張瑞萍 潘 鑫

(甘肅政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)院, 蘭州 730070)

2013年我國全面開展以完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度、明晰產(chǎn)權(quán)主體為目標的自然資源確權(quán)登記工作，推進并實施統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記成為了我國生態(tài)文明建設(shè)的一項重大課題。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了要對河流、森林、山嶺等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)，以保障自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度的順利推行。伴隨著改革進程的不斷推進，中央對國家公園保護工作的重視程度不斷提升，并將國家公園列入自然生態(tài)空間范疇之內(nèi)，賦予國家公園對其區(qū)域內(nèi)的水流、山嶺、森林等自然資源進行確權(quán)登記的權(quán)能。雖然國家公園自然資源確權(quán)登記是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的重要內(nèi)容之一，但并不是完全等同于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，其有著功能和價值層面的獨立性和特殊性，因此不能照搬照抄后者的主要內(nèi)容與制度規(guī)定，否則便會有落入傳統(tǒng)自然資源管理體制“重利用、輕保護”窠臼之嫌。鑒于此，在梳理分析其概念、主要內(nèi)容以及立法演進的基礎(chǔ)上，檢視我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度的不足，并通過考察域外各國立法經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色的國家公園自然資源確權(quán)登記制度。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與國家公園自然資源確權(quán)登記的關(guān)系梳理

1.1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

1.1.1 概念界定及內(nèi)涵要素

“自然性”和“資源性”是自然資源的兩種基本屬性，因此不同的學(xué)科和領(lǐng)域根據(jù)研究的需要對“自然資源”的概念和定義在文本表述和屬性傾向方面也會有所差異?！掇o?！分懈鄰娬{(diào)的是自然資源的“自然”屬性，將“自然資源”定義為天然存在的自然物；《大英百科全書》中更多強調(diào)的是自然資源的“資源”屬性，將“自然資源”定義為人類可以利用的自然生成物；而社會科學(xué)領(lǐng)域兼顧這兩種基本屬性，將“自然資源”定義為能夠為當下和未來的人類社會帶來經(jīng)濟價值層面或生態(tài)價值層面的有益性環(huán)境因素的總稱[1]。從不同的領(lǐng)域?qū)ψ匀毁Y源的概念界定可以看出，各種自然資源屬性具有關(guān)聯(lián)性，且其在功能上具有一體性的特點。因此針對“自然資源”展開的各項活動必須尊重其基本屬性，在確保兼顧“自然性”與“資源性”的特點基礎(chǔ)上對自然資源進行整體、全面的管理與保護。

在尊重自然資源的基本屬性和堅持“山水林田湖草是生命共同體”的基本理念下，有關(guān)自然資源確權(quán)登記的思考絕非呆板地、孤立地聚焦于靜態(tài)規(guī)范文本，而應(yīng)是整體地、動態(tài)地理解自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記形成的制度結(jié)構(gòu)[2]。因此，可以認為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記在確定各種資源要素生態(tài)關(guān)系的基礎(chǔ)上，對自然資源進行整體登記[3]，是由登記機關(guān)將自然資源所有權(quán)、內(nèi)容、公共控制情況記錄在冊，并對社會進行公示的一種行為[4]。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記這一法律行為應(yīng)具有以下要素特征：一是以自然生態(tài)空間為登記單元；二是以公共管制為導(dǎo)向；三是由中央或地方政府組織確權(quán)登記機關(guān)開展相關(guān)工作。

1.1.2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的歷史沿革

我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度以2007年《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）的頒布和2019年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》為基礎(chǔ)，3個階段體現(xiàn)了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的歷史沿革脈絡(luò)。

第一階段即在2007年《物權(quán)法》頒布之前。囿于缺乏專門、統(tǒng)一且明晰的法律規(guī)范作為制度的指引，此階段自然資源進行確權(quán)登記的制度依據(jù)散見于各類不同的單行法，例如《中華人民共和國草原法》①《中華人民共和國草原法（2002年修訂版）》第十一條第一款：依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟組織等使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記，核發(fā)使用權(quán)證，確認草原使用權(quán)。、《中華人民共和國森林法》②《中華人民共和國森林法（1998年修正版）》第三條第二款：國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權(quán)或者使用權(quán)。等法律條文中；自然資源確權(quán)登記的職權(quán)也分散于地方人民政府及其下屬的草原、森林等專門行政機關(guān)。在此階段自然資源確權(quán)登記行為更多表現(xiàn)為行政確認的性質(zhì)[5]，這為后續(xù)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的設(shè)立奠定了良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。但由于不同的行政主管部門負責(zé)不同類型自然資源的確權(quán)登記事項而導(dǎo)致的管理體系混亂、登記內(nèi)容重疊等現(xiàn)象成為此階段亟須解決的主要問題與矛盾。

第二階段即在2007年《物權(quán)法》頒布之后。為紓解分散的管理體制帶來的登記混亂問題、整合各類國土空間和自然資源并形成高效的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，全國人民代表大會于2007年頒布《物權(quán)法》并于第十條第二款規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，這為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度提供了法律依據(jù)。但在此階段的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記更多地呈現(xiàn)出不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，體現(xiàn)出保護自然資源所有權(quán)和充分實現(xiàn)經(jīng)濟效能產(chǎn)出的制度功能與目的。

第三階段即在2019年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》頒布之后。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等五部委通過總結(jié)近年來自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的試點經(jīng)驗并結(jié)合我國具體實際，于2019年共同頒布了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》。該辦法共設(shè)置了總則、自然資源登記簿、登記單元、登記一般程序與登記信息管理與應(yīng)用等五大項主要框架要求與具體實施細節(jié)，明確了要開展包括國家公園在內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的相關(guān)工作?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》不僅在登記內(nèi)容方面囊括了采礦權(quán)等準物權(quán)的確權(quán)登記工作，更是在登記單元方面拓展到所有自然生態(tài)空間，這一深層次的制度革新意味著制度理念的轉(zhuǎn)變-由注重經(jīng)濟價值的產(chǎn)出到注重生態(tài)價值的維護，也意味著至此我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度進入了新的歷史階段。

1.2 國家公園自然資源確權(quán)登記

1.2.1 概念的厘清與界定

“國家公園”這一概念的提出與使用最早發(fā)跡于美國，首先由美國學(xué)者卡特琳提出，然而其并沒有對國家公園的概念進行明確清晰的表述。伴隨著第一個國家公園-美國黃石國家公園的建立和《黃石法案》的頒布，國家公園第一次有了完整的、正式的文本表述：為了造福人民而被規(guī)劃成為公眾的公園和活動場所[6]。我國對國家公園的研究啟動時間較晚、研究歷史較短，且對國家公園的概念界定產(chǎn)生了一定的爭論。在國家公園研究初期階段，國內(nèi)的大多數(shù)學(xué)者認為國家公園屬于自然保護地的延伸范疇。伴隨著國際社會對國家公園理論研究的逐漸深入，不再簡單地將國家公園理解為自然保護地體系內(nèi)部概念，而是兼具科學(xué)、人文等多屬性的，承載學(xué)術(shù)科研、經(jīng)濟發(fā)展、娛樂教育等多功能的重要自然資源，賦予了國家公園新的內(nèi)涵。隨著自然資源管理體制的建設(shè)發(fā)展，2017年頒布的《建立國家公園體制總體方案》第一次從國家政策規(guī)范層面對國家公園作出界定，即國家公園是由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理的特定陸地或海洋區(qū)域，主要目的是保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，以實現(xiàn)自然資源的科學(xué)保護和合理利用。

我國國土空間規(guī)劃將國家公園納入到禁止開發(fā)的范圍之內(nèi)，禁止在國家公園核心區(qū)內(nèi)進行一切非必要的人為活動，這反映出國家公園的各項開發(fā)、利用與管理工作須堅持以保護生態(tài)為價值目標，國家公園自然資源確權(quán)登記工作也不例外。與不動產(chǎn)登記框架體系下的保護財產(chǎn)性權(quán)利的手段與目標不同，國家公園自然資源確權(quán)登記更多地反映出公法的性質(zhì)與生態(tài)保護的義務(wù)面向，是以“國家公園”這一生態(tài)空間和地理空間為基礎(chǔ)要素和登記單元[7]，將其范圍內(nèi)的自然資源一并予以登記、標注和記載，以有效識別各類自然資源的權(quán)屬界限的行為。國家公園自然資源確權(quán)登記制度不僅體現(xiàn)了保護生態(tài)系統(tǒng)完整性與原真性的價值目標，更彰顯了山水林田湖草生命共同體理念，是實現(xiàn)人與自然和諧共生的重要制度手段，因此必須落實“嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護”的國家公園自然資源確權(quán)登記制度理念。

1.2.2 國家公園自然資源確權(quán)登記的立法演進

雖然目前我國尚未頒布《國家公園法》，但是從不斷更新的國家方針政策和其他法律法規(guī)文件看，國家公園體制的建設(shè)逐漸得到重視并朝著法治化的方向邁進。1992年頒布出臺的《國有資產(chǎn)評估管理辦法實施細則》第一次提及“自然資源資產(chǎn)”這個概念，雖然并未明確提出“國家公園”的概念，但是為后續(xù)國家公園體制的建設(shè)做了較好的鋪墊。隨著我國各類自然資源行政管理活動中暴露出諸多矛盾與沖突，亟須出臺相應(yīng)政策以解決此類難題。2013年黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺標志著我國國家公園制度的確立和國家公園體制建設(shè)工作的開始。2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中對國家公園的所有權(quán)要求采用所有權(quán)分級行使制度。在2017年9月頒布的《建立國家公園體制總體方案》中明確了國家公園可以依法對其區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺等自然生態(tài)空間進行確權(quán)登記。2019年頒布的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》提供了具有中國特色的保護國家公園生態(tài)環(huán)境的方案。自然資源部等五部委頒布的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中對自然資源確權(quán)登記與所有權(quán)分級行使制度做出綱領(lǐng)性規(guī)定，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供了支撐與依據(jù)。綜上，雖然我國并未出臺或?qū)嵤ｉT統(tǒng)一的《國家公園法》，但是國家公園體制與國家公園自然資源確權(quán)登記制度已經(jīng)進入了有條不紊、循序漸進的建設(shè)過程。

1.3 二者的關(guān)系梳理

1.3.1 登記目標

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定我國的自然資源歸屬國家和集體所有①《中華人民共和國憲法》第九條：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！吨腥A人民共和國憲法》第十條：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。，并于2018年成立自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。然而部分自然資源的所有權(quán)歸屬并不明晰，在實踐中劃分自然資源歸屬國家所有或集體所有的界限十分模糊，針對有爭議的資源類型往往采用“非集體即國有”的簡單排除法以確定權(quán)屬。實踐的做法會造成自然資源的所有權(quán)權(quán)屬爭議，更是存在引發(fā)“公地悲劇”的潛在隱患。為解決上述因權(quán)屬不明晰造成的自然資源利用困境，國家設(shè)立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度并以加強自然資源產(chǎn)權(quán)管理、明晰自然資源產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、提高自然資源利用率與加強自然資源保護為目標，以期通過完善產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)對自然資源的保護性利用[8]。明確自然資源所有權(quán)的權(quán)利歸屬和內(nèi)容、保護所有權(quán)人的合法權(quán)益、最終實現(xiàn)生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)換與產(chǎn)出是自然資源確權(quán)登記的主要目標和制度功能。

各類自然資源具有顯而易見的雙重性，即具有經(jīng)濟價值的生態(tài)資源和具有生態(tài)價值的經(jīng)濟基礎(chǔ)性資源，因此其登記目標應(yīng)當兼顧經(jīng)濟價值與生態(tài)價值方能平衡其二重性質(zhì)。針對國家公園自然資源確權(quán)登記制度的目標，在明晰國家公園內(nèi)部自然資源所有權(quán)、實現(xiàn)國家公園現(xiàn)代化管理的基礎(chǔ)上，加強對國家公園內(nèi)部自然資源的生態(tài)保護，強調(diào)一切行為應(yīng)當有利于維護國家公園的生態(tài)價值，不能一味地追求自然資源的經(jīng)濟效益和資產(chǎn)化管理而輕視國家公園內(nèi)部生態(tài)環(huán)境要素的保護，在出臺的諸多政策文件的表述中對實現(xiàn)此登記目標也有諸多體現(xiàn)和具體要求?！督夜珗@體制總體方案》中指出應(yīng)在做好國家公園自然資源本底情況調(diào)查的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對國家公園生態(tài)功能的維持②《建立國家公園體制總體方案》第（十四）條：健全嚴格保護管理制度。加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護，做好自然資源本底情況調(diào)查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測，統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標，著力維持生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。，這不僅是對國家公園自然資源確權(quán)登記目標的明確，更是對形成以國家公園為主體的自然保護地體系的法治建設(shè)頗有啟迪意味。

雖然自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記目標與國家公園自然資源確權(quán)登記目標有交叉重合的部分，即是將生態(tài)空間單元內(nèi)的自然資源的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，然而前者更注重的是經(jīng)濟價值的最大化產(chǎn)出，后者更注重的是生態(tài)價值的最大程度保護[9]。法學(xué)語境中對自然資源的法治化管理也是以經(jīng)濟利益為出發(fā)點，主要表現(xiàn)為：以憲法為基礎(chǔ)依據(jù)，以民法的形式將自然資源國家所有權(quán)視為一項重要的私法所有權(quán)，借此建立了一套比較完整的自然資源開發(fā)與利用的法律規(guī)范，并具有一定的秩序生成作用[10]。但是就國家公園自然資源確權(quán)登記而言，優(yōu)先保護內(nèi)部自然資源的生態(tài)價值應(yīng)當貫穿于登記工作與管理工作的全過程，相關(guān)立法工作也必須堅持生態(tài)保護優(yōu)先與綠色發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，而不能直接套用自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的制度內(nèi)容。這從國家已經(jīng)出臺的各類政策文件中可見一斑，不僅要求堅持“生態(tài)保護”，更強調(diào)“保護自然”的目標要求，同時也提出“保護生物多樣性”的重要任務(wù)①《建立國家公園體制總體方案》在“基本原則”中指出“堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護與利用”；在“主要目標”中指出“國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式，促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障國家生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生。，上述均是國家公園自然資源確權(quán)登記制度的價值目標更加側(cè)重于生態(tài)價值保護的有力體現(xiàn)。

1.3.2 登記對象

根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》的規(guī)定，各類自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間是自然資源確權(quán)登記制度的登記對象②《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第三條：對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記，適用本辦法。。具體而言，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的登記對象是現(xiàn)勢自然資源[4]，即在自然生態(tài)空間范圍內(nèi)可以勘探、開發(fā)、評估與利用的自然資源，一些非自然資源要素例如果園等不在自然資源確權(quán)登記對象范疇內(nèi)，其針對的是自然資源的所有權(quán)。這點與不動產(chǎn)登記框架下對使用權(quán)進行登記的行為有所差異，是為了維護國家和集體的所有權(quán)權(quán)益并最終使大眾公民能夠享有生態(tài)利益。

現(xiàn)行的法律法規(guī)及政策文件對國家公園自然資源確權(quán)登記的對象有著明確具體的說明?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》規(guī)定獲批的國家公園應(yīng)當劃定并作為獨立的登記單元?！督夜珗@體制總體方案》中規(guī)定國家公園可以依法、獨立地對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記，如此遞進式、層次清晰的規(guī)定為國家公園自然資源確權(quán)登記工作奠定了良好的基礎(chǔ)。國家公園作為獨立自然生態(tài)空間有其完整性和代表性，其所擁有的自然資源及其稟賦特性具有承載區(qū)域內(nèi)全要素自然資源確權(quán)的示范功能，因此將國家公園這一自然生態(tài)空間內(nèi)部的自然資源一并予以登記、標注和記載對自然資源的保護性開發(fā)與利用具有重要的制度意義。

1.3.3 所有權(quán)行使主體

根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國的自然資源分為國家所有與集體所有兩種類型，與之相對應(yīng)自然資源所有權(quán)人可分為國有自然資源所有權(quán)人與集體自然資源所有權(quán)人，其中集體自然資源所有權(quán)人在《不動產(chǎn)登記暫行條例》中已有詳細規(guī)定并作出制度安排，因此國有自然資源所有權(quán)人是自然資源確權(quán)登記制度的重要主體。根據(jù)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)③《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》第（五）條指出：“明確國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?！?。在行使所有權(quán)的實際過程中，既可以由自然資源部直接行使自然資源所有權(quán)以及其他相關(guān)管理權(quán)能，也可以由中央委托省級和市（地）級政府代理行使所有權(quán)，或法律授權(quán)省級、市（地）級或縣級政府針對特定自然資源代理行使所有權(quán)。

國家公園自然資源確權(quán)登記制度的所有權(quán)行使主體在《建立國家公園體制總體方案》中均有明確的說明和規(guī)定。所有權(quán)行使主體包括中央政府與地方政府，“國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使。其中，部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使?！边@樣規(guī)定既可以保證中央政府對國家公園的事權(quán)管理和保護修復(fù)，又可以因地制宜地規(guī)劃國家公園內(nèi)部的具體內(nèi)容，避免因為信息差導(dǎo)致的管理效果欠佳和地方政府積極性不夠與配合度不高。

2 我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度檢視

國家公園自然資源確權(quán)登記制度對于推進國家公園體制建設(shè)具有不可忽視的作用?？v使目前的制度規(guī)范具有一定的合理性，然而在實際運行中卻暴露出諸多弊端與不足，對國家公園自然資源確權(quán)登記制度形成了一定的阻礙與掣肘，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 制度定位不明晰

國家公園自然資源確權(quán)登記制度的定位明確對完善以國家公園為主體的自然保護地體系具有積極意義。對目前國家公園試點情況進行梳理，中央在諸多法規(guī)政策文件中強調(diào)“國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護”①《建立國家公園體制總體方案》第（五）條：明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。，然而囿于我國國家公園體制建設(shè)處于初步探索階段，許多制度細節(jié)并沒有明確的政策規(guī)定，導(dǎo)致在實踐運行過程中仍然存在著生搬硬套自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的現(xiàn)象，尤其體現(xiàn)在國家公園內(nèi)部自然資源的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議與糾紛方面。在面臨自然資源權(quán)屬爭議、省界糾紛、原住民承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)保障等復(fù)雜問題時，相關(guān)管理主體通常會直接適用自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的規(guī)定，以“經(jīng)濟發(fā)展第一”為出發(fā)點處理各類自然資源所有權(quán)權(quán)屬糾紛。這不僅造成了國家公園內(nèi)部自然資源的浪費，更是對原住民的基本生活形成了諸多不便，極易引發(fā)人地關(guān)系的沖突。

制度定位的不明晰是造成上述問題的重要根源之一。國家公園通常橫跨多個地區(qū)、包含多種自然資源，并關(guān)涉數(shù)以萬計原住民的基本生活，堅持以“生態(tài)保護第一”的制度定位與價值理念對其內(nèi)部自然資源進行確權(quán)登記不僅是處理權(quán)屬糾紛的必要手段，更是維護國家公園生態(tài)系統(tǒng)的重要措施。國家公園作為具有生態(tài)整體性和社會公益性的重要自然保護地類型，對內(nèi)部自然資源的確權(quán)登記工作應(yīng)當處理好矛盾的普遍性與特殊性的辯證關(guān)系，將其區(qū)別于傳統(tǒng)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，因此要注重與強調(diào)生態(tài)保護優(yōu)先、生態(tài)價值維護的理論底蘊。

2.2 現(xiàn)有立法不科學(xué)

首先，表現(xiàn)在國家公園立法進程的滯后。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》中對國家公園體制做出的發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國國家公園體制的試點基本完成并整合設(shè)立一批國家公園，初步形成國家公園的總體布局，2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系，2030年建立更加健全的國家公園體制和更加完善的管理體制，2035年全面建成中國特色自然保護地體系。然而由于法律的滯后性與現(xiàn)實的多變性等各種因素，我國現(xiàn)階段國家公園的立法進程與已有的立法成果并未達到發(fā)展規(guī)劃的目標,不利于完善我國的國家公園管理體制，更是對自然保護地體系的建立形成了阻礙。

其次，表現(xiàn)在現(xiàn)有立法的不完善。一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)體系無法對國家公園自然資源確權(quán)登記提供針對性指引。無論是《中華人民共和國環(huán)境保護法》或《不動產(chǎn)登記暫行條例》亦或是《自然保護區(qū)條例》中均沒有關(guān)涉國家公園自然資源確權(quán)登記的直接表述，無法為制度的運行提供專門依據(jù)。另一方面，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中相關(guān)規(guī)定具有登記豁免之嫌，不利于國家公園自然資源確權(quán)登記工作的展開。根據(jù)《民法典》第二百零九條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記。”該法律文本雖然沒有直接強制排除國家對自然資源所有權(quán)的登記能力，但“可以不登記”這一表述為登記豁免留下了部分解釋空間[3]。因為法律直接規(guī)定某些自然資源屬于國家所有，所以法律規(guī)定本身比登記行為具有更強的公示效果[11]。然而效力級別較高的《民法典》并未對自然資源的確權(quán)登記進行明確表述，效力級別較低的部門規(guī)章并不具有確權(quán)登記的完整正當權(quán)源，這種缺陷給國家公園自然資源確權(quán)登記制度的建設(shè)與推行形成了一定的制約，與立法的價值觀念背道而馳。

最后，表現(xiàn)在國家公園自然資源確權(quán)登記制度依據(jù)的缺失。我國目前并沒有實施專門的《國家公園法》對國家公園自然資源確權(quán)登記給予一定的法律依據(jù)支持，《國家公園法（草案）》（征求意見稿）中針對確權(quán)登記表述為“國務(wù)院自然資源主管部門應(yīng)當將國家公園作為獨立自然資源登記單元，按照國家自然資源確權(quán)登記有關(guān)規(guī)定，對國家公園范圍內(nèi)自然資源所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記”，并沒有詳細的、具體的實施細節(jié)指引?，F(xiàn)階段我國國家公園自然資源確權(quán)登記的依據(jù)是《建立國家公園體制總體方案》，其效力位階相對較低，不足以支撐整個登記制度的運行。國家公園自然資源確權(quán)登記制度依據(jù)的缺失會造成登記工作面臨“無法可依”的窘?jīng)r，也導(dǎo)致各地在國家公園建設(shè)試點過程中出現(xiàn)不規(guī)范的做法，使得現(xiàn)行制度逐步推行的效率大幅降低，更是不利于如期實現(xiàn)國家公園體制建設(shè)的未來規(guī)劃。

2.3 確權(quán)登記內(nèi)容不完善

首先，登記對象涵蓋性不足。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的規(guī)定，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的最終目的是形成監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度①《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》第一條……規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進自然資源確權(quán)登記法治化，推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度……。國家公園自然資源確權(quán)登記也不例外，這就要求在對國家公園進行自然資源摸底情況調(diào)查與確權(quán)登記工作之時應(yīng)針對不同區(qū)域的地理情況，在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》規(guī)定的“自然資源登記簿”基礎(chǔ)之上有所拓展，不可拘泥于概括性的文本規(guī)定。然而現(xiàn)行法律法規(guī)對登記對象的范圍僅作出了大致的列舉性規(guī)定，涵蓋的內(nèi)容只是包括水流、森林等常見的自然資源，對國家公園自然資源并未進行說明。我國國土空間內(nèi)自然資源和生物資源的種類十分豐富，國家公園自然資源確權(quán)登記的內(nèi)容也不能只停留在前述范圍之內(nèi)，應(yīng)當根據(jù)國家公園自身的實際情況和自然特征有所拓展。例如大熊貓國家公園等具有豐富的物種資源的生態(tài)環(huán)境單元，同時也包含具有地理環(huán)境特色的其他珍稀物種資源，這些獨特的自然資源應(yīng)該被納入到登記對象中，才能夠因地制宜地保護具有整體性與地域性特征的國家公園及其內(nèi)部整個自然資源系統(tǒng)。

其次，所有權(quán)主體不明確。現(xiàn)行制度采用所有權(quán)分級行使制度，雖然具有一定的制度優(yōu)勢，但是這樣的規(guī)定在實踐操作中暴露出弊端。國家公園的開發(fā)利用以保護優(yōu)先為行動原則，因此其各項所有權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)途徑也十分有限。由于職責(zé)的不同與信息的壁壘，導(dǎo)致中央和地方會對同一片區(qū)域國家公園的管理工作重心產(chǎn)生完全不同的認識。地方政府作為保障當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要后盾與支撐，在分級行使所有權(quán)體制之下很有可能會過于重視國家公園內(nèi)部自然資源經(jīng)濟效能的產(chǎn)出，與中央提出的“保護優(yōu)先”價值理念相悖，對維護國家公園自然資源的生態(tài)價值造成了一定的制約，這樣的情況從近些年來的試點情況中也可窺見一二。事實上，國家公園自然資源確權(quán)登記制度建立的本質(zhì)并非自然資源國家所有權(quán)的行使，而是憲法秩序下國家環(huán)境保護義務(wù)的履行[12]。《憲法》第九條第二款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”，以根本法和最高法的形式確定了國家需要履行的環(huán)境保護義務(wù)?？梢?，建立國家公園自然資源確權(quán)登記制度是憲法規(guī)范中國家環(huán)境保護義務(wù)與責(zé)任的重要體現(xiàn)，必須以國家環(huán)境保護義務(wù)為依據(jù)，以國家公園管理事權(quán)為核心建立綜合有效的所有權(quán)行使主體，才能起到更好的保護效用[13]。

再次，國家公園管理主體分散。通過東北虎豹國家公園、三江源國家公園、神農(nóng)架國家公園等在內(nèi)的多個國家公園體制建設(shè)的試點經(jīng)驗，我國國家公園的管理主體主要分為三類：受中央政府委托的國家公園管理局、受中央政府委托的省級人民政府、受地方政府委托的地方國家公園管理機構(gòu)，與所有權(quán)分級行使制度形成了一一對應(yīng)。這些不同的國家公園管理主體也相繼出臺了包括《三江源國家公園條例(試行)》在內(nèi)的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章以規(guī)范國家公園內(nèi)部的管理工作。然而這種分散的管理主體不僅引發(fā)了同所有權(quán)分級行使制度類似的弊端，更是造成了國家公園“九龍治水”的管理現(xiàn)狀：統(tǒng)一的行政管理職權(quán)被人為割裂分散至不同級別、不同類型的政府部門，使得國家公園自然資源所有權(quán)行使主體的權(quán)益無法得到真正的落實[14]，嚴重影響了整個制度的運行效率和質(zhì)量。

2.4 登記平臺建設(shè)不成熟

《建立國家公園體制總體方案》中指出要“構(gòu)建國家公園自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計分析平臺”，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中規(guī)定“自然資源確權(quán)登記信息納入不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動產(chǎn)登記信息有效銜接和融合”。國家公園自然資源確權(quán)登記平臺系統(tǒng)的建設(shè)質(zhì)量和兩者之間協(xié)調(diào)與配合的程度將會直接影響到登記制度的運作效率。我國自然資源和不動產(chǎn)信息系統(tǒng)和登記平臺的建設(shè)時間較長，運行機制比較成熟，積累了大量的實踐經(jīng)驗。然而國家公園自然資源確權(quán)登記制度尚處于初期階段，建設(shè)與運營經(jīng)驗不足，相較于其余二者的登記平臺則顯得不成熟。如果不顧實際情況直接將三者進行歸并合一，勢必會影響到整體的登記質(zhì)量與效率，甚至?xí)?dǎo)致功能失效等嚴重后果[4]。與此同時，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》規(guī)定需要將一些信息向社會公開，由自然資源所在地市縣配合具有登記管轄權(quán)的登記機構(gòu)在政府門戶網(wǎng)站及指定場所進行公告。然而許多地方在實踐操作中造成概念混淆，例如將林地質(zhì)量等同于森林質(zhì)量，或者直接選擇不公開相關(guān)信息，企圖蒙混過關(guān)、避免接受公眾的監(jiān)督。這種逃避問題的做法不僅嚴重違反了國家公園自然資源生態(tài)保護的價值理念，也不利于國家公園自然資源確權(quán)登記制度的建設(shè)與完善。

3 域外國家公園自然資源確權(quán)登記制度考察

美國的黃石國家公園是世界上的第一個國家公園，在歷經(jīng)多年的國家公園體制的建設(shè)后美國形成了世界較為領(lǐng)先的、完善健全的國家公園體制，完備的法律體系和透明公開的公眾參與制度是美國國家公園體制的特色；印度的社區(qū)共管制度與中央地方統(tǒng)分式管理體制在其復(fù)雜的國情之下取得了很大的成功；加拿大不列顛哥倫比亞省擁有健全統(tǒng)一的登記機構(gòu)與登記平臺，并對登記信息的管理有著豐富的經(jīng)驗。這些國家的國家公園體制及確權(quán)登記制度均可以為我國提供豐富的經(jīng)驗和借鑒，對彌補我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度的不足頗有裨益。

3.1 美國國家公園法律體系特色啟示

一方面，美國建立了完備、多元的國家公園法律體系。美國針對國家公園開展了諸多立法工作，既包括基本法律《國家公園基本法》，也包括許多授權(quán)性立法和單行法等法律規(guī)范[15]，制定綱領(lǐng)性規(guī)定的基本法與制定實施細節(jié)的其他法律規(guī)范相互結(jié)合構(gòu)成了美國完備的國家公園法律體系。為了解決基本法可能無法全覆蓋不同區(qū)域和地理環(huán)境的問題情形，美國制定了大量的授權(quán)性立法，允許每個國家公園根據(jù)自身的地理特征和生態(tài)環(huán)境進行單獨授權(quán)立法[16]，做到了各個公園行使權(quán)利和管理建設(shè)時既能保證各種行為有法可依，又能保證管理工作的科學(xué)高效。上位法與下位法的層層相扣，基本原則與具體規(guī)則的互相嵌套，共同構(gòu)成了美國完備高效的國家公園法律體系。這點對我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度法律規(guī)范體系的建立具有重要的借鑒意義，為我國“一園一法”的國家公園體制建設(shè)目標提供了可行的路徑指引。

另一方面，美國形成了切實、高效的國家公園公眾參與制度。通過《國家環(huán)境政策法》中確立的公眾參與機制在美國國家公園體制的建設(shè)中得到了更徹底的貫徹實施，從國家公園的選址、界定到經(jīng)濟價值的變現(xiàn)與管理，整個過程均充分保障了民眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，同時通過傾聽不同代表的意見建議平衡了各方的利益，避免了政府與公民之間的矛盾沖突。美國國家公園管理局建立專門的信息公開網(wǎng)站，便于公民可以在網(wǎng)站中隨時查閱有關(guān)國家公園建設(shè)的各類信息并針對建設(shè)中的各類問題提出意見或者建議，保障了公民的信息查閱權(quán)與建議權(quán)，使得保護國家公園而帶來的生態(tài)利益真正地惠及大眾。完備的法律體系和透明公開的公眾參與制度共同為美國國家公園體制的實施保駕護航，同時也確保了國家公園自然資源確權(quán)登記、開發(fā)利用等制度的妥善運行，為我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度中公眾參與機制的設(shè)立和完善提供了重要的借鑒經(jīng)驗。

3.2 印度國家公園自然資源確權(quán)登記制度的特色啟示

印度與我國一樣同為亞洲的發(fā)展中國家，對自然資源和國家公園的保護工作不如其他發(fā)達國家經(jīng)驗豐富，但是印度的國家公園體制建設(shè)仍然取得了較大的成功，這對我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度的完善具有十分重要的借鑒意義。印度根據(jù)不同的保護對象與自然資源類型，形成了以國家公園為核心，以野生動植物保護區(qū)、森林保護區(qū)、社區(qū)保護地為主要內(nèi)容的自然保護地體系，并根據(jù)不同的保護地采取不同的行政管理體制。適合歸于地方管理的自然保護地實行地方管理體制，適合中央與地方共同管理的自然保護地則實行央地共管體制。在自然保護地體系內(nèi)，印度最重視對國家公園的保護，確立了中央與各邦政府合作管理國家公園的方式-中央與地方統(tǒng)分式管理體制：由中央政府負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、提供資金和技術(shù)支撐，由邦政府因地制宜地在國家公園內(nèi)部實施各類事項。此種做法既能為國家公園的建設(shè)提供由中央背書的保障體系，又能發(fā)揮地方在國家公園保護工作中的靈活性，提高整個國家公園體制的管理效率，為我國國家公園自然資源確權(quán)登記管理體制的完善提供了可行的借鑒思路。

考慮到印度自身的特殊國情，為了紓解國家公園內(nèi)的原住民與政府之間的矛盾，避免過度依賴生態(tài)資源的原住民喪失原有生活水平，印度創(chuàng)設(shè)了聯(lián)合森林共管和生態(tài)發(fā)展項目，提出了聯(lián)合森林管理和資源共享戰(zhàn)略[17]，將當?shù)厣鐓^(qū)納入到國家公園自然資源保護范疇并以立法的形式逐步確立社區(qū)共管制度，使得社區(qū)內(nèi)的原住民可以參與到國家公園的管理工作當中，很大程度上緩解了國家公園建設(shè)與社區(qū)居民之間的矛盾沖突，實現(xiàn)了國家公園自然資源的保護與居民基本生活權(quán)利的保護并行不悖的和諧局面。同為發(fā)展中國家的印度創(chuàng)立的社區(qū)共管制度為我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度的完善提供了實踐經(jīng)驗，尤其是在解決集體所有與國家所有自然資源權(quán)屬爭議、國家公園原住民問題等方面具有重要的借鑒意義[18]。

3.3 加拿大國家公園自然資源確權(quán)登記制度的特色啟示

加拿大不列顛哥倫比亞省建立了統(tǒng)一規(guī)范的登記機構(gòu)與登記系統(tǒng)，負責(zé)不列顛哥倫比亞省自然資源確權(quán)工作的政府部門較冗雜、需要進行登記的自然資源種類較復(fù)雜，因此專門的登記機構(gòu)成為該省具備較高的自然資源管理效率的重要原因。不列顛哥倫比亞省選擇將關(guān)涉土地、資源等方面的自然資源權(quán)益集中在“土地與資源統(tǒng)一登記處”統(tǒng)一進行登記，使得登記的質(zhì)量和效率較之其他登記方式獲得了明顯的提高。其中主要登記的權(quán)益包括土地和資源的使用限制、用途管制等等在內(nèi)的共計260余項內(nèi)容，幾乎覆蓋了自然資源的全部權(quán)益[19]。加拿大不列顛哥倫比亞省設(shè)立專門的登記機構(gòu)對自然資源進行確權(quán)登記的做法對解決我國目前確權(quán)登記制度中內(nèi)容重疊、權(quán)屬不清以及部門間互相推諉等問題具有重要的借鑒意義。

加拿大不列顛哥倫比亞省專門登記系統(tǒng)的設(shè)立，為整合紛繁復(fù)雜的自然資源數(shù)據(jù)提供了技術(shù)與信息支持。土地與資源統(tǒng)一登記處負責(zé)管理的登記系統(tǒng)中不僅登記了關(guān)涉自然資源的基礎(chǔ)信息，例如所有權(quán)信息、邊界信息等，也記載了自然資源的其他重要信息，例如地圖信息、公有土地信息與私有土地信息等，為社會提供了清晰透明的自然資源管理狀況[20]。公眾也可以通過系統(tǒng)來查詢有關(guān)自然資源的各類信息與使用狀況，充分保障了公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。為了解決諸多負責(zé)部門之間信息不通暢有可能造成的效率低下問題，該系統(tǒng)設(shè)置了支持各部門、跨機構(gòu)進行信息查詢的鏈接。我國國家公園自然資源確權(quán)登記平臺建設(shè)處于初步探索階段，加拿大不列顛哥倫比亞省登記系統(tǒng)的管理機制為我國國家公園自然資源確權(quán)登記平臺的建設(shè)提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

4 我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度的完善路徑

4.1 明確國家公園自然資源確權(quán)登記制度的特殊定位

我國的不動產(chǎn)登記制度針對自然資源權(quán)利雖然有保護性規(guī)定，但受限于傳統(tǒng)所有權(quán)思想，這些規(guī)定的本質(zhì)內(nèi)容仍然是對財產(chǎn)性權(quán)利進行規(guī)范和保護。例如自然資源的使用權(quán)、采礦權(quán)等基本的資源財產(chǎn)性權(quán)利，更多強調(diào)的是天然的自然資源（客體物）經(jīng)過法律賦予的權(quán)利（所有權(quán)、使用權(quán)、他物權(quán)等）轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟收益的過程。此種立法價值理念是以經(jīng)濟效益為先的體現(xiàn)，在宏觀層面存在因過分注重經(jīng)濟發(fā)展而對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的隱患。國家公園自然資源確權(quán)登記制度作為新型登記制度，需要對上述傳統(tǒng)的規(guī)定和理念進行突破，從生態(tài)整體主義角度出發(fā)，注重國家公園內(nèi)部各類自然資源的整體性、公益性與特殊性，完成從傳統(tǒng)私有財產(chǎn)權(quán)的保護到整體生態(tài)權(quán)受益的轉(zhuǎn)變。雖然國家公園并非完全開放的社會區(qū)域，但是可以吸納和利用部分社會資源，例如通過開發(fā)生態(tài)旅游、生態(tài)特產(chǎn)、碳匯產(chǎn)品，構(gòu)建生態(tài)價值轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟價值、經(jīng)濟利益反哺于生態(tài)保護的完整產(chǎn)業(yè)鏈。

在特殊自然生態(tài)空間下，國家公園自然資源確權(quán)登記制度實現(xiàn)對內(nèi)部自然資源的調(diào)查評估和原真性保護，這點與劃分權(quán)利主體和權(quán)利使用邊界的自然資源確權(quán)登記制度有著定位上的區(qū)別。將以維護生態(tài)利益、注重生物多樣性保護，作為國家公園自然資源確權(quán)登記的工作原則，有利于國家公園體制的建設(shè)與完善。因此，明確國家公園自然資源確權(quán)登記制度的特殊定位，強調(diào)國家公園內(nèi)部自然資源的生態(tài)整體性與地域差異性，并注重國家公園生態(tài)價值的維護，對建設(shè)符合我國國情的國家公園體制具有重要作用。無論是立法理念的轉(zhuǎn)變或是生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化實現(xiàn)都需要明確國家公園自然資源確權(quán)登記制度的特殊定位：堅持生態(tài)保護優(yōu)先，綠色發(fā)展先行，實現(xiàn)對國家公園內(nèi)部自然資源探明、各類自然資源所有權(quán)權(quán)屬邊界的厘清與國家公園生態(tài)產(chǎn)品的價值化與貨幣化轉(zhuǎn)變。

4.2 構(gòu)建國家公園法律體系

建立健全的國家公園法律法規(guī)體系，以法律的形式明確國家公園自然資源的所有權(quán)，才能保證國家公園空間內(nèi)部的自然資源得到合理保護與開發(fā)利用?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》中明確指出要加快推進自然保護地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，提出建設(shè)各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定。《建立國家公園體制總體方案》也要求制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)。雖然《國家公園法》的制定列入全國人大常委會的立法規(guī)劃，卻仍停留在草案與征求意見稿階段；因此應(yīng)當加強國家公園或者自然保護地的統(tǒng)一立法工作，制定法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件，建立較為完備的國家公園自然資源確權(quán)登記法律體系。

首先，在《國家公園法》中明確我國國家公園體制建設(shè)應(yīng)當遵循的原則，規(guī)定相關(guān)的法律責(zé)任，為國家公園自然資源確權(quán)登記制度的展開提供堅實的基礎(chǔ)，詳細規(guī)定國家公園自然資源確權(quán)登記制度的基本內(nèi)容，保障確權(quán)登記工作的開展有法可依；其次，在《國家公園法》的基礎(chǔ)上制定《國家公園管理條例》，對確權(quán)登記的具體內(nèi)容、所有權(quán)使用主體范圍、區(qū)域界限的劃定以及與周邊社區(qū)的協(xié)調(diào)等做出規(guī)定[21]，還需完善生態(tài)保護補償制度的實施細節(jié)，對生態(tài)保護轉(zhuǎn)移支付、各類生態(tài)保護補償基金的合理使用與監(jiān)管等做出說明；再者，通過增加或修改相關(guān)的文本表述以加強與《不動產(chǎn)登記條例》和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》的銜接，可以在《不動產(chǎn)登記條例》中對自然資源確權(quán)登記做出專門的規(guī)定，在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中對國家公園自然資源確權(quán)登記做出明確的規(guī)定，保障法律體系內(nèi)部的遞進性、適應(yīng)性和互通性；最后，必要時可以對《民法典》第二百零九條“依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”的規(guī)定進行修改，做到上位法與下位法之間的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)整個法律規(guī)范內(nèi)容與邏輯的體系化。

4.3 完善國家公園自然資源確權(quán)登記內(nèi)容

因地制宜地劃入其他登記內(nèi)容以更全面地保護國家公園內(nèi)部的自然資源與生態(tài)環(huán)境[22]，針對類似大熊貓國家公園等擁有諸多珍稀物種的國家公園，可以將其中特有的、珍稀的物種資源作為重點登記和保護對象。《國家公園法（草案）》（征求意見稿）中關(guān)于國家公園的命名規(guī)定“特征要素應(yīng)當選擇擬設(shè)立國家公園自然地理實體名稱、典型自然生態(tài)系統(tǒng)類型、旗艦物種等名稱”，對此類資源進行確權(quán)登記彰顯了立法機關(guān)對國家公園內(nèi)的特殊性、有代表性的自然資源和生物資源保護工作的重視。同時在明晰自然資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，盡量將國有性質(zhì)的自然資源劃入登記范圍內(nèi)，針對法律規(guī)定屬于集體性質(zhì)的自然資源以贖買流轉(zhuǎn)或長期協(xié)議的方式逐步劃歸國有[23]，盡可能減少所有權(quán)爭議。在借鑒加拿大不列顛哥倫比亞省做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國不同國家公園的實際情況，豐富登記權(quán)益的種類并完善登記信息，盡可能實現(xiàn)對國家公園內(nèi)部自然資源與生態(tài)資源的全覆蓋保護。

所有權(quán)行使主體是登記內(nèi)容的重要組成部分，明確所有權(quán)行使主體不僅可以避免職責(zé)部門的互相推諉，提高確權(quán)登記工作的效率，也對完善國家公園自然資源確權(quán)登記制度有導(dǎo)向作用。目前國家公園的所有權(quán)分級行使制度在實踐中有弊端，可以借鑒印度在國家公園管理體制的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，充分利用中央和地方的不同優(yōu)勢，賦予各自國家公園管理職能，共同推進國家公園自然資源確權(quán)登記制度的完善。可在國家公園的全國試點工作完成后，國務(wù)院成立專門的國家公園主管部門，由該部門負責(zé)統(tǒng)一行使國家公園自然資源所有權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)；同時在各地設(shè)立國務(wù)院國家公園主管部門的派出機構(gòu)，在上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督下，負責(zé)不同區(qū)域的國家公園地方相關(guān)工作[24]；各級地方政府根據(jù)地方的自然特征與人文特征制定具有地方特色的國家公園工作方案、履行相關(guān)職責(zé)，與派出機構(gòu)共同管理區(qū)域內(nèi)的國家公園；最終形成由國務(wù)院國家公園主管部門統(tǒng)一部署并行使國家公園內(nèi)的自然資源所有權(quán)、地方政府行使轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)、社會管理等職責(zé)與派出機構(gòu)行使國家公園區(qū)域內(nèi)其他權(quán)利的所有權(quán)行使制度。

4.4 加強登記平臺的建設(shè)和公眾參與制度的實施

加拿大的不列顛哥倫比亞省建立的自然資源統(tǒng)一登記平臺和規(guī)范的登記信息系統(tǒng)對我國國家公園自然資源確權(quán)登記平臺的建設(shè)有十分重要的借鑒意義。為了實現(xiàn)國家公園自然資源確權(quán)登記平臺的完善升級，在統(tǒng)一登記平臺下實現(xiàn)信息化架構(gòu)模式的融合與互通，可以在現(xiàn)有的成熟的不動產(chǎn)登記平臺的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專門的國家公園信息數(shù)據(jù)庫、完善信息共享機制和流程管理制度，有效地促進部門之間的信息共享與協(xié)作。借助專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人員，構(gòu)建具有確權(quán)登記信息功能、跨部門數(shù)據(jù)共享功能、綜合管理功能與便民查詢功能等綜合性功能于一體的登記平臺。在數(shù)據(jù)庫中建立國家公園自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的分類標準和編碼體系，實現(xiàn)各類資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息分類統(tǒng)計查詢和動態(tài)監(jiān)測預(yù)警等功能，更大程度地實現(xiàn)跨地區(qū)、跨物種的國家公園的保護。例如祁連山國家公園、大熊貓國家公園不僅橫跨多個省份，更是涵蓋諸多不同種類的生物資源[25]。各省份登記平臺數(shù)據(jù)庫的建立與共享不僅能夠為國家公園跨地區(qū)、跨物種自然資源的確權(quán)登記提供技術(shù)支撐，更能夠為國家公園內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的保護提供信息保障，更好地維護國家公園自然資源的原真性和完整性。

美國國家公園體制中公眾參與制度為我國國家公園自然資源確權(quán)登記制度提供了重要的實踐經(jīng)驗。可以建立國家公園官方網(wǎng)站并開設(shè)數(shù)據(jù)公開欄目和民眾留言板欄目，公開國家公園內(nèi)部的自然資源資產(chǎn)管理情況、生態(tài)系統(tǒng)保護情況等不涉及國家秘密的部分內(nèi)容，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。針對國家公園內(nèi)部或者附近居民切身利益的重大決策，及時聽取社會公眾的意見和建議，提高有關(guān)國家公園決策的科學(xué)性與民主性；保護國家公園內(nèi)原居民的基本生活權(quán)利和享受生態(tài)利益的權(quán)利，盡可能避免因國家公園建設(shè)導(dǎo)致的行政機關(guān)與社會公眾之間的矛盾沖突。

5 結(jié)語

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵時期，同時也是深化生態(tài)文明體制改革的重要時期，生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展對推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，國家公園體制建設(shè)已成為我國生態(tài)文明體制改革的重要組成部分。全國各地設(shè)立了許多不同類型的國家公園，目前很大程度上完成了國家公園的試點工作，但暴露出的不足對整個國家公園體制的運行造成了不利影響，因此建立系統(tǒng)化、科學(xué)化的國家公園自然資源確權(quán)登記制度應(yīng)逐步提上日程。國家公園作為內(nèi)涵豐富的重要自然生態(tài)系統(tǒng)之一，對其內(nèi)部自然資源確權(quán)登記的行為有著獨特的法律價值與制度定位。為不斷完善我國國家公園體制建設(shè)，應(yīng)當明確國家公園自然資源確權(quán)登記制度的特殊定位，構(gòu)建完備的國家公園法律體系，完善國家公園自然資源確權(quán)登記內(nèi)容，加強登記平臺的建設(shè)，保障社會公眾的知情權(quán)和參與度，最終形成統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園自然資源確權(quán)登記制度。