東莞城市設(shè)計(jì)治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

摘 要：為滿足城市化轉(zhuǎn)型與城市發(fā)展新階段的要求，東莞城市建設(shè)由產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的高速發(fā)展轉(zhuǎn)向品質(zhì)優(yōu)先的高質(zhì)發(fā)展，城市設(shè)計(jì)作為提升城市空間品質(zhì)的重要抓手，在追求提升精細(xì)化管理水平的城市建設(shè)中愈加受到重視。東莞自21世紀(jì)初開始探索城市設(shè)計(jì)工作，在20余年的實(shí)踐中，城市設(shè)計(jì)的地位逐步提升，工作內(nèi)容從前瞻性的宏觀敘事轉(zhuǎn)向全尺度、精細(xì)化、實(shí)施性的規(guī)劃管控，組織形式從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為多元利益主體訴求下的對(duì)接共建。本文通過回顧東莞城市設(shè)計(jì)治理工作歷程，歸納治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)與反思中對(duì)未來東莞城市設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)提出建議，以期更好發(fā)揮城市設(shè)計(jì)治理作用，提升東莞城市品質(zhì)，增強(qiáng)競爭力和吸引力，提高市民滿足感和幸福感。

關(guān)鍵詞：城市設(shè)計(jì)治理；創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型；東莞

1 研究背景

改革開放以來，東莞承接廣州、深圳和香港等周邊城市的工業(yè)發(fā)展資源，以其廉價(jià)勞動(dòng)力和優(yōu)越地理位置吸引了大量外資產(chǎn)業(yè)，走上外向型快速工業(yè)化道路[1]，成為全球加工制造業(yè)中心之一。市場逐利中容易忽略公共利益，快速工業(yè)化也帶來一系列城市空間品質(zhì)問題，加上東莞采取“市—鎮(zhèn)街”的扁平化行政機(jī)制，雖能有效整合政府資源、發(fā)揮鎮(zhèn)街主觀能動(dòng)性，但由于鎮(zhèn)街力量差異，易導(dǎo)致空間品質(zhì)參差、城市風(fēng)貌無序問題。目前，東莞正積極從傳統(tǒng)制造業(yè)城市向現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)城市轉(zhuǎn)型，2022 年東莞市地區(qū)生產(chǎn)總值破萬億、人口超千萬，正式邁入“雙萬”城市行列[2]，原來粗放無序的城鄉(xiāng)空間品質(zhì)已滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東莞亟須探討建立新時(shí)代下高品質(zhì)現(xiàn)代化建設(shè)的有效機(jī)制，以兼顧公共利益和經(jīng)濟(jì)效益，提升城市空間品質(zhì)，推動(dòng)?xùn)|莞城市轉(zhuǎn)型。

在這一背景下，東莞相繼出臺(tái)《東莞市人民政府關(guān)于加快建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通體系 打造粵港澳大灣區(qū)品質(zhì)交通城市的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市城市設(shè)計(jì)管理工作的通知》等文件，希望建設(shè)符合“灣區(qū)都市、品質(zhì)東莞”價(jià)值追求的現(xiàn)代化城市，支撐東莞參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，深入貫徹習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上的重要講話精神，提升城市空間品質(zhì)與精細(xì)化管理水平。城市設(shè)計(jì)是細(xì)化規(guī)劃管理、提升城市空間品質(zhì)的有效工具，東莞在城市設(shè)計(jì)工作方面歷經(jīng)20 余年的探索，從藍(lán)圖展望走向空間管控，城市設(shè)計(jì)的職能和作用不斷深化，未來如何更有效發(fā)揮城市設(shè)計(jì)這一工具的作用、在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中突破自身“世界工廠”的名片印象、推進(jìn)東莞高品質(zhì)建設(shè)城市空間，成為東莞的重要議題。

2 東莞城市設(shè)計(jì)治理工作歷程

2.1 展示藍(lán)圖階段（2000—2004 年）

改革開放以來，東莞著重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鎮(zhèn)街分權(quán)而治，導(dǎo)致全市缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局，“村村像城市，處處像農(nóng)村”。為了提升城市形象，2001 年東莞市政府提出“一年一大步，五年見新城”的工作目標(biāo)，以東莞市中心城區(qū)和松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)為先例，推行城市設(shè)計(jì)和建設(shè)工作，以期建立都市形象[3]。

得益于這一階段資金充沛、土地收儲(chǔ)順利、市場干擾少的有利條件，土地開發(fā)建設(shè)可由政府統(tǒng)籌，設(shè)計(jì)師與決策者以理想態(tài)度繪制藍(lán)圖，促成這一階段的宏觀敘事。政府對(duì)城市設(shè)計(jì)和建設(shè)工作空前重視，城市設(shè)計(jì)的落地一氣呵成，上下同心，項(xiàng)目實(shí)施情況與設(shè)計(jì)意圖高度一致（圖1）[4]。這也形成了項(xiàng)目實(shí)施依賴政府主導(dǎo)、缺乏控制導(dǎo)則保障等特點(diǎn)，城市設(shè)計(jì)的完整體系尚未建立，暫未形成整體統(tǒng)籌與系統(tǒng)管控的機(jī)制。

2.2 輔助控規(guī)階段（2005—2009 年）

隨著土地出讓收入成為各城市的重要財(cái)政來源，《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》（2004）和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）提出土地出讓前必須編制控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）的要求，以規(guī)范土地出讓程序?？匾?guī)編制成為城市規(guī)劃工作的主旋律，城市設(shè)計(jì)成為控規(guī)編制的輔助工具之一。東莞各鎮(zhèn)街為了自身發(fā)展及響應(yīng)上級(jí)任務(wù)計(jì)劃，紛紛開展控規(guī)和城市設(shè)計(jì)編制，推動(dòng)用地開發(fā)和增加財(cái)政收入，相繼完成了一批城市設(shè)計(jì)編制成果，如麻涌中心區(qū)北團(tuán)城市設(shè)計(jì)、黃江新中心區(qū)城市設(shè)計(jì)等（圖2）[4]。

在這一階段，城市設(shè)計(jì)或單獨(dú)編制，或與控規(guī)同步開展，作為控規(guī)編制的輔助工具，其作用更多體現(xiàn)于鳥瞰圖對(duì)控規(guī)指標(biāo)的三維空間形態(tài)的直觀展示，由此推動(dòng)控規(guī)得到審批。而在導(dǎo)則管控方面仍較為簡單，缺乏制度化和體系化，設(shè)計(jì)水平和實(shí)施情況也參差不齊，城市公共空間和公共利益難以落實(shí)。

2.3 引導(dǎo)實(shí)施階段（2010—2017 年）

在經(jīng)歷一段時(shí)間的外延式發(fā)展模式后，東莞進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，從增量建設(shè)轉(zhuǎn)向關(guān)注公共空間與公共利益的保障，以應(yīng)對(duì)城市空間破碎、城市環(huán)境與風(fēng)貌雜亂無章等問題。東莞在重點(diǎn)項(xiàng)目中通過邀請(qǐng)高水平國內(nèi)外設(shè)計(jì)單位參與競賽，形成較高質(zhì)量的城市設(shè)計(jì)方案，以此引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。東莞南城CBD 片區(qū)（圖3）、南城總部基地、松山湖北部工業(yè)區(qū)、虎門火車站等重點(diǎn)片區(qū)均在此階段推進(jìn)城市設(shè)計(jì)實(shí)踐，同時(shí)在控規(guī)層面增加城市設(shè)計(jì)圖則和城市設(shè)計(jì)管控要素，探索城市設(shè)計(jì)與控規(guī)的結(jié)合。

東莞在探索中很快發(fā)現(xiàn)控規(guī)圖則的管控力度薄弱，往往無法嚴(yán)格規(guī)范地塊報(bào)建方案，為了推動(dòng)地塊層面的品質(zhì)管理，地塊包裝應(yīng)運(yùn)而生，通過在“控規(guī)后、出讓前”編制地塊包裝，落實(shí)管控要素，滿足城市精細(xì)化管理的需求，也可靈活、有效地與市場變化接洽，這也反映了城市設(shè)計(jì)和規(guī)劃對(duì)市場需求關(guān)注的提升。

2.4 品質(zhì)提升階段（2018 年至今）

2017 年7 月，東莞市召開了《城市品質(zhì)三年提升計(jì)劃工作動(dòng)員會(huì)》，推進(jìn)“灣區(qū)都市、品質(zhì)東莞”建設(shè)，掀起提升城市品質(zhì)的熱潮[1]，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)特色、以人為本、統(tǒng)籌實(shí)施等內(nèi)容，并在中心城區(qū)率先開展行動(dòng)。2019 年，東莞成立中心城區(qū)“一心兩軸三片區(qū)”建設(shè)總指揮部和現(xiàn)場指揮部，作為打造“灣區(qū)都市、品質(zhì)東莞”的核心抓手（圖4，圖5）。2022 年，東莞建立設(shè)計(jì)咨詢委員會(huì)，以專家智庫聯(lián)合專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)的方式嘗試助力各鎮(zhèn)街提升規(guī)劃水平、推動(dòng)城市高品質(zhì)建設(shè)。

這一階段的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐工作更多從人本角度與公眾角度出發(fā)，追求滿足人民對(duì)美好生活的向往。一方面，通過多種規(guī)劃開發(fā)模式，探索對(duì)城市空間的品質(zhì)化、特色化和精細(xì)化管控；另一方面，嘗試形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，推動(dòng)城市設(shè)計(jì)與城市規(guī)劃、開發(fā)、管理、運(yùn)營等全階段的協(xié)同，在展望遠(yuǎn)景藍(lán)圖的同時(shí)謀劃近期建設(shè)重點(diǎn)，建立“政府引導(dǎo)+ 市場主導(dǎo)”的良性互動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)城市空間品質(zhì)提升。

3 東莞城市設(shè)計(jì)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)借鑒

東莞的城市設(shè)計(jì)從理想藍(lán)圖到空間管控工具，再到綜合策劃平臺(tái)，其職能和作用不斷深化，同時(shí)東莞也不斷嘗試城市設(shè)計(jì)銜接實(shí)施的開發(fā)模式，經(jīng)歷20 多年的實(shí)踐，形成獨(dú)特的工作經(jīng)驗(yàn)。

3.1 地塊包裝：地塊城市設(shè)計(jì)細(xì)化指標(biāo)

東莞的“地塊包裝”始于2009 年。彼時(shí)控規(guī)作為向上承接片區(qū)總體規(guī)劃、向下引導(dǎo)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的角色，更關(guān)注對(duì)地塊的底線控制，通過普適性的控制規(guī)范城市空間建設(shè)趨勢，難以體現(xiàn)不同地塊的特征。而建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案通常由開發(fā)商作為編制主體，側(cè)重地塊自身建設(shè)方案規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)利益，缺少與周邊空間環(huán)境的銜接。由于兩者之間缺乏精細(xì)化的規(guī)劃管理環(huán)節(jié)，因此，東莞市借鑒成都地塊包裝的做法，結(jié)合上海、廣州等城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在控規(guī)審批后、土地出讓前，增加“地塊包裝”環(huán)節(jié)以完善規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，提升空間品質(zhì)[6]?！暗貕K包裝”等同于地塊層面的城市設(shè)計(jì)，通過結(jié)合上位規(guī)劃要求、地塊環(huán)境特征，對(duì)擬出讓地塊進(jìn)行規(guī)劃研究和方案模擬，進(jìn)一步深化控規(guī)要求，提出地塊定位、功能布局、市政交通、建設(shè)形態(tài)、景觀環(huán)境等方面的管控條件，并進(jìn)行三維空間形態(tài)預(yù)設(shè)，以達(dá)到深化管控條件的目的（圖6），其成果以一圖一表的形式呈現(xiàn)，以附件形式納入規(guī)劃條件，為出具《建設(shè)用地規(guī)劃條件》和《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書》提供參考[7]。

“地塊包裝”主要在位置敏感、建設(shè)規(guī)模較大，或建設(shè)條件復(fù)雜的項(xiàng)目中開展。這一方式有利于綜合地方政府、公共利益、開發(fā)商三方訴求，以及審查部門的要求，前移規(guī)劃管理重心，在平衡利益與關(guān)系中實(shí)現(xiàn)各方共贏；細(xì)化地塊城市設(shè)計(jì)，提出針對(duì)性的控制引導(dǎo)，落實(shí)總體與片區(qū)城市設(shè)計(jì)意圖，轉(zhuǎn)譯規(guī)劃管理語言，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)落地與引導(dǎo)實(shí)施。在10 余年的實(shí)踐中，其工作流程機(jī)制不斷完善，但仍然存在局限性：一方面，“地塊包裝”工作關(guān)注尺度較為局限，欠缺對(duì)總體、片區(qū)層面考慮和研究的整體統(tǒng)籌；另一方面，“地塊包裝”編管時(shí)序晚于控規(guī)，雖可對(duì)控規(guī)進(jìn)一步細(xì)化，但對(duì)于片區(qū)的整體空間體系難以產(chǎn)生影響。這兩者導(dǎo)致“地塊包裝”難以產(chǎn)生整合公共空間和協(xié)調(diào)公共利益的作用，對(duì)城市整體空間品質(zhì)提升效果有限。盡管如此，“地塊包裝”還是為東莞積累了精細(xì)化設(shè)計(jì)治理的經(jīng)驗(yàn)。

3.2 法人型聯(lián)合開發(fā)模式：片區(qū)城市設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)落地

東莞也嘗試跳出“地塊”城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)實(shí)施的方式。南城總部基地一期的寰宇匯金中心采取了一種新型開發(fā)模式——法人型聯(lián)合開發(fā)模式，通過成立項(xiàng)目公司，統(tǒng)一項(xiàng)目開發(fā)程序，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，由此實(shí)現(xiàn)片區(qū)的統(tǒng)一開發(fā)與規(guī)劃愿景的落地。南城總部基地一期共9個(gè)地塊，其中8 個(gè)地塊由8 家開發(fā)公司共同成立的東莞市邦聯(lián)實(shí)業(yè)投資有限公司進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，項(xiàng)目名稱為寰宇匯金中心，占地面積約9.0萬m2，建筑面積約80.5 萬m2，投資約41.5 億元。這一項(xiàng)目在拿地階段原本為各家企業(yè)獨(dú)立拿地，但在政府的支持下，各企業(yè)重組辦公室，并成立邦聯(lián)公司進(jìn)行了反收購，在不變更土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上以股權(quán)劃分的方式進(jìn)行利益分配，同時(shí)購買了道路下的地下空間開發(fā)權(quán)。這一做法為建筑風(fēng)貌統(tǒng)一、景觀一體化設(shè)計(jì)、地下空間統(tǒng)一開發(fā)奠定了基礎(chǔ)，項(xiàng)目方案基于南城總部基地片區(qū)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行細(xì)化，結(jié)合旁邊的公共綠地、軌道站點(diǎn)、疏散出口、廣場、公交站點(diǎn)、停車場等配套設(shè)施進(jìn)行景觀一體化設(shè)計(jì)，地下空間統(tǒng)一開發(fā)并與市軌道交通2 號(hào)線無縫接駁，整體上落實(shí)了片區(qū)城市設(shè)計(jì)的愿景。由于從傳統(tǒng)的單地塊開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槠瑓^(qū)聯(lián)合開發(fā)，因此原本按地塊區(qū)分的配套與功能比例也得以實(shí)現(xiàn)在不調(diào)規(guī)的前提下重新合理化分配（圖7）。

聯(lián)合開發(fā)的優(yōu)勢在于實(shí)現(xiàn)利益統(tǒng)籌與重新分配，保障城市設(shè)計(jì)與規(guī)劃藍(lán)圖的落地，獲得空間控制上的突破，譬如二層連廊允許不考慮退讓用地紅線、用地紅線和建筑紅線重疊、地下空間聯(lián)合開發(fā)減少地下車道增加停車位等。但其缺點(diǎn)也十分明顯，因?yàn)樯婕岸嗉移髽I(yè)利益，協(xié)商與建設(shè)時(shí)間跨度較長，寰宇匯金中心前期協(xié)調(diào)就用了5 年時(shí)間，聯(lián)合開發(fā)的片區(qū)越大，意味著涉及的企業(yè)越多、難度越大。理想狀態(tài)下，可借由政府統(tǒng)籌能力，在前置條件中明確各地塊的詳細(xì)建設(shè)條件，以強(qiáng)制要求納入用地條件中，并事先考慮設(shè)定好涉及兩地塊間聯(lián)合開發(fā)的條件，譬如連廊標(biāo)高等。這樣可等同于聯(lián)合開發(fā)，能實(shí)現(xiàn)更大片區(qū)的城市設(shè)計(jì)落地，也意味著強(qiáng)勢政府的介入與市場自由度的削減。這一聯(lián)合開發(fā)模式也啟示其他地區(qū)可結(jié)合自身實(shí)際條件與時(shí)代情況，由政府或企業(yè)扮演這一利益統(tǒng)籌的角色，引導(dǎo)片區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)，以落實(shí)規(guī)劃愿景。

3.3 中心城區(qū)建設(shè)現(xiàn)場指揮部：總師制度的變革創(chuàng)新

2019 年3 月，為加快推進(jìn)中心城區(qū)建設(shè)，打造“灣區(qū)都市、品質(zhì)東莞”標(biāo)桿示范，東莞市成立中心城區(qū)“一心兩軸三片區(qū)”建設(shè)總指揮部和現(xiàn)場指揮部（以下簡稱“指揮部”），由市長擔(dān)任總指揮長、分管副市長擔(dān)任現(xiàn)場指揮長，成員單位包括市自然資源局、市發(fā)展改革局等22 個(gè)單位。指揮部下設(shè)辦公室和4 個(gè)專責(zé)小組，由市自然資源局承擔(dān)現(xiàn)場指揮部辦公室職責(zé)，處理日常工作，4 個(gè)專責(zé)小組分別負(fù)責(zé)國際商務(wù)區(qū)、三江六岸、兩軸三節(jié)點(diǎn)、黃旗南片區(qū)的統(tǒng)籌與建設(shè)（圖8，圖9）[8]。統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)各部門與鎮(zhèn)街主體，發(fā)揮協(xié)調(diào)與督導(dǎo)的作用，建立“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)營”全鏈條的高效協(xié)同平臺(tái)，以高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)投入、高品質(zhì)建設(shè)為原則，以當(dāng)?shù)卦海|莞市城建規(guī)劃設(shè)計(jì)院）作為規(guī)劃技術(shù)組，提供技術(shù)與人力支撐[9]，創(chuàng)新城市建設(shè)體制機(jī)制，在重點(diǎn)片區(qū)引入技術(shù)總師技術(shù)服務(wù)，形成“指揮部+ 技術(shù)總師”的組織機(jī)制，推進(jìn)重點(diǎn)片區(qū)開發(fā)建設(shè)。

有別于側(cè)重提供決策建議的總師制度，指揮部為東莞市中心城區(qū)提供了一個(gè)伴隨式把控的在地服務(wù)保障，通過協(xié)調(diào)總師團(tuán)隊(duì)、設(shè)計(jì)咨詢委員會(huì)、多方聯(lián)合審查等方式，有效利用多方參與協(xié)作的集體智慧，在不同階段提供不同的支撐內(nèi)容，例如引導(dǎo)前期制訂任務(wù)需求以協(xié)助項(xiàng)目明確工作方向、針對(duì)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件提出建議、把控建設(shè)施工效果等，確保藍(lán)圖的前瞻性、科學(xué)性與可實(shí)施性，并在后續(xù)實(shí)施中實(shí)現(xiàn)落地[10]。指揮部作為代表市政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造了一個(gè)市與鎮(zhèn)街之間的協(xié)調(diào)平臺(tái)，有效地與鎮(zhèn)街主體及各職能部門進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，在保障空間品質(zhì)與公共利益的前提下，尊重市場訴求，有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市品質(zhì)的共同提升。

3.4“東莞記憶”：微改造激活歷史城區(qū)

“東莞記憶”項(xiàng)目是東莞在“雙萬”時(shí)代應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市更新、老城保護(hù)所提出的激活歷史城區(qū)路徑，范圍涵蓋整個(gè)莞城老城片區(qū)，在綜合“三江六岸”地區(qū)整體城市設(shè)計(jì)、東莞歷史城區(qū)城市設(shè)計(jì)、相關(guān)保護(hù)規(guī)劃等基礎(chǔ)上，開展實(shí)施方案研究。其中，首開區(qū)涉及用地規(guī)模約26ha，涉及改造整治建筑面積約8.6萬m2，總投資約13.3 億元，得益于市層面領(lǐng)導(dǎo)謀劃推動(dòng)、各部門和莞城及相關(guān)鎮(zhèn)街的共同協(xié)作配合、代建單位萬科集團(tuán)的積極配合，目前項(xiàng)目正如火如荼推進(jìn)中[11]。首開區(qū)采用“微改造”的方式，延續(xù)城市設(shè)計(jì)提出的基于文化價(jià)值整合歷史空間、基于社會(huì)價(jià)值提升功能設(shè)施、基于經(jīng)濟(jì)收益平衡更新模式、基于片區(qū)職能引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等原則[12]，打造文商旅創(chuàng)居五位一體的東莞文化商業(yè)名片，塑造體現(xiàn)東莞地方文化特色又兼具時(shí)代氣息的城市風(fēng)貌（圖10）[13]。

在實(shí)施層面，項(xiàng)目由東莞中心城區(qū)指揮部作為項(xiàng)目總指揮，把控實(shí)施方向，同時(shí)引入外部顧問，提供整體城市設(shè)計(jì)方案和實(shí)施方案的指導(dǎo)意見。萬科集團(tuán)作為代建方，負(fù)責(zé)落實(shí)實(shí)施方案及后期的運(yùn)營管理。在改造階段，由政府作為投資方進(jìn)行收儲(chǔ)物業(yè)，負(fù)責(zé)統(tǒng)租、談判與清租，由萬科集團(tuán)作為代建方進(jìn)行設(shè)計(jì)統(tǒng)籌與現(xiàn)場改造，作為物業(yè)持有方的村民與村集體則在出租物業(yè)的過程中獲得租金。在運(yùn)營階段，由企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)營，并在運(yùn)營中獲取收益，再用于維護(hù)成本中。在政府與代建方的共同配合下，實(shí)現(xiàn)“方案—改造—開發(fā)—運(yùn)營”一體化，確保概念方案如期落實(shí)，老城新貌和諧統(tǒng)一?！皷|莞記憶”項(xiàng)目還涉及村集體利益，以實(shí)現(xiàn)政—企—村三方利益共享為目標(biāo)，項(xiàng)目推進(jìn)過程中著重關(guān)注公眾參與，設(shè)置了“東莞記憶”街坊議事廳、“東莞記憶”項(xiàng)目公眾咨詢委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，搭建溝通平臺(tái)，收集街坊及市民意見，推動(dòng)運(yùn)營企業(yè)與社區(qū)產(chǎn)生互動(dòng)默契，共同締造魅力莞城[14]。

4 東莞城市設(shè)計(jì)工作的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)與建議

4.1 工作反思

縱觀20 多年東莞在城市設(shè)計(jì)編制與實(shí)施方面的工作經(jīng)歷，可以發(fā)現(xiàn)：一方面，城市設(shè)計(jì)地位在不斷提升、城市設(shè)計(jì)體系正逐步完善。隨著政府、市民對(duì)城市設(shè)計(jì)的認(rèn)知變化，城市設(shè)計(jì)的作用與內(nèi)容從原來展示藍(lán)圖的前瞻性轉(zhuǎn)向關(guān)注精細(xì)化管理、引導(dǎo)實(shí)施與品質(zhì)提升。城市設(shè)計(jì)體系也逐步充實(shí)，從宏觀設(shè)計(jì)拓展到中微觀尺度城市織補(bǔ)和更新改造。另一方面，城市設(shè)計(jì)也在順應(yīng)發(fā)展背景的變化，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為重視多元的利益主體訴求。東莞不斷尋求政府意圖與市場需求的共贏性，探索承接城市設(shè)計(jì)實(shí)施、對(duì)接市場需求的多種開發(fā)模式，逐步建立政府、市民、開發(fā)商三者的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“高速度發(fā)展”到“高品質(zhì)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。

但在這一過程中也可以發(fā)現(xiàn)，目前東莞城市設(shè)計(jì)工作仍存在一定的挑戰(zhàn)：

（1）制度保障方面，城市設(shè)計(jì)缺少融入法定規(guī)劃、傳導(dǎo)落地實(shí)施的有效機(jī)制。目前東莞在控規(guī)編制的過程中，仍較少運(yùn)用城市設(shè)計(jì)技術(shù)手段進(jìn)行輔助論證，地方性法規(guī)中也尚未明確城市設(shè)計(jì)的地位和可實(shí)施性，地塊包裝多運(yùn)用在重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)地塊，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)缺乏傳導(dǎo)落地實(shí)施的有效機(jī)制。

（2）編制成果方面，不同層面、不同地域的品質(zhì)參差不齊。目前東莞市初步形成“市域—鎮(zhèn)街—地段—地塊”的城市設(shè)計(jì)體系框架，地塊層面的城市設(shè)計(jì)工作（地塊包裝）開展較好，但鎮(zhèn)街與地段層面受限于不同鎮(zhèn)街的資源、能力，設(shè)計(jì)成果水平不等，對(duì)比有施行指揮部機(jī)制的中心城區(qū)則差異更大，導(dǎo)致市域城市空間品質(zhì)參差不齊。鎮(zhèn)街層面市場主導(dǎo)、行政次之、技術(shù)最弱，亟須技術(shù)把關(guān)、利益推動(dòng)。

（3）管理運(yùn)行方面，各部門間、政府與市場間需要協(xié)作共謀。一方面，東莞市自然資源局內(nèi)已搭載的城市設(shè)計(jì)三維行動(dòng)決策平臺(tái)、一張圖系統(tǒng)等輔助管理工具中，存在較難實(shí)現(xiàn)“多方案比選”功能、缺乏地段層面城市形象展示和城市設(shè)計(jì)管控相關(guān)圖層等問題，部門之間協(xié)作機(jī)制有待提升；另一方面，政府意志與市場主體訴求之間缺乏有效傳導(dǎo)、相互理解，部分城市設(shè)計(jì)意圖在地塊包裝時(shí)考慮實(shí)際操作、投入精力等問題，以彈性要素進(jìn)行管控，導(dǎo)致實(shí)施性不強(qiáng)，工程建設(shè)項(xiàng)目審批過程中缺乏城市設(shè)計(jì)審查依據(jù)，也難以落實(shí)城市設(shè)計(jì)意圖。

4.2 發(fā)展建議

基于上述研究，筆者也從制度保障、編制成果、管理運(yùn)行3 個(gè)方面提出思考與發(fā)展建議，以期回應(yīng)東莞市高質(zhì)量發(fā)展的要求，展望經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等的同步提升。

（1）制度保障方面，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)輔助規(guī)劃管理與開發(fā)管控作用。一方面，明確控規(guī)的編制與調(diào)整必須先進(jìn)行空間品質(zhì)評(píng)價(jià)。建議在控規(guī)調(diào)整前加入控規(guī)管理單元的空間品質(zhì)評(píng)價(jià)步驟，包括公共空間、城市形態(tài)、文化與生態(tài)等體系，再對(duì)調(diào)整地塊進(jìn)行城市設(shè)計(jì)深化論證，做好城市形態(tài)影響評(píng)價(jià)。在控規(guī)調(diào)整方案審查時(shí)，針對(duì)城市設(shè)計(jì)深化論證關(guān)鍵性要素提出審查意見。另一方面，結(jié)合東莞市TOD、城市更新、標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)的開發(fā)，明確鎮(zhèn)街開發(fā)動(dòng)力，引入城市設(shè)計(jì)前置工作。建議軌道站場TOD 地區(qū)、城市更新片區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)的規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)工作，并將成果形成專章納入相關(guān)規(guī)劃，同步編制審批，以有效保障片區(qū)規(guī)劃質(zhì)量。

（2）編制成果方面，健全城市設(shè)計(jì)體系，完善成果編制指引。在目前初步形成的“市域—鎮(zhèn)街—地段—地塊”的城市設(shè)計(jì)體系框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各層級(jí)城市設(shè)計(jì)意圖與主要管控內(nèi)容。在市域?qū)用?，與國土空間總體規(guī)劃做好銜接，明確全域全要素的空間特色，提出城市空間品質(zhì)的基本原則；在鎮(zhèn)街層面，提出可體現(xiàn)鎮(zhèn)街特色的管控要求，制訂提升城市空間品質(zhì)的行動(dòng)計(jì)劃；在地段層面，關(guān)注重點(diǎn)地段的整體空間品質(zhì)精細(xì)化設(shè)計(jì)，結(jié)合鎮(zhèn)街層面管控要求，提出精細(xì)化導(dǎo)則，并銜接對(duì)應(yīng)地段的控制性詳細(xì)規(guī)劃；在地塊層面，持續(xù)優(yōu)化地塊包裝機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)技術(shù)指引層面的研究，組織編制相關(guān)城市設(shè)計(jì)指引專題研究報(bào)告，規(guī)范城市設(shè)計(jì)導(dǎo)控成果，提升精細(xì)化管理水平，強(qiáng)化市局在行政技術(shù)上的統(tǒng)籌，引導(dǎo)鎮(zhèn)街積極參與工作。

（3）管理運(yùn)行方面，建立部門協(xié)作、市鎮(zhèn)協(xié)同機(jī)制，共謀發(fā)展。推動(dòng)城市設(shè)計(jì)成果按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制作數(shù)據(jù)成果，逐步將城市設(shè)計(jì)成果整合到市自然資源“一張圖”系統(tǒng)及市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃數(shù)據(jù)的聯(lián)動(dòng)管理，使各部門充分了解城市設(shè)計(jì)導(dǎo)控要求，實(shí)現(xiàn)各部門之間協(xié)同工作，推動(dòng)城市設(shè)計(jì)的共編、共管、共用。在TOD、城市更新、標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)等涉及開發(fā)利益，且為城市空間品質(zhì)重點(diǎn)關(guān)注片區(qū)，鎮(zhèn)街具備開發(fā)動(dòng)力，建議可先由指揮部協(xié)同對(duì)應(yīng)鎮(zhèn)街共同組織編制城市設(shè)計(jì)，鎮(zhèn)街參與決策，同時(shí)借助設(shè)計(jì)咨詢委員會(huì)的力量，輔助鎮(zhèn)街提高城市設(shè)計(jì)工作水平，由此逐步提取重點(diǎn)片區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，待鎮(zhèn)街力量逐漸成形后，組織權(quán)逐步交予鎮(zhèn)街，由鎮(zhèn)街全權(quán)負(fù)責(zé)城市設(shè)計(jì)工作。

5 結(jié) 語

當(dāng)前，在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程需求與國家推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化要求的背景下，中國城市設(shè)計(jì)正呈現(xiàn)從重視技術(shù)性、制度性轉(zhuǎn)向重視實(shí)踐性、社會(huì)性的趨勢[15]，東莞城市設(shè)計(jì)治理工作的歷程恰是這一趨勢的真實(shí)寫照，東莞城市設(shè)計(jì)的地位提升和走向精細(xì)化也映射了城市在轉(zhuǎn)型過程中尋求高品質(zhì)發(fā)展，為全國城市設(shè)計(jì)的治理應(yīng)用提供參考與借鑒的作用。一方面，東莞在地塊包裝、法人型聯(lián)合開發(fā)模式、現(xiàn)場指揮部、歷史城區(qū)微改造等開發(fā)模式上的探索經(jīng)驗(yàn)為城市設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)治理與實(shí)施提供了多種操作路徑，也為其他城市提供了參考與啟發(fā)；另一方面，東莞城市設(shè)計(jì)工作目前在制度保障、編制成果與管理運(yùn)行等方面所遇到的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，也正是多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定基礎(chǔ)、城市面貌亟待提升的城市的共性問題，東莞有能力先行探索城市設(shè)計(jì)落地實(shí)施的有效機(jī)制、健全完整高效的城市設(shè)計(jì)體系、推動(dòng)多元主體協(xié)同合作，以形成有效經(jīng)驗(yàn)在全國推廣。本次研究筆者回顧了20 多年來東莞城市設(shè)計(jì)治理工作的歷程與經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)東莞城市設(shè)計(jì)工作的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)提出發(fā)展建議。后續(xù)在多規(guī)合一、推行國土空間規(guī)劃的背景下，東莞如何結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況，發(fā)揮城市設(shè)計(jì)作用，構(gòu)建完整的城市設(shè)計(jì)體系，建立完善的制度保障，提高城市治理現(xiàn)代化水平，凸顯東莞山水城市魅力與特色風(fēng)貌，是東莞發(fā)展的重要議題。

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