中國農(nóng)村減貧經(jīng)驗(yàn)與成就的理論解釋〔*〕
——基于“有效市場—有能集體—有為政府”框架的分析

張應(yīng)良, 鄭景露, 徐亞東

(1.西南大學(xué) 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與管理研究中心, 重慶 400715;2.西南大學(xué) 商貿(mào)學(xué)院, 重慶 402460;3.西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 重慶 400715)

貧困是世界文明共同面臨的挑戰(zhàn),應(yīng)對貧困問題、減少貧困人口是各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所不可忽視的重大議題。為保障貧困人口的基本生存需求、促進(jìn)人類社會可持續(xù)發(fā)展,共繪全球人類美好生活圖卷,2015年聯(lián)合國大會通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》,提出將“無貧困”作為可持續(xù)發(fā)展的首要目標(biāo),力爭2030年在全球范圍內(nèi)消除一切形式貧困。〔1〕

中國始終積極應(yīng)對貧困問題。新中國成立初期,我們確立鞏固了社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度,在農(nóng)村地區(qū)推動土地改革,恢復(fù)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力,激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)力,顯著提升糧食產(chǎn)量,人民生活基本得到保障。1978年后,改革開放不僅為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大動力,也加速農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模減貧,扶貧開發(fā)被納入國家發(fā)展戰(zhàn)略,扶貧重點(diǎn)被聚焦于集中連片特困地區(qū)。1978到1985年,中國減貧成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平,按照當(dāng)時(shí)的貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),貧困發(fā)生率從30%左右降低到14.8%,基本解決貧困人口溫飽問題。2012年,黨的十八大標(biāo)志著中國特色社會主義邁入新時(shí)代,貧困治理對象轉(zhuǎn)為深度貧困地區(qū)及人口。隨后,我國實(shí)現(xiàn)了從2012年有9899萬絕對貧困人口到2020年的全面清零,標(biāo)志著脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利,至此,困擾中華民族幾千年的貧困問題得到歷史性解決,這向全球展現(xiàn)了中國在貧困治理中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng),為世界減貧提供了“中國激勵”。

中國提前10年完成了聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中提到的“無貧困”目標(biāo),從世界上貧困人口最多的國家,成為全球首個(gè)完成這一目標(biāo)的發(fā)展中國家,取得了世界矚目的偉大成就,這體現(xiàn)在以下方面。首先,絕對貧困人口全面清零,消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困。農(nóng)村7億多貧困人口在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)全部脫貧,2020年國家貧困縣農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到12588元,黨的十八大以來年均增長11.6%,高于全國農(nóng)村居民2.3個(gè)百分點(diǎn),長期困擾老百姓的吃不飽、穿不暖問題成為了歷史。其次,貧困地區(qū)生活條件全面提升,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施條件得到完善。貧困地區(qū)在中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域均表現(xiàn)出高于全國平均水平的增長速度,從而縮小了貧困地區(qū)與全國的發(fā)展差距,推動了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。貧困地區(qū)適齡兒童入學(xué)率達(dá)到98%以上,貧困人口城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)到99%以上,通過危房改造和易地扶貧搬遷等措施,實(shí)現(xiàn)貧困人口100%住房安全保障,〔2〕國家貧困縣中行政村水泥路、電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的覆蓋率高達(dá)99%以上?！?〕最后,貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化,自我發(fā)展能力顯著提升。產(chǎn)業(yè)扶貧作為扶貧開發(fā)中最有效的措施,豐富了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài),改善了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推動了貧困地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,隨之衍生的非農(nóng)就業(yè)崗位為貧困人口創(chuàng)造了就業(yè)增收機(jī)會,同時(shí),通過教育培訓(xùn)提升貧困地區(qū)及貧困人口的自我發(fā)展能力,有望將產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)興旺的動能,從而助推鄉(xiāng)村全面振興。

為進(jìn)一步剖析中國農(nóng)村減貧的經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)有研究從政府與市場作用發(fā)揮的角度展開了討論。新中國成立初期政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧計(jì)劃通過一系列扶貧補(bǔ)償政策,可以將政策福利有效滲透到市場難以惠及的貧困地區(qū),幫助消除機(jī)會不平等,〔4〕為農(nóng)村減貧貢獻(xiàn)了政府的力量。隨著綜合國力的增長,經(jīng)濟(jì)高速增長轉(zhuǎn)化為減貧的外在推動力量,〔5〕此時(shí),農(nóng)村市場體系的建立與完善不僅促進(jìn)了農(nóng)村資源的合理開發(fā)與配置,也顯著改善了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、生產(chǎn)方式落后、生產(chǎn)效率低下的窘狀,為農(nóng)村減貧貢獻(xiàn)了市場的力量。當(dāng)然,已有研究也基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度,梳理政府與市場在影響資源流動、分配結(jié)構(gòu)以及配置效率等方面發(fā)揮作用的前提與差異,指出市場配置資源的限制條件,決定了政府引導(dǎo)下的資源逆流在一定程度上有助于資源配置效率提升,更有利于全局脫貧。〔6〕除了政府與市場在中國農(nóng)村減貧中發(fā)揮重要作用外,集體經(jīng)濟(jì)組織同樣是農(nóng)村減貧的重要參與主體。習(xí)近平總書記在《擺脫貧困》中肯定了鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織對扶貧工作的重要性。集體經(jīng)濟(jì)組織在充分發(fā)揮政府引導(dǎo)的基礎(chǔ)作用下,突出市場要素的主導(dǎo)作用,組織貧困群眾參與集體合作經(jīng)營,以發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)、集體收入分紅、增加就業(yè)機(jī)會等方式,在提升貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的同時(shí)促進(jìn)貧困人口的就業(yè)增收,激發(fā)貧困地區(qū)及貧困人口發(fā)展的內(nèi)生動力,〔7〕為農(nóng)村減貧貢獻(xiàn)了集體的力量?，F(xiàn)有研究為理解中國農(nóng)村減貧的獨(dú)特性以及特有經(jīng)驗(yàn)提供了可靠路徑,但仍然具有一定的拓展空間。第一,上述研究更多考察了政府與市場的相互補(bǔ)充作用,然而未能關(guān)注到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承接政府與市場作用的重要性;第二,以往研究對政府、市場、集體在減貧中促進(jìn)資源配置的動力討論不足,且缺乏通過總結(jié)脫貧經(jīng)驗(yàn)為鄉(xiāng)村振興提供借鑒的進(jìn)一步討論。

基于上述考慮,筆者認(rèn)為:首先,本文在“有為政府”“有效市場”的“二有”理論基礎(chǔ)上,構(gòu)建“有效市場—有能集體—有為政府”分析框架,認(rèn)為“有能集體”對內(nèi)在農(nóng)村集體資產(chǎn)支配、協(xié)調(diào)、利用的過程中具備獨(dú)一無二的話語權(quán),對外更能夠聯(lián)結(jié)農(nóng)民對接市場,對上更能直接承擔(dān)政府對農(nóng)村減貧工作的安排,故將“有能集體”納入中國農(nóng)村減貧的分析框架能夠更全面地梳理中國農(nóng)村減貧經(jīng)驗(yàn)。其次,2020年脫貧攻堅(jiān)取得的勝利標(biāo)志著我國減貧工作關(guān)注的重點(diǎn)由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困,面向新發(fā)展階段,迫切需要吸取中國農(nóng)村減貧經(jīng)驗(yàn)。因此,從理論上解釋中國農(nóng)村減貧取得的成就,不僅有利于把握與推廣中國貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)絕對貧困“清零”及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),也有利于堅(jiān)定我國相對貧困治理的信心,也將成為全面推動鄉(xiāng)村振興的動力所在。

一、“有效市場—有能集體—有為政府”分析框架

在“有效市場—有能集體—有為政府”分析框架中,政府引導(dǎo)下的資源下沉,市場機(jī)制下的資源自發(fā)流動,使得資源流入貧困地區(qū),進(jìn)一步地,貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)整合、協(xié)調(diào)發(fā)展資源,實(shí)現(xiàn)“有為政府”“有效市場”“有能集體”有機(jī)組合,構(gòu)成中國農(nóng)村減貧的基本邏輯。

(一)中國農(nóng)村減貧:現(xiàn)有的理論解釋

發(fā)展是第一要務(wù),是解決一切問題的關(guān)鍵,而資源是發(fā)展的前提,是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)“有為政府—有效市場”理論框架為發(fā)展中國家減少貧困提供理論依據(jù),指出為貧困人口提供就業(yè)機(jī)會是解決貧困問題的關(guān)鍵,而發(fā)展產(chǎn)業(yè)是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的前提?，F(xiàn)有關(guān)于推動中國農(nóng)村減貧的理論研究主要集中在以下三個(gè)方面。

一是市場對農(nóng)村減貧的積極作用。這一觀點(diǎn)認(rèn)為,市場化改革是降低貧困率的重要途徑。經(jīng)濟(jì)增長是貧困人口減少的推動力量,而農(nóng)村地區(qū)市場機(jī)制的引入是農(nóng)民擺脫貧困的重要途徑?！?〕從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變極大調(diào)動了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力,提升了市場競爭效率,對我國農(nóng)村的減貧效果更為突出?！?〕具體地,伴隨市場體系完善,農(nóng)村生產(chǎn)要素資源獲得了市場化條件,促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)資源轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富,使農(nóng)村要素配置效率得以提升,改進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況,對農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生積極影響,并使其獲得經(jīng)濟(jì)增長的溢出效應(yīng)?！?0〕作為改善貧困群體境況的手段,市場的溢出效應(yīng)遠(yuǎn)比以均等分配為目標(biāo)的社會福利政策更為有效?！?1〕我國的經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行,伴隨這一過程的深入,農(nóng)村市場體系逐步完善,貧困地區(qū)參與市場的機(jī)會也隨之增多,參與能力也隨之增強(qiáng),并對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與脫貧起到積極影響。在這一過程中,農(nóng)村貧困地區(qū)要素結(jié)構(gòu)獲得改善,提高了自身的市場化交易水平。農(nóng)村市場競爭效率的提升又進(jìn)一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造出大量的就業(yè)崗位,為貧困人口提供了本地就業(yè)機(jī)會,這顯著解決了他們的基本生計(jì)問題,拓寬了農(nóng)民就業(yè)增收渠道,改善了貧困人口收入及生活狀況?！?2〕對于貧困農(nóng)戶個(gè)體而言,更多地參與市場能夠刺激自身對市場機(jī)會產(chǎn)生反應(yīng),顯著降低農(nóng)戶陷入貧困的概率,使得農(nóng)村人口脫貧成為可能?！?3〕

二是政府對農(nóng)村減貧的積極作用。這一觀點(diǎn)認(rèn)為,更好發(fā)揮政府作用是減貧取得成效的關(guān)鍵。在農(nóng)村減貧實(shí)踐中,我國按照行政體系建立組織安排,自上而下形成中央政府到村級組織的五級扶貧體系,〔14〕這一完善的扶貧體系最大限度地保障了扶貧政策的滲透性以及扶貧工作的有效性。確保中國農(nóng)村大規(guī)模減貧最根本的原因是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的制度優(yōu)勢,能夠更好發(fā)揮“集中力量辦大事”的長處?！?5〕政府的轉(zhuǎn)移支付將社會財(cái)富再次分配到貧困地區(qū)及貧困人口,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長提供必要資源,在減貧方面具有顯著的作用?！?6〕政府主導(dǎo)下的大規(guī)?！把a(bǔ)貼式”扶貧,利用行政力量規(guī)劃部署“西部扶貧大開發(fā)”“振興東北老工業(yè)基地”等,使得原本集中于發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)要素“逆流”,并利用政府公信力及影響力廣泛吸納社會力量參與貧困治理,將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為脫貧動能,堅(jiān)持貧困人口的主體地位,真正實(shí)現(xiàn)貧困人口的穩(wěn)定脫貧?！?7〕伴隨這一過程,農(nóng)村貧困地區(qū)的道路、水電、教育、醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施條件得到完善,進(jìn)一步打通資源流動渠道,為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供助力。除此之外,政府同時(shí)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長之外的其他民生福利,包括提升貧困地區(qū)及貧困人口的受教育水平、提供醫(yī)療保障和住房保障等。

三是政府與市場作用的結(jié)合。這一觀點(diǎn)認(rèn)識到單純依靠市場力量及單純依靠政府力量的缺陷,認(rèn)為政府與市場的有效結(jié)合是中國減貧的關(guān)鍵,即同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)增長的財(cái)富分配與再分配效應(yīng)。一方面,經(jīng)濟(jì)增長帶來的溢出效應(yīng)具有分享經(jīng)濟(jì)增長成果及調(diào)節(jié)收入分配的作用,但經(jīng)濟(jì)增長同樣面臨一定的“負(fù)外部性”,即經(jīng)濟(jì)增長并不一定帶來自發(fā)減貧?！?8〕特別地,經(jīng)濟(jì)效率提高過程中的資本積累現(xiàn)象,同時(shí)具有擴(kuò)大不平等的效應(yīng),〔19〕如果放任不管將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率提升而相對忽略社會公平。經(jīng)濟(jì)增長往往無法保障貧困人口平等受益。另一方面,不可否認(rèn)的是單純依靠政策補(bǔ)貼可能導(dǎo)致貧困地區(qū)和貧困人口形成對政策的依賴心態(tài),這使得福利政策的短期效果明顯而缺乏長期激勵,這也使得正確處理政府與市場之間的關(guān)系顯得至關(guān)重要?；仡櫢母镩_放以來中國的經(jīng)濟(jì)奇跡,可以明顯看到這樣的重要經(jīng)驗(yàn):市場通過“看不見的手”發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用,表現(xiàn)為“有效市場”;面對市場失靈,政府則通過“有形之手”及時(shí)糾偏,彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足,表現(xiàn)為“有為政府”。在中國農(nóng)村減貧過程中,“有效市場”“有為政府”有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充,農(nóng)村市場體系的構(gòu)建與農(nóng)村市場配置資源效率提升,是“有效市場”促進(jìn)農(nóng)村減貧“效率”方面的體現(xiàn);政府的補(bǔ)貼性扶貧方式和保障性扶貧政策,是“有為政府”保障農(nóng)村減貧“公平”方面的體現(xiàn)。

(二)現(xiàn)有理論解釋的忽視:集體經(jīng)濟(jì)的作用

現(xiàn)有研究雖從“有效市場”及“有為政府”的視角考察中國農(nóng)村減貧經(jīng)驗(yàn),但未能考慮到中國貧困人口主要集中在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí),理解中國農(nóng)村減貧事業(yè)的運(yùn)作邏輯,需梳理中國農(nóng)村的制度安排?！?0〕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村基本的制度安排,承擔(dān)整合協(xié)調(diào)資源、收益分配、組織成員管理等任務(wù),在減貧中也發(fā)揮了不可替代的作用。一直以來,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度,受到宏觀層面政府制度及市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響,成為連接中國農(nóng)村減貧“有效市場”與“有為政府”的組織載體,在農(nóng)村發(fā)展中承擔(dān)多種角色。它不僅推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還承擔(dān)了農(nóng)村治理、組織及服務(wù)農(nóng)民功能,是提高農(nóng)民組織程度,確保農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要媒介。它還在調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性,聯(lián)通農(nóng)民生產(chǎn)、生活,以及貧困治理中發(fā)揮重要作用?！?1〕尤其是在推動相對貧困治理和鄉(xiāng)村全面振興的大背景下,新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)被賦予促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、帶動農(nóng)民就業(yè)增收的期待,因此,理解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)促進(jìn)農(nóng)村減貧的基本邏輯,對于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮具有重要的借鑒意義。

新中國成立初期,為解決土地分配不均和農(nóng)民貧困問題,中國共產(chǎn)黨實(shí)行了土地改革,徹底廢除了兩千多年的封建土地剝削制度,成功消滅了地主階級,實(shí)現(xiàn)耕者有其田,農(nóng)民翻身成為土地的主人,極大解放了生產(chǎn)力,激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。20世紀(jì)50年代,有限的生產(chǎn)資料與勞動力之間的矛盾突出,其解決必然是通過合作化來實(shí)現(xiàn)的,這一時(shí)期土地歸集體所有標(biāo)志著集體經(jīng)濟(jì)的形成。農(nóng)民合作化運(yùn)動改變了一家一戶的低效率生產(chǎn)狀態(tài),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)迅速推廣,通過農(nóng)民互助合作使廣大農(nóng)村地區(qū)的面貌煥然一新,一定程度上消除了貧富兩極分化,困擾小農(nóng)生產(chǎn)的局限性問題得到有效緩解,并為改善農(nóng)民生活“添磚加瓦”,如在農(nóng)村地區(qū)興建水利設(shè)施、道路設(shè)施等,便利了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,使農(nóng)村基礎(chǔ)條件穩(wěn)步提升。在20世紀(jì)80年代,改革開放為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來“春風(fēng)”,如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到空前高漲。馬克思認(rèn)為,在社會主義制度下,生產(chǎn)資料是公有財(cái)產(chǎn),勞動者是生產(chǎn)資料的共同主人,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣不僅順應(yīng)了馬克思主義,而且豐富了馬克思主義中國化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在保障集體利益的前提下調(diào)動農(nóng)民個(gè)人積極性,使農(nóng)民獲得了充分的自主權(quán),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)活力。同一時(shí)期,農(nóng)村市場體系的完善促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)迅速興起,成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興辦顯著吸納了農(nóng)村剩余勞動力,促進(jìn)了農(nóng)民就業(yè)增收,對農(nóng)村減貧起到積極作用。21世紀(jì)后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)拓展到生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)、資源開發(fā)、興辦企業(yè)和資本積累等多種形式。〔22〕尤其是實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略以來,黨和政府高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)帶動村民脫貧致富的作用。2016年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》將集體經(jīng)濟(jì)收入納入貧困村退出考核范疇,這是政策層面首次將集體經(jīng)濟(jì)的減貧效果作為考核標(biāo)準(zhǔn),這一政策的出臺則彰顯了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對脫貧攻堅(jiān)的重要性,尤其是對貧困地區(qū)有積極意義。

普遍認(rèn)為,很多貧困地區(qū)資源占有量少,自身發(fā)展能力不足,僅靠農(nóng)戶自身力量難以實(shí)現(xiàn)脫貧致富。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在組織本地農(nóng)戶以及協(xié)調(diào)利益分配方面扮演重要角色,具備幫助貧困農(nóng)戶脫貧的天然優(yōu)勢,已有部分研究對此加以論證。例如,有學(xué)者注意到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)通過提高農(nóng)民組織化程度來應(yīng)對農(nóng)村的貧富分化,〔23〕解決一家一戶難以解決的問題,幫助貧困戶更好地對接大市場。伴隨該過程,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展,集體經(jīng)濟(jì)帶動農(nóng)民就業(yè)增收能力顯著提升,極大緩解了農(nóng)村貧困問題,貧困農(nóng)民可以通過入股集體產(chǎn)業(yè)或參與勞動等方式獲得收入,〔24〕農(nóng)村興辦的集體企業(yè)則降低了本地農(nóng)民外出就業(yè)比例,貧困人口基本生計(jì)問題得以解決。隨著集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)種類增加,明顯縮小了農(nóng)民之間的收入差距,可有效防止兩極分化。與此同時(shí),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的減貧效應(yīng)不僅體現(xiàn)在增收方面,通過收入分配向特困戶傾斜實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧,以及集體資產(chǎn)在村莊公益事業(yè)的投入,〔25〕亦在扶貧中起到積極作用。

中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過聯(lián)結(jié)松散的小農(nóng)戶、整合農(nóng)村資源、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè),促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收,對貧困農(nóng)戶的幫扶起到不可替代的作用。具體地,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)通過貨幣和非貨幣手段處理貧困人口的基本生活難題。一方面,集體分紅以促進(jìn)收入再分配的形式為貧困戶提供收入補(bǔ)貼,又可通過補(bǔ)貼五保戶等扶貧手段實(shí)現(xiàn)資源向貧困戶的傾斜,使農(nóng)村貧困戶的生活需求得到有效保障。另一方面,集體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動本地就業(yè)機(jī)會增加,激發(fā)農(nóng)村貧困人口脫貧的主觀能動性,貧困戶的精神貧困問題得以緩解。進(jìn)一步地,集體經(jīng)濟(jì)將農(nóng)民組織起來阻止農(nóng)民貧富分化,通過組織農(nóng)民和設(shè)計(jì)合理的利益分配機(jī)制,讓農(nóng)村貧困地區(qū)過度依賴外部資源這一難題得到妥善解決?？梢哉f,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)兼顧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“效率”與“公平”,在扶貧領(lǐng)域具有特殊優(yōu)勢。

歸納來看,中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)制度體系,不僅涉及宏觀層面的政府職能轉(zhuǎn)變及農(nóng)村市場體系的完善,還涉及微觀層面的組織制度改革,〔26〕而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度安排,也就自然承擔(dān)著這樣的使命。理解中國農(nóng)村減貧事業(yè)運(yùn)作邏輯,也需要進(jìn)一步剖析微觀層面的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用。因此,有必要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)納入中國農(nóng)村減貧的分析框架。

(三)“有效市場—有能集體—有為政府”:一個(gè)新的分析框架

資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。中國農(nóng)村減貧的過程某種程度上也是農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口獲得發(fā)展機(jī)會,并利用發(fā)展機(jī)會的過程,即農(nóng)村貧困地區(qū)資源獲取、資源整合以及資源利用的發(fā)展過程。以“資源”為核心梳理中國農(nóng)村減貧的運(yùn)作邏輯,有助于理解絕對貧困治理的經(jīng)驗(yàn),為相對貧困治理以及推動鄉(xiāng)村全面振興提供借鑒。中國農(nóng)村減貧事業(yè)中“有效市場”“有能集體”“有為政府”的功能區(qū)別體現(xiàn)在各自促進(jìn)資源配置的動力的不同。

按照資源流動的方向,貧困地區(qū)的資源獲取可以分為政府主導(dǎo)的“強(qiáng)制式”資源逆流,即政府在農(nóng)村資源流動中以強(qiáng)制性手段推動資源下沉,以及市場主導(dǎo)下“主動式”資源流動的綜合,即市場機(jī)制下資源自發(fā)流向農(nóng)村的過程。資源整合以及資源利用則表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對流入貧困地區(qū)的資源進(jìn)行統(tǒng)籌分配的過程?！坝袨檎鄙婕爸袊r(nóng)村減貧的頂層設(shè)計(jì),對農(nóng)村減貧起到引導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的保障作用?！坝行袌觥毕罗r(nóng)村市場機(jī)制的完善是經(jīng)濟(jì)增長的基本前提,經(jīng)濟(jì)增長帶來更有效的資源配置,又進(jìn)一步成為減貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵動力。“有能集體”作為鄉(xiāng)村發(fā)展的微觀組織,在協(xié)調(diào)發(fā)展資源上具備監(jiān)督管理有關(guān)主體的客觀優(yōu)勢,是執(zhí)行政府政策、協(xié)調(diào)市場利益關(guān)系的載體,發(fā)揮著資源整合優(yōu)勢。有效市場下逐利性資源流動帶來的自發(fā)資源配置,有為政府下資源流動的強(qiáng)制性,以及有能集體協(xié)調(diào)資源的綜合配置,構(gòu)成了中國減貧事業(yè)的三大支撐。綜上所述,本文提出“有效市場—有能集體—有為政府”分析框架(見圖1),圍繞資源流動、整合與協(xié)調(diào),總結(jié)中國農(nóng)村減貧的成就。

圖1 中國農(nóng)村減貧的“有效市場—有能集體—有為政府”分析框架

“有為政府”推動資源逆向流動助力農(nóng)村減貧。在中國農(nóng)村減貧中,“有為政府”負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì),具有“穩(wěn)定器”的地位。政府通過制度設(shè)計(jì)和政策供給等強(qiáng)制性手段,制定扶貧政策與制度體系,將政策福利滲透到貧困地區(qū)。具體地,扶貧政策的實(shí)施還將對社會財(cái)富進(jìn)行再分配,增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民分享發(fā)展成果的機(jī)會,確保扶貧政策切實(shí)落實(shí)到位;扶貧政策的實(shí)施還將破除資源流動的機(jī)制障礙,打通要素流動渠道,促使外部資本、技術(shù)、人才等資源實(shí)現(xiàn)“逆向流動”。在扶貧制度上,我國社會主義國家的特殊性決定了黨和政府具備集中力量辦大事的能力,體現(xiàn)在資源整合、動員及分配能力等方面,而中國扶貧過程中自上而下的扶貧體系,可充分利用行政力量牽頭動員、影響、滲透和改變地方經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的過程,是我國扶貧取得成功的關(guān)鍵。政府作用的發(fā)揮包含公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域兩個(gè)方面。公共領(lǐng)域即農(nóng)村貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等公共物品的供給。公共物品投入將顯著改善貧困地區(qū)資源結(jié)構(gòu),降低外部資本進(jìn)入障礙,對農(nóng)村減貧起到間接促進(jìn)作用。非公共領(lǐng)域包含通過政策手段及制度安排,實(shí)現(xiàn)資源要素的下沉,以及把控農(nóng)村減貧大方向,發(fā)揮宏觀調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用,完善農(nóng)村市場體系的政策,起到維護(hù)市場秩序、競爭環(huán)境,提高運(yùn)行效率的作用?！?7〕雖然經(jīng)濟(jì)增長為減貧提供了良好的條件,但由于貧困地區(qū)在財(cái)富初次分配中不具備有利條件,反而可能擴(kuò)大貧富差距。較之其他地區(qū),貧困地區(qū)資源占有的質(zhì)量與數(shù)量都沒有優(yōu)勢,發(fā)展相對滯后,市場機(jī)制下經(jīng)濟(jì)人逐利特性又決定了資源要素向投資回報(bào)率高的地方流動,更制約了貧困地區(qū)的資源累積條件。此時(shí),需要“有為政府”作為“有效市場”的有益補(bǔ)充。

“有效市場”誘導(dǎo)資源自發(fā)流動助力農(nóng)村減貧。“有效市場”推動資源自發(fā)流入貧困地區(qū)是通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)資源配置效率提升、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)貧困人口就業(yè)增收等路徑實(shí)現(xiàn)的。首先,“有效市場”強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中發(fā)揮著決定性作用,即市場在資源配置中的主體地位,通過價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制等驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長,推動了資源的合理分配和有效利用,促進(jìn)了農(nóng)村市場化改革和減貧事業(yè)的發(fā)展。資源是發(fā)展的基礎(chǔ),將自然資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益構(gòu)成貧困地區(qū)脫貧致富的底層邏輯,即完善農(nóng)村市場體系并發(fā)揮作用的過程。新中國成立初期,中國農(nóng)村大規(guī)模貧困問題嚴(yán)重,農(nóng)村大部分人口的生活水平在貧困線以下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高。發(fā)端于小崗村的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革突破了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的桎梏,農(nóng)民獲得充分的經(jīng)營自主權(quán),生活貧困的廣大農(nóng)民得到正向激勵,極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,并在這一過程中釋放出大量剩余勞動力。隨后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速成長顯著吸納了農(nóng)業(yè)剩余勞動力,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)重要力量,改變了農(nóng)村只能依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的局面,大規(guī)模貧困現(xiàn)象得以消除。同時(shí),農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn),釋放了農(nóng)村資源的潛力,提高了土地資源的利用效率?？傮w上看,農(nóng)村市場化改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品購銷市場化,充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用,通過價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制以及供求機(jī)制等實(shí)現(xiàn)資源的合理配置,確保了生產(chǎn)要素的有效使用,實(shí)現(xiàn)了資源配置效率提升。這種資源流動促進(jìn)了貧困地區(qū)的市場參與程度,即通過外部資源的流入為貧困地區(qū)提供了發(fā)展的機(jī)會,從而推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長添加動力。本土企業(yè)的培育又為貧困人口提供了非農(nóng)就業(yè)崗位,讓貧困人口獲得穩(wěn)定的工資收入,這一過程又進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)生活積極性,讓廣大農(nóng)民“生活有盼頭、日子有奔頭”,為貧困人口脫貧致富提供激勵。因此,農(nóng)村市場機(jī)制的完善是經(jīng)濟(jì)增長的基本前提,可促使該地區(qū)對市場信息作出迅速反應(yīng),使資源得到最佳配置?！?8〕經(jīng)濟(jì)增長帶來的涓滴效應(yīng)是減貧的主要推動力,然而,經(jīng)濟(jì)增長并不自發(fā)帶來減貧,甚至帶來擴(kuò)大貧富差距的可能,這就需要“有為政府”作為有益補(bǔ)充。

回顧中國農(nóng)村減貧歷程,可以明顯看到的經(jīng)驗(yàn)是,僅僅依靠“有效市場”難以突破要素流動的制度性障礙,更好發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用,還需要“有為政府”制定政策加以引導(dǎo)。由于中國社會主義公有制的特殊性,農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)、資源屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,因此,市場參與減貧也需要“有能集體”的協(xié)調(diào)與配合。雖然在中國農(nóng)村減貧中,“有效市場”與“有為政府”成為各自的有益補(bǔ)充,共同發(fā)揮了重要作用,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)深度依賴自然條件,我國地大物博,不同地區(qū)的貧困農(nóng)村面臨不同的生產(chǎn)條件和發(fā)展資源,僅靠政府與市場的力量,無法將各種資源轉(zhuǎn)化為更適合不同貧困地區(qū)的發(fā)展動能,也無法解決貧困人口的生存與發(fā)展問題。此時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村的特殊制度安排,自然承擔(dān)了如此重任。

“有能集體”負(fù)責(zé)整合協(xié)調(diào)內(nèi)外部資源助力農(nóng)村減貧。“有效市場”與“有為政府”共同作用于“有能集體”,形成對外能夠與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、對內(nèi)能夠整合資源和收益的組織載體,兼顧農(nóng)村減貧的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益協(xié)同發(fā)展,體現(xiàn)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)、對接市場、組織農(nóng)民、社會保障等方面。當(dāng)資源在“有為政府”與“有效市場”驅(qū)動下流入農(nóng)村,“有能集體”此時(shí)發(fā)揮組織功能,整合、協(xié)調(diào)市場與政府力量下流入農(nóng)村的外部資源,同時(shí)將資源分配到有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的方方面面。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過協(xié)調(diào)整合資源來發(fā)展鄉(xiāng)村本土產(chǎn)業(yè),改變貧困地區(qū)只能依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的窘境,在推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會。在脫貧致富方面,一般地,貧困人口在市場中處于弱勢地位,集體經(jīng)濟(jì)組織能將貧困地區(qū)的資源與勞動力組織起來,為貧困人口提供技能培訓(xùn),培育其自我發(fā)展能力;降低貧困人口的信息獲取難度和生產(chǎn)成本,提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和市場競爭力,幫助貧困地區(qū)及貧困人口與市場對接;同時(shí),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展的過程中以合作社、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等身份與貧困戶簽訂產(chǎn)品訂單,幫助貧困人口融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條,為其提供可持續(xù)收入來源,實(shí)現(xiàn)脫貧致富。除了在減貧中起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能,集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)暗含統(tǒng)籌安排資源以及確保集體成員福利的功能,〔29〕在農(nóng)村社會保障方面扮演重要角色,為貧困人口提供可靠的組織保障。此外,集體經(jīng)濟(jì)組織通過參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),改善如道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施,提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。

在“有效市場—有能集體—有為政府”分析框架下,“有為政府”把控農(nóng)村減貧大方向,發(fā)揮宏觀調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用,并為“有效市場”“有能集體”作用的發(fā)揮提供制度保障和行動指南。而“有效市場”是農(nóng)村市場的再造,憑借其在資源配置中的決定性作用,激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展活力,同時(shí)對“有能集體”提出更高的要求。“有為政府”與“有效市場”共同作用于“有能集體”,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為政府和市場交互作用的微觀主體,對上能夠?qū)⒄呗鋵?shí)到貧困人口,對外能夠幫助貧困人口更好地對接市場?！坝行袌觥薄坝心芗w”“有為政府”三大主體共同作用,形成推動貧困地區(qū)利用資源發(fā)展、減貧的配套體系,兼顧減貧的“效率與公平”。

二、中國農(nóng)村減貧的獨(dú)特道路

新中國成立以來,始終積極應(yīng)對貧困問題,提出了一系列有關(guān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會保障、促進(jìn)就業(yè)的反貧困政策,走出了獨(dú)特的農(nóng)村減貧道路。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興之前的階段,黨和政府重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作,經(jīng)歷了救濟(jì)扶貧階段(1949—1977年)、改革扶貧階段(1978—1985年)、開發(fā)扶貧前階段(1986—2000年)、開發(fā)扶貧后階段(2001—2012年)和精準(zhǔn)扶貧階段(2013—2020年)?？傮w而言,主要通過開發(fā)式扶貧和救助式扶貧兩種方式實(shí)現(xiàn)部分資源“逆流”鄉(xiāng)村,〔30〕提高貧困地區(qū)資源的利用效率和配置效率。救助式扶貧是不經(jīng)過市場就直接把消費(fèi)性資源轉(zhuǎn)移到特定人群手中;開發(fā)式扶貧則是直接或間接讓生產(chǎn)性資源逆向流動到報(bào)酬較低的地區(qū)和部門,或者轉(zhuǎn)移到不僅缺乏資源而且自身缺乏獲取資源能力的人群手中,提高他們對資源的利用率和報(bào)酬率。然而,無論是開發(fā)式扶貧還是救助式扶貧,其本質(zhì)都是通過某種機(jī)制直接或間接讓部分資源流向農(nóng)村?！?1〕其中,某種機(jī)制就是“有為政府”“有能集體”及“有效市場”的有機(jī)組合。

(一)救濟(jì)扶貧階段(1949—1977年):以“有能集體”為主、“有為政府”為輔的有機(jī)組合

新中國成立初期,正處于“一窮二白”“百廢待興”的狀態(tài),扶貧工作的重點(diǎn)是解決大多數(shù)人口的基本生存問題,黨和政府在這一背景下開展了從上到下的系列反貧困工作。當(dāng)時(shí),人民貧困的主要原因被認(rèn)為在于所有制問題,所以在經(jīng)過一段時(shí)期的恢復(fù)后,全國開展了“三大改造”。就農(nóng)村地區(qū)而言,主要是推進(jìn)農(nóng)村土地合作化運(yùn)動,經(jīng)歷了土地改革—互助組—初級社—高級社—人民公社,最終建成農(nóng)村土地集體所有制。在這一時(shí)期,國家建立了高度覆蓋的基本社會保障和醫(yī)療體系,〔32〕建立了農(nóng)村五保戶制度。〔33〕除此之外,形成“生產(chǎn)自救,節(jié)約度荒,群眾互助,以工代賑,并輔之以必要的救濟(jì)”的國家救災(zāi)方針,初步建立起災(zāi)害救助體系。上述政策、制度的實(shí)施,主要通過財(cái)政補(bǔ)貼或?qū)嵨锞葷?jì)等途徑實(shí)現(xiàn)資源下沉,維持赤貧群體的生存,屬于外部“輸血式”扶貧。一方面,農(nóng)村的土地制度改革和相關(guān)正式制度的構(gòu)建是“有為政府”的直接表現(xiàn);另一方面,救濟(jì)扶貧階段的減貧工作是以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是通過集體組織推進(jìn)的,表現(xiàn)為“有能集體”在貧困地區(qū)減貧中發(fā)揮的資源利用與分配作用。所以,在救濟(jì)扶貧階段,以“有能集體”為主、“有為政府”為輔的扶貧機(jī)制推動了農(nóng)村減貧工作。此時(shí),市場只存在于由過去延續(xù)下來的非國有經(jīng)濟(jì)部門,它在農(nóng)村減貧中的資源配置作用并未充分發(fā)揮。

(二)改革扶貧階段(1978—1985年):以“有為政府”為主、“有能集體”為輔的有機(jī)組合

黨和政府逐漸認(rèn)識到和平與發(fā)展是時(shí)代主題之后,〔34〕確定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作方針,率先在中國農(nóng)村推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革?！?5〕針對全國農(nóng)村普遍存在的溫飽問題,黨和政府把制度改革作為農(nóng)村整體減貧的主要手段。正如陳云在中央工作會議中指出:“我們不能到處緊張,要先把農(nóng)民這一頭安穩(wěn)下來。農(nóng)民有了糧食……就都好解決了。擺穩(wěn)這一頭,就是擺穩(wěn)了大多數(shù),七億多人口穩(wěn)定了,天下就大定了?！薄?6〕首先,以部分地區(qū)允許先行到最終全面推行的方式,進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力,提高了勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率,一定程度上解決了農(nóng)民饑餓問題。其次,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提高和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策的實(shí)施促進(jìn)了農(nóng)民收入增加,使貧困農(nóng)民成功脫貧,大面積消除了農(nóng)村貧困。再次,政府實(shí)施了鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的政策,繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟(jì),擴(kuò)大了農(nóng)民的收入來源。同時(shí),針對貧困地區(qū),政府還推出了一系列的優(yōu)惠政策,例如,設(shè)置“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”和“以工代賑”等。在這一階段,中國農(nóng)村減貧工作主要依靠有為政府,政府制定并實(shí)施了一系列扶貧政策和制度。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也提高了農(nóng)村集體幫扶集體經(jīng)濟(jì)組織成員的能力。由此,在改革扶貧階段,以“有為政府”為主、“有能集體”為輔的扶貧機(jī)制推動了農(nóng)村減貧工作。政府于這一階段依舊對農(nóng)村貧困地區(qū)進(jìn)行了“補(bǔ)貼式”扶貧,在發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用的同時(shí)推動資源下沉,“有能集體”發(fā)揮資源協(xié)調(diào)、利用與分配的作用,讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民的幫扶效果大幅提升。當(dāng)然,以“有為政府”為主、“有能集體”為輔的扶貧機(jī)制并不意味著“有效市場”不發(fā)揮作用,而是“有效市場”的作用在這一階段相對較小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速成長推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,“有效市場”的資源配置作用得以發(fā)揮,政府推動經(jīng)濟(jì)體制改革也為“有效市場”作用發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。

(三)開發(fā)扶貧前階段(1986—2000年):以“有為政府”為主、“有效市場”為輔的有機(jī)組合

隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的逐步展開,貧困人口呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域集中特點(diǎn),即向西部邊遠(yuǎn)地區(qū)、深山區(qū)、高海拔地區(qū)、民族地區(qū)集中的現(xiàn)象?！?7〕基于此,中國成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,開啟了有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)工作,由救助式扶貧逐步轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧。國家出臺《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》,扶貧工作以整縣推進(jìn)為主,〔38〕重視教育和科技的作用,〔39〕強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力和脫貧能力,〔40〕制定并實(shí)施相關(guān)的政策?！?1〕在這一階段,“有為政府”依舊發(fā)揮主導(dǎo)作用,黨和政府出臺了一系列社會保障措施(最低社會保障制度、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)政策等)和教育扶貧政策,提出扶貧開發(fā)的基本途徑和主要形式,對項(xiàng)目資金、各個(gè)部門任務(wù)等作出規(guī)范性要求?！?2〕當(dāng)然,“有效市場”也發(fā)揮了重要作用,如這時(shí)期允許農(nóng)民進(jìn)城開店設(shè)坊,興辦服務(wù)業(yè),鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,以經(jīng)濟(jì)的“涓滴效應(yīng)”推動反貧困?！?3〕貧困治理發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)型,由“輸血式”開始向“造血式”轉(zhuǎn)變,“救助式扶貧”轉(zhuǎn)向依靠貧困地區(qū)資源開發(fā)與貧困人口發(fā)展能力提升的“開發(fā)式扶貧”。由此,在開發(fā)扶貧前階段,以“有為政府”為主、“有效市場”為輔的扶貧機(jī)制推動了農(nóng)村減貧工作。這并不意味著“有能集體”在這一階段不發(fā)揮作用,而是“有能集體”的作用相對較小。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)整合與分配在“有為政府”與“有效市場”推動下進(jìn)入農(nóng)村的外部資源,并結(jié)合本村內(nèi)部資源予以協(xié)調(diào)與利用。在此期間雖然形成了一批利用本地特色優(yōu)勢資源發(fā)展多樣化產(chǎn)業(yè)的典型,但并未在貧困地區(qū)形成規(guī)模。

(四)開發(fā)扶貧后階段(2001—2012年):以“有效市場”為主、“有為政府”為輔的有機(jī)組合

經(jīng)過前三個(gè)階段的扶貧,我國農(nóng)村貧困得到較大程度的緩解,且呈現(xiàn)新的特征:貧困人口分布分散化,由于缺乏勞動力或者教育支出導(dǎo)致的收入貧困占主要部分。在此背景下,國務(wù)院出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》,〔44〕扶貧工作方式由整縣推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎逋七M(jìn),重點(diǎn)關(guān)注中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)的重點(diǎn)縣,同時(shí)注重對貧困人口的后發(fā)能力建設(shè)、培養(yǎng)和提升,主要以培訓(xùn)、管理、教育等途徑提升貧困人口自我發(fā)展能力。在這一階段,黨和政府重新確定貧困縣和重點(diǎn)貧困村,出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收政策(特別是促進(jìn)西部地區(qū)農(nóng)民增收的惠農(nóng)政策),形成了以整村推進(jìn)為特點(diǎn),包含稅費(fèi)改革、搬遷轉(zhuǎn)移、低保制度建立、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)扶貧等內(nèi)容的農(nóng)村減貧手段,基本建立了比較完備的反貧困政策體系?！?5〕當(dāng)然,整體上,這一階段社會保障類政策數(shù)量占比大幅縮減,主要通過提升貧困群體的自身素養(yǎng)實(shí)現(xiàn)貧困戶“自救”,“有為政府”并沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用。在兼顧基本生存和保障發(fā)展的理念下,發(fā)揮主導(dǎo)作用的是“有效市場”,在能力提升政策和服務(wù)支持類政策的幫助下,貧困群體自我發(fā)展能力得到提升。〔46〕通過提升貧困群體的自身素養(yǎng),形成貧困戶“自救”與國家“幫扶”的多向互動機(jī)制。由此,在開發(fā)扶貧后階段,以“有效市場”為主、“有為政府”為輔的扶貧機(jī)制推動了農(nóng)村減貧工作。同樣的,這并不意味著“有能集體”不發(fā)揮作用。雖然在此期間農(nóng)村建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn),以及鼓勵農(nóng)村專業(yè)合作社的發(fā)展,使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在利用本土資源時(shí)的話語權(quán)與自主權(quán)大幅提升,但在減貧中發(fā)揮的作用仍相對較弱。

(五)精準(zhǔn)扶貧階段(2013—2020年):以“有為政府”為主、“有能集體”為輔的有機(jī)組合

2012年我國農(nóng)村地區(qū)基本解決溫飽問題,但仍有部分農(nóng)村和個(gè)人處于貧困線下,中國扶貧工作進(jìn)入啃硬骨頭和攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵時(shí)期。在這一背景下,習(xí)近平總書記提出了“精準(zhǔn)扶貧”思想,自此我國的扶貧方略發(fā)生重大變化,多維度的高質(zhì)量精準(zhǔn)扶貧成為主要減貧方式?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的具體要求,包括扶貧工作要注重“六個(gè)精準(zhǔn)”,實(shí)施“五個(gè)一批、六個(gè)到村到戶”,實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”等,“造血式”扶貧趨向多元化。扶貧工作由過去的粗放式扶貧轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)式扶貧,風(fēng)格上更加注重效益,方式上實(shí)行生活救助和能力扶貧的“兩輪驅(qū)動”。在這一階段,黨和政府關(guān)于扶貧的政策呈現(xiàn)爆炸性增長,將扶貧工作提升到戰(zhàn)略高度和政治任務(wù)高度,強(qiáng)化了地方政府在脫貧攻堅(jiān)過程中的主體責(zé)任?？偟膩砜?精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來,國家通過精準(zhǔn)識別不同程度的貧困區(qū)域和貧困戶,給予較多的幫扶和管理,“有為政府”發(fā)揮了主導(dǎo)作用。同時(shí),黨和政府也強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村兩級集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,通過促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增長消除農(nóng)村貧困問題。通過農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、股份合作制發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),持續(xù)加大對脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度,推動貧困戶脫貧。另外,扶貧工作實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”,需要“村兩委”的有效治理。所以,精準(zhǔn)扶貧階段還需要“有能集體”發(fā)揮重要作用。這一階段,“有效市場”同樣為減貧貢獻(xiàn)了力量,但在發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的大背景下,更加強(qiáng)調(diào)了“有為政府”對貧困地區(qū)的“造血式”扶貧,并持續(xù)推動扶貧資源下沉的過程,也就對“有能集體”如何利用、協(xié)調(diào)脫貧地區(qū)的資源以及發(fā)揮地區(qū)治理作用提出了更高的要求。由此,在精準(zhǔn)扶貧階段,以“有為政府”為主、“有能集體”為輔的扶貧機(jī)制推動了農(nóng)村減貧工作。

綜上所述,可以發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村減貧的獨(dú)特道路是通過“有為政府”“有能集體”或“有效市場”的有機(jī)組合,直接或間接地讓部分資源流向農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)資源的有效整合和配置效率的穩(wěn)步提升走出來的(見表1)。不同階段的減貧機(jī)制均是“有為政府”“有能集體”和“有效市場”共同發(fā)揮作用,但是也存在顯著差異,在救濟(jì)扶貧階段,減貧機(jī)制是以“有能集體”為主、“有為政府”為輔;在改革扶貧階段,減貧機(jī)制是以“有為政府”為主、“有能集體”為輔;在開發(fā)扶貧前階段,減貧機(jī)制是以“有為政府”為主、“有效市場”為輔;在開發(fā)扶貧后階段,減貧機(jī)制是以“有效市場”為主、“有為政府”為輔;在精準(zhǔn)扶貧階段,減貧機(jī)制是以“有為政府”為主、“有能集體”為輔。

表1 1949—2020年農(nóng)村減貧演進(jìn)

三、中國農(nóng)村減貧經(jīng)驗(yàn)與成就的理論解釋

新中國成立以來,中國農(nóng)村減貧獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)與成就是在“有為政府”“有效市場”“有能集體”三大主體的推動下,實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)資源獲取以及資源利用的發(fā)展過程中取得的。具體地體現(xiàn)為:實(shí)現(xiàn)了“有為政府”推動資源逆流,補(bǔ)齊農(nóng)村“短板”,進(jìn)而推動農(nóng)村減貧;“有效市場”決定資源配置,降低交易成本,進(jìn)而推動農(nóng)村減貧;“有能集體”整合與協(xié)調(diào)農(nóng)村資源,改進(jìn)收入分配,進(jìn)而推動農(nóng)村減貧;發(fā)揮了“有為政府”“有效市場”“有能集體”的綜合作用。

(一)“有為政府”的作用

中國農(nóng)村減貧中“有為政府”促使資源逆流的邏輯在于,黨和政府主導(dǎo)的財(cái)政補(bǔ)貼等“救濟(jì)式”和“開發(fā)式”扶貧手段促使資源要素流向貧困地區(qū),推動后者經(jīng)濟(jì)增長,縮小地區(qū)間發(fā)展差距。雖然這種強(qiáng)制性的資源“逆流”手段被質(zhì)疑違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率下降,但從中國農(nóng)村減貧的經(jīng)驗(yàn)來看,事實(shí)卻恰恰相反。在此,本文嘗試運(yùn)用木桶效應(yīng)進(jìn)行解答。所謂木桶效應(yīng),指木桶容量取決于木桶中最短的木板,而非最長的木板,只有補(bǔ)齊木桶中的短板,才能更好發(fā)揮整體效應(yīng)。〔47〕習(xí)近平總書記指出,促進(jìn)共同富裕,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！?8〕這意味著共同富裕最突出的短板在農(nóng)村。因此,補(bǔ)齊農(nóng)村“短板”將有利于解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分難題。這就涉及“有為政府”對要素“逆流”的推動作用。

具體而言,“有為政府”擔(dān)負(fù)破除城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機(jī)制障礙角色,在彌補(bǔ)市場失靈、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益等方面發(fā)揮作用。在中國農(nóng)村減貧的救濟(jì)扶貧階段、改革扶貧階段、開發(fā)扶貧前階段、開發(fā)扶貧后階段以及精準(zhǔn)扶貧階段全過程,政府利用其公信力和強(qiáng)制手段,破除農(nóng)村要素流動障礙,以資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、技術(shù)投入、區(qū)域開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為牽引,推動勞動力、資本、土地、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素流入鄉(xiāng)村。貧困地區(qū)獲得外來資源要素,顯著改善了其資源結(jié)構(gòu),增強(qiáng)本地產(chǎn)業(yè)市場競爭力,提高資源配置整體效率,促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步。這部分資源的流向雖與市場經(jīng)濟(jì)中的自然流向相反,卻產(chǎn)生補(bǔ)齊農(nóng)村“短板”的效果。這也就意味著,“有為政府”調(diào)節(jié)下反市場的資源“逆流”行為,不能被輕易地批判為無視市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,也不代表著經(jīng)濟(jì)效率的降低。破除城鄉(xiāng)要素雙向流動壁壘,推動要素“逆流”已經(jīng)成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需求。〔49〕

(二)“有效市場”的作用

中國農(nóng)村減貧中“有效市場”推動資源配置的邏輯在于,資源配置過程某種程度上是資源市場交易的過程,交易成本的降低便成為促進(jìn)資源優(yōu)化配置的重要途徑。即“有效市場”發(fā)揮作用也需要降低交易成本。根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),市場機(jī)制能實(shí)現(xiàn)資源的高效配置和自由配置,在資源配置中具備優(yōu)勢,體現(xiàn)在價(jià)格信號傳遞、實(shí)現(xiàn)資源配置效率最大化以及降低交易成本等方面。改革開放之后市場經(jīng)濟(jì)體系的完善為“有效市場”在農(nóng)村減貧中發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ),中國農(nóng)村減貧的改革扶貧階段、開發(fā)扶貧前階段以及開發(fā)扶貧后階段,農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體系的完善極大促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長及貧困人口增收?！坝行袌觥睂r(nóng)村資源配置起到?jīng)Q定性作用,通過市場機(jī)制的發(fā)揮,可以進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境,推動產(chǎn)業(yè)聚集和結(jié)構(gòu)升級,降低要素流動成本和壁壘,實(shí)現(xiàn)資源配置效率最大化和成本最優(yōu),進(jìn)而激發(fā)農(nóng)村市場活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

中國農(nóng)村減貧“有為政府”與“有效市場”的互動作用也得到驗(yàn)證。市場經(jīng)濟(jì)的資源流動遵循經(jīng)濟(jì)人逐利原則,資源要素必然從報(bào)酬相對較低的地區(qū)流向報(bào)酬相對較高的地區(qū),可以簡單地理解為資源從貧困地區(qū)流向相對發(fā)達(dá)地區(qū)。為尋求更為豐厚的回報(bào),資本、勞動力、技術(shù)等要素紛紛流入城市,自然導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)資源流失嚴(yán)重,本就缺乏現(xiàn)代生產(chǎn)要素的農(nóng)村“雪上加霜”,使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所需的資源及條件相對匱乏。經(jīng)濟(jì)效率和收入公平之間的矛盾問題是長期以來困擾學(xué)界的難題,政府干預(yù)常導(dǎo)致效率下降,而過度強(qiáng)調(diào)自由市場也將不可避免地“扼殺”農(nóng)村發(fā)展機(jī)會,更無法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動,加劇了城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)之間的資源差距及發(fā)展的不平衡問題。

在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí),我國也在探索如何平衡資源配置的“效率”與“公平”,以確?？沙掷m(xù)發(fā)展和社會的整體福祉。資源配置被視為經(jīng)濟(jì)增長的動力源泉,普遍認(rèn)為市場是最為高效的資源配置工具,市場配置資源機(jī)制的引入可為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長添加動力。實(shí)際上,中國農(nóng)村減貧道路的開發(fā)扶貧前階段以及開發(fā)扶貧后階段,“有為政府”與“有效市場”的有機(jī)結(jié)合體現(xiàn)了我國在減貧中正確處理政府與市場關(guān)系的邏輯,“有為政府”制定社會保障政策解決農(nóng)村發(fā)展面臨的“公平”問題,“有效市場”下推動農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè),推動提升貧困人口的自我發(fā)展能力,此時(shí),“有效市場”發(fā)揮重要調(diào)節(jié)作用,“有為政府”彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。

(三)“有能集體”的作用

中國農(nóng)村減貧中“有能集體”促進(jìn)資源整合的邏輯在于,集體經(jīng)濟(jì)是“有為政府”與“有效市場”在農(nóng)村減貧中發(fā)揮作用的主要載體。集體的重要作用之一就是降低交易成本,在降低市場交易成本、組織成本、提高農(nóng)村資源配置效率方面具有優(yōu)勢。同時(shí),集體經(jīng)濟(jì)還承擔(dān)集體成員的組織與保障功能,推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”的實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)村具有“村社理性”,集體經(jīng)濟(jì)組織就會出于整體權(quán)益最大化考慮,可以最大限度地降低交易成本,在活化集體資源與優(yōu)化收入分配中發(fā)揮作用。〔50〕在中國農(nóng)村減貧過程中,救濟(jì)扶貧階段、改革扶貧階段、精準(zhǔn)扶貧階段,“有能集體”具有整合要素資源、提供集體福利、調(diào)節(jié)收入分配等多項(xiàng)制度優(yōu)勢,可以促進(jìn)集體資源和資產(chǎn)高效轉(zhuǎn)化為農(nóng)民收入,是推動中國減貧事業(yè)發(fā)展的重要動能。

“有能集體”作為農(nóng)村內(nèi)部資源整合的治理主體,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有資源整合、資產(chǎn)管理和組織成員優(yōu)勢,可以較好覆蓋政府和市場較難滲透到的貧困地區(qū)。進(jìn)一步地,農(nóng)村資源整合可有效吸納新的要素,降低外部資本進(jìn)入農(nóng)村的談判成本,并吸納不同利益主體參與。此外,集體經(jīng)濟(jì)社會保障功能可幫助貧困地區(qū)及人口應(yīng)對發(fā)展不平衡和不充分的問題。這種整合模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村與外部資本之間的平等談判格局,促進(jìn)地方資源的激活和新要素的吸納,進(jìn)一步提高了農(nóng)村資源配置效率,推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

自由開放的市場為農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來契機(jī),同時(shí)也帶來更為激烈的市場競爭,搶占市場機(jī)遇首先需要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)與外部資本的合作交流。事實(shí)上,貧困地區(qū)因資源匱乏且分布松散,條件落后,外部資本面臨極高的交易成本,這種資源流動壁壘及高昂的交易成本使得市場上的資源配置變得復(fù)雜,不利于實(shí)現(xiàn)資源配置效率提高。這進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)戶與市場對接成本極其高昂,且市場資源傾向于流向生產(chǎn)經(jīng)營能力強(qiáng)的經(jīng)營者,阻礙貧困農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營積極性的培育。交易成本理論認(rèn)為在特定環(huán)境約束下交易成本最小化的結(jié)構(gòu)即為最優(yōu)組織結(jié)構(gòu),面對中國“大國小農(nóng)”的基本國情,要將小農(nóng)融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中,必須依靠“有能集體”在農(nóng)村獨(dú)特的組織優(yōu)勢,將松散的小農(nóng)戶組織起來,推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化經(jīng)營,并以此來降低生產(chǎn)成本,幫助貧困戶更好地對接大市場,有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶脫貧。〔51〕集體經(jīng)濟(jì)組織在這個(gè)過程中產(chǎn)生的組織成本又可被行政成本吸納和消解,進(jìn)一步降低村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織成本?！?2〕

(四)發(fā)揮“有為政府”“有效市場”“有能集體”的綜合作用

“有效市場—有能集體—有為政府”分析框架認(rèn)為中國農(nóng)村減貧運(yùn)作的邏輯如下:一是資源“逆流”也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可能的原因在于木桶效應(yīng)——短板補(bǔ)齊會導(dǎo)致整體資源配置效率的提升,所以資源“逆流”不代表經(jīng)濟(jì)效率的下降,即“有為政府”對資源的配置并不代表低效率的資源配置。二是資源配置過程在某種程度上是資源市場交易的過程,所以交易成本的降低是促進(jìn)資源優(yōu)化配置的重要途徑。即“有效市場”發(fā)揮作用也需要降低交易成本。對于中國農(nóng)村而言,小農(nóng)戶與地方政府、小農(nóng)戶之間的溝通,或者是小農(nóng)戶與市場的溝通,某種程度上都面臨較高的交易成本,集體的重要作用之一就是降低交易成本。三是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的“有為政府”和“有效市場”的有機(jī)結(jié)合主張,強(qiáng)調(diào)在宏觀層面把控資源流動方向,對中國農(nóng)村減貧起到推動作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,是針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度安排,負(fù)責(zé)農(nóng)村資源的整合與協(xié)調(diào),故中國農(nóng)村減貧亦需要“有能集體”的推動。

四、展望未來:減貧經(jīng)驗(yàn)對鄉(xiāng)村振興的啟示

本文在“有效市場—有能集體—有為政府”的分析框架下,總結(jié)回顧中國農(nóng)村的減貧階段歷程,圍繞資源的流動、配置、協(xié)調(diào)與利用,認(rèn)為農(nóng)村減貧取得的輝煌成就是“有效市場”引導(dǎo)的資源流動“主動性”,“有為政府”引導(dǎo)下資源流動“強(qiáng)制性”以及“有能集體”引導(dǎo)的資源匯聚“整合性”共同作用的必然結(jié)果。

首先,發(fā)揮了“有為政府”對中國農(nóng)村減貧中資源逆流的強(qiáng)制性作用。在中國農(nóng)村減貧的救濟(jì)扶貧階段、改革扶貧階段、開發(fā)扶貧前階段,政府對農(nóng)村減貧的大規(guī)模補(bǔ)貼式扶貧資源投入,極大改善了農(nóng)村地區(qū)大面積貧困的面貌。隨著扶貧制度與體系的完善,在開發(fā)扶貧后階段強(qiáng)調(diào)了貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力和脫貧能力,政府推動農(nóng)村減貧更多體現(xiàn)在服務(wù)支持類政策供給。通過前述階段的不懈努力,農(nóng)村貧困地區(qū)分布特征發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在精準(zhǔn)扶貧階段,政府扶貧方略也產(chǎn)生了重大轉(zhuǎn)變,通過推出多項(xiàng)連續(xù)性扶貧政策,給予貧困地區(qū)與貧困農(nóng)戶更多的幫扶。其次,發(fā)揮了“有效市場”在中國農(nóng)村減貧中對資源配置的決定性作用。在中國農(nóng)村減貧的救濟(jì)扶貧階段,市場所發(fā)揮的作用十分微弱。隨著政府推動中國市場制度改革,市場機(jī)制在中國農(nóng)村減貧中的作用迅速顯現(xiàn)。在改革扶貧階段,市場體系完善一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成長,為貧困地區(qū)和貧困人口提供了發(fā)展的機(jī)會。在開發(fā)扶貧前階段、開發(fā)扶貧后階段,市場機(jī)制信息靈敏、激勵有效、調(diào)節(jié)靈活等特征為農(nóng)村減貧注入強(qiáng)大動力。精準(zhǔn)扶貧階段,我們在遵循市場規(guī)律的前提下引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶貧也是農(nóng)村減貧的重要手段。再次,發(fā)揮了“有能集體”對中國農(nóng)村減貧中資源的整合性作用。在中國農(nóng)村減貧的救濟(jì)扶貧階段、改革扶貧階段,集體負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn),同時(shí),在政府引導(dǎo)下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展,都彰顯了集體經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民增收的重要促進(jìn)作用。在中國農(nóng)村減貧的開發(fā)扶貧前階段、開發(fā)扶貧后階段,集體更加凸顯了聯(lián)結(jié)松散的小農(nóng)戶的功能以及對貧困農(nóng)戶的保障功能。在中國農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧階段,通過集體發(fā)展壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),使集體對農(nóng)民減貧、增收的促進(jìn)作用被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。最后,發(fā)揮了“有效市場”“有能集體”“有為政府”的綜合優(yōu)勢,政府不僅負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì),為市場和集體作用的發(fā)揮制定規(guī)則,同時(shí)利用強(qiáng)制性手段促進(jìn)資源下沉,當(dāng)資源在市場機(jī)制以及政府的作用下流入農(nóng)村,農(nóng)村集體也發(fā)揮了聯(lián)結(jié)農(nóng)戶的獨(dú)特優(yōu)勢,為貧困人口脫貧提供保障。

當(dāng)前,中國已經(jīng)全面步入小康社會,貧困治理對象已經(jīng)由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困,農(nóng)村工作的重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。面向新征程,從根本上提升鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力,首先要考慮的是如何將內(nèi)外部資源轉(zhuǎn)化為農(nóng)村易獲得、可激活、能利用的動能,進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)賦能、向農(nóng)村人口賦權(quán)是未來需要重點(diǎn)關(guān)注的地方。充分吸取減貧的成功經(jīng)驗(yàn),未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展應(yīng)當(dāng)順勢而為,以資源的流動、配置以及協(xié)調(diào)為核心線索,進(jìn)一步發(fā)揮“有為政府”“有效市場”“有能集體”在鄉(xiāng)村振興中的重要作用。本文的啟示如下:

第一,堅(jiān)持“有為政府”在農(nóng)村發(fā)展中的頂層設(shè)計(jì)作用,彌補(bǔ)鄉(xiāng)村發(fā)展的缺口與短板。通過強(qiáng)化政府在農(nóng)村發(fā)展中的制度供給,明確鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì),搭建城鄉(xiāng)要素雙向流動的渠道,匯聚更強(qiáng)大的力量推進(jìn)鄉(xiāng)村振興?！坝袨檎睘椤坝行袌觥薄坝心芗w”作用的發(fā)揮提供根本遵循,推進(jìn)建立統(tǒng)一的要素市場,促進(jìn)市場對農(nóng)村資源的調(diào)節(jié)作用,進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村市場的活力;調(diào)動農(nóng)村發(fā)展的主觀能動性,向貧困地區(qū)賦能、向貧困人口賦權(quán),維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“公平”。

第二,堅(jiān)持“有效市場”在農(nóng)村發(fā)展中決定資源配置的作用,提升鄉(xiāng)村資源配置的效率。加強(qiáng)市場機(jī)制對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動作用,催生符合市場需求的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力,保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“效率”。

第三,堅(jiān)持“有能集體”在農(nóng)村發(fā)展中整合協(xié)調(diào)資源的作用,加強(qiáng)鄉(xiāng)村的自我發(fā)展能力。鼓勵新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)帶領(lǐng)發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),通過激活鄉(xiāng)村本土資源,為鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)在動力提升注入強(qiáng)大動能。進(jìn)一步發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村組織農(nóng)民、協(xié)調(diào)與分配資源的優(yōu)勢,強(qiáng)化新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的功能,兼顧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“公平”與“效率”。

第四,未來應(yīng)堅(jiān)持以“有效市場”“有能集體”為主,“有為政府”為輔,強(qiáng)調(diào)激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的自主性與自覺性,激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。具體地,“有為政府”暢通要素流動渠道,堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源平等交換。進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革,打通要素市場化配置與資源流動的梗阻,發(fā)揮“有效市場”在資源配置中的決定性作用,充分調(diào)動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極性,激活農(nóng)村發(fā)展所需的現(xiàn)代生產(chǎn)要素,使之成為支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動力。在“有效市場—有能集體—有為政府”共同作用下,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)資源全面激活、更易獲取、充分利用,培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的“造血細(xì)胞”,使之順應(yīng)進(jìn)一步推動相對貧困治理以及鄉(xiāng)村全面振興的新征程。