權(quán)利保障。公平競爭審查制度地方實施中可能出現(xiàn)無益于個人卻有利于社會的情況。此時,國家應(yīng)該對做出這類自我犧牲與付出的公務(wù)員和社會公眾進行激勵,有效補償個人的付出,以有利于基本權(quán)利保障。

總之,法律兼具了懲戒與激勵的雙重功能。與僅采取懲戒機制抑制負(fù)外部性的做法相比,激勵機制更能使被激勵對象產(chǎn)生共鳴。引入激勵機制有助于消解公平競爭審查制度地方實施中面臨的阻力,因而也更利于公平競爭審查制度的功能實現(xiàn)。

(二)公平競爭審查制度地方實施的兩種激勵方式

1.物質(zhì)性激勵的重要作用

物質(zhì)激勵是指對參與者給予具有金錢價值的獎勵,或者易于轉(zhuǎn)化為具有金錢價值的獎勵。其中包括工資和薪金、減少需納稅額、提升所獲財產(chǎn)價值和其他有形“附帶”利益的增加[11]。從某種程度上看,政府部門的人事與私人公司相類似,但政府部門對公共管理人員施加的壓力與私人公司管理人員所承受的壓力大不相同。私人公司的管理者擁有較多增加個人收益的渠道,他們可以通過努力增加利潤和提升公司現(xiàn)值來獲取可觀的收益,包括個人加薪、晉升等,如果擁有公司股份還可以享有資本收益。然而,政府管理者卻無法從國家“收益”中獲取等值的經(jīng)濟收益。并且,政府管理者在履職中承擔(dān)著更多的風(fēng)險,其履職懈怠行為不僅可能面臨降薪停職等損失,也要面臨監(jiān)察機關(guān)的懲處,甚至可能導(dǎo)致刑事處罰。而私人公司職員的工作不積極偏重于付出經(jīng)濟方面的代價,只有嚴(yán)重違反職業(yè)準(zhǔn)則造成損害后果時才可能遭受刑事處罰。因此,經(jīng)濟獎勵對于政府管理來說有著舉足輕重的作用,配套的物質(zhì)性激勵能更好地激發(fā)政府部門與公務(wù)員的積極性。

激勵地方政府落實公平競爭審查制度,需要重視物質(zhì)性激勵,給予政策制定機關(guān)資金支持。于此,地方政府才有足夠的動力去落實,才能夠在執(zhí)行制度時充分發(fā)揮其主觀能動性,協(xié)調(diào)一切可利用的執(zhí)行資源,并克服制度實施中遇到的困難[12]。對于努力執(zhí)行上級政府工作要求的地方政府來說,如果缺少有效的激勵機制,則意味著落實公平競爭審查工作只會增加地方政府的工作量,并沒有機會增加收益,這會挫傷地方政府的工作積極性。

2.非物質(zhì)性激勵的重要作用

非物質(zhì)性激勵是指通過非金錢或物質(zhì)性的方式來激勵和獎勵被激勵對象的行為和績效。其激勵內(nèi)容包括來自群體成員的身份和認(rèn)同感、地位和威望,也包括組織為了更好地取得運行目標(biāo)而采取激勵措施達到的預(yù)期成果①(3)①Peter Clark和James Q.Wilson將激勵機制分為物質(zhì)性激勵(Material incentives)、集體激勵(Solidary incentives)和目的性激勵(Purposive incentives)三大類。Ron Shumaky將二者對激勵的分類作為其論證依據(jù),分析得出物質(zhì)性激勵是對參與者關(guān)于金錢價值的獎勵;集體激勵是基于對參與者沒有直接貨幣價值的無形回報;目的性激勵本質(zhì)上來自于組織的實際目的和目標(biāo),而非交往行為。其中,集體激勵和目的性激勵具有相似性,都是無形的激勵措施,不能以貨幣價值來定義。筆者根據(jù)Ron Shumaky的論述,認(rèn)為集體激勵與目的性激勵可以共同作為非物質(zhì)性激勵。See Ron Shumaky.Incentive Systems In Union Organizing[J].Environmental Lawyer,1980(1):25-42.。授予被激勵對象崇高的榮譽能夠為其帶來信用,而信用則被經(jīng)濟學(xué)理論視為最重要的資本,甚至能夠產(chǎn)生意想不到的物質(zhì)性成果[13]。對于個人和集體組織來說,除了追求經(jīng)濟利益,也對自我價值的實現(xiàn)、周圍人的尊重和社會的好評等非物質(zhì)性內(nèi)容有著極高的需求。對工作人員的精神嘉獎能夠提升其自我認(rèn)同感,而對行政管理部門授予集體榮譽則能夠提升員工對單位的歸屬感與集體榮譽感。

物質(zhì)性激勵對于行政主體的激勵固然重要,但是物質(zhì)性激勵存在一定的局限性,故而非物質(zhì)性獎勵也應(yīng)當(dāng)占據(jù)重要地位。嚴(yán)格遵守國家規(guī)定,認(rèn)真履行公平競爭審查職責(zé)的行政單位和個人應(yīng)當(dāng)有機會獲得更多的非物質(zhì)性收益。例如,集體或個人榮譽、精神嘉獎等,以此增強地方政府的自我認(rèn)同感、提升地方主政官員的職業(yè)發(fā)展前景。“與外部性理論一樣,競爭不僅存在于經(jīng)營者之間,而且存在于政府”[14]。設(shè)計適當(dāng)?shù)募顧C制能夠有效地鼓勵競爭[15],不僅體現(xiàn)于市場競爭中,也適用于地方政府之間的競爭。對地方政府和主政官員進行榮譽獎勵,并通過適當(dāng)?shù)男麄髑朗沟胤秸g、社會公眾等所知悉,能夠無形中激發(fā)政府之間的良性競爭。

二、公平競爭審查制度地方實施激勵機制的正當(dāng)性

(一)引入激勵機制的理論依據(jù)

1.平衡論視角下引入激勵機制的正當(dāng)性

平衡論作為現(xiàn)代行政法存在的理論基礎(chǔ),其核心觀點是:維持行政權(quán)力和公民權(quán)利之間的平衡。隨著平衡論的發(fā)展壯大,學(xué)者們對行政法關(guān)系的關(guān)注突破了對上述二者的研究范疇,提出除了“行政權(quán)力”和“公民權(quán)利”這對關(guān)系之間的平衡,還會因監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生監(jiān)督行政法律關(guān)系[16]。平衡論認(rèn)為,從行政權(quán)力的層面來看,行政機關(guān)必須擁有一定的權(quán)力以維護社會公共利益,并且需要保障行政權(quán)力的正確行使;從公民權(quán)利的層面來看,國家必須保護公民的合法權(quán)益不受侵害,監(jiān)督行政權(quán)力的使用,通過行政公開等方式保障公民享有參與權(quán),并能夠為公民提供權(quán)利救濟途徑[17]。在行政管理活動中,平衡論追求經(jīng)濟效益和社會效益的最大化,強調(diào)必要性應(yīng)當(dāng)是判斷行政權(quán)力行使的邊界。若非必須保留,則應(yīng)當(dāng)廣泛采取行政獎勵等非強制性的措施。因此,平衡論認(rèn)為,為了充分發(fā)揮行政主體與行政相對方的能動性,需要運用制約機制與激勵機制并行的舉措,激勵行政主體和相對方采取積極作為,并制約二者的消極影響[18]。

當(dāng)代政府行政管理改革受到了企業(yè)行政的影響,對于企業(yè)員工和政府公務(wù)員,均需要制約機制與激勵機制并舉,才能提高機構(gòu)的運行效率。具體來講,對于企業(yè)而言,要設(shè)計完善的內(nèi)部運行機制,通過企業(yè)的高效發(fā)展以實現(xiàn)效益的最大化;對于政府機關(guān)來說,要通過完善的制約機制和激勵機制提高行政效率[19],實現(xiàn)對行政權(quán)力和公民權(quán)利的平衡。對于行政主體來說,行政法應(yīng)當(dāng)兼具限制行政主體濫用行政權(quán)力和激勵行政主體積極行政的雙重功能。因此,“行政法機制缺失激勵公務(wù)人員積極行政的功能”也被視為行政法結(jié)構(gòu)失衡的重要表現(xiàn)之一[20]。公平競爭審查制度作為一項自上而下推行的制度,無疑是平衡行政權(quán)力和公民權(quán)利的重要制度工具。一方面,公平競爭審查制度的設(shè)計初衷就是為了控制行政權(quán)力行使的邊界,保護市場經(jīng)濟主體的公平競爭權(quán),與平衡論的核心要求相契合。另一方面,公平競爭審查制度地方實施激勵機制是為了更好地保障該項制度在地方實施,促進政策制定機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性,屬于行政權(quán)力內(nèi)部的平衡。

2.外部性理論下引入激勵機制的正當(dāng)性

經(jīng)濟學(xué)界對于外部性的討論由來已久,盡管學(xué)界尚無法就外部性的定義達成一致看法,但基本同意外部性可以適用于市場失靈以及市場行為與政府行為的選擇問題。福利經(jīng)濟學(xué)創(chuàng)始人Arthur Cecil Pigou基于經(jīng)濟活動中的不公平現(xiàn)象損害了社會總福利而提出外部性理論[21],并最早提出將政府和外部性聯(lián)系起來,認(rèn)為外部性的存在可能造成市場失靈,需要國家干預(yù)[22]。而后經(jīng)過多年的發(fā)展,美國經(jīng)濟學(xué)家Roland N.McKean和瑞士學(xué)者Jacquelene M.Browning率先提出政府行為外部性的概念,認(rèn)為政府和非營利組織同樣存在外部性,“失靈現(xiàn)象”在公共部門和市場部門都會存在[23]。為解決市場失靈而提出的政治解決方案同樣會造成外部效應(yīng),因此外部性已廣泛存在于政府治理行為及政策活動領(lǐng)域。政府行為外部性理論認(rèn)為,政府的公共決策行為將使其他市場主體獲益或者受損,不僅市場主體的私人活動具有外部性,政府的決策和干預(yù)行為也具有外部性。一般來說,政府的各個決策主體在決定社會稀缺資源的專有權(quán)時,彼此之間將會具有較為緊密的依賴性,而在決策主體進行公共選擇的過程中即會產(chǎn)生政府行為外部性。

公平競爭審查制度作用于政府干預(yù)市場的行為,其設(shè)計初衷在于預(yù)防政策制定機關(guān)不當(dāng)?shù)馗深A(yù)稀缺資源的市場配置,減少外部效應(yīng)造成的損害結(jié)果。落實公平競爭審查制度有利于全國經(jīng)濟的整體發(fā)展,也符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。然而,就當(dāng)前大多數(shù)地方政府和主政官員來說,落實公平競爭審查產(chǎn)生的經(jīng)濟成本(即經(jīng)濟發(fā)展速度或?qū)p緩以及政府的稅收減少等)可能會超過該項制度當(dāng)下帶來的收益。在這種負(fù)外部性較為普遍的情況下,如果公平競爭審查不予制度變遷或者重新安排,會導(dǎo)致地方政府或在任官員缺少從事公平競爭審查工作的自發(fā)性[24]。因此,引入激勵機制十分必要和迫切。

(二)引入激勵機制的現(xiàn)實依據(jù)

1.既有法律制度為激勵機制提供適用基礎(chǔ)

我國《憲法》規(guī)定國家機構(gòu)在中央和地方進行職權(quán)分配,遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則;也規(guī)定了應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的培訓(xùn)和考核保證國家機關(guān)的工作質(zhì)量①(4)①參見《中華人民共和國憲法》第3條第4款和第27條第1款。。由此可知,通過相關(guān)的制度建設(shè),充分發(fā)揮地方的主觀能動性,促進地方政府機關(guān)和公務(wù)員的工作積極性具有憲法依據(jù)。除此之外,在公平競爭審查制度地方實施中引入激勵機制,《公務(wù)員法》也提供了重要依據(jù)?！豆珓?wù)員法》明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)對公務(wù)員采取監(jiān)督約束與激勵保障的雙重管理原則,第八章設(shè)置了“獎勵”專章,章節(jié)內(nèi)包含了六條內(nèi)容,專門強調(diào)工作成績顯著的公務(wù)員和公務(wù)員集體需要給予獎勵②(5)②參見《中華人民共和國公務(wù)員法》第6條和第51條。。2018年《公務(wù)員法》的修訂,在第一條立法目的中,增加了“促進公務(wù)員正確履職盡責(zé)”。“正確”一詞對公務(wù)員履行職責(zé)提出了更高的要求,即“合法”已經(jīng)不再作為公務(wù)員履職的唯一追求,而是需要公務(wù)員在履職合法的基礎(chǔ)上,基于其判斷作出正確的履職行為。

公平競爭審查制度地方實施工作對于制約行政性壟斷行為具有關(guān)鍵意義,而激勵機制能夠極大程度上保障制度的實施成效。隨著我國公平競爭審查制度的積極推進,激勵的內(nèi)容正在逐步增多。從以往“鼓勵委托第三方開展評估”的單一激勵,擴增到對工作成效顯著的單位進行表揚與激勵,對于公平競爭審查制度的地方實施呈現(xiàn)出從物質(zhì)激勵到精神褒獎的轉(zhuǎn)變。盡管《公平競爭審查制度實施細(xì)則》對于激勵措施的規(guī)定仍限于“做好第三方評估經(jīng)費保障”和“對落實公平競爭審查制度成效顯著的單位予以表揚激勵”。但可以明顯看出,公平競爭審查工作的激勵機制開始得到國家層面的重視。在地方實施公平競爭審查制度中,引入激勵機制符合制度發(fā)展要求以及對制度設(shè)計的期待。因此,無論是從我國現(xiàn)有的法律體系,還是公平競爭審查制度的成文規(guī)定,都為公平競爭審查制度地方實施的激勵機制提供了制度支撐,為完善審查激勵機制奠定了牢固的適用基礎(chǔ)。

2.引入激勵機制符合地方發(fā)展的現(xiàn)實需求

目前,地方政府不愿意開展公平競爭審查工作,很大程度上基于審查收益由審查主體所屬地區(qū)與未支付審查成本的其他地區(qū)共同享有[25],在缺乏激勵機制的情況下,這導(dǎo)致了審查主體的積極性普遍較低。地方主政官員對布置公平競爭審查工作的動力不足,造成地方實施中存在較為普遍的拖延執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、運動式執(zhí)行、變相不執(zhí)行甚至違規(guī)執(zhí)行等現(xiàn)象。傳統(tǒng)的懲戒機制通過提前預(yù)設(shè)嚴(yán)苛的違法后果,威懾民眾不敢違法,是借用外部制約致使適用對象不敢違反法律,從而達到立法目的。而激勵機制是通過設(shè)置獎勵,誘導(dǎo)民眾從內(nèi)心深處接受法律規(guī)定,從而達到自覺遵守法律的效果。對于公平競爭審查制度的地方實施,不僅需要采取懲罰措施對政策制定機關(guān)的行為進行外部制約,而且需要以激勵獲取地方政府的認(rèn)同感,如此方能保證行政效率。

一些地方政府為了本地的經(jīng)濟利益,很有可能置中央政策的要求于不顧。通過設(shè)置不合理的差別化待遇,阻止要素流出本地或外地商品、經(jīng)營者進入本地市場,分割全國統(tǒng)一市場,阻礙自由競爭。目前,地方政策制定機關(guān)發(fā)布政策措施,造成排除、限制競爭效果的現(xiàn)象時有發(fā)生。而全國統(tǒng)一大市場建設(shè)要求地方政府堅守公平競爭,由此加劇了公平競爭審查制度地方實施的復(fù)雜性與困難度。一個健全的激勵機制應(yīng)當(dāng)包括對低于績效標(biāo)準(zhǔn)的工作實施懲罰,并對取得優(yōu)異成效的進行獎勵。懲罰和獎勵都要限定在可接受的程度范圍內(nèi),以使地方政府與公務(wù)員均會信服制定的激勵措施實際上會得到遵守[26]。如果公務(wù)員無法相信優(yōu)異的公平競爭審查業(yè)績能夠使其獲得相應(yīng)收益,那么相關(guān)機制的設(shè)計難以為推進公平競爭審查制度地方實施提供激勵作用。因此,在公平競爭審查制度內(nèi)驅(qū)力不足的情況下,選擇完善激勵機制是保證實施成效的有效途徑。

三、當(dāng)前公平競爭審查制度地方實施激勵機制的不足及原因

(一)公平競爭審查制度地方實施激勵機制存在不足

1.文本問題:地方制度設(shè)計中的激勵措施不完善

“以公平競爭審查制度為中心的政府監(jiān)管模式能夠?qū)⒄畽?quán)力對市場競爭的影響降到最低”[27]。目前《反壟斷法》“總則”對公平競爭審查制度作出的規(guī)定,更多是對公平競爭審查制度的法律地位與重要性予以肯定。在該項制度的具體落實中,政策制定機關(guān)開展相關(guān)工作主要根據(jù)中央文件。2021年出臺的《公平競爭審查制度實施細(xì)則》中已出現(xiàn)激勵實施的相關(guān)條款,從以往單一的經(jīng)費保障增加了一定的精神褒獎。目前,各省級人民政府也頒布了不少規(guī)范性文件落實公平競爭審查制度。將是否能對公平競爭審查工作起到激勵作用作為統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn),對各省的公平競爭審查制度實施依據(jù)進行分析與解讀(見表1),可知地方政府對該項制度的落實始終秉持鼓勵支持的態(tài)度。然而,從相關(guān)規(guī)定可得知,當(dāng)前公平競爭審查制度的激勵措施尚不完善。政策制定機關(guān)積極落實公平競爭審查工作能夠獲取的物質(zhì)性激勵不充足,取得顯著工作成績時能夠獲得的益處缺乏明確性,對公平競爭審查制度地方實施起到的激勵作用非常有限。

表1 省級地方政府公平競爭審查制度設(shè)計關(guān)于激勵機制的規(guī)定①(6)①信息資料來源于各省級人民政府官方網(wǎng)站,查找范圍限于以“公平競爭審查”為關(guān)鍵詞進行搜索的結(jié)果,發(fā)布文件的適用范圍為本省行政區(qū)域內(nèi)。

續(xù)表1

2.實施不足:地方實施中的低效現(xiàn)象普遍化

近年來,盡管地方政府對于公平競爭審查工作的重視程度已顯著提高,但整體來看,公平競爭審查制度地方實施工作的低效問題仍然較為普遍。在公平競爭審查地方實施中,各省級人民政府大多是采取直接轉(zhuǎn)發(fā)或者稍微改動上級文件的形式,作為落實本省轄區(qū)內(nèi)公平競爭審查工作的實施辦法,對于如何在本省推進審查工作并未作出進一步的細(xì)化規(guī)定。以省級行政區(qū)域為單位,考察公平競爭審查制度的地方實施情況,可知大多數(shù)省份并沒有豐富或補充落實公平競爭審查制度的激勵措施。例如,海南省率先出臺《海南自由貿(mào)易港公平競爭審查制度實施辦法(暫行)》,從組織保障、機制建設(shè)、強化剛性約束等方面優(yōu)化公平競爭審查的地方實施,但沒有出現(xiàn)具體的物質(zhì)支持或非物質(zhì)性褒獎等具有實質(zhì)性激勵的措施①(7)①海南省人民政府.海南自由貿(mào)易港公平競爭審查制度實施辦法(暫行)[EB/OL].(2022-03-18)[2023-11-09],https://www.hainan.gov.cn/hainan/tingju/202203/64aaae9d237e426187d14a8226ec54ef.shtml.。盡管一些省份已經(jīng)意識到需要激發(fā)政策制定機關(guān)開展工作的積極性,部分省份也已采取舉辦公平競爭審查業(yè)務(wù)技能競賽等激勵形式②(8)②例如江蘇省市場監(jiān)督管理局.第二屆長三角地區(qū)“公平競爭審查業(yè)務(wù)能力提升行動”技能競賽正式開賽[EB/OL].(2022-11-16)[2023-11-08],http://scjgj.jiangsu.gov.cn/art/2022/11/16/art_70154_10667230.html.。然而,從公平競爭審查地方實施的整體成效來看,各省份采取的激勵措施較少,激勵效果不明顯,涉嫌違反公平競爭審查的政策文件屢禁不止。

公平競爭審查制度地方實施激勵機制不足不僅使地方政府的落實成效不佳,也造成政策制定機關(guān)的主政官員對于開展審查工作缺乏動力。地方政策制定機關(guān)落實公平競爭審查工作仍是基于中央和上級機關(guān)的強制性要求,而自發(fā)開展、自主推動實施的積極性不足。從實踐來看,無論是在政策措施發(fā)布的自我審查程序中,還是對既有文件展開存量清理的情況,政策制定機關(guān)的審查成效都不甚明顯。尤其是違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)較為明顯的案例,鮮聞?wù)咧贫C關(guān)經(jīng)由自我審查發(fā)現(xiàn)違規(guī),基本是依靠市場監(jiān)管總局的定期抽查、第三方評估機構(gòu)的外部復(fù)審、利害關(guān)系人提出異議或者公眾的舉報等外部監(jiān)督方式發(fā)現(xiàn)。地方政府落實公平競爭審查的動力不足、自覺性欠缺等問題,造成該項制度實施的成效不佳。

(二)公平競爭審查制度地方實施激勵機制不足的原因

1.自我審查模式的局限性難以避免

以自我審查為主要方式的公平競爭審查制度,審查主體呈現(xiàn)分散化,難以保證審查質(zhì)量,切實保障公平競爭[28]。盡管中央要求所有政策制定機關(guān)出臺政策措施必須經(jīng)過公平競爭審查,未經(jīng)“一事一議”則不予出臺。但是否進行審查以及審查模式如何都由政策制定機關(guān)自主決定。從公平競爭審查實踐來看,政策制定機關(guān)開展自我審查時往往會選定本單位內(nèi)部的固定部門負(fù)責(zé)該項工作,不外乎由起草政策文件的部門審查、法規(guī)部門審查或制定主體進行審查。然而這種自我審查方式具有難以避免的邏輯悖論,內(nèi)生動力不足。目前,地方政策制定機關(guān)對于推進公平競爭審查制度實施的工作積極性普遍不高,這種局面由客觀原因和主觀原因共同造成。政策制定機關(guān)兼任“裁判員”和“運動員”的雙重角色,自我審查模式存在著動機悖論和能力悖論[29]。

具體來看,一方面,地方政府與主政官員對于落實公平競爭審查工作的主觀意愿均不強。如果沒有相應(yīng)的激勵機制,政策制定機關(guān)將無意克服制定政策過程中的慣性,自我審查極易陷入動力不足、有失客觀公正性的困境。地方政府的獨特利益訴求致使地方官員有著干涉市場競爭的動機,還有部分領(lǐng)導(dǎo)干部的公平競爭意識薄弱,對公平競爭審查的重要性認(rèn)識不到位,甚至追求個人利益最大化或權(quán)力尋租的現(xiàn)象偶有發(fā)生。另一方面,公平競爭審查作為一項尚不成熟的“新生制度”,其較強的專業(yè)性致使其本身具有較大實施難度,地方政府面臨著缺乏工作經(jīng)驗、審查標(biāo)準(zhǔn)難以把握等實施問題。同時,公平競爭審查本質(zhì)上是以政府對壟斷后果具有認(rèn)知能力為預(yù)設(shè)前提的事前防范機制。而實踐中,自我審查模式卻面臨著審查主體專業(yè)能力不足的問題,政策制定機關(guān)有時也難以準(zhǔn)確識別涉嫌違反公平競爭的行為。

2.傳統(tǒng)上對懲罰機制的路徑依賴

懲罰以法律責(zé)任的威懾功能作為手段,通過對違反法律的責(zé)任人進行追究,迫使相關(guān)主體不得不遵從法律的規(guī)定。根據(jù)Plato認(rèn)同的最小結(jié)果主義,對于“靈魂無法治愈的人”(理解為“犯罪行為特別嚴(yán)重的人”)施加懲戒,使他們喪失某種能力或者人身予以流放,符合保護社會其他人的最低要求。Jeremy Bentham則認(rèn)為所有法律都應(yīng)該促進幸福,即增加社會凈收益。他認(rèn)為懲罰本身并不能促進幸福,因此作出懲罰要求的法律只有在以其他方式促進幸福,即產(chǎn)生凈社會收益時才應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行[30]。在傳統(tǒng)的行政制約機制中,對行政主體與公務(wù)員的約束多運用懲戒機制,對于激勵機制的功能則鮮有關(guān)注,沒有構(gòu)建完整的激勵體系促進行政機關(guān)和公務(wù)員的工作積極性。毋庸置疑,政府違法必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,給國家、社會發(fā)展以及人民權(quán)益造成損失應(yīng)當(dāng)接受懲罰和制裁,而懲罰力度過小和獎懲激勵不明確是導(dǎo)致庸官懶政的兩大原因[31]。

從公平競爭審查制度地方實施現(xiàn)狀來看,其保障措施主要依賴于懲罰機制,激勵機制幾乎沒有發(fā)揮作用。并且在當(dāng)前的公平競爭審查制度中,懲罰機制不完善與激勵機制缺失的問題同時存在。一方面,政策制定機關(guān)如果濫用行政職權(quán)或者懈怠履行公平競爭審查職責(zé),其所受到的懲罰較為輕微。在市場監(jiān)管總局對公平競爭審查制度地方落實情況進行定期抽查中,如果發(fā)現(xiàn)涉嫌違反文件,也只是督促政策制定機關(guān)糾正行為并在其官方網(wǎng)站公布部分抽查結(jié)果,并未對涉事的政策制定機關(guān)或責(zé)任人做出實質(zhì)性懲罰。公平競爭審查制度的責(zé)任設(shè)置明顯存在執(zhí)法力度不足、懲罰結(jié)果畸輕等問題。另一方面,如果公務(wù)員認(rèn)為其所做的工作不能得到上級的重視,或者分配的工作難以給他們提供晉升機會或相應(yīng)獎賞時,會喪失工作積極性,出現(xiàn)懈怠履職行為[32]。激勵機制不可能完全取代懲罰機制,但單純依賴傳統(tǒng)的懲戒機制難以使地方政府積極落實公平競爭審查制度,也無法解決法律實施中遇到的全部問題,需要激勵機制發(fā)揮互補功能[33],共同作用于公平競爭審查制度的地方實施。

3.央地協(xié)調(diào)中存在治理邏輯的差異

公平競爭審查制度的構(gòu)建具有自由、秩序、公平和效率等多重價值目標(biāo)[34],而中央與地方對于這些價值目標(biāo)之間的位階選擇存在偏差,導(dǎo)致中央與地方存在治理邏輯的差異。治理邏輯的差異則造成中央和地方政府行使職能的目標(biāo)存在一定程度上的錯位[35]。從中央政府的角度來看,中央旨在破除地方保護、區(qū)域封鎖等有違全國統(tǒng)一市場建設(shè)和公平競爭的現(xiàn)象,也希望借由公平競爭審查制度把控地方政府干預(yù)市場的限度,通過合法合理的財政補貼和優(yōu)惠政策,助推重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,實現(xiàn)全國經(jīng)濟的整體發(fā)展。從地方政府的角度來看,對比加快建立全國統(tǒng)一大市場,政策制定機關(guān)與主政官員更加關(guān)注本地經(jīng)濟的發(fā)展,其制定的政策措施也更易于優(yōu)待那些對本地經(jīng)濟貢獻高的企業(yè)。

地方主政官員有著強烈的職務(wù)晉升需求,加劇了地方政府不當(dāng)干預(yù)市場公平競爭的風(fēng)險,可能造成政策制定機關(guān)出臺涉嫌違反公平競爭審查的規(guī)范性文件。加之,地方政府在執(zhí)政過程中更容易被當(dāng)?shù)氐睦婕瘓F所影響。地方利益集團通過影響政策的制定來謀取自身最大利益,“不同社會勢力會同時利用自身的能量使各種越軌行為同時發(fā)生,以求達到各自的利益”[36],甚至使政策制定機關(guān)忽視公平競爭審查工作,棄市場對公平競爭的需求于不顧。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌背景下的利益追求呈現(xiàn)出復(fù)雜多元化,地方政府有其獨特的利益訴求,通常利用行政權(quán)力,以直接阻止或者間接限制的方式實施地方保護主義或者行業(yè)主管部門利益分化,人為分割市場,破壞公平競爭有序的市場環(huán)境、阻礙全國統(tǒng)一大市場的形成。對于公平競爭審查制度的具體實施,中央就實施的基本原則、基本模式和審查標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)內(nèi)容作出規(guī)定,由地方政府自主決定如何實施以及各單位具體承擔(dān)該項職責(zé)的部門與人員。這種央地之間的權(quán)責(zé)分配模式下,地方關(guān)注點必然局限于本轄區(qū)范圍內(nèi),地方政府對公平競爭審查制度的實施更傾向于本地經(jīng)濟,忽視地方發(fā)展對全國經(jīng)濟帶來的影響。

4.地方政府發(fā)展中“唯GDP”觀念痼疾難消

在我國的政府治理過程中,各地方以省級行政區(qū)域為基本單位承接中央政府的行政任務(wù),省級政府的主政官員對中央委派的事務(wù)負(fù)責(zé)。根據(jù)省級政府的主政官員進行自由判斷的結(jié)果,省級政府再將行政事務(wù)逐級發(fā)包給轄區(qū)內(nèi)的市縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級地方政府[37]。GDP長期以來被作為考核地方的最重要指標(biāo),根據(jù)地方政府的工作完成情況計算績效成績,考核地方主政官員,這促使地方政府尤為看重治理轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模。地方主政官員傾向于使用自己的個人晉升需求和偏好代替當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠛推?并不一定會選擇最符合地方長遠(yuǎn)利益的發(fā)展道路,反而可能會為了提高自己的升遷概率一味追求當(dāng)下的經(jīng)濟增長率。在地方GDP增速持續(xù)保持、財政收入不斷提高的情況下,人民幸福生活、社會公平正義等隱形績效并未相對性地提升,而是效率與公平、民主與秩序等價值之間的矛盾日益凸顯[38],國家已意識到必須改變以往的“唯GDP”論。

早在2013年,黨的十八屆三中全會出臺《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,即強調(diào)要“完善發(fā)展成果考評體系,糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”。近年來,政府逐漸改變以往的“唯GDP”考核指標(biāo),將建設(shè)法治政府納入考核。但從目前來看,對于地方政府主政官員的考評仍然以GDP增長率作為最主要的參考指標(biāo)?！邦I(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是國家治理體系中的重要機關(guān),領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)’,對全黨全社會都具有風(fēng)向標(biāo)作用”[39]。筆者曾作為第三方機構(gòu)的核心成員參與多地公平競爭審查制度實施情況的評估工作,發(fā)現(xiàn)主政官員對該項工作的重視程度直接影響地方政策制定機關(guān)落實工作的成效。究其原因,地方主政官員為了其個人政績考核,將地方經(jīng)濟發(fā)展作為最主要的行政任務(wù)。對于地方主政官員來說,公平競爭審查工作落實情況如何并不能實際影響他們的仕途?！拔℅DP”觀念根深蒂固,GDP仍然是地方主政官員最為重視的行政目標(biāo)。

四、公平競爭審查制度地方實施激勵機制的完善路徑

(一)完善思路:中央與地方雙重發(fā)力的思路遵循

1.中央層面:制度頂層設(shè)計中構(gòu)建激勵機制

中央層面應(yīng)當(dāng)盡快完善公平競爭審查制度中關(guān)于激勵機制的內(nèi)容?！胺杉钗谋镜募钚Ч袃?yōu)有劣。一般來說,制定專門規(guī)范性法律文件的激勵效果優(yōu)于制定專門章節(jié)的激勵效果;而制定專門章節(jié)的激勵效果明顯優(yōu)于制定專門條款的激勵效果”[40]。根據(jù)我國公平競爭審查制度的立法現(xiàn)狀,在《反壟斷法》中,公平競爭審查制度應(yīng)當(dāng)增加激勵內(nèi)容,以此從上位法層面堅定表明激勵地方落實公平競爭審查制度、破除行政性壟斷的信念與決心。考慮到公平競爭審查制度的立法發(fā)展現(xiàn)狀,制定專門的規(guī)范性法律文件不合時宜,采取專門章節(jié)設(shè)計激勵機制更適合公平競爭審查制度地方實施的實際情況。具體而言,可將現(xiàn)行《反壟斷法》第五條第一款修改為“國家建立健全公平競爭審查制度,并激勵公平競爭審查制度地方實施。”同時,國務(wù)院擬出臺的《公平競爭審查條例》應(yīng)當(dāng)以設(shè)置專章的形式構(gòu)建公平競爭審查激勵機制。

2.地方層面:省級政府落實工作中補充激勵措施

中央在制度設(shè)計中必然不可能也沒必要面面俱到,而是更適合對物質(zhì)性和非物質(zhì)性激勵措施作出概括性規(guī)定,由省級政府在公平競爭審查制度落實工作中補充激勵措施。這種方式能夠給地方政府留足實施空間,更有利于充分發(fā)揮地方政府的主觀能動性,保持制度剛性與彈性并存。從我國公平競爭審查制度地方實踐來看,具體落實工作是以省級行政區(qū)域為單位開展。中央將公平競爭審查制度的實施要求下發(fā)給各個省份,省級政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)具體實施工作。在遵從制度建設(shè)要求的前提下,中央政府應(yīng)當(dāng)支持省級政府對激勵措施作出補充細(xì)化。一方面,中央層面需要對省級政府細(xì)化公平競爭審查的激勵措施進行指導(dǎo),包括文件制定與能力指導(dǎo)。公平競爭審查工作具有較大的挑戰(zhàn)性,僅憑地方政府難以提供開展審查工作所需的專業(yè)知識。在省級政府的文件制定和具體工作開展過程中,中央應(yīng)當(dāng)為地方政府提供適當(dāng)?shù)哪芰χ?。另一方?省級政府健全公平競爭審查激勵機制也需要考慮適用性,可以考慮在全國范圍內(nèi),就公平競爭審查實施問題以有償開展專家咨詢、項目合作等多種方式獲取專業(yè)指導(dǎo),提升主政官員、一線業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3.央地共建:將實施成效納入官員考評體系

目前,地方政府對績效考評指標(biāo)的確定還處于探索階段,其中受到主觀隨意性、群眾參與程度較低等諸多因素影響,考評還無法完全起到獎能懲庸、獎勤罰懶的作用。從行政機關(guān)的內(nèi)部職責(zé)分配來看,需要中央政府與地方政府共同發(fā)力,優(yōu)化政府考評體系,促進地方政府考核指標(biāo)的多樣化。將公平競爭審查實施成效納入地方主政官員的績效考評中,對地方政府及主政官員具有雙重激勵作用:一方面,績效考評事關(guān)主政官員的職業(yè)發(fā)展前途,績效考評結(jié)果優(yōu)異的官員有更多晉升的機會;另一方面,績效考評標(biāo)準(zhǔn)對于地方政府工作有著極強的引導(dǎo)性,將公平競爭審查作為績效考核的內(nèi)容能夠極大程度促使地方政府取得工作成果,激勵地方政府之間開展良性競爭。對于公務(wù)人員的職務(wù)晉升是最有效的行政激勵措施之一,不僅需要將公平競爭審查制度實施成效納入地方政府官員的職務(wù)晉升評價體系,還可以將審查效果納入公平競爭審查工作的直接主管官員的政績考評指標(biāo)。2023年5月12日由市場監(jiān)管總局發(fā)布的《公平競爭審查條例(征求意見稿)》已就公平競爭審查制度的地方考核作出專門規(guī)定①(9)①參見《公平競爭審查條例(征求意見稿)》第34條。,表明國家已經(jīng)意識到在該項制度的地方實施中,政府官員的重視是政策制定機關(guān)開展本項工作的關(guān)鍵所在。通過構(gòu)建合理的激勵機制,改變地方政府以往所面臨的GDP單一考核壓力,也使他們正視地方政府之間關(guān)于工作業(yè)績的競爭。

(二)完善方式:增補激勵內(nèi)容以提高工作有效性

1.細(xì)化內(nèi)容:根據(jù)激勵對象設(shè)置具有針對性的激勵方式

第一,構(gòu)建公平競爭審查制度的物質(zhì)性激勵,明確地方政府為物質(zhì)性激勵的對象,加大物質(zhì)激勵的力度,充分兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展的利益。地方為全國經(jīng)濟發(fā)展作出的讓步,應(yīng)當(dāng)由國家給予經(jīng)濟補償。這也是國外經(jīng)過實踐驗證的做法,例如,澳大利亞的公平競爭審查開展之初,便是由國庫對地方政府造成的稅收等損失予以撥款[41],通過財政激勵調(diào)動地方政府的積極性。對于地方政府部門的物質(zhì)性激勵,需以經(jīng)費支持的方式鼓勵地方政府落實公平競爭審查制度。激勵機制的設(shè)計必須具有前瞻性,激勵性金額的制定是為了在市場環(huán)境中確保未來的優(yōu)異表現(xiàn),其重點并不是為了獎勵過去的表現(xiàn)[42]。因此,物質(zhì)激勵方式中可以選擇設(shè)置公平競爭審查專項資金,根據(jù)各省落實情況將獎勵資金發(fā)放至各省份的財政,由各省根據(jù)各市縣的落實情況進行統(tǒng)一支配,并將獎勵金額與實施成效掛鉤。

第二,將非物質(zhì)性激勵的適用對象確定為地方主政官員,采取授予榮譽的方式,促進地方政府之間、公務(wù)員之間的良性競爭。對于公務(wù)員的物質(zhì)性獎勵不宜適用于公平競爭審查地方實施中,一方面,如果采用物質(zhì)性激勵,那么獎金數(shù)額必然不宜過大。物質(zhì)性獎勵是為了強調(diào)落實公平競爭審查行為本身的意義,獎金數(shù)額如果引人注目,便容易產(chǎn)生激勵手段轉(zhuǎn)向控制手段、激勵成效淪落至金錢效應(yīng)的傾向[43]。另一方面,獎金數(shù)額不大則激勵作用有限,難以真正對公平競爭審查地方實施起到促進作用。通過舉辦各種級別的公平競爭審查知識競賽或業(yè)務(wù)能力競賽,對表現(xiàn)優(yōu)異的參賽者授予榮譽,并對主政官員予以嘉獎,用這種適當(dāng)?shù)臉s譽激勵,能夠有效喚起公平競爭審查制度地方實施的內(nèi)在動力與地方政府的競爭精神。目前,已有部分地方政府嘗試這種激勵方式。據(jù)了解,這種舉辦競賽的方式激勵效果顯著,下一步可以在全國范圍內(nèi)推廣。

2.拓展途徑:重視地方實施工作中的能力激勵

如何維持地方政府保有落實公平競爭審查工作的積極性,很大程度上依賴于政策制定機關(guān)的審查能力。對于較基層的官員來說,如果他們沒有動力去做應(yīng)該做的事情,那么即使官員知道應(yīng)該做什么也是徒勞的[44]。在地方落實公平競爭審查工作時,需要重視能力激勵方式,提升地方工作隊伍的專業(yè)性。首先,鼓勵地方政府組建專業(yè)的審查隊伍,并為地方提供充足的人手保障。在上級部門的領(lǐng)導(dǎo)下,通過提供經(jīng)費和人員編制的激勵方式,鼓勵政策制定機關(guān)在內(nèi)部組建專門負(fù)責(zé)本單位公平競爭審查工作的團隊。其次,激勵機制也需要鼓勵政策制定機關(guān)在審查工作中引入第三方評估。通過對第三方評估機制的經(jīng)費支持,補充自我審查能力不足的問題,促進地方實施工作的規(guī)范發(fā)展。最后,在公平競爭審查制度激勵機制的落地實施中,應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員的認(rèn)知能力作為重要的考量因素。“如果要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)的過程中作出正確決策,已經(jīng)超出了其認(rèn)識能力,即使最終事實證明其判斷錯誤,也應(yīng)免除或者減輕其責(zé)任”[45]。因此,激勵機制應(yīng)當(dāng)為工作極其認(rèn)真但能力有所欠缺的公務(wù)員留有余地。如果官員履行公平競爭審查職責(zé)時,其自身能力或者基于當(dāng)下研究水平確實難以準(zhǔn)確判別是否違背審查標(biāo)準(zhǔn),但其能夠通過論證會記錄等日常工作的留痕材料,證明對該爭議文件經(jīng)過了嚴(yán)格的審查程序。那么在經(jīng)過評估出臺的規(guī)范性文件尚未造成嚴(yán)重后果時,應(yīng)當(dāng)允許其減輕或者免除處罰。

3.規(guī)范實施:增強激勵措施落實工作的規(guī)范性與透明度

構(gòu)建完善的公平競爭審查激勵機制固然重要,但在激勵機制設(shè)計完善的前提下,激勵措施要能夠在地方切實落地,則需要規(guī)范的實施程序予以保障。第一,保證激勵機制能夠使政策制定機關(guān)信服,這要求激勵措施必須具有相應(yīng)的透明性。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)曾發(fā)布希臘第三次競爭評估審查,審查可能阻礙希臘市場競爭和高效運作的規(guī)則和條例,其中指出透明度是監(jiān)管機構(gòu)穩(wěn)健治理的要求之一,也會給監(jiān)管機構(gòu)帶來信任[46]。第二,地方政府應(yīng)當(dāng)對區(qū)域內(nèi)各政策制定機關(guān)的公平競爭審查制度落實情況進行定期公示。初期可以市級行政區(qū)域作為評估的基本單位,定期公布市轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣落實公平競爭審查情況的排名,并將排名結(jié)果上報給省級政府。待時機成熟時,將各省的公平競爭審查實施情況進行排名對比。通過排名內(nèi)部公示制度表彰正面榜樣,也對負(fù)面典型進行督促,以此將公平競爭審查制度落實情況與各單位的聲譽掛鉤。第三,在評估地方政府落實公平競爭審查成效時,應(yīng)當(dāng)將市場主體的滿意程度、當(dāng)?shù)厝嗣駥φぷ鞯膽B(tài)度作為重要考量因素。人民對本地營商環(huán)境滿意程度映射出地方政府工作的有效性,人民的態(tài)度理所當(dāng)然成為地方政府公平競爭審查工作成效的評價標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語

實施公平競爭審查制度的必要性與重要性毋庸置疑。公平競爭審查制度通過事前的自我審查,實現(xiàn)對政策制定機關(guān)不當(dāng)干預(yù)市場競爭行為的事前監(jiān)督;同時通過對增量措施和存量政策措施的定期審查,有效制止已經(jīng)存在或潛在的行政性壟斷行為,對政策制定機關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件的行為實現(xiàn)事前事中事后全鏈條監(jiān)管。目前,我國法律實踐已然具備了實施激勵機制的基礎(chǔ),也有物質(zhì)性激勵與非物質(zhì)性激勵共同發(fā)揮促進作用的先前經(jīng)驗。建立科學(xué)合理的公平競爭審查激勵機制,能夠減少地方政府對于落實該項制度的抵觸心理,一定程度上協(xié)調(diào)中央與地方之間存在的利益沖突。公平競爭審查制度為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供制度保障,構(gòu)建其地方實施激勵機制成為推進營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的重要舉措。通過構(gòu)建激勵機制,激活地方實施公平競爭審查制度的積極性與主動性,有利于打破公平競爭審查制度當(dāng)下面臨的實施瓶頸。在《公平競爭審查條例》將出臺之際,激勵機制的價值得以凸顯,成為推進公平競爭審查制度在地方走實走深的必然選擇。