□文/安 勇 侯 苗

（1.東北林業(yè)大學(xué)理學(xué)院；2.東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的一個(gè)核心問(wèn)題，關(guān)系到國(guó)家的和諧穩(wěn)定與人民的幸福。農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)就業(yè)的驅(qū)動(dòng)下向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，造成土地大面積的閑置與荒廢，導(dǎo)致土地面臨新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在鄉(xiāng)村振興背景下，結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)況及流轉(zhuǎn)過(guò)程中涌現(xiàn)的農(nóng)民思想保守、土地產(chǎn)權(quán)模糊、政策不完備及行為不規(guī)范等問(wèn)題進(jìn)行研究，探索推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐舉措，力圖為農(nóng)村土地制度改革提供理論指導(dǎo)與實(shí)踐參考，從而助力于鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的新格局。

2014 年，我國(guó)出臺(tái)“三權(quán)分置”政策，我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)除了法律規(guī)定的屬于國(guó)家的外，其余的均屬于集體所有，我國(guó)土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)均屬于農(nóng)戶(hù)?！叭龣?quán)分置”使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為資產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款，讓土地這一資產(chǎn)變得更加寶貴。2017 年，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地制度改革。2021 年中央一號(hào)文件提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，并且以推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為目標(biāo)。而推進(jìn)土地制度改革，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)之一。

我國(guó)是一個(gè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)不僅是立國(guó)之本，也是維系國(guó)民命脈的重要基石。新形勢(shì)下堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不僅有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，而且能助推農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)是我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況不容樂(lè)觀，在一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面振興，基于鄉(xiāng)村振興的背景研究土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，探尋解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的可行性路徑，力圖為實(shí)現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)提供借鑒意見(jiàn)，從而為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新活力。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮的加劇，2011 年我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率突破了50%，而在2020 年，我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，這表明我國(guó)已經(jīng)由農(nóng)村型社會(huì)走向城市型社會(huì)，使得勞動(dòng)力也由農(nóng)村大量涌入城市。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的提升，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)化，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了有利條件。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的面積從2011 年的2.28 億畝增長(zhǎng)至2021 年的5.55 億畝，土地流轉(zhuǎn)率在2021 年達(dá)到25.3%，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出有序增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)過(guò)程的專(zhuān)業(yè)化與集約化提供了堅(jiān)實(shí)保障。

（二）土地流轉(zhuǎn)形式靈活多樣。隨著全國(guó)土地流轉(zhuǎn)如火如荼地展開(kāi)，農(nóng)業(yè)逐漸走向了規(guī)?；l(fā)展的道路。農(nóng)地主要通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、合作、轉(zhuǎn)包及入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其中尤以土地入股形式能為農(nóng)民帶來(lái)明顯的增收優(yōu)勢(shì)。比如，江蘇以出租和轉(zhuǎn)包為主，分地區(qū)來(lái)看，蘇北轉(zhuǎn)包面積比重較高，蘇南出租面積占流轉(zhuǎn)面積比重較高；浙江溫州在不改變承包關(guān)系的前提下，由轉(zhuǎn)出戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包給種糧大戶(hù)，采取收下合理費(fèi)用進(jìn)行代耕代種的模式；在廣東南海和上海奉賢則是以土地入股的形式、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的流轉(zhuǎn)模式為主。農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式的靈活多樣，既促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展，又推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

（三）土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格有所增高。隨著通貨膨脹，農(nóng)民從事耕種所需要的農(nóng)機(jī)、種子、化肥等價(jià)格也在水漲船高，再加上糧食價(jià)格的不穩(wěn)定，使農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性越來(lái)越低，更傾向于土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定，由于政府的強(qiáng)制干預(yù)造成流轉(zhuǎn)價(jià)格被抬高，流轉(zhuǎn)價(jià)格也因區(qū)位、土地資源稟賦狀況、流轉(zhuǎn)對(duì)象及流轉(zhuǎn)用途的不同而有所差異。如，江蘇省海安市流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格為每畝900 元左右，最高限價(jià)為每畝1，100 元左右；山東省巨野縣的流轉(zhuǎn)價(jià)格每畝為600～1，100 元左右，但全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的普遍價(jià)格在每畝1，000 元左右。由于農(nóng)地增值潛力的逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)民期待更高的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，流轉(zhuǎn)價(jià)格呈現(xiàn)逐步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

（四）土地流轉(zhuǎn)的年限以中短期為主。《農(nóng)村土地承包法》于2008

年頒布實(shí)施，隨后陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策，其中最為重要的是對(duì)土地流轉(zhuǎn)年限的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)可達(dá)30 年。農(nóng)民出于對(duì)非農(nóng)收入不保的擔(dān)憂(yōu)，不敢在土地上投入過(guò)多，目前的流轉(zhuǎn)年限在5 年以下較為普遍，蘇南地區(qū)的流轉(zhuǎn)期限在20 年以上的比例明顯高于蘇北和蘇中地區(qū)。一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)組織的農(nóng)地流轉(zhuǎn)簽訂的協(xié)議具有較長(zhǎng)年限，而農(nóng)民自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)因農(nóng)產(chǎn)品和糧食價(jià)格的上漲、惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)年限趨短，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)很難有較大進(jìn)展。

二、土地流轉(zhuǎn)面臨的困境

（一）農(nóng)民思想保守，缺乏生產(chǎn)技能。促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村的土地朝著市場(chǎng)化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革尤為重要。我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)不能夠很好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的廣泛規(guī)模化生產(chǎn)與之前的小規(guī)模生產(chǎn)之間始終存在著矛盾：一是農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛幸笄械南Ｍ蜕詈竦母星?，他們?cè)谕恋厣闲量喔鳌⒉シN的同時(shí)，也會(huì)獲得豐收的喜悅，甚至有些思想保守的農(nóng)民即使將土地置之不管，任其荒蕪、雜草瘋長(zhǎng)，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去；二是從事農(nóng)業(yè)種植既要面臨自然的風(fēng)險(xiǎn)，也要面臨市場(chǎng)價(jià)格的跌漲，而大多數(shù)農(nóng)民都采用循規(guī)蹈矩的種植方式，缺乏科學(xué)有效的種植技術(shù)，導(dǎo)致農(nóng)民的收益較低，此外，一些合作社、農(nóng)業(yè)種植大戶(hù)所具有的經(jīng)營(yíng)能力不高，減緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

（二）土地產(chǎn)權(quán)模糊，財(cái)產(chǎn)性收益偏低。農(nóng)村土地確權(quán)能有效推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，從而擴(kuò)大農(nóng)戶(hù)平均地塊面積，減少土地的細(xì)碎化程度，提高農(nóng)地產(chǎn)出。明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可以激發(fā)農(nóng)戶(hù)對(duì)資本投入的增加、改善土壤條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。但是，我國(guó)農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)仍然不夠清晰，一是農(nóng)民選擇進(jìn)城勞務(wù)將土地以口頭、收據(jù)的形式給親戚好友、鄰居種植，農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象越來(lái)越突出，留守農(nóng)村的老人并不關(guān)心土地的歸屬問(wèn)題，對(duì)土地確權(quán)工作存在放任甚至抵觸情緒，打擊了工作人員的積極性，導(dǎo)致動(dòng)力不足；二是現(xiàn)有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、管理水平低下等，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨著諸多糾紛與矛盾，打擊了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，限制了土地的財(cái)產(chǎn)性收益，增加了明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)工作的艱巨性。

（三）土地流轉(zhuǎn)政策不完備，社會(huì)保障體系不健全。我國(guó)已經(jīng)制定了諸多的法律條文來(lái)明確土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，但隨著我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的加快與土地流轉(zhuǎn)面積的擴(kuò)大，規(guī)?；?jīng)營(yíng)便引起了政府的高度重視。一是在流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律條文并不是很詳細(xì)、具體，大部分農(nóng)民的法律意識(shí)比較淡薄，對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的了解也較少，有些土地流轉(zhuǎn)政策繁文縟節(jié)讓百姓難以理解，導(dǎo)致農(nóng)民的收益偏低，為了防止日后因土地問(wèn)題而產(chǎn)生矛盾和糾紛，則應(yīng)制定簡(jiǎn)單而行之有效的土地流轉(zhuǎn)政策來(lái)規(guī)范人們的行為；二是由于城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障體系缺乏公平性和統(tǒng)一性，在健全社會(huì)福利、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面存在欠缺，尤其是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)出戶(hù)的社會(huì)保障存在不足，使得農(nóng)民認(rèn)為自己的生存發(fā)展條件不夠完備，失地保障政策不健全，嚴(yán)重妨礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

（四）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，信息不對(duì)稱(chēng)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，受讓方大多是農(nóng)戶(hù)，而承包方大多是農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶(hù)或企業(yè)等，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)主體間關(guān)系不對(duì)等的局面。一是土地流轉(zhuǎn)無(wú)書(shū)面、電子合同，僅是口頭協(xié)議，或現(xiàn)有合同內(nèi)容不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)不明晰，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)缺少法律效力；二是在土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，流轉(zhuǎn)對(duì)象基本處于強(qiáng)勢(shì)地位，而農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民往往缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)，更無(wú)法獲取有關(guān)農(nóng)地的質(zhì)量信息，部分地方政府或村委會(huì)甚至?xí)x政策、屏蔽信息、擅自做主、私下交易，無(wú)論是信息透明度的缺乏還是土地承包價(jià)格的不合理，都影響著土地資源的合理配置，使土地流轉(zhuǎn)價(jià)值蒙受損失，降低流轉(zhuǎn)成功的概率。

三、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高生產(chǎn)技能。引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，提高農(nóng)戶(hù)參與流轉(zhuǎn)的意識(shí)，是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力，能夠更好促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，若不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村會(huì)面臨農(nóng)業(yè)斷層的風(fēng)險(xiǎn)。首先，各地級(jí)市、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)應(yīng)加大公共服務(wù)的宣傳力度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、土地托管的行為，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的合法性、有效性，切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，使得農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為更加放心；其次，對(duì)農(nóng)民的種植技術(shù)、耕作技術(shù)進(jìn)行培訓(xùn)，使得農(nóng)民既懂得先進(jìn)、新型的技術(shù)，又了解國(guó)家的相應(yīng)政策，同時(shí)各地政府可以邀請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)專(zhuān)家到各村各鎮(zhèn)去演講宣傳，也可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)進(jìn)行推廣，還可以通過(guò)微信小程序或者公眾號(hào)的形式進(jìn)行培訓(xùn)，使得對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)教育落到實(shí)處，對(duì)農(nóng)村土地制度的改革起到引導(dǎo)作用。

（二）明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界，創(chuàng)設(shè)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界有利于保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，形成土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。首先，可以通過(guò)頒發(fā)土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)對(duì)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等進(jìn)行確權(quán)，防止多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體、多種土地產(chǎn)權(quán)類(lèi)型相矛盾現(xiàn)象的發(fā)生，明確權(quán)屬，規(guī)范矛盾調(diào)解機(jī)制，保障產(chǎn)權(quán)所有者的利益不受侵害；其次，通過(guò)多元化的產(chǎn)權(quán)交易方式，構(gòu)建交易平臺(tái)，來(lái)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)范化、程序化，可以建立并完善土地評(píng)估機(jī)制，對(duì)農(nóng)村土地包括地理位置、區(qū)塊大小、土壤肥沃程度以及產(chǎn)出強(qiáng)度等影響流轉(zhuǎn)價(jià)格的多個(gè)因素進(jìn)行有效評(píng)估，保證流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范性，同時(shí)建立省市縣鎮(zhèn)四級(jí)架構(gòu)的交易中心，創(chuàng)建交易網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地有序健康流轉(zhuǎn)。

（三）制定合理的土地流轉(zhuǎn)政策，健全社會(huì)保障體系。我國(guó)土地的所有權(quán)歸國(guó)家或者集體所有，通過(guò)對(duì)法律法規(guī)、政策條文的進(jìn)一步完善改進(jìn)，將土地承包權(quán)置于有法可依的狀態(tài)，以確保土地承包權(quán)的科學(xué)性、合理性，為農(nóng)民提供基本的生存條件和社會(huì)保障，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)土地的管理，遏制土地資源的浪費(fèi)，節(jié)省成本，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高效發(fā)展。首先，為了保障農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益，相關(guān)的工作人員和有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家應(yīng)該積極參與土地流轉(zhuǎn)政策的制定與完備，為提高我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)而提供一定的法律依據(jù)，切實(shí)保障農(nóng)民的收入；其次，加大種植補(bǔ)貼、有機(jī)肥補(bǔ)貼、農(nóng)作器具補(bǔ)貼的力度，發(fā)揮土地的最大效益，政府部門(mén)可以結(jié)合現(xiàn)有的惠農(nóng)政策，制定出更加優(yōu)惠的政策，比如：對(duì)于參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民給予一定的補(bǔ)貼，對(duì)于那些經(jīng)營(yíng)性收益較好的農(nóng)業(yè)種植大戶(hù)、農(nóng)村合作社等給予獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民以及流轉(zhuǎn)承包方的積極性；最后，應(yīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系進(jìn)行完善，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制解決農(nóng)戶(hù)在住房、教育、醫(yī)療與養(yǎng)老方面的問(wèn)題，保障相關(guān)配套制度的聯(lián)動(dòng)性，增加農(nóng)民的收入，推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。

（四）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與行為，保證信息的對(duì)稱(chēng)性。為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，需要確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范化、信息的對(duì)稱(chēng)性。為了積極鼓勵(lì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)，需要切實(shí)保障農(nóng)民的利益。首先，應(yīng)明確好農(nóng)戶(hù)與土地流轉(zhuǎn)對(duì)象雙方的權(quán)責(zé)利，規(guī)范其行為，防止土地資源的閑置浪費(fèi)，在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、形式以及年限等方面，需要制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，不僅為土地估價(jià)提供依據(jù)，而且防止土地交易市場(chǎng)的混亂無(wú)序，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，同時(shí)適當(dāng)給農(nóng)民和土地流轉(zhuǎn)對(duì)象普及相應(yīng)的法律知識(shí)，使得簽訂的合同內(nèi)容更加完備、具體、規(guī)范，以切實(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展；其次，明確政府職責(zé)，減少政府干預(yù)定價(jià)行為，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的各個(gè)部門(mén)、各中介部門(mén)進(jìn)行適度調(diào)整規(guī)范，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，以保障土地市場(chǎng)有條不紊地發(fā)展。

綜上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑，而且是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個(gè)切入點(diǎn)。土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；饶鼙ＷC土地不會(huì)被閑置荒廢，又可以將土地的價(jià)值最大化發(fā)揮。因此，應(yīng)將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村土地制度改革納入頂層設(shè)計(jì)中，從轉(zhuǎn)變觀念、明確產(chǎn)權(quán)邊界、優(yōu)化政策、規(guī)范市場(chǎng)等多維度闡述加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的對(duì)策，并因地制宜地將其落到實(shí)處，使農(nóng)村要素資源得到合理分配，助力鄉(xiāng)村全面振興。