歐 歌

氣候變化的消極影響日益凸顯，國際社會合作應(yīng)對全球氣候變化的緊迫性陡升。美國和中國作為當(dāng)今世界上兩個最大的碳排放國，也是最大的兩個經(jīng)濟(jì)體，且最具應(yīng)對氣候變化的技術(shù)能力、資金實(shí)力和國際影響力，兩國能否在氣候問題上進(jìn)行有效合作關(guān)乎全球氣候治理成敗。因此，主張嚴(yán)肅應(yīng)對氣候變化的歷任美國政府都高度重視對華氣候合作，氣候合作在奧巴馬政府時期更是成為中美關(guān)系的一大亮點(diǎn)。但特朗普政府極端消極的氣候政策和對華政策給一度積極的中美氣候合作按下了“暫停鍵”。同樣是在特朗普政府時期，“競爭”取代“接觸”成為美國對華戰(zhàn)略的核心。拜登執(zhí)政后繼續(xù)推行對華競爭戰(zhàn)略，卻又高度重視應(yīng)對氣候變化問題，試圖在對華戰(zhàn)略競爭的框架內(nèi)重啟美國對華氣候合作。

鑒于拜登政府的氣候優(yōu)先理念和多邊主義傾向，學(xué)界期待中美氣候合作在拜登政府時期能夠取得積極進(jìn)展，一些學(xué)者甚至認(rèn)為氣候變化合作應(yīng)該成為中美關(guān)系的一個支柱，為不斷探底的雙邊關(guān)系起到“托底”作用。①參見王瑞彬：《拜登新能源氣候政策取向及中美合作前景探析》，載《國際石油經(jīng)濟(jì)》2020年第12 期，第28-33 頁；于宏源，劉璐瑩：《面向全球1.5 度溫控時代的中美氣候變化合作》，載《能源》2021 年第12 期，第64-67 頁；唐新華：《美國氣候戰(zhàn)略及中美氣候合作》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2022 年 第1 期，第8-16 頁；Aimee Barnes,“How the US and China Could Renew Cooperation on Cli?mate Change”, Center on Global Energy Policy, December 18, 2020, https://www.energypolicy.columbia.edu/wp- content/uploads/2020/12/Biden_China_CGEP_Commentary_v3.pdf; David Victor,“Rebuilding US-Chinese Cooperation on Climate Change: The Science and Technology Opportunity”, Brookings, Oc?tober 28, 2021, https://www.brookings.edu/articles/rebuilding- us- chinese- cooperation- on- climatechange-the-science-and-technology-opportunity/。不過從現(xiàn)實(shí)來看，拜登政府的對華氣候政策既不同于特朗普政府時期的“避而不談”，也區(qū)別于奧巴馬政府的“合作導(dǎo)向”，其“邊合作邊競爭”“合作中藏競爭”的兩面性比較突出。既有研究從拜登政府的氣候政策構(gòu)建和實(shí)施、能源產(chǎn)業(yè)布局等多方面剖析，認(rèn)為拜登政府對華氣候政策的整體競爭色彩濃厚，且競爭程度、內(nèi)容和形式較奧巴馬政府時期明顯變強(qiáng)、增多、升級。②參見湯偉：《拜登政府對華氣候政策的競爭邏輯》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2023 年第3 期，第22-40 頁；孫海泳：《拜登政府對華新能源產(chǎn)業(yè)競爭的導(dǎo)向、路徑與前景》，載《國際關(guān)系研究》2023年第1 期，第132-153 頁；于宏源、張瀟然、汪萬發(fā)：《拜登政府的全球氣候變化領(lǐng)導(dǎo)政策與中國應(yīng)對》，載《國際展望》2021 年第2 期，第27-44 頁；Ferguson and Michael P,“Strategic Imperative: A Competitive Framework for US-Sino Relations”, Strategic Studies Quarterly, Vol. 15, No.3, 2021, p.51；Nima Khorrami,“Can China and the US Cooperate on Climate Change?”, The Diplomat, November 22,2022, https://thediplomat.com/2022/11/can-china-and-the-us-cooperate-on-climate-change-2/。上述研究的切入視角是合適的，得出的結(jié)論也是中肯的，但總體而言對合作面的關(guān)注相對不夠，未能充分體現(xiàn)拜登政府對華氣候政策的兩面性，也未能深入闡釋競爭與合作之間的相互關(guān)系。合作訴求是拜登政府較之特朗普政府對華氣候政策的重大轉(zhuǎn)變，也是其進(jìn)步意義所在，因此從尋求重啟對華氣候合作的視角觀察拜登政府的對華氣候政策不失為對既有研究的有益補(bǔ)充。鑒于此，本文擬結(jié)合拜登時期美國氣候政策調(diào)整、美國國內(nèi)政治生態(tài)變化和中美關(guān)系新近發(fā)展，探討拜登政府重啟美國對華氣候合作的具體內(nèi)容、背后動因及其制約因素，并嘗試揭示重啟對華氣候合作與拜登政府總體對華政策之間的邏輯銜接以及與美國對華戰(zhàn)略競爭之間的現(xiàn)實(shí)沖突。

一、拜登政府重啟美國對華氣候合作

拜登政府執(zhí)政后，將應(yīng)對氣候變化問題列為執(zhí)政優(yōu)先事項(xiàng)，重啟美國對華氣候合作是其氣候政策議程的重要內(nèi)容。為此，拜登政府統(tǒng)籌內(nèi)政與外交，在國內(nèi)重振氣候治理政策議程，在國際上恢復(fù)履行全球氣候治理義務(wù)，進(jìn)而推動重啟與中國的氣候合作。

（一）“內(nèi)外兼修”奠定對華氣候合作基礎(chǔ)

一方面，重振國內(nèi)氣候政策議程?！昂玫耐饨徽呤加趪鴥?nèi)”，拜登政府意識到要重拾包括中國在內(nèi)的國際社會對美國參與全球氣候治理的信心，需要堅(jiān)實(shí)的國內(nèi)氣候治理基礎(chǔ)支撐。拜登政府的國內(nèi)“氣候新政”集中體現(xiàn)在其推出的兩大歷史性氣候立法上。一是《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act，以下簡稱《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》）。2021 年11 月15 日，拜登正式簽署《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》，法案計(jì)劃總投資額達(dá)1.2 萬億美元，是美國近半個世紀(jì)以來最大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)法案。法案將應(yīng)對氣候變化與重建美國基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)制造業(yè)、創(chuàng)造高薪就業(yè)機(jī)會、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等并列為投資優(yōu)先事項(xiàng)。具體而言，該法案將通過支持升級改造電力基礎(chǔ)設(shè)施、建立全國電動汽車充電器網(wǎng)絡(luò)、擴(kuò)大公共交通和客運(yùn)鐵路并使之電氣化以減少溫室氣體排放，同時幫助社區(qū)增強(qiáng)對干旱、野火、颶風(fēng)等極端天氣的抵御能力，并對環(huán)境清理和修復(fù)進(jìn)行歷史性投資。白宮稱法案是“確保美國能夠應(yīng)對氣候危機(jī)的第一筆重要投資”。①“FACT SHEET: the Bipartisan Infrastructure Investment and Jobs Act Advances President Biden's Climate Agenda”, White House, August 05, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/08/05/fact-sheet-the-bipartisan-infrastructure-investment-and-jobs-act-ad?vances-president-bidens-climate-agenda/.二是《降低通貨膨脹法案》（Inflation Reduction Act，IRA）。2022 年8 月16 日，拜登總統(tǒng)簽署了堪稱迄今為止美國歷史上最雄心勃勃的氣候清潔能源立法——IRA。法案計(jì)劃投入370 億美元用于建設(shè)清潔能源經(jīng)濟(jì)、降低新能源消費(fèi)成本、推進(jìn)環(huán)境正義和增強(qiáng)氣候適應(yīng)能力，因此該法案又被稱作“氣候法案”。參議院民主黨領(lǐng)袖舒默（Chuck Schumer）稱“這項(xiàng)法案將在美國開啟一個嶄新的清潔能源時代”。

另一方面，恢復(fù)履行全球氣候治理國際義務(wù)。特朗普于2017 年6 月1日宣布美國退出《巴黎協(xié)定》（The Paris Agreement），意味著作為全球溫室氣體第一大歷史排放國、第二大現(xiàn)排放國的美國背棄了減排國際承諾。拜登執(zhí)政后采取一系列行動恢復(fù)履行美國全球氣候治理的國際義務(wù)，展現(xiàn)氣候行動雄心。2021 年1 月20 日，拜登總統(tǒng)執(zhí)政首日便簽署行政命令，正式啟動了美國重新加入《巴黎協(xié)定》的程序。同年4 月，拜登政府更新了美國的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)（NDCs）：2030 年美國的溫室氣體凈排放量將在2005 年的基礎(chǔ)上減少50%～52%，這一新的減排目標(biāo)意味著美國的減排量要在奧巴馬政府時期承諾的減排量基礎(chǔ)上翻番。另外新的NDCs 還包括美國在2035 年之前實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)凈零排放和在2050 年之前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。①“Reducing Greenhouse Gases in the United States: A 2030 Emissions Target”, https://unfccc.int/sites/default/files/NDC/2022-06/United%20States%20NDC%20April%2021%202021%20Final.pdf.2021 年11 月2 日，白宮發(fā)布《美國甲烷減排行動計(jì)劃》（U.S.Methane Emissions Reduction Action Plan），承諾到2030 年將人為甲烷排放在2020 年的基礎(chǔ)上減少30%。②“U.S. Methane Emissions Reduction Action Plan”, White House, November 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/11/US-Methane-Emissions-Reduction-Action-Plan-1.pdf.拜登政府還推動國會參議院于2022 年9 月21 日通過《基加利修正案》（Kigali Amendment），承諾美國將減少氫氟碳化物的生產(chǎn)和使用。此外，為加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的全球努力，拜登政府先后發(fā)起了“小島嶼經(jīng)濟(jì)體倡議”（SALPIE）、“國際氣候融資計(jì)劃”（Cli?mate Finance Plan）、“氣候農(nóng)業(yè)創(chuàng)新特派團(tuán)”（AIM for Climate）、“適應(yīng)和復(fù)原力緊急計(jì)劃”（PREPARE）、“可持續(xù)銀行聯(lián)盟”（Sustainable Banking Alliance）等全球氣候援助計(jì)劃或倡議，重點(diǎn)為氣候脆弱的發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供資金和技術(shù)支持（見表1）。

表1：拜登政府提出的全球氣候援助計(jì)劃或倡議

（二）重啟對華氣候?qū)υ?/h3>

對話往往是合作的第一步，拜登政府積極重啟對華氣候?qū)υ?，為中美氣候合作?chuàng)造條件。元首層面，拜登總統(tǒng)在與習(xí)近平主席的多次通話和會晤中都主動提及要同中國就應(yīng)對氣候變化問題進(jìn)行合作。自2021 年1 月20 日入主白宮以來，拜登總統(tǒng)和習(xí)近平主席共進(jìn)行了五次通話，除了雙方第四次通話（2022 年3 月28 日）專門討論烏克蘭問題，其余四次通話拜登總統(tǒng)都同習(xí)近平主席談到了要共同應(yīng)對氣候變化問題，其中雙方第五次通話（2022 年7 月28 日）“特別關(guān)注氣候變化”（見表2）。拜登總統(tǒng)和習(xí)近平主席分別于2022 年11 月和2023 年11 月在巴厘島G20 會議期間和舊金山APEC 會議期間舉行元首會晤，應(yīng)對氣候變化問題都成為雙邊會談的重要內(nèi)容。兩國元首對氣候變化的高度重視構(gòu)成重啟中美氣候變化領(lǐng)域合作的政治基礎(chǔ)。①解振華：《中美應(yīng)重啟氣候變化領(lǐng)域的合作從遏制競爭走向共贏》，載《全球化》2021 年第2 期，第15 頁。

表2：拜登總統(tǒng)與習(xí)近平主席五次通話

作為對中美兩國元首推動氣候治理合作共識的落實(shí)，美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里（John Kerry）與中國氣候變化事務(wù)特使解振華進(jìn)行了多次會談，就共同應(yīng)對氣候變化問題進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)。值得一提的是，克里和解振華兩人曾分別作為中美首席氣候談判代表在2015 年巴黎氣候大會上合力促成了《巴黎協(xié)定》的簽署，兩位“老將”的重逢對于中美重建氣候工作關(guān)系具有積極意義。2021 年4 月14 日-17 日，克里作為總統(tǒng)氣候特使首次訪華，與中國氣候變化事務(wù)特使解振華在上海舉行會談，雙方就合作應(yīng)對氣候變化相關(guān)議題進(jìn)行了坦誠、深入、建設(shè)性溝通交流。此次訪問的成果體現(xiàn)在會后發(fā)表的《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》，聲明一方面強(qiáng)調(diào)了中美氣候合作對于全球氣候治理的重要意義，另一方面為雙方未來一段時間在氣候領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作做出了具體部署。聲明中關(guān)于“氣候危機(jī)”的表述是雙方第一次在書面文件中用“危機(jī)”來定義氣候變化，表明中美在氣候變化的威脅認(rèn)知上取得了一定共識。同年8 月31 日-9 月3 日，克里二度訪華，并與解振華在天津再次舉行會談，雙方就一系列氣候合作具體問題交換了意見。為落實(shí)中美元首巴厘島會晤達(dá)成的關(guān)于共同應(yīng)對氣候變化的共識，中美氣候特使及團(tuán)隊(duì)分別于2023 年7 月16-19 日在北京、11 月4-7 日在加利福尼亞陽光之鄉(xiāng)舉行兩輪會談，最終發(fā)表了《關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對氣候危機(jī)的陽光之鄉(xiāng)聲明》，強(qiáng)調(diào)“中美雙方重申致力于合作并與其他國家共同努力應(yīng)對氣候危機(jī)”，并決定啟動“21 世紀(jì)20 年代強(qiáng)化氣候行動工作組”，開展對話與合作，以加速21 世紀(jì)20 年代的具體氣候行動。①《關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對氣候危機(jī)的陽光之鄉(xiāng)聲明》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，2023 年11月13 日，https://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202311/t20231115_1056452.shtml

（三）推動對華氣候務(wù)實(shí)合作

隨著美國對華氣候合作對話的重啟，中美之間的氣候務(wù)實(shí)合作也漸次展開。鑒于中國在全球氣候治理中的重要地位和特殊影響力，拜登政府尋求與中國協(xié)調(diào)以共同推動全球氣候治理多邊進(jìn)程?？死锸状卧L華達(dá)成的《中美氣候危機(jī)聲明》表示，“中美致力于相互合作并與其他國家一道解決氣候危機(jī)，這既包括強(qiáng)化各自行動，也包括在聯(lián)合國氣候變化框架公約和巴黎協(xié)定等多邊進(jìn)程中開展合作?！雹佟吨忻缿?yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》，中國政府網(wǎng)，2021 年4 月18 日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/18/content_5600381.htm。克里首次訪華的一個重要背景是由拜登總統(tǒng)倡議的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會舉辦在即，拜登政府希望得到中國的有力支持，確保領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會的成功舉辦。2021 年4 月22 日，應(yīng)拜登總統(tǒng)邀請，習(xí)近平主席以視頻方式出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，并發(fā)表重要講話，展現(xiàn)了中美攜手推動國際社會共同應(yīng)對氣候變化的姿態(tài)，成為此次峰會成功舉辦的一個重要標(biāo)志。同年4 月，解散三年后得以重啟的G20 可持續(xù)金融研究小組在G20 財(cái)長與央行行長會議上升級為可持續(xù)金融研究工作組（SFWG），由中國人民銀行和美國財(cái)政部任聯(lián)合主席，共同牽頭G20 可持續(xù)金融工作。10 月，SFWG 發(fā)布了《2021 年G20 可持續(xù)金融綜合報(bào)告》，并推出《G20 可持續(xù)金融路線圖》，提出促進(jìn)全球綠色低碳轉(zhuǎn)型的多項(xiàng)建議，成為中美重啟氣候合作后的首批重要合作文件成果。

此外，中美在聯(lián)合國氣候變化大會上的關(guān)鍵時刻攜手推動了會議進(jìn)程。2021 年10 月31 日-11 月13 日，因新冠大流行延期一年的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26 屆締約方會議（COP26）在英國格拉斯哥舉行。在各方圍繞減排路徑激烈爭論致大會僵局之際，中美共同發(fā)布了《中美關(guān)于在21 世紀(jì)20 年代強(qiáng)化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》。宣言通過回顧歷史、著眼當(dāng)下、展望未來體現(xiàn)了兩國共同應(yīng)對氣候變化的決心，成為COP26 的主要成果之一，也成為大會的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，最終會議以各方簽署《格拉斯哥氣候公約》圓滿落幕。同樣的一幕再次在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會（COP27）上演。由于各方圍繞大會協(xié)議文件細(xì)節(jié)爭執(zhí)不下，原定于2022 年11 月18 日閉幕的會議被迫延期。11 月19 日，中美氣候團(tuán)隊(duì)宣布恢復(fù)因佩洛西訪臺而暫停的雙邊氣候變化問題正式磋商，為充滿分歧的沙伊赫談判進(jìn)程開辟了一條“外交生命線”。①Chao Deng and Sha Hua,“Resurrection of U.S.-China Ties Boosts COP27 Climate Talks”,The Wall Street Journal, November 17, 2022, https://www.wsj.com/articles/resurrection-of-u-s-chinaties-boosts-cop27-climate-talks-11668698953.大會最終通過了《沙姆沙伊赫實(shí)施計(jì)劃》成果文件，就氣候變化減緩、適應(yīng)和《巴黎協(xié)定》履約等重點(diǎn)議題做出進(jìn)一步安排，釋放了繼續(xù)堅(jiān)持多邊主義、合力加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的積極信號。 2023 年12 月13 日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）在延期一天后閉幕，中美在大會期間進(jìn)行了積極的協(xié)調(diào)與合作，有力推動了大會取得了一系列成果：大會就《巴黎協(xié)定》進(jìn)行了首次“全球盤點(diǎn)”（Global Stocktake）、就“損失與損害”基金、能源公正轉(zhuǎn)型等多項(xiàng)議題達(dá)成“阿聯(lián)酋共識”，具有重要里程碑意義。

與此同時，中美在清潔能源、甲烷減排、綠色金融等方面積極開展政策對話、項(xiàng)目交流與研究合作。2021 年6 月22-23 日，中美能源與水聯(lián)盟年會重啟，來自中國科技部和美國能源部的官員以及中美相關(guān)研究人員共150 余人參加，雙方就進(jìn)一步開展清潔能源科技合作、共同應(yīng)對氣候變化等挑戰(zhàn)進(jìn)行了交流協(xié)商。甲烷減排是中美氣候合作的一個新亮點(diǎn)。2022 年1-6 月，來自中美兩國20 家科研機(jī)構(gòu)的研究人員開展了關(guān)于甲烷減排的聯(lián)合研究，并共同撰寫了一份旨在推進(jìn)中美甲烷減排合作的研究報(bào)告。報(bào)告通過對兩國甲烷排放現(xiàn)狀、相關(guān)政策框架和減排機(jī)會的全面概述，為兩國梳理了甲烷減排方案，明確了兩國在排放清單編制、政策和標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)推廣應(yīng)用等方面的合作可能。②Jenna Behrendt and Mengye Zhu,“Roadmap for U.S.-China Methane Collaboration: Methane Emissions, Mitigation Potential, and Policies Summary for Policymakers”, Center for Global Sustainabili?ty, University of Maryland & Energy Foundation China, 2022.中美綠色金融合作也持續(xù)推進(jìn)。2021 年12 月，在國際金融論壇（IFF）第18 屆全球年會上，國際金融論壇同高盛集團(tuán)共同啟動了中美綠色金融工作組，工作組將匯聚全球企業(yè)的高級領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)先研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者，共同深入研究應(yīng)對氣候變化的措施，加強(qiáng)公共及私營領(lǐng)域的綠色金融協(xié)作，為政策制定者提供建議和工作支持。③《國際金融論壇第18 屆全球年會在穗舉行》，中國新聞網(wǎng)，2021 年12 月4 日，https://www.chinanews.com.cn/cj/2021/12-04/9622294.shtml。2023 年10 月23-29 日，美國加利福尼亞州州長加文·紐森（Gavin Newsom）訪華。訪問期間，紐森州長先后到訪了香港、深圳、廣州、北京、上海、江蘇等地，與中國政府、地方以及企業(yè)界重點(diǎn)商討環(huán)境保護(hù)、清潔能源轉(zhuǎn)型等氣候變化合作問題，并簽署相關(guān)合作諒解備忘錄。在中美氣候合作重啟的背景下，紐森州長此訪開啟了中美地方應(yīng)對氣候變化合作的新篇章。

二、拜登政府重啟美國對華氣候合作的動因

拜登政府重啟美國對華氣候合作有多層動因：一是與拜登總統(tǒng)個人及其政策團(tuán)隊(duì)的氣候理念有關(guān)；二是受民主黨氣候立場傳統(tǒng)、黨內(nèi)進(jìn)步派施壓、利益集團(tuán)等國內(nèi)政治因素驅(qū)動；三是服務(wù)于拜登政府的總體對華政策。

（一）拜登總統(tǒng)個人及其政策團(tuán)隊(duì)的氣候理念使然

首先，拜登總統(tǒng)本人是一個典型的氣候保護(hù)主義者。拜登在國會擔(dān)任參議員期間就對氣候變化問題特別關(guān)注。從美國國會網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，從第99 屆國會（1985-1986 年）到第110 屆國會（2007-2008 年），拜登作為參議員共提出了9 項(xiàng)法案或決議，其中5 項(xiàng)都與氣候變化問題有關(guān)。另外，拜登還作為共同發(fā)起人參與了其它多項(xiàng)與應(yīng)對氣候變化有關(guān)的議案和決議。1986 年，拜登參議員推出《全球環(huán)境保護(hù)法案》（S.2891），建議政府建立一個全球氣候工作組，以研究、制定和實(shí)施一項(xiàng)協(xié)調(diào)的全球氣候國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)了拜登看待氣候變化問題的多邊理念和全球視野。①參見美國國會網(wǎng)站：https://www.congress.gov/member/joseph-biden/B000444?q=%7B%22search%22%3A%5B%22Global+Environmental+Protection+Act%22%5D%2C%22sponsorship%22%3A%22sponsored%22%7D。進(jìn)入奧巴馬政府后，拜登作為副總統(tǒng)負(fù)責(zé)監(jiān)督了《美國復(fù)蘇與再投資法案》（Ameri?can Recovery and Reinvestment Act of 2009）的實(shí)施，其中包含900億美元清潔能源投資。2020年大選期間，氣候變化問題成為拜登的核心競選綱領(lǐng)。拜登將應(yīng)對氣候變化與控制新冠肺炎疫情、復(fù)蘇美國經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)種族平等并列作為政府施政的四大優(yōu)先事項(xiàng)，成功塑造了“氣候總統(tǒng)”的標(biāo)簽。

其次，被拜登任命為總統(tǒng)氣候特使的克里也是堅(jiān)定的氣候治理派。同拜登一樣，克里在做參議員期間大力推動氣候變化立法。美國國會網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從第99 屆國會（1985-1986 年）到第111 屆國會（2011-2012 年），克里作為參議員共提出了多達(dá)26 項(xiàng)與氣候變化相關(guān)的議案或者決議。①參見美國國會網(wǎng)站：https://www.congress.gov/member/john-kerry/K000148?s=1&r=1&q=%7B%22search%22%3A%5B%22John+Kerry%22%5D%2C%22sponsorship%22%3A%22sponsored%22%2C%22subject%22%3A%22Public+Lands+and+Natural+Resources%22%7D。2004 年大選，克里作為民主黨候選人參選，其重要主張就是大力發(fā)展清潔能源以應(yīng)對氣候變化。2009 年7 月，作為參議院外委會主席的克里在華盛頓舉行的一次全國記者俱樂部講話中呼吁，“為應(yīng)對氣候變化，美國和中國需要只爭朝夕地建立氣候伙伴關(guān)系（Climate Change Partner?ship）。”②John Kerry,“America And China On The Road To Copenhagen: Toward A Climate Change Partnership”, July 29, 2009, https://china.usc.edu/sen-john-kerry-america-and-china-road-copenhagentoward-climate-change-partnership-july-29-2009.2013 年1 月，克里接替希拉里出任奧巴馬政府的國務(wù)卿，推動了中美在戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)與對話框架下就合作應(yīng)對氣候變化進(jìn)行磋商。2015 年巴黎氣候變化大會，克里與包括中國在內(nèi)的多國氣候代表進(jìn)行了數(shù)十輪磋商，最終促成了《巴黎協(xié)定》的成功簽訂。如今再次出任總統(tǒng)氣候特使，可以說應(yīng)對氣候變化問題貫穿克里整個政治履歷。

最后，負(fù)責(zé)拜登總統(tǒng)外交安全政策的核心團(tuán)隊(duì)普遍支持中美氣候合作。國務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）和國家安全顧問沙利文（Jake Sullivan）與拜登一樣，都曾在奧巴馬政府有過供職經(jīng)歷：布林肯曾任拜登副總統(tǒng)的國家安全顧問，隨后官至國務(wù)院的常務(wù)副國務(wù)卿，沙利文曾任國務(wù)院政策規(guī)劃辦公室主任。兩人都不同程度參與了奧巴馬政府時期的美國對華政策制訂和執(zhí)行，也見證和親歷了中美氣候合作的黃金時期。沙利文和白宮國家安全委員會印太事務(wù)協(xié)調(diào)員坎貝爾(Kurt Campbell)在正式進(jìn)入拜登政府之前還曾在《外交事務(wù)》上發(fā)表《沒有災(zāi)難的競爭：如何與中國在競爭中共存》一文，就美國對華政策發(fā)表見解，認(rèn)為美國應(yīng)避免冷戰(zhàn)邏輯，與中國進(jìn)行“沒有災(zāi)難的競爭”（Competition Without Catastrophe）是完全可能的，美國與中國在氣候變化等問題上有著共同的利益，存在合作的空間。③Kurt M. Campbell and Jake Sullivan,“Competition Without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist With China”, Foreign Affairs, Vol.98, No.5, 2019, pp.96-110.

人事即政策，隨著帶有氣候治理偏好的拜登入主白宮，布林肯、沙利文、克里這類民主黨傳統(tǒng)建制派政策精英進(jìn)入政府外交安全決策團(tuán)隊(duì)，他們的氣候情結(jié)和政策理念也逐步反映到拜登政府的對華氣候政策之中，構(gòu)成拜登政府重啟美國對華氣候合作的重要推動力。

（二）受到國內(nèi)政治因素驅(qū)動

其一，是對民主黨傳統(tǒng)氣候立場的回歸。氣候變化在美國不僅是環(huán)保科學(xué)議題，也是個政治議題。在有關(guān)如何看待及應(yīng)對氣候變化的問題上，民主黨和共和黨的態(tài)度存在顯著差異。皮尤研究中心（Pew Research Center）的調(diào)查顯示：近八成（78%）的民主黨人將氣候變化描述為對國家福祉的主要威脅，相比之下，只有大約四分之一（23%）的共和黨人認(rèn)為氣候變化是一個主要威脅。①Alec Tyson et al.,“What the Data Says about Americans’Views of Climate Change”, Pew Re?search Center, April 18, 2023, https://www.pewresearch.org/science/2020/06/23/two-thirds-of-ameri?cans-think-government-should-do-more-on-climate/.不過隨著極端天氣在美國的頻繁發(fā)生和造成的負(fù)面影響日益凸顯，越來越多的美國人開始意識到采取實(shí)際行動應(yīng)對氣候變化的必要性。大多數(shù)美國選民（56%）認(rèn)為氣候變化是一個全球性問題，美國應(yīng)該與中國合作來解決這個問題。②“Understanding American Voter Attitudes Toward U.S.-China Climate Cooperation”, The Asia Society Policy Institute, February 2021, https://asiasociety.org/sites/default/files/2021- 02/Download%20the%20Joint%20Paper.pdf.拜登作為典型的民主黨建制派，重啟對華氣候合作既符合民主黨在氣候問題上的傳統(tǒng)立場，也是對廣大民主黨選民訴求的積極回應(yīng)，且在全球氣候危機(jī)日益凸顯的背景下，這種進(jìn)步主義立場也能形成對共和黨的某種“道德優(yōu)勢”。

其二，受到黨內(nèi)進(jìn)步派的施壓。民主黨進(jìn)步派和溫和派在美國對華氣候合作問題上存在一定分歧：前者認(rèn)為在對華氣候合作應(yīng)優(yōu)先于對華戰(zhàn)略競爭，后者則認(rèn)為可以兼顧對華戰(zhàn)略競爭和對華氣候合作。拜登雖屬于典型的溫和派，但進(jìn)步派的政策訴求對拜登難免產(chǎn)生影響。2021 年6 月9 日，美國參議院通過遏華色彩濃厚的《美國創(chuàng)新與競爭法》（U.S. Innovation and Competition Act， USICA）后，長期支持民主黨的28 個進(jìn)步團(tuán)體寫信敦促時任眾議院議長佩洛西“推動一種更平衡、更合理的國家安全方法來應(yīng)對與中國的競爭，而不是讓類似USICA 中咄咄逼人的條款為與中國合作解決從氣候變化到核擴(kuò)散等雙方共同關(guān)心的問題制造困難”。③“28 Undersigned Groups, Are Writing to Urge You to Support Efforts by House Democrats to Advance a More Balanced and Reasonable National Security Approach to Competition with China”,Quincy Institute for Responsible Statecraft, July, 2021, https://quincyinst.org/wp-content/uploads/2021/07/Pelosi-Letter.pdf.同年7 月7 日，被認(rèn)為是拜登傳統(tǒng)“票倉”的四十多個進(jìn)步派組織致信拜登總統(tǒng)和國會，“呼吁拜登政府和所有國會議員在處理對華關(guān)系時避免采取目前主動性的對立方式，而應(yīng)優(yōu)先考慮多邊主義、外交方式與中國合作，以應(yīng)對氣候危機(jī)這一生死攸關(guān)的威脅?！雹佟癈ooperation Not Cold War to Confront the Climate Crisis”, Friends of the Earth, July 7,2021, https://foe.org/wp-content/uploads/2021/07/Cooperation-Not-Cold-War-To-Confront-the-Cli?mate-Crisis-129.pdf.

其三，國內(nèi)利益集團(tuán)的推動。利益集團(tuán)政治是美國政治的本質(zhì)，美國的氣候政策最終取決于各個利益集團(tuán)的力量對比以及它們之間的利益交換和妥協(xié)情況。②趙行姝：《透視中美在氣候變化問題上的合作》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2016 年第8 期，第51 頁。拜登政府重啟美國對華氣候合作得到國內(nèi)以清潔能源產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的支持。他們希望中美氣候合作，以加快落實(shí)全球減排進(jìn)程，推動全球能源轉(zhuǎn)型提速升級，從而有利于進(jìn)一步擴(kuò)大清潔能源產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)外市場。另外，伴隨著氣候變化認(rèn)知的深化以及新能源技術(shù)的普及和發(fā)展，美國國內(nèi)支持全球氣候治理的利益集團(tuán)正在不斷壯大。如代表金融資本的華爾街開始意識到在碳交易、新能源等氣候融資方面有利可圖，轉(zhuǎn)而支持全球氣候治理。此外，面對氣候危機(jī)背景下全球能源轉(zhuǎn)型的大勢所趨，美國傳統(tǒng)能源集團(tuán)內(nèi)部開始出現(xiàn)分化。一些傳統(tǒng)化石能源、汽車制造等行業(yè)也開始進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和拓展，如?？松梨趯ｉT成立了碳捕集和封存商業(yè)化的新業(yè)務(wù)子公司，通用電氣提出“凈零排放”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，不斷加大對低碳產(chǎn)業(yè)的投資力度。業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型和拓展也帶來氣候立場的逐步轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)內(nèi)部堅(jiān)決反對氣候治理的一派式微。隨著中國“雙碳”目標(biāo)的提出，布局綠色產(chǎn)業(yè)的美國跨國公司紛紛尋求擴(kuò)大在華業(yè)務(wù)，爭奪中國市場，他們也更傾向于支持中美氣候合作。

（三）服務(wù)于拜登政府的總體對華政策

拜登政府一方面繼承并發(fā)展了自特朗普政府確立的對華競爭戰(zhàn)略，但另一方面也尋求在氣候變化、公共衛(wèi)生、打擊毒品、糧食安全、全球宏觀經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域與中國進(jìn)行合作。換言之，拜登政府尋求與中國的“競爭性共存”。在拜登政府看來，“競爭”是美國對華戰(zhàn)略的核心，但“共存”是前提，而氣候變化事關(guān)人類生死存亡，與中國進(jìn)行氣候合作即是為了“共存”。2022 年美國《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》指出，“不能讓分歧阻止我們（美國和中國）在諸如應(yīng)對氣候變化這類關(guān)乎彼此人民利益和世界共同利益的優(yōu)先事項(xiàng)上共同前進(jìn)?！雹佟癗ational Security Strategy of United States of America, White House”, October 2022, p.25.需要明確的是，拜登政府的對華氣候政策帶有明顯的實(shí)用主義色彩，雖然尋求與中國進(jìn)行氣候合作，但不會改變拜登政府對華進(jìn)行“長期競爭”和“激烈競爭”的總體政策，且在某種程度上服務(wù)于這一政策。這里的基本邏輯是：拜登政府認(rèn)為，要“競贏”（Outcompete）中國，美國必須注重提升自己的競爭力。但特朗普政府赤裸裸的單邊主義行徑和對華極限施壓并沒有提升美國的競爭力。②Kurt M. Campbell and Ely Ratner,“The China Reckoning: How Beijing Defied American Ex?pectations”, Foreign Affairs, Vol.97, No.2, 2018, p.70.拜登政府希望推動美國對華政策由“蠻對抗”到“巧競爭”的轉(zhuǎn)變。具體到對華氣候政策上，拜登政府不斷推動對華“合作型施壓”，③“合作型施壓”是指一方充分利用合作的契機(jī)，以合作領(lǐng)域、合作規(guī)則、合作概念和合作方式來影響另一方。參見王帆：《不對稱相互依存與合作型施壓——美國對華戰(zhàn)略的策略調(diào)整》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010 年第12 期，第35 頁。以合作之名行競爭之實(shí)。

一方面，拜登政府通過重啟對華氣候合作以回應(yīng)國際社會訴求，帶領(lǐng)美國回歸氣候治理多邊主義，使美國在對華競爭中更具“道義的力量”。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，拜登政府采取了“損人利己”的策略。所謂“損人”，是指拜登政府旨在貶損中國在全球氣候治理中的國際形象，具體表現(xiàn)為炒作“中國氣候責(zé)任不夠論”。盡管中國制訂了“到2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060 年實(shí)現(xiàn)碳中和”的雙碳目標(biāo)，拜登總統(tǒng)依然認(rèn)為中國還需要“強(qiáng)化溫室氣體的排放目標(biāo)”，克里也稱“中國在氣候應(yīng)對方面做出的承諾還不夠好”。在中國宣布因佩洛西竄訪臺灣暫停雙邊氣候變化工作商談后，克里指責(zé)中國“不識大局”，認(rèn)為中國暫停氣候變化商談“不止是在懲罰美國，更是在懲罰世界，尤其是發(fā)展中國家”。所謂“利己”，是指拜登政府注重打造美國在全球氣候治理“負(fù)責(zé)任”形象，展現(xiàn)全球氣候領(lǐng)導(dǎo)力，占領(lǐng)國際道義制高點(diǎn)。具體而言，拜登政府通過設(shè)定較為激進(jìn)的減排目標(biāo)，加大國際氣候治理援助力度等，以凸顯美國的氣候雄心和中國的“貢獻(xiàn)不足”。例如COP26 大會期間，拜登政府宣布與歐盟正式發(fā)起“全球甲烷承諾”（Global Methane Pledge），提出到2030 年將全球甲烷排放減少至少30%的目標(biāo)，拜登政府在全球甲烷減排的目標(biāo)設(shè)定上“帶節(jié)奏”，不僅可以彰顯美國的負(fù)責(zé)任形象，也可以借此向中國施壓。

另一方面，拜登政府借重啟美國對華氣候合作重振西方國家氣候議題聯(lián)盟，聯(lián)合盟友以確立起美國在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，形成對華競爭的“領(lǐng)導(dǎo)力優(yōu)勢”和“規(guī)制效應(yīng)”。特朗普政府對氣候變化問題的“避而不談”，導(dǎo)致當(dāng)時美歐在全球氣候治理問題上幾乎“無話可談”，不僅損害了美歐同盟關(guān)系，也客觀上推動了中國與歐盟在全球氣候治理問題上利益契合，全球氣候治理成為中歐合作的一個重要支撐點(diǎn)。拜登政府強(qiáng)勢回歸全球氣候治理，推動重啟與中國的氣候合作，不僅可以打破中歐在全球氣候治理問題上的協(xié)調(diào)共治局面，爭奪全球氣候治理話語主導(dǎo)權(quán)，還可以離間因全球氣候治理而密切的中歐關(guān)系。為此，拜登政府將依靠盟友、注重“規(guī)則”的遏華策略在對華氣候政策中如法炮制，即通過與盟友協(xié)調(diào)，率先在氣候治理領(lǐng)域確立符合自身利益的相應(yīng)規(guī)則，再將規(guī)則進(jìn)行“國際化包裝”，構(gòu)建“基于規(guī)則的國際秩序”，以期實(shí)現(xiàn)對中國的“規(guī)鎖”（Confinement）。如拜登政府的“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）提出美國要與印太伙伴在清潔能源、脫碳等基礎(chǔ)設(shè)施方面加強(qiáng)合作，其本質(zhì)是要在印太地區(qū)確立起一套清潔能源生產(chǎn)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。2021 年3 月，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布年度報(bào)告，稱拜登政府將把碳邊境稅納入考慮，以改革國際貿(mào)易體系，并宣稱要與盟國合作對不履行環(huán)境義務(wù)的貿(mào)易伙伴采取行動。①“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report”, United States Trade Representative(2021), March 2021, https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/On?line%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202020%20Annual%20Report.pdf.一旦美國與盟友特別是已經(jīng)建立“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）的歐盟就碳稅問題達(dá)成一致，建立某種形式的“氣候俱樂部”（Climate Club），②“氣候俱樂部”是指積極落實(shí)碳減排責(zé)任并就“國際目標(biāo)碳價”達(dá)成一致的各方成立一個集團(tuán)，集團(tuán)成員之間實(shí)行自由互惠貿(mào)易，但對非集團(tuán)成員國的進(jìn)口商品則征收統(tǒng)一的碳關(guān)稅，作為對其不積極承擔(dān)減排責(zé)任的懲罰。參見William Nordhaus, “Climate Clubs: Overcoming Free-rid?ing in International Climate Policy”,The American Economic Review,Vol.105,No.4,2015,p.1341。將在一定程度上改寫國際貿(mào)易規(guī)則和全球氣候治理規(guī)則，對中國形成規(guī)制壓力。

三、拜登政府重啟美國對華氣候合作的制約因素

拜登政府重啟美國對華氣候合作始終難以擺脫美國對華戰(zhàn)略競爭的范式束縛，面臨多重制約因素。從國內(nèi)政治維度看，氣候立場相對消極、對華態(tài)度更加強(qiáng)硬的共和黨始終是中美氣候合作的一大障礙；從國際政治維度看，中美圍繞全球氣候治理責(zé)任分?jǐn)偟牧霾町愲y以彌合，拜登政府同時面臨氣候優(yōu)先還是遏華優(yōu)先的兩難選擇。

（一）共和黨的強(qiáng)勢持續(xù)壓縮中美氣候合作空間

反華遏華已成美國“政治正確”，共和黨熱衷于通過批評拜登政府重啟對華氣候合作是對華軟弱和攫取政治利益。就克里訪華商談氣候合作一事，時任眾議院外交事務(wù)委員會共和黨領(lǐng)袖邁克爾·麥考爾（Michael Mc?Caul）指責(zé)克里是在“對中國發(fā)出錯誤信號”，表示美國“不應(yīng)和正在制造或惡化國際問題的國家合作”。①“McCaul: Kerry Traveling to China to Discuss Climate‘Sending the Absolute Wrong Signal’”,Committe on Foreign Affairs, April 13, 2021, https://foreignaffairs.house.gov/press-release/mccaul-kerrytraveling-to-china-to-discuss-climate-sending-the-absolute-wrong-signal/.保守派媒體《華爾街日報(bào)》更是形容克里之行是“借氣候向中國磕頭”。眾議院監(jiān)督和問責(zé)委員會主席、肯塔基州共和黨人詹姆斯·科莫（James Comer）揚(yáng)言要對奔走在中美氣候協(xié)商一線的克里進(jìn)行“嚴(yán)格審查”，指責(zé)克里在進(jìn)行一項(xiàng)與美國不利的氣候談判。

除了言論上的攻擊，共和黨還采取實(shí)質(zhì)行動制約中美氣候合作。首先是在國會層面為中美氣候合作“制造麻煩”。2021 年5 月25 日，時任眾議院外交事務(wù)委員會主席、民主黨議員格雷戈里·米克斯(Gregory Meeks)提出《確保美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位與接觸法案》（EAGLE Act），旨在聚焦應(yīng)對中國挑戰(zhàn)。共和黨議員卻抱怨此份涉華法案力度不夠，尤其反對法案中有關(guān)就應(yīng)對氣候變化尋求與中國合作的條款，他們認(rèn)為與中國進(jìn)行氣候合作“不合時宜”“美國的氣候變化戰(zhàn)略不能依賴中國”。作為拜登氣候政策議程標(biāo)志性法案的《降低通貨膨脹法》在參議院遭遇了共和黨的頑強(qiáng)阻擊，最后憑借副總統(tǒng)哈里斯的“破冰票”才以51∶50 涉險過關(guān)。另一項(xiàng)包含氣候投資的《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》也在共和黨壓力下以嚴(yán)重縮水版本通過。②拜登政府于2021 年3 月提出“基建一攬子計(jì)劃”（Infrastructure Package），計(jì)劃投資規(guī)模高達(dá)3.5 萬億美元，但在共和黨的反對以及民主黨黨內(nèi)出現(xiàn)分歧的情況下，最終投資規(guī)模在幾經(jīng)妥協(xié)后縮水至《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》中的1.2 萬億美元左右。2022 年中期選舉之后，共和黨取得了對國會眾議院的優(yōu)勢，對拜登政府重啟對華氣候合作將產(chǎn)生兩大不利影響。第一，共和黨可利用眾議院多數(shù)席位繼續(xù)對拜登政府氣候政策立法施加更多限制，削弱拜登政府的氣候行動力。第二，共和黨議員可在國會推出一系列涉華消極立法或就涉華問題展開聽證調(diào)查，破壞中美氣候合作的“大氣候”。例如，共和黨在眾議院成立了“中國問題特別委員會”，宣稱要對拜登政府的對華政策進(jìn)行監(jiān)督，確保“美國對華政策不會偏離戰(zhàn)略競爭的軌道”。

其次，共和黨對中美企業(yè)間的綠色合作進(jìn)行阻撓和干擾。美國新能源企業(yè)因在華投資而在美國國內(nèi)頻頻受到共和黨的不公正對待。如美國電池制造商微宏公司根據(jù)《降低通貨膨脹法案》可從美國能源部獲得2 億美元撥款，用于支持其在田納西州新建一個電動汽車電池組件工廠。但眾議院科學(xué)委員會的共和黨議員弗蘭克·盧卡斯（Frank Lucas）卻以該公司在華有投資提出反對。他在給能源部長格蘭霍姆（Jennifer Granholm）的信中寫道：“向一家已知與中國有聯(lián)系的公司提供資金，令人嚴(yán)重?fù)?dān)憂能源部保護(hù)美國納稅人資金不受中國剝削的能力?！雹佟癓etter from Frank Lucas, Ranking Member, House Committee on Science, Space, and Tech?nology to Jennifer Granholm, Secretary of Energy”, March 9, 2023, https://republicans-science.house.gov/_cache/files/d/1/d1381eb1-7e3e-4f91-87f2-f8dd1411741b/27CFCC8A001AD09D7C9473A00C443303.2023-03-09-doe-iija-battery-grants-letter.pdf.美國能源部最終在壓力之下宣布取消向微宏提供的2 億美元撥款。中國新能源企業(yè)的赴美投資之路也因共和黨的反對而路途坎坷。2023 年1 月，弗吉尼亞共和黨籍州長格倫·揚(yáng)金（Glenn Youngkin）叫停了福特汽車公司與中國電池制造商寧德時代在弗州共建電池廠的合作計(jì)劃，聲稱“弗吉尼亞制造不能成為掩護(hù)中國的幌子”。同年2 月14 日，福特與寧德時代又宣布了新的合作計(jì)劃：福特將投資35 億美元在密歇根州新建一座電池工廠，由寧德時代提供技術(shù)支持。但再次遭到多位共和黨人士反對，他們以安全風(fēng)險為由要求政府審查福特與寧德時代的合作協(xié)議。

最后，即將到來的2024 大選也會為拜登政府重啟美國對華氣候合作帶來更多不確定。從克林頓到小布什，從奧巴馬到特朗普，再到如今的拜登，白宮層面的兩黨輪替導(dǎo)致美國政府的氣候政策呈現(xiàn)一定的周期性特點(diǎn)：民主黨政府往往重視應(yīng)對氣候變化，主張嚴(yán)肅對待氣候問題，并采取切實(shí)行動；共和黨則傾向于否認(rèn)氣候變化，拒絕全球氣候治理。②歐歌：《拜登政府的氣候優(yōu)先：表現(xiàn)、動因及困境》，載《國際研究參考》2021 年第7 期，第3 頁。作為傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)的代言人、氣候變化的懷疑論者和單邊主義理念的倡導(dǎo)者，共和黨始終是美國對華氣候合作的一大障礙。氣候政策的黨派屬性和國內(nèi)政治的周期性為美國對華氣候政策帶來巨大不確定性，若共和黨在2024 年大選后上臺執(zhí)政，美國的氣候政策可能再次出現(xiàn)翻轉(zhuǎn)。而即便民主黨在2024 大選后繼續(xù)執(zhí)政，作為民主黨的牽制力量存在，共和黨的強(qiáng)勢也會持續(xù)壓縮美國對華氣候合作空間。

（二）中美圍繞全球氣候治理責(zé)任分?jǐn)偟牧霾町愲y以彌合

一是圍繞溫控目標(biāo)的爭論。2015 年巴黎氣候變化大會達(dá)成的《巴黎協(xié)定》制訂了“把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5℃之內(nèi)而努力”的溫控目標(biāo)。2018 年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC） 提出1.5℃為“氣候臨界點(diǎn)”（Climate Tipping Points），警告一旦超過臨界點(diǎn)，由全球變暖引發(fā)洪水、干旱、野火等極端天氣和糧食短缺、能源危機(jī)的可能性將急劇增加，要求國際社會盡快設(shè)定1.5℃的新目標(biāo)。①“Global Warming of 1.5℃. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5℃above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty”, IPCC, 2018, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2022/06/SR15_Full_Re?port_HR.pdf.拜登政府為展現(xiàn)氣候雄心和領(lǐng)導(dǎo)力，極力“兜售”1.5℃的溫控目標(biāo)。中國支持國際社會朝1.5℃的溫控目標(biāo)努力，但不贊成將1.5℃作為一個對所有國家都適用的強(qiáng)制性氣候目標(biāo)，主要基于下幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)考慮：第一，全球氣候治理累積的巨大赤字需要彌補(bǔ)。目前各國自主決定貢獻(xiàn)的總和與《巴黎協(xié)定》制訂的目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)，在2℃目標(biāo)任務(wù)都沒有完成的情況下倉促設(shè)定1.5℃的新目標(biāo)只會加大愿景與現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝。第二，不具備1.5℃溫控目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)條件。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的報(bào)告評估顯示，要實(shí)現(xiàn)將全球變暖控制在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)，需要在2030 年將目前的溫室氣體排放量減少45%，但目前沒有可信的途徑可以達(dá)到將升溫幅度控制在1.5℃之內(nèi)的目標(biāo)。②“Emissions Gap Report (EGR) 2022: The Closing Window–Climate Crisis Calls for Rapid Transformation of Societies”, UNEP, October 27, 2022, https://www.unep.org/resources/emissions-gapreport-2022.大規(guī)模的減排需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的配套跟進(jìn)，廣大發(fā)展中國家并沒有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)。第三，不符合“共同但有區(qū)別”的原則。要求所有國家設(shè)定1.5℃的溫控目標(biāo)，實(shí)際上是要求發(fā)展中國家“平攤”發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任，發(fā)展中國家要為此承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)成本。研究估計(jì)，1.5℃溫控目標(biāo)要求中國為此減少90%以上的碳排放和近40%的能源消耗，到2050 年，中國的累計(jì)政策成本可能約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%至5.7%。①Hongbo Duan et al.,“Assessing China's Efforts to Pursue the 1.5°C Warming Limit”, Science,Vol.372, No.6540, 2021, pp.378-385.

二是有關(guān)氣候治理融資的落實(shí)難題。當(dāng)下全球氣候治理談判之所以舉步維艱，一個重要的原因在于發(fā)達(dá)國家始終未能兌現(xiàn)氣候融資承諾。2009年丹麥哥本哈根氣候大會（COP15）上，發(fā)達(dá)國家作出到2020 年每年提供1000 億美元?dú)夂蛉谫Y以支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的承諾。但經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國家2020 年為發(fā)展中國家提供和調(diào)動的氣候融資總額為833 億美元，與每年提供1000 億美元的氣候融資承諾相比少了167 億美元。②“Aggregate Trends of Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013-2020”, OECD, https://www.oecd.org/climate-change/finance-usd-100-billion-goal.其中美國對國際氣候融資缺口負(fù)有不可推卸的責(zé)任。美國2020 年僅提供了國際氣候融資5%的份額，為歐盟十二分之一，而同年美國經(jīng)濟(jì)規(guī)模卻是歐盟的140%。③Sarah Colenbrander et al.,“A Fair Share of Climate Finance? An Appraisal of Past Perfor?mance, Future Pledges and Prospective Contributors”, ODI, June 26, 2022, https://odi.org/en/publications/a-fair-share-of-climate-finance-an-appraisal-of-past-performance-future-pledges-and-prospectivecontributors/.拜登政府雖然在氣候融資問題上的表態(tài)相對積極，但能否落實(shí)到行動，并盡快補(bǔ)齊歷史“欠賬”仍有待觀察。氣候治理融資兌現(xiàn)難的一個重要原因是氣候資金接收方和提供方存在認(rèn)知上的差異：發(fā)展中國家認(rèn)為發(fā)達(dá)國家負(fù)有歷史責(zé)任和國際義務(wù)向發(fā)展中國家提供氣候資金，但發(fā)達(dá)國家則認(rèn)為向發(fā)展中國家提供氣候資金是出于道義的考慮。如果美國等發(fā)達(dá)國家不改變對氣候資金的既定認(rèn)知，不正視自身碳排放的歷史與各國發(fā)展差異的現(xiàn)實(shí)，國際氣候融資的落實(shí)就難以得到有效保障，全球氣候治理的未來也就無從談起。

三是對于中國“發(fā)展中國家”的身份爭議。在全球氣候治理領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，發(fā)達(dá)國家需要承擔(dān)更多歷史責(zé)任。盡管中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國仍屬于“發(fā)展中國家”，美國對此日益不滿。2022 年9 月下旬，美國參議院批準(zhǔn)了旨在減少氫氟碳化物生產(chǎn)和使用的《基加利修正案》，同時全票通過了一個附加提案，要求終止中國在條約中的“發(fā)展中國家”身份。根據(jù)《基加利修正案》相關(guān)條款，發(fā)展中國家有相對更寬裕的時間來逐步減少使用氫氟碳化物，并可以獲得一定的資金援助。美國還試圖讓中國成為“損失和損害基金”（Loss and Damages Fund）的出資國。拜登政府認(rèn)為中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和當(dāng)下最大的碳排放國，有責(zé)任提供“損失和損害基金”。中國氣候變化事務(wù)特使解振華對此明確表示，中國支持建立“損失與損害基金”賠償機(jī)制，但發(fā)達(dá)國家負(fù)有責(zé)任和義務(wù)提供更多資金，發(fā)展中國家出資與否應(yīng)當(dāng)基于自愿原則。①《解振華：發(fā)達(dá)國家有責(zé)任和義務(wù)為應(yīng)對氣變提供更多資金》，中國政府網(wǎng)，2022 年11 月21 日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-11/21/content_5728042.htm。美國則指責(zé)中國利用“發(fā)展中國家”身份逃避承擔(dān)氣候責(zé)任。2023 年3 月29 日，美國國會眾議院全票通過《中國不是發(fā)展中國家》法案，要求拜登政府剝奪中國在國際組織中的發(fā)展中國家地位。美國執(zhí)意要摘掉中國“發(fā)展中國家”的帽子，其用意是要中國在全球氣候治理等國際事務(wù)中承擔(dān)更多額外責(zé)任，充分暴露了美國無視自身歷史責(zé)任、蠻橫剝奪中國發(fā)展權(quán)的自私傲慢，也體現(xiàn)了美國對國際規(guī)則“合則用，不合則棄”的霸權(quán)邏輯。

（三）拜登政府面臨氣候優(yōu)先還是遏華優(yōu)先的兩難選擇

第一，拜登政府在高科技領(lǐng)域?qū)χ袊膹?qiáng)勢打壓會沖擊全球氣候治理的產(chǎn)業(yè)技術(shù)根基。全球氣候治理進(jìn)程的順利推進(jìn)，離不開全球綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和清潔能源技術(shù)變革的支撐。拜登政府為護(hù)持美國技術(shù)霸權(quán)，先后提出“小院高墻”“去風(fēng)險”等理念，推動與中國在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)上的脫鉤斷鏈，以阻滯中國在高科技產(chǎn)業(yè)的追趕勢頭，確保美國產(chǎn)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢。如拜登政府以確保供應(yīng)鏈安全和韌性為由，推動美國綠色產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈“去中國化”，要求以清潔能源為代表的綠色產(chǎn)業(yè)盡快擺脫對中國關(guān)鍵礦產(chǎn)等原材料的供應(yīng)鏈依賴，以實(shí)現(xiàn)“美國制造”“近岸外包”“友岸外包”等目標(biāo)。但從全球綠色產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈現(xiàn)狀來看，中國在全球供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)地位幾乎難以撼動。以太陽能光伏產(chǎn)業(yè)為例，國際能源署（IEA）2022 年7 月發(fā)布的報(bào)告顯示，截至2021 年底，中國擁有占全球79%的多晶硅產(chǎn)能（多晶硅是生產(chǎn)太陽能組件的關(guān)鍵原材料），以及高達(dá)97%的太陽能硅片產(chǎn)能、85%的太陽能電池產(chǎn)能和75%的成品太陽能組件或電池板產(chǎn)能。中國是世界十大太陽能光伏生產(chǎn)制造商的原材料供應(yīng)商來源地。①“Special Report on Solar PV Global Supply Chains”, International Energy Agency, July 2022,p.58.此外，拜登力推的《降低通貨膨脹法案》鼓勵電動汽車“美國制造”，特別是要實(shí)現(xiàn)電池的“本土化”生產(chǎn)。但目前全球電動汽車最大的兩個電池供應(yīng)商分別是中國的寧德時代和比亞迪，二者合計(jì)約占世界市場份額的50%，他們憑借成熟的技術(shù)和低廉的成本成為包括美國特斯拉、福特在內(nèi)的眾多電車制造商的長期電池供應(yīng)商。

強(qiáng)行推動綠色產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈“去中國化”，不僅違背市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律、破壞全球產(chǎn)業(yè)分工體系，也是在給美國的清潔能源轉(zhuǎn)型作繭自縛，最后拖累全球氣候治理進(jìn)程。2023 年8 月9 日，拜登政府醞釀已久的對華投資限制行政令在經(jīng)過內(nèi)部激烈討論后最終出臺，要求設(shè)立對外投資審查機(jī)制，限制美國主體投資中國半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能領(lǐng)域。值得注意的是，該限制令未包括一開始政府內(nèi)部討論的清潔能源和生物技術(shù)，似為中美在此類對全球氣候治理具有重要意義的技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行合作預(yù)留了一定余地，也凸顯了拜登政府在“氣候優(yōu)先還是遏華優(yōu)先”這一問題上的矛盾心理。但不排除隨著中美戰(zhàn)略競爭的加劇和美國國內(nèi)政治生態(tài)的變化，拜登政府后續(xù)會在相關(guān)領(lǐng)域出臺進(jìn)一步的限制措施。

第二，拜登政府不斷挑戰(zhàn)中國核心利益會持續(xù)干擾中美氣候合作。2022 年8 月，時任美國國會眾議院議長佩洛西不顧中方強(qiáng)烈反對和嚴(yán)正交涉，執(zhí)意竄訪中國臺灣地區(qū)。拜登政府則以行政部門不能干預(yù)立法部門為借口默許此行。中國外交部隨即宣布采取包括暫停中美氣候變化商談在內(nèi)的一系列反制措施，拜登政府重啟美國對華氣候合作遭遇重大挫折。直到2022 年11 月拜登總統(tǒng)與習(xí)近平主席巴厘島舉行會晤，中美氣候商談才得以再次重啟。然而，2023 年2 月初，中國兩個用于氣象監(jiān)測的民用氣球因不可抗力因素誤入美國領(lǐng)空，卻被美國污蔑為“間諜氣球”，拜登總統(tǒng)下令美軍擊落氣球以示對華強(qiáng)硬。拜登政府在“氣球事件”上的過度反應(yīng)和持續(xù)炒作嚴(yán)重破壞了中美關(guān)系氛圍，中方再次暫停了雙邊高層溝通，中美氣候合作再次停擺。

拜登政府批評中國將氣候變化問題“武器化”，稱氣候合作不應(yīng)成為外交的“附屬物”。但氣候合作是中美關(guān)系的重要組成部分，不可能脫離中美的戰(zhàn)略互動獨(dú)立成事。在中美戰(zhàn)略競爭加劇的背景下，中美氣候合作早已超越了氣候問題本身，被賦予了更多的政治含義。拜登政府把氣候合作比作中美關(guān)系的“綠洲”，也希望氣候合作可以成為中美在關(guān)鍵時刻進(jìn)行溝通接觸的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)對華“有管理的競爭”。但事實(shí)是，美國一方面在涉臺、涉港、涉疆、涉藏等一系列問題上不斷挑戰(zhàn)中國核心利益，另一方面卻要求中國在氣候變化問題上無條件與美國合作。這種違背相互尊重、平等互利原則的“照單點(diǎn)菜式”外交，中國顯然不會接受，這也是拜登執(zhí)政以來中美氣候合作多次重啟后又陷入停滯的癥結(jié)所在。

2023 年6 月以來，拜登政府先后派遣多位高官來華，就包括氣候變化在內(nèi)的一系列問題進(jìn)行商討，中斷數(shù)月的中美高層溝通渠道得以重建。同年11 月，拜登總統(tǒng)和習(xí)近平主席也在舊金山APEC 峰會期間再次實(shí)現(xiàn)了元首會晤。正是在中美關(guān)系止跌企穩(wěn)的大背景下，中美氣候合作才得以再次重啟，并取得積極成果。中國通過牢牢把握中美氣候合作的主動權(quán)向拜登政府傳遞了足夠清晰的信息：美國一邊打壓中國一邊尋求氣候合作的兩面行徑注定走不遠(yuǎn)、行不通，唯有相互尊重，平等互利，中美氣候合作方能穩(wěn)定高效、可持續(xù)。

四、結(jié)語

拜登政府重啟美國對華氣候合作順應(yīng)了國際社會期待，為全球氣候治理注入了正能量，也為中美關(guān)系帶來了些許積極的“氣候變化”。但中美氣候合作的前路不會是一馬平川，根本在于拜登政府難以擺脫美國對華戰(zhàn)略競爭的范式束縛。其一，共和黨利用反華遏華的國內(nèi)政治共識，通過國內(nèi)政治過程有效牽制拜登政府，持續(xù)壓縮中美氣候合作空間。其二，拜登政府強(qiáng)推1.5℃溫控目標(biāo)、推脫兌現(xiàn)美國氣候融資承諾、否定中國“發(fā)展中國家”身份，本質(zhì)是要向中國推卸全球氣候治理的責(zé)任，妄圖用氣候治理的超額“負(fù)重”遲滯中國發(fā)展。其三，拜登政府重啟美國對華氣候合作與其鼓吹的對華戰(zhàn)略競爭存在不可避免的現(xiàn)實(shí)矛盾，面臨氣候優(yōu)先還是遏華優(yōu)先的兩難選擇，從目前態(tài)勢來看，拜登政府似更傾向于后者。

對此，中國一方面要回應(yīng)國際社會期待，對拜登政府重啟美國對華氣候合作持開放態(tài)度，以更加積極主動的姿態(tài)參與全球氣候治理，另一方面也要繼續(xù)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，捍衛(wèi)全球氣候治理的公平正義。同時繼續(xù)用實(shí)際行動向拜登政府表明，決不容許美國在尋求氣候合作的同時，損害中國主權(quán)、安全和發(fā)展利益，不接受在全球氣候治理問題上對中國的“道德綁架”。正如中國外交部長王毅所說，美方希望氣變合作成為中美關(guān)系的“綠洲”，但如果“綠洲”周圍都是“荒漠”，“綠洲”遲早會被沙化。中美氣變合作不可能脫離中美關(guān)系的大環(huán)境，美方應(yīng)與中方相向而行，采取積極行動，推動中美關(guān)系重回正軌。①《王毅應(yīng)約視頻會見美國總統(tǒng)氣候問題特使克里》，新華網(wǎng)，2021 年9 月2 日，http://www.news.cn/2021-09/02/c_1127818786.htm。拜登政府唯有摒棄冷戰(zhàn)思維和零和博弈，才能避免重啟美國對華氣候合作出現(xiàn)“卡頓”甚至“死機(jī)”，確保中美氣候合作長期穩(wěn)定，持續(xù)高效。