線性水利工程社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查工作要點

王 磊，彭鈴鈴

（廣西水利電力勘測設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，南寧 530023）

0 引言

根據(jù)《水利部關(guān)于印發(fā)＜重大水利建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法＞的通知》（水規(guī)計〔2012〕474號）和《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號）等文件的有關(guān)要求，風(fēng)險調(diào)查是社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的基礎(chǔ)性工作，科學(xué)、合理、準(zhǔn)確、全面的風(fēng)險調(diào)查對識別項目風(fēng)險因素、制訂風(fēng)險防范化解措施具有重要意義。特別是供水管道、灌溉渠系、堤防建設(shè)、河道整治等關(guān)乎國計民生的線性水利工程，往往線路較長、占地影響和環(huán)境影響涉及范圍廣、利益相關(guān)者眾多，風(fēng)險調(diào)查工作的方法選擇、調(diào)查范圍、調(diào)查重點等有其特殊性，因此對其進行研究是十分有必要的。

1 風(fēng)險調(diào)查的內(nèi)容和重點

風(fēng)險調(diào)查的主要內(nèi)容包括項目的合法性、合理性、可行性、可控性，線性水利工程的突出特點是政策性強、涉及區(qū)域廣、利益相關(guān)者多、影響范圍可變性強，其調(diào)查重點具體包括以下內(nèi)容。

（1）合法性方面。主要是擬建項目和三級三類規(guī)劃的關(guān)系，主要包括與國家和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃（流域規(guī)劃、梯級規(guī)劃等）、產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的符合性；與國土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的符合性；相關(guān)前置審批文件（相關(guān)流域規(guī)劃、項目建議書審查意見及批文等）的取得及其合法、合規(guī)性等。

（2）合理性方面。主要是項目選址、建設(shè)方案、用地方案、征地拆遷補償和安置方案等是否符合當(dāng)?shù)匦枰?，是否滿足有關(guān)的規(guī)程規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求。

（3）可行性方面。在社會穩(wěn)定風(fēng)險分析中主要是指項目的社會可行性。簡單地說，就是支持項目實施的群眾多，反對的少。一般來說，項目選址（群眾是否同意、是否與城鄉(xiāng)規(guī)劃沖突）、工程規(guī)模（工程投資是否超出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟能力）、征地拆遷（能否順利征地、能否完成用地報批手續(xù)、是否涉及征占永久基本農(nóng)田等）、環(huán)境影響（是否涉及生態(tài)保護紅線、是否有較大環(huán)境污染）等均會影響項目的社會可行性。

（4）可控性方面。包含兩個方面的內(nèi)容：一是指項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險是可控的、化解風(fēng)險的代價是能夠接受的，即群眾對項目的支持度高，在落實好相關(guān)補償和安置措施后項目建設(shè)不會對當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定造成大的影響；二是指政府對相應(yīng)風(fēng)險處理有對應(yīng)措施使其可控，地方政府是否出臺了各類突發(fā)事件應(yīng)急機制，對于近年來上訪的事件，地方政府各部門是否已采取一系列措施妥善處理相關(guān)矛盾。

2 風(fēng)險調(diào)查的范圍

凡項目涉及到利益相關(guān)者切身利益、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素，都應(yīng)納入調(diào)查范圍，重點是擬建項目建設(shè)和運行可能產(chǎn)生負面影響的范圍。

線性水利工程的建設(shè)將對區(qū)域、地方經(jīng)濟社會發(fā)展帶來深遠影響，同時其建設(shè)、運營也會對沿線居民、社會組織、社會團體產(chǎn)生直接、具體的影響。根據(jù)風(fēng)險調(diào)查側(cè)重點的不同，調(diào)查范圍也有差別，例如：分析擬建項目合法性時，調(diào)查應(yīng)以區(qū)域為對象，以宏觀調(diào)查分析為手段，重點考慮項目建設(shè)與國家和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等的符合性。分析利益相關(guān)者的意見和訴求時，則應(yīng)以微觀調(diào)查為主，重點評估項目建設(shè)對直接利益相關(guān)者的影響。

結(jié)合水利線性工程建設(shè)項目的特點和社會穩(wěn)定風(fēng)險分析工作的內(nèi)在要求，在調(diào)查直接利益相關(guān)者的意見和訴求時，以微觀調(diào)查為主，重點考量項目建設(shè)可能帶來的具體的、直接的不利影響。根據(jù)這一原則，結(jié)合項目實踐經(jīng)驗，以項目征地拆遷范圍為重點調(diào)查區(qū)域。根據(jù)項目對沿線居民和社會組織、社會團體可能產(chǎn)生的不利影響程度，可適當(dāng)擴大至項目線路兩側(cè)各1 km的帶狀區(qū)域。

3 風(fēng)險調(diào)查方法的選擇

根據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查內(nèi)容，在風(fēng)險調(diào)查中，常常需要綜合采用文獻法、實地踏勘、走訪群眾（訪談、問卷調(diào)查）、座談會、公示公告、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等多種調(diào)查方法。針對不同調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查對象，應(yīng)分別選取合適的調(diào)查方法，調(diào)查方法與調(diào)查內(nèi)容的對應(yīng)關(guān)系如圖1所示。

圖1 風(fēng)險調(diào)查內(nèi)容與方法之間的對應(yīng)關(guān)系

4 風(fēng)險調(diào)查前的準(zhǔn)備

4.1 收集基礎(chǔ)資料

基礎(chǔ)資料收集是水利工程社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查工作的基礎(chǔ)，可通過提煉項目有關(guān)設(shè)計報告、網(wǎng)絡(luò)查詢檢索、對接有關(guān)部門等形式獲取有關(guān)資料，常見的基礎(chǔ)資料包括：社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告編制委托書或合同；擬建項目基本情況和風(fēng)險分析所需的必要資料，如項目建議書、可行性研究報告、環(huán)境影響評價專題報告、水土保持專題報告、移民安置規(guī)劃報告、防洪評價報告、水資源論證專題報告、安全評價報告等；流域相關(guān)規(guī)劃、經(jīng)濟和社會發(fā)展相關(guān)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等；土地管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、征地拆遷、信息公開、信訪等相關(guān)政策文件；項目區(qū)當(dāng)?shù)貞?yīng)急預(yù)案、當(dāng)?shù)赝愴椖啃旁L記錄及解決方法等其他資料。

4.2 確定調(diào)查對象和樣本量

調(diào)查對象既要有廣泛性，又要有代表性。在項目建設(shè)可行性研究階段，受設(shè)計深度影響，對項目產(chǎn)生的影響一般很難明確（因為設(shè)計方案在初步設(shè)計、施工圖設(shè)計階段還存在一定程度的變化，通常在幾十米～幾百米范圍內(nèi)擺動），因此，以征地拆遷所涉及的村民小組（自然村）為單位組織開展社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查比較客觀、可行。

從工作可行性的角度考慮，還需要明確調(diào)查的樣本，一般可以參照1%～3%的抽樣率，即對于一個1000人左右的村民小組（自然村），要完成10～30份的調(diào)查問卷。抽樣率選擇過程中，可以根據(jù)受影響村民小組（自然村）的實際影響情況進行選擇，適當(dāng)降低或提高抽樣率。

對于拆遷影響戶、基層組織、社會團體的調(diào)查，原則上應(yīng)盡量保證100%的調(diào)查率，以提升調(diào)查對象的針對性。此外，調(diào)查對象還要從性別、年齡、職業(yè)、學(xué)歷等多層次進行考慮，以提高樣本的覆蓋面及代表性。

4.3 設(shè)計調(diào)查材料

線性水利工程社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查常用的調(diào)查材料包括：公眾意見調(diào)查表、公示公告材料、訪談提綱、座談會提綱等。

（1）公眾意見調(diào)查表是問卷調(diào)查的載體，也是面向利益相關(guān)者開展風(fēng)險調(diào)查最直接、最基礎(chǔ)的方式。調(diào)查表一般分為個人調(diào)查表和團體調(diào)查表兩類。在設(shè)計調(diào)查表前，應(yīng)結(jié)合項目基礎(chǔ)資料的收集情況梳理項目的建設(shè)內(nèi)容、影響區(qū)域、主要效益、可能產(chǎn)生的負面影響和擬采取的防范化解措施等，并體現(xiàn)在調(diào)查表的顯著位置，以便調(diào)查對象結(jié)合項目基本信息做出合理判斷。調(diào)查表的內(nèi)容一般包括：調(diào)查對象的基本信息、調(diào)查對象對項目實施的態(tài)度、調(diào)查對象重點關(guān)注的事項（即項目潛在的社會穩(wěn)定風(fēng)險）、調(diào)查對象的抱怨申訴方式和對公眾參與的意見等。

（2）公示公告是確保風(fēng)險調(diào)查廣泛性的重要方式，其載體主要是現(xiàn)場張貼或互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的意見征詢公告，主要面向社會公眾。實踐中，主要利用各級政府、基層組織、社會團體的信息公示欄或官方網(wǎng)站開展公示公告工作。公示公告材料也應(yīng)包含對項目建設(shè)必要性與可行性、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、投資總額、經(jīng)濟社會效益的梳理和展示。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合前期基礎(chǔ)資料收集的情況，可適當(dāng)列舉出項目建設(shè)可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險和對應(yīng)的防范化解措施。

（3）訪談、座談會調(diào)查具有較強的開放性，可以獲得較多的關(guān)鍵信息，是傳遞項目信息和收集利益相關(guān)者意見的重要途徑。訪談的調(diào)查對象主要是關(guān)鍵利益相關(guān)者，并在公眾對項目信息有一定了解的基礎(chǔ)上開展。在實踐中，應(yīng)選擇有代表性的個體進行重點訪談，例如對項目建設(shè)持反對意見的個體、重點征地拆遷戶等。座談會的調(diào)查對象主要是政府各相關(guān)部門、基層組織和社會團體，通過“頭腦風(fēng)暴”的方式廣泛征求意見。訪談、座談的內(nèi)容一般包括：調(diào)查對象對項目建設(shè)的支持度、對項目建設(shè)的意見和建議、項目建設(shè)可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險、對社會穩(wěn)定風(fēng)險防范和化解措施的意見和建議等。

5 風(fēng)險調(diào)查組織及實施要點

5.1 個體調(diào)查

個體調(diào)查中應(yīng)注意以下幾個方面的事項：

（1）注重真實性。一般情況下，應(yīng)由調(diào)查對象自主完成問卷調(diào)查填寫工作，如果是由調(diào)查者或他人代為填寫，則需要調(diào)查對象的確認。總體原則是調(diào)查成果應(yīng)反映調(diào)查對象的真實意愿。

（2）避免誘導(dǎo)性。對于調(diào)查對象不理解的內(nèi)容或選項設(shè)置，調(diào)查人員應(yīng)給予解釋說明，但應(yīng)避免誘導(dǎo)性的言論。

（3）步調(diào)一致性。一般來說，同一區(qū)片的調(diào)查工作應(yīng)盡可能地在同一時間內(nèi)完成。

（4）確保可復(fù)查性。在調(diào)查中，應(yīng)重視被調(diào)查者個人信息的完善，以確保調(diào)查的可復(fù)核性，即在風(fēng)險評估、跟蹤和監(jiān)測過程中，調(diào)查對象、調(diào)查結(jié)果等關(guān)鍵信息的真實性、準(zhǔn)確性仍然是可以檢驗的。

5.2 基層組織、社會團體調(diào)查

基層組織、社會團體可采用問卷調(diào)查或座談、訪談等形式開展。其中，問卷調(diào)查的注意事項基本與個體調(diào)查一致。而采用座談會形式時，重點要確保信息“對稱”，調(diào)查人要能夠充分的說明項目的基本情況，調(diào)查對象要能夠就調(diào)查充分的發(fā)表意見。為確保調(diào)查成果的可追溯性，實踐中一般要根據(jù)會議情況整理會議紀(jì)要，并由各參會人員確認。

5.3 調(diào)查資料的歸檔與整理

在問卷調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)及時對原始問卷進行復(fù)核與整理，剔除無效問卷（問卷存在嚴重缺漏、矛盾時應(yīng)列為無效卷）；對被調(diào)查人信息缺漏的，可通過已有信息采用電話回訪、相關(guān)人回訪等方式補全；其他信息遺漏的可通過當(dāng)面確認、或電話回訪的方式予以補全。問卷整理完畢后，應(yīng)及時錄入數(shù)據(jù)庫進行信息整理。公告結(jié)束后，應(yīng)及時回收整理收集的意見，對部分意見有疑義的，可通過有效途徑予以回訪確認；座談會、訪談等結(jié)束后，應(yīng)對會議相關(guān)結(jié)論進行整理，明確參會各方、訪談對象的主要意見和訴求。

同時，調(diào)查過程資料也是非常重要的支撐材料，是保證調(diào)查成果可復(fù)核性的重要依據(jù)，因此在調(diào)查過程中要多拍照、多詢問、多記錄。調(diào)查過程資料主要包括原始調(diào)查表、座談會紀(jì)要、參會團體意見征詢表、調(diào)查照片、簽到表等，調(diào)查結(jié)束后應(yīng)及時對相關(guān)資料進行歸檔整理。

6 結(jié)語

風(fēng)險調(diào)查是社會穩(wěn)定風(fēng)險分析工作的基礎(chǔ)，其成果不僅是社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告編制的重要組成部分，也是風(fēng)險識別、風(fēng)險估計、風(fēng)險等級判斷和制訂風(fēng)險防范化解措施的依據(jù)。線性水利工程的突出特點也決定了風(fēng)險調(diào)查必須能夠準(zhǔn)確反映利益相關(guān)者的真實意愿，而調(diào)查的過程實質(zhì)上也是通過溝通、反饋的形式取得群眾理解和支持的過程。此外，通過風(fēng)險調(diào)查還能夠廣泛收集各方意見，促進工程設(shè)計優(yōu)化，有助于更好地發(fā)揮工程效益。