王正緒，盧嘉珺

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.中共上海市青浦區(qū)委組織部，上海 201799)

關(guān)鍵字：軍人政權(quán)；緬甸；泰國(guó)；制度性吸納；制度韌性

軍人政權(quán)往往具有過(guò)度依賴強(qiáng)制力、決策權(quán)力過(guò)于集中、缺乏合法性以及制度化水平低等特征，因此通常被認(rèn)為具有天生的脆弱性，很難長(zhǎng)期維系。但是，一些國(guó)家——如東南亞的緬甸等國(guó)——卻出現(xiàn)了軍人政權(quán)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。那么，是什么因素影響了軍人政權(quán)的韌性呢？這是一個(gè)值得關(guān)注的研究問(wèn)題。為此，本研究將提供一個(gè)解釋東南亞軍人政權(quán)韌性的框架，探討制度性吸納、治理績(jī)效對(duì)軍人政權(quán)韌性的影響。

一、文獻(xiàn)回顧

軍人政治是發(fā)展中國(guó)家常見(jiàn)的政治現(xiàn)象。在二戰(zhàn)結(jié)束以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，許多發(fā)展中國(guó)家軍人干政頻仍，軍人發(fā)動(dòng)政變、推翻文官政府并取而代之的例子屢見(jiàn)不鮮。直至20世紀(jì)80年代初，在聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)中，仍然有接近一半是軍人執(zhí)掌政權(quán)的國(guó)家[1]354。在本研究關(guān)注的東南亞，自20世紀(jì)40年代起直到現(xiàn)在，軍隊(duì)在不少國(guó)家的民族獨(dú)立、國(guó)家建設(shè)、政治轉(zhuǎn)型、國(guó)家的政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域都扮演了重要的角色。緬甸、泰國(guó)、印度尼西亞長(zhǎng)期處在軍人政權(quán)治下，菲律賓的軍事力量也在馬科斯獨(dú)裁統(tǒng)治中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。一些國(guó)家的軍人政權(quán)在維持統(tǒng)治秩序的同時(shí)，也緊緊抓住了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈。即使在開(kāi)啟政治轉(zhuǎn)型后，軍隊(duì)依然在不少東南亞國(guó)家的政治決策中發(fā)揮了巨大的影響力，使這些國(guó)家只形成了“半文人政權(quán)”。而緬甸則在2021年發(fā)生軍事政變，重新進(jìn)入軍人政權(quán)的模式。

“軍政府的根本問(wèn)題不是軍人如何取得政權(quán)，而是他們?nèi)绾握莆照?quán)。”[2]由于軍人一般缺乏經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理等專業(yè)能力，軍人政權(quán)在實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理方面的能力是很受懷疑的。同時(shí)，現(xiàn)代政治環(huán)境下，軍人政權(quán)先天缺乏正當(dāng)性。因此，軍人政權(quán)能否長(zhǎng)期維系就成了一個(gè)重要問(wèn)題。有研究發(fā)現(xiàn)，世界上軍人政權(quán)的平均壽命僅有五年[3]216。然而，世界范圍內(nèi)也不乏軍人長(zhǎng)期執(zhí)政的案例。那么，為什么有的軍人政權(quán)能夠長(zhǎng)期持續(xù)，有的不能？有的軍人政權(quán)能保持政權(quán)、政局的穩(wěn)定，而有的不能？

我們首先要區(qū)分軍人政權(quán)和軍人干政這兩個(gè)概念。軍人干政(military intervention)是指軍人“介入”政治，以暴力或者以暴力相威脅參與政治資源分配、影響政治決策方向、改變或中斷按照憲法和法律規(guī)定的政治運(yùn)作程序的活動(dòng)與過(guò)程[4]2。軍人政權(quán)(military regime)則是指軍隊(duì)以軍事手段完全控制國(guó)家的政治權(quán)力和政治機(jī)關(guān)，是軍隊(duì)干政的最高表現(xiàn)形式[5]507。它和文官政權(quán)相對(duì)，意味著該政權(quán)最初是經(jīng)由軍事強(qiáng)制手段(如公開(kāi)的政變行動(dòng)、隱蔽的武力脅迫等方式)，繞過(guò)既定的法律程序建立起依靠軍人統(tǒng)治的政治秩序[6]。另外需要區(qū)分的兩個(gè)概念是軍人政權(quán)和軍人統(tǒng)治。軍人統(tǒng)治大致包括兩種形式：由軍人集團(tuán)主導(dǎo)政府的體制為軍人政權(quán)，而由一名軍官控制政權(quán)、不受其他精英約束的政權(quán)可以稱為“軍事強(qiáng)人”統(tǒng)治[7]。軍人政權(quán)是軍人統(tǒng)治的一種類型，它不僅意味著由一位軍人占據(jù)國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)職位，還意味著其他軍官也占據(jù)了諸多重要的國(guó)家政治領(lǐng)導(dǎo)職位。本研究的“軍人政權(quán)”是指由軍人集團(tuán)“集體”統(tǒng)治國(guó)家的政權(quán)類型，而不是由單個(gè)軍事強(qiáng)人統(tǒng)治的類型。

本研究關(guān)注的軍人政權(quán)韌性是指某個(gè)軍人政權(quán)的持續(xù)時(shí)長(zhǎng)和穩(wěn)定性高低[8][9]。為了簡(jiǎn)便，本研究?jī)H用某個(gè)軍人政權(quán)的持續(xù)時(shí)長(zhǎng)來(lái)度量其韌性①。如果軍人政權(quán)的連續(xù)執(zhí)政天數(shù)超過(guò)兩屆普通(文官)政府執(zhí)政的時(shí)長(zhǎng)，則認(rèn)為是“長(zhǎng)期持續(xù)”的，否則是“短期持續(xù)”的。連續(xù)執(zhí)政時(shí)間越長(zhǎng)的軍人政權(quán)即高韌性的軍人政權(quán)，反之則是低韌性的軍人政權(quán)。

(一)制度性吸納與軍人政權(quán)韌性

根據(jù)亨廷頓的界定，“制度是穩(wěn)定的、受珍重的周期發(fā)生的行為模式”“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”[10]66。“吸納”則是指政權(quán)精英把重要行動(dòng)者和自己聯(lián)系在一起的能力[11]。吸納有兩個(gè)向度，一是將體制內(nèi)部的分散行動(dòng)者進(jìn)行整合的過(guò)程，二是將體制外部的政治參與者吸收進(jìn)體制、從而使原先不能參與體制內(nèi)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)與分配的社會(huì)成員加入這一“游戲規(guī)則”中的過(guò)程。后一個(gè)向度類似于奧唐奈(Guillermo O’Donnell)所謂的“收編”(co-optation)[12]25-40和林茨(Juan J.Linz)提出的“進(jìn)入內(nèi)部”(encapsulate)[13]171-259?；诖?，本研究認(rèn)為：制度性吸納是指通過(guò)固定的制度安排來(lái)整合體制內(nèi)分散行動(dòng)者、吸收體制外社會(huì)成員的過(guò)程。持久的、穩(wěn)定的制度性吸納為較強(qiáng)的制度性吸納。

制度性吸納具有以下幾個(gè)特征：其一，它是通過(guò)制度設(shè)置和制度化的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此不同于一次性的“收買”。其二，它是通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)置和機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，包含政黨吸納、立法機(jī)關(guān)吸納、行政機(jī)關(guān)吸納等方式。其三，這些制度不僅包括政黨、議會(huì)、選舉等正式制度，也包括以利益交換為鏈接紐帶、體現(xiàn)為權(quán)力和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的非正式制度。其四，制度性吸納除了包括從體制外到體制內(nèi)“正向”的吸納以外，還包括防止體制內(nèi)成員退出體制轉(zhuǎn)而投靠另一種政治體制或別的精英集團(tuán)(counter-elite)的“反向”的吸納。

制度性吸納的前提是識(shí)別出吸納的對(duì)象。本研究將制度性吸納的對(duì)象劃分為民眾與精英。軍人政權(quán)通過(guò)動(dòng)員民眾與吸納精英的方式，不斷擴(kuò)大政權(quán)支持力量，夯實(shí)軍人統(tǒng)治基礎(chǔ)。側(cè)重吸納民眾的軍人政權(quán)往往運(yùn)用集體主義或民粹主義意識(shí)形態(tài)，以政黨作為變革社會(huì)的工具，將民眾組織起來(lái)執(zhí)行既定政策，從而展現(xiàn)出極大的政治效能，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)高度的調(diào)控。這樣的吸納方式往往將軍隊(duì)變?yōu)檎h的一部分，“軍黨一體”，從而將軍事精英與政治精英融為一體，軍隊(duì)成為主要的政治組織。比如，緬甸奈溫軍人政權(quán)時(shí)期的“緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨”就是軍人創(chuàng)造出來(lái)并駕馭國(guó)家的政治工具。阿爾及利亞的布邁丁軍人政權(quán)、剛果的馬里安·恩古瓦比軍人政權(quán)也有類似的特征。

側(cè)重吸納精英的軍人政權(quán)往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全為中心目標(biāo)，吸納專門(mén)人才進(jìn)入軍政府參與領(lǐng)導(dǎo)和管理工作，從而形成軍事官僚與技術(shù)官僚的合作聯(lián)盟。這反映了在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展專業(yè)化與職業(yè)化的要求下，軍人政權(quán)的統(tǒng)治者和管理者對(duì)相應(yīng)的知識(shí)與技能的需求與使用。比如，巴西1964—1974年間的軍人政權(quán)吸納了近5000名高級(jí)技術(shù)官僚出任要職，深度影響了軍人政權(quán)的決策和國(guó)家發(fā)展。在亞洲，軍人統(tǒng)治下的韓國(guó)、泰國(guó)、印度尼西亞也在不同程度上吸收了技術(shù)官僚。

制度性吸納主要包括內(nèi)聚、整合、新建、擴(kuò)容和反向吸納等方式。這幾種方式往往疊加、組合使用?！皟?nèi)聚”是指調(diào)和體制內(nèi)派系沖突，統(tǒng)一體制內(nèi)行動(dòng)者的利益與目標(biāo)。“整合”是指繼承、改造原有體制內(nèi)的制度、機(jī)構(gòu)、做法，并將體制外的制度、機(jī)構(gòu)、做法吸納到當(dāng)前體制的運(yùn)作中來(lái)?！靶陆ā笔侵附⑿碌闹贫?、機(jī)構(gòu)并賦予相關(guān)行動(dòng)者一定的政治權(quán)能，使其在遵循現(xiàn)行體制的前提下進(jìn)行活動(dòng)?！皵U(kuò)容”側(cè)重于在既有制度、機(jī)構(gòu)下給予其他行動(dòng)者更多的政治參與和政治活動(dòng)的空間?！胺聪蛭{”則是防止成員退出現(xiàn)行政治體制轉(zhuǎn)而投靠另一種政治體制的措施。

制度性吸納為什么能增進(jìn)軍人政權(quán)韌性呢？一個(gè)政權(quán)的生存和延續(xù)需要堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，獲得盡可能多的社會(huì)政治集團(tuán)和社會(huì)階層的支持。政權(quán)的韌性取決于支持力量和反對(duì)力量的對(duì)比。換言之，政權(quán)的支持力量越廣泛、越深厚，政權(quán)便會(huì)越穩(wěn)定。制度性吸納是增強(qiáng)政權(quán)支持力量、削弱政權(quán)反對(duì)力量的重要方式。首先，制度性吸納有助于滿足各個(gè)社會(huì)政治集團(tuán)的政治參與訴求，有益于各個(gè)社會(huì)政治集團(tuán)在政治領(lǐng)域發(fā)揮各自的政治影響力。這在一定程度上分享了國(guó)家權(quán)力。畢竟，“政治有序參與的前提是政治吸納”[14]。如果政權(quán)不能有效吸收社會(huì)政治集團(tuán)的利益訴求并轉(zhuǎn)化為有效的政治決策，政權(quán)將注定是短命的。其次，制度性吸納可以有效地防范或化解可能的政治風(fēng)險(xiǎn)。將社會(huì)成員納入國(guó)家的控制網(wǎng)絡(luò)可以加強(qiáng)政府對(duì)國(guó)民的監(jiān)督與控制。被納入國(guó)家控制網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)成員對(duì)國(guó)家產(chǎn)生不同程度的依賴性，在政治態(tài)度上對(duì)政府持默許和容忍態(tài)度，在行動(dòng)上對(duì)政府表示服從，至少較少公開(kāi)抵制或者反抗政府。因此，制度性吸納有助于擴(kuò)大政治勢(shì)力的中間力量。最后，制度性吸納能夠有效地削弱或孤立潛在的反對(duì)勢(shì)力。亨廷頓認(rèn)為：“在理論上每一個(gè)沒(méi)有被妥當(dāng)納入政治體系中去的社會(huì)階級(jí)都具有潛在的革命性?！盵10]229制度性吸納將大多數(shù)社會(huì)成員納入政治體系中來(lái)，從而清除潛在反對(duì)派生存和發(fā)展的土壤，使其無(wú)法對(duì)現(xiàn)存體制造成威脅。

(二)治理績(jī)效、威脅感知與軍人政權(quán)韌性

除了通過(guò)制度性吸納擴(kuò)大政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)、防范政治風(fēng)險(xiǎn)、削弱反對(duì)力量之外，治理績(jī)效和威脅感知這兩個(gè)因素也對(duì)政權(quán)韌性產(chǎn)生了重要的影響。治理績(jī)效(performance)近似于利普塞特提出的政治權(quán)力的“有效性”(effectiveness)，是政權(quán)統(tǒng)治和國(guó)家治理的實(shí)際效果。專注于提升績(jī)效表現(xiàn)是后發(fā)國(guó)家建構(gòu)政治正當(dāng)性的普遍策略。通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持社會(huì)穩(wěn)定，獲得大部分民眾的支持，至少是暫時(shí)默認(rèn)當(dāng)前政權(quán)的統(tǒng)治。斯泰潘認(rèn)為，任何政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)治的能力都取決于其“防御型”和“進(jìn)取型”方案及其實(shí)施能力。就績(jī)效表現(xiàn)而言，“進(jìn)取型方案”(offensive project)是指為避免“政變陷阱”，政權(quán)需要表現(xiàn)出最低限度的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)[15]。只要經(jīng)濟(jì)狀況有較大的改觀，就能贏得時(shí)間、爭(zhēng)取人心，甚至操縱選舉，為自己披上合法的外衣，達(dá)到延續(xù)統(tǒng)治的目的。韓國(guó)的樸正熙政權(quán)和印度尼西亞的蘇哈托政權(quán)就是例證。“防御型方案”(defensive project)則是指防止內(nèi)部顛覆、抵抗外部侵略，尤其是在國(guó)家經(jīng)歷了一段政治動(dòng)蕩和暴力沖突后，軍人政權(quán)會(huì)更強(qiáng)調(diào)其在安全和公共秩序方面的績(jī)效表現(xiàn)[16]14。作為民族統(tǒng)一的象征、國(guó)家主權(quán)的化身，軍人在局勢(shì)動(dòng)蕩時(shí)“挺身而出”，不僅是履行其職業(yè)角色功能性的要求，同時(shí)也是其職業(yè)角色情感性的要求。軍人政權(quán)有時(shí)還會(huì)運(yùn)用民族主義、發(fā)展主義等意識(shí)形態(tài)來(lái)調(diào)節(jié)政權(quán)的績(jī)效表現(xiàn)。威脅感知(perception of threat)是指社會(huì)成員對(duì)于危及自身安全狀況的特定威脅的感知[17]。這種威脅既可能是來(lái)自國(guó)內(nèi)的武裝叛亂、政治運(yùn)動(dòng)，也可能是來(lái)自國(guó)外的他國(guó)武裝、軍備競(jìng)賽。一方面，內(nèi)外安全威脅的存在為軍隊(duì)采取一致行動(dòng)提供了動(dòng)機(jī)，促使統(tǒng)治集團(tuán)加強(qiáng)組織建設(shè)把控政權(quán)，從而增強(qiáng)軍人政權(quán)的韌性。另一方面，如果民眾感受到國(guó)家或社會(huì)的安全受到較大的威脅，他們就更愿意支持軍人政權(quán)。在出現(xiàn)嚴(yán)重的內(nèi)憂外患時(shí)，那些原本對(duì)軍人統(tǒng)治有所抱怨的民眾也會(huì)變成軍人政權(quán)的支持者和擁護(hù)者。當(dāng)然，威脅感知的存在并不必然會(huì)增強(qiáng)軍人政權(quán)韌性，但它無(wú)疑提供了有利于軍人政權(quán)存續(xù)的結(jié)構(gòu)性動(dòng)因。同時(shí)，有些政府(包括軍政府和文官政府)有可能制造或夸大自己的國(guó)家面對(duì)的來(lái)自境外或境內(nèi)的安全威脅，促使民眾或精英支持政府加強(qiáng)權(quán)力、維護(hù)國(guó)家或社會(huì)的安全。軍人往往以文官政府無(wú)法應(yīng)對(duì)外部(如敵對(duì)國(guó))的或內(nèi)部(如地方武裝叛亂、大規(guī)模群眾抗議)的安全威脅為理由而介入政治，也可以用這些理由增加自己的正當(dāng)性[18]。如果軍人政權(quán)能夠比較有效地應(yīng)對(duì)國(guó)家受到的安全威脅——如敵對(duì)國(guó)的威脅或國(guó)內(nèi)的地方分裂勢(shì)力，則國(guó)家安全狀況的改善可以歸為軍人政權(quán)的績(jī)效，從而促進(jìn)了該軍人政權(quán)的韌性[19]。

二、理論框架、案例選擇和研究設(shè)計(jì)

根據(jù)有關(guān)軍人政權(quán)的研究，本研究就軍人政權(quán)韌性提出一個(gè)以制度性吸納和績(jī)效表現(xiàn)決定軍人政權(quán)韌性的解釋框架。制度性吸納是指軍人政權(quán)通過(guò)內(nèi)聚、整合、新建、擴(kuò)容和反向吸納等方式，對(duì)體制外精英和民眾進(jìn)行吸納，從而增強(qiáng)政權(quán)支持力量、削弱政權(quán)反對(duì)力量，擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)?？?jī)效表現(xiàn)則包括通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“進(jìn)取性方案”或維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“防御性方案”，輔以意識(shí)形態(tài)的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效。

我們的理論假設(shè)是，在其他條件不變的情況下，有效地實(shí)現(xiàn)了制度性吸納并取得了一定的治理績(jī)效的軍人政權(quán)具備較強(qiáng)的韌性，能夠持續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間。制度性吸納和治理績(jī)效分別是軍人政權(quán)韌性的必要但不充分條件，但二者同時(shí)具備則構(gòu)成軍人政權(quán)韌性的充分條件。也就是說(shuō)，這兩個(gè)因素分別是軍人政權(quán)韌性的充分不必要條件中的必要不充分部分，即INUS②。對(duì)于文獻(xiàn)中討論的威脅感知因素，因其存在和發(fā)生作用的機(jī)制需要另外梳理，本研究將其排除在我們的理論框架之外。

本研究的實(shí)證部分以緬甸和泰國(guó)兩個(gè)國(guó)家不同時(shí)期的軍人政權(quán)進(jìn)行比較分析。在當(dāng)代歷史上，這兩個(gè)國(guó)家都多次出現(xiàn)軍事政變、軍人干政、軍人政權(quán)的現(xiàn)象。兩個(gè)國(guó)家各次軍人政權(quán)的持續(xù)時(shí)長(zhǎng)呈現(xiàn)出顯著的差異化，為進(jìn)行同一國(guó)家內(nèi)不同軍人政權(quán)的比較提供了條件。在兩國(guó)的歷次軍人政權(quán)中，既有正面案例——即軍人政權(quán)由于較好地實(shí)行制度性吸納而實(shí)現(xiàn)了較高的政權(quán)韌性的案例，也有負(fù)面案例——即軍人政權(quán)因?yàn)橹贫刃晕{較弱而沒(méi)有形成較強(qiáng)的韌性的案例。本研究基于“時(shí)空規(guī)制下的最大相似性”原則，加強(qiáng)案例之間的同質(zhì)性，遵循“求異法”的邏輯對(duì)同一國(guó)家內(nèi)韌性不同的軍人政權(quán)進(jìn)行比較分析。對(duì)兩國(guó)中均獲得高韌性的政權(quán)進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，是一些相同的因素影響了這些政權(quán)的高韌性，符合最大差異性設(shè)計(jì)[20]。

緬甸自二戰(zhàn)后實(shí)現(xiàn)獨(dú)立以來(lái)，出現(xiàn)了長(zhǎng)時(shí)間的軍人執(zhí)政，累計(jì)超過(guò)了半個(gè)世紀(jì)。緬甸軍隊(duì)具有高度的政治化，長(zhǎng)期履行國(guó)防與政治的雙重職責(zé)，軍隊(duì)“不僅是國(guó)家的希望，而且是她的靈魂，不能離開(kāi)國(guó)家政治”[21]。自1948年獨(dú)立到2010年政治轉(zhuǎn)型期間，共有四次軍人政權(quán)(見(jiàn)表1)。其中，奈溫軍人集團(tuán)維持了長(zhǎng)達(dá)26年的統(tǒng)治，展現(xiàn)出極強(qiáng)的政權(quán)韌性。蘇貌軍人政權(quán)則僅持續(xù)了三年多。本研究選取這兩個(gè)案例進(jìn)行最大相似性比較——即除了因變量(軍政權(quán)的韌性高低)和主要自變量(制度性吸納的水平)有差異外，該對(duì)案例在其他因素方面是相似的③。

就泰國(guó)而言，在1932年立憲政變中，軍人在推翻君主專制的斗爭(zhēng)中發(fā)揮了決定性作用，是東南亞最早實(shí)行軍人政權(quán)的國(guó)家。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，泰國(guó)軍人不僅多次通過(guò)軍事政變干政，而且長(zhǎng)期占據(jù)總理及重要的內(nèi)閣職位。直到1992年“五月事件”后，泰國(guó)進(jìn)入政治轉(zhuǎn)型時(shí)期，軍人政府才逐漸向文官政府轉(zhuǎn)變。在歷次軍人政權(quán)中，沙立—他儂政權(quán)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，達(dá)15年之久，具有高度的政權(quán)韌性，而沙鄂—江薩政權(quán)只持續(xù)了4年便因受到反對(duì)派威脅而走向崩塌，二者在自變量和因變量上變化顯著，本研究選取這兩個(gè)案例進(jìn)行最大相似性比較④。

三、緬甸軍人政權(quán)的“民眾動(dòng)員”

緬甸于1948年正式擺脫英國(guó)的殖民統(tǒng)治，成為獨(dú)立主權(quán)國(guó)家。建國(guó)之初，該國(guó)實(shí)行議會(huì)制的民選政府制度。然而，以吳努為首的文官集團(tuán)無(wú)力應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的民族和階級(jí)矛盾，緬甸局勢(shì)不斷惡化。1958年，吳努政府邀請(qǐng)國(guó)防部長(zhǎng)奈溫組織軍人看守政府，以準(zhǔn)備再次大選。兩年后，吳努通過(guò)大選再次上臺(tái)，不過(guò)仍然沒(méi)有緩解國(guó)內(nèi)混亂的政治局面。1962年，奈溫發(fā)動(dòng)軍事政變，推翻吳努民選政府，緬甸進(jìn)入漫長(zhǎng)的軍人統(tǒng)治時(shí)期。1988年，民眾對(duì)奈溫政權(quán)的不滿到達(dá)了頂峰，多地爆發(fā)大規(guī)模的游行示威活動(dòng)。借此時(shí)機(jī)，緬甸國(guó)防軍總參謀長(zhǎng)蘇貌發(fā)動(dòng)政變，建立了新的軍人政權(quán)。蘇貌軍政府在1990年舉行大選，但拒不承認(rèn)民盟獲勝的大選結(jié)果并拒絕交權(quán)。1992年，丹瑞等人再次發(fā)動(dòng)政變，取代蘇貌進(jìn)行軍人統(tǒng)治。丹瑞軍政府于2008年通過(guò)了新憲法草案，并在2010年舉行大選，產(chǎn)生了新的民選政府。此后，軍方在2021年又發(fā)動(dòng)了政變，重新建立了軍人政權(quán)(見(jiàn)表1)。

表1 緬甸和泰國(guó)歷次軍人政權(quán)

軍人統(tǒng)治集團(tuán)需要建立一種新的政治體制，“既能反映掌權(quán)的軍人統(tǒng)治集團(tuán)的利益，又必須具有能超越這些集團(tuán)利益的能力”[10]194，這就意味著軍人政權(quán)要盡可能吸納不同社會(huì)階層和團(tuán)體的力量。緬甸軍人政權(quán)的制度性吸納主要體現(xiàn)為對(duì)民眾的動(dòng)員，通過(guò)將更多人口組織起來(lái)，完成對(duì)社會(huì)高度的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)。這種吸納模式是與緬甸國(guó)情相適應(yīng)的。

(一)奈溫軍人政權(quán)(1962—1988)的制度性吸納

1962年，軍事將領(lǐng)奈溫發(fā)動(dòng)政變，成立了軍人政府。有了之前看守政府的執(zhí)政實(shí)踐，奈溫軍人集團(tuán)意識(shí)到單靠軍事機(jī)器負(fù)責(zé)全國(guó)的行政管理，雖然能在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)政治秩序，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻并不可行。因?yàn)樗麄儫o(wú)力處理復(fù)雜又專業(yè)的行政事務(wù)，也難以調(diào)節(jié)多樣的矛盾沖突。奈溫政權(quán)是通過(guò)發(fā)動(dòng)軍事政變上臺(tái)的，軍隊(duì)是其唯一的依靠力量。但是，如果僅依靠軍隊(duì)而忽略了占全國(guó)人口絕大多數(shù)的工農(nóng)群眾，必然無(wú)法長(zhǎng)期維持社會(huì)穩(wěn)定。因此，奈溫軍人政權(quán)運(yùn)用“新建”“整合”“擴(kuò)容”等方式進(jìn)行制度性吸納，為其統(tǒng)治提供組織保障。

1.通過(guò)“新建”，打碎舊的國(guó)家機(jī)器并代之以新的國(guó)家機(jī)器。奈溫成立了以他為首的17人聯(lián)邦革命委員會(huì)掌握一切大權(quán)，籌建社會(huì)主義綱領(lǐng)黨(BSPP)，奉行緬甸式社會(huì)主義的道路與思想。剛成立的綱領(lǐng)黨是一個(gè)僅由24名黨員組成的干部黨，他們中大多數(shù)還是革命委員會(huì)成員。為擴(kuò)大黨組織，綱領(lǐng)黨逐漸放開(kāi)了群眾入黨的申請(qǐng)條件。當(dāng)然，考慮到黨的純潔性要求，正式黨員也有嚴(yán)格的數(shù)量限制。

2.通過(guò)“整合”，動(dòng)員農(nóng)民和工人這兩個(gè)階級(jí)推進(jìn)國(guó)家建設(shè)。在綱領(lǐng)黨領(lǐng)導(dǎo)下，奈溫政府建立了“緬甸工人協(xié)會(huì)”“緬甸農(nóng)民協(xié)會(huì)”“緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)青年團(tuán)”等群眾組織。1980年，這些組織的成員總?cè)藬?shù)超過(guò)了1000萬(wàn)，幾乎占到全國(guó)人口的三分之一。他們一方面要貫徹落實(shí)黨的重大政策與措施，另一方面要向普通民眾宣傳緬甸式社會(huì)主義，培育黨的后備力量。奈溫政府采用動(dòng)員工農(nóng)的方式控制社會(huì)的原因在于：其一，奈溫認(rèn)為緬甸的階級(jí)矛盾比民族矛盾更為深刻，只要充分動(dòng)員工人和農(nóng)民階級(jí)，民族分裂勢(shì)力必將被瓦解。其二，為避免被冷戰(zhàn)的對(duì)抗波及，奈溫下令閉關(guān)鎖國(guó)，并拒絕外國(guó)援助。為鞏固軍人政權(quán)的統(tǒng)治，需要在國(guó)內(nèi)發(fā)力，擴(kuò)大階級(jí)統(tǒng)治的基礎(chǔ)。緬甸是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，農(nóng)民人數(shù)最多，滿足了軍人政權(quán)的需要。

3.通過(guò)“擴(kuò)容”，進(jìn)一步擴(kuò)大軍人政權(quán)的組織基礎(chǔ)。1971年后，緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨逐漸從由軍人組成的封閉型“干部黨”轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦虼蟊姷拈_(kāi)放型“全民黨”。1973年奈溫政府“還政于民”，軍人以外的其他社會(huì)成員比重不斷增加。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1971年，綱領(lǐng)黨有7萬(wàn)多名正式黨員，26萬(wàn)多名預(yù)備黨員；到了1985年，正式黨員的人數(shù)增長(zhǎng)了約25倍，多達(dá)184萬(wàn)人，另有46萬(wàn)名預(yù)備黨員[22]98，綱領(lǐng)黨已然成為緬甸最有影響力的政治勢(shì)力。不過(guò)，即使在綱領(lǐng)黨轉(zhuǎn)型后，黨內(nèi)執(zhí)掌大權(quán)的仍然是現(xiàn)役和退役軍人。這些軍人同時(shí)是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和政府機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)。盡管1974年奈溫辭去了總理一職，但他還是保留了綱領(lǐng)黨主席與總統(tǒng)的職務(wù)。此外，軍政府的其他領(lǐng)導(dǎo)也是奈溫的支持者，如1974年擔(dān)任總理的吳盛倫(Sein)和1981年接任總統(tǒng)的吳山友(San yu)。此外，緬甸1974年憲法也規(guī)定了執(zhí)政委員會(huì)中四分之三的委員應(yīng)由現(xiàn)役軍官構(gòu)成。

奈溫軍人政權(quán)通過(guò)社會(huì)主義綱領(lǐng)黨及其附屬組織廣泛吸收軍人和各階層人民，提出“土地革命先于一切”的口號(hào)以擴(kuò)大軍人政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。奈溫統(tǒng)治集團(tuán)還設(shè)置了反向吸納機(jī)制，黨員“在預(yù)備期內(nèi)允許退黨，但一旦成為正式黨員后就不可退黨”。奈溫政權(quán)體現(xiàn)出較高的制度性吸納水平，不斷增強(qiáng)政權(quán)的支持力量、削弱政權(quán)的反對(duì)力量，這為其長(zhǎng)達(dá)26年的軍人統(tǒng)治提供了組織保障。

(二)蘇貌軍人政權(quán)(1988—1992)：制度性吸納失敗

在奈溫執(zhí)政后期，經(jīng)濟(jì)上封閉保守、通脹嚴(yán)重，政治上一黨專政、高度集權(quán)，民眾對(duì)奈溫政權(quán)極為不滿。1988年，學(xué)生、工人、僧侶等不同階層的民眾紛紛走上街頭抗議，軍政府與民地武矛盾十分尖銳，宗教矛盾不斷激化，緬甸進(jìn)入了全國(guó)性混亂狀態(tài)。同年9月，蘇貌率國(guó)防軍發(fā)動(dòng)政變奪權(quán)，解散了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民議會(huì)，建立了新的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——“國(guó)家恢復(fù)法律與秩序委員會(huì)”(恢委會(huì))，將“緬甸聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)”改為“緬甸聯(lián)邦”，廢除了與綱領(lǐng)黨相關(guān)的法律法規(guī)，建立了新的軍人政權(quán)。恢委會(huì)上臺(tái)后，一方面繼續(xù)打擊國(guó)內(nèi)的抗議示威活動(dòng)，另一方面許諾“將改善人民生活，保證交通通暢，恢復(fù)法律秩序，組織多黨大選”[23]。然而只過(guò)了短短4年時(shí)間，丹瑞等人再次發(fā)動(dòng)政變，將蘇貌趕下了臺(tái)[24]30。蘇貌軍人政權(quán)如此短暫，其主要原因在于政權(quán)的制度性吸納水平低下，缺乏一個(gè)高度制度化的政黨支撐，致使體制外的社會(huì)力量無(wú)法被吸納進(jìn)來(lái)，體制內(nèi)也出現(xiàn)了“離心”現(xiàn)象，無(wú)法進(jìn)行有效的政權(quán)組織和擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)。

1988年9月24日，社會(huì)主義綱領(lǐng)黨正式更名為“民族團(tuán)結(jié)黨”。與此同時(shí)，緬甸各種名目的政黨也如雨后春筍般成立起來(lái)，鼎盛時(shí)期多達(dá)233個(gè)。其中大多數(shù)政黨高舉“民主”大旗，追隨昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的“全國(guó)民主聯(lián)盟”(民盟)。反對(duì)派政黨通過(guò)開(kāi)展“非暴力”的集會(huì)和游行活動(dòng)抗議軍政府的統(tǒng)治，敦促其履行大選的承諾；昂山素季具有很高的政治威望，獲得了大量民眾的支持。雖然蘇貌政權(quán)力挺“民族團(tuán)結(jié)黨”，通過(guò)官方渠道幫其進(jìn)行政治宣傳，但從1988年蘇貌正式上臺(tái)到1990年舉行大選僅有2年時(shí)間，民族團(tuán)結(jié)黨又經(jīng)歷了綱領(lǐng)黨重組，實(shí)力大大削弱，口碑也受到了綱領(lǐng)黨的“拖累”。再加上民族團(tuán)結(jié)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)者是來(lái)自綱領(lǐng)黨的“老人”，他們思想僵化教條，難以吸收“新鮮血液”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)民主的“制度性吸納”。直到1993年，具有政黨性質(zhì)的“聯(lián)邦鞏固發(fā)展協(xié)會(huì)”(鞏發(fā)協(xié))成立，組織力量才通過(guò)全國(guó)行政網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到了城市和鄉(xiāng)村。

在1990年的大選中，民盟在485個(gè)議席中贏得了392個(gè)，而軍政府領(lǐng)導(dǎo)的民族團(tuán)結(jié)黨僅贏得了10個(gè)議席。軍政府以大選前確立的“先制憲，后交權(quán)”的原則為借口，否認(rèn)大選結(jié)果，拒絕移交權(quán)力，并且逮捕了反對(duì)軍政府的議員，鎮(zhèn)壓了抗議活動(dòng)。軍政府以“煽動(dòng)暴亂”的罪名軟禁了反對(duì)派領(lǐng)袖昂山素季和同為民盟領(lǐng)導(dǎo)人的丁吳，對(duì)民盟成員不分青紅皂白地進(jìn)行抓捕。在軍政府的持續(xù)打壓下，民盟不斷被削弱，大批反對(duì)派政黨被迫解散或遭到取締。然而，這也讓軍中部分青年對(duì)昂山素季和民盟等反對(duì)派產(chǎn)生了同情心理。蘇貌軍政府在1991年頒布法令，禁止軍警和國(guó)家公務(wù)員參加政黨活動(dòng)，還肅清了軍隊(duì)中同情甚至支持反對(duì)派的“叛徒”。最終，有1.4萬(wàn)名軍警和公務(wù)人員遭到了軍政府的處分或解聘，另有1000多人被追究了刑事責(zé)任[25]。

盡管蘇貌軍人政權(quán)憑借暴力暫時(shí)平息了民盟領(lǐng)導(dǎo)的反抗運(yùn)動(dòng)，但也因此受到了國(guó)內(nèi)外強(qiáng)烈的譴責(zé)與嚴(yán)厲的制裁。1992年丹瑞大將發(fā)動(dòng)政變，推翻了蘇貌軍人政權(quán)?？梢?jiàn)，由于制度性吸納水平的低下，蘇貌軍人統(tǒng)治集團(tuán)在面對(duì)交權(quán)的挑戰(zhàn)時(shí)缺乏組織制度安排來(lái)確保其未來(lái)的收益、規(guī)避可能的風(fēng)險(xiǎn)，只能選擇唯一的軍事手段確保其利益不受損害。這樣非但不能爭(zhēng)取到潛在的支持力量，還喪失了群眾基礎(chǔ)，甚至使自己陷入分裂當(dāng)中。

(三)緬甸兩個(gè)軍人政權(quán)之比較

本研究的理論假設(shè)認(rèn)為，同時(shí)實(shí)現(xiàn)良好的制度性吸納和治理績(jī)效則可以實(shí)現(xiàn)軍人政權(quán)較強(qiáng)的韌性。就治理績(jī)效而言，奈溫軍人政權(quán)在經(jīng)濟(jì)上建立了緬甸社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，一度有力地推進(jìn)了國(guó)有化的政策。但是在軍人政府統(tǒng)治期間，緬甸經(jīng)濟(jì)缺乏活力、長(zhǎng)期停滯。在民族問(wèn)題上，奈溫政權(quán)取消了聯(lián)邦制，建立了中央集權(quán)的行政管理體制，在各省和邦區(qū)成立了綱領(lǐng)黨黨委會(huì)，加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)督與管理。雖然未完全消除民族矛盾，但這一時(shí)期社會(huì)安全秩序總體平穩(wěn)，沒(méi)有爆發(fā)大的內(nèi)戰(zhàn)。同時(shí)，奈溫軍人政權(quán)注重發(fā)揮意識(shí)形態(tài)的調(diào)節(jié)作用。軍政府倡導(dǎo)的“緬甸式社會(huì)主義”實(shí)則是“社會(huì)主義”與緬甸民族主義的復(fù)合體。在這種意識(shí)形態(tài)的引導(dǎo)下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和排斥國(guó)外資本的發(fā)展模式便披上了捍衛(wèi)民族國(guó)家利益的神圣外衣?？梢哉f(shuō)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，制度性的吸納與對(duì)績(jī)效表現(xiàn)的“宣傳”和“包裝”調(diào)節(jié)了民眾對(duì)于軍政府的績(jī)效認(rèn)知，提高了軍人政權(quán)的韌性。但是，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)停滯終歸影響了軍人政權(quán)的韌性。到了20世紀(jì)80年代，奈溫政權(quán)逐漸進(jìn)入難以持續(xù)的境地。

相應(yīng)地，取而代之的蘇貌軍人政權(quán)試圖在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有所作為。政府廢除了緬甸式社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)行以市場(chǎng)為主導(dǎo)的對(duì)外改革開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，鼓勵(lì)發(fā)展私企、吸引外資。1989—1990年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由1988—1989年的0.2%增至3.4%，1990—1991年度又增為5.6%，使緬甸逐漸擺脫貧困的現(xiàn)狀，融入國(guó)際社會(huì)。在民族問(wèn)題上，蘇貌政權(quán)軟硬兼施，運(yùn)用“剿撫并舉，分化瓦解”的政策緩解民族矛盾，一邊進(jìn)行軍事威懾，一邊對(duì)民地武許諾一定利益、政策和自治權(quán)的補(bǔ)償。到1992年初，與政府達(dá)成和解的少數(shù)民族武裝已有九支。可見(jiàn)，蘇貌軍人政權(quán)通過(guò)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民族和解，展現(xiàn)出較高的績(jī)效表現(xiàn)，也為緬甸后來(lái)的政治轉(zhuǎn)型營(yíng)造了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)家局面。

表2 緬甸歷次軍政府的韌性

總之，奈溫與蘇貌兩個(gè)軍人政權(quán)的韌性差異是由二者的制度性吸納水平和績(jī)效表現(xiàn)而決定的。如表2所示，緬甸的歷次軍人政權(quán)均可按照其制度性吸納和績(jī)效表現(xiàn)高低加以區(qū)分，并影響其韌性。除了上述兩個(gè)政權(quán)之外，其他兩個(gè)案例也均因未能同時(shí)實(shí)現(xiàn)高吸納和良好績(jī)效而無(wú)法獲得高韌性，證明本研究將制度性吸納和績(jī)效表現(xiàn)認(rèn)定為軍政權(quán)韌性的INUS條件的理論假設(shè)成立。

四、泰國(guó)軍人政權(quán)的 “精英吸納”

1932年，泰國(guó)依靠軍隊(duì)發(fā)動(dòng)政變建立了君主立憲制。從那以后，泰國(guó)的軍隊(duì)、尤其是陸軍開(kāi)始在國(guó)內(nèi)政治舞臺(tái)上扮演重要的角色。1933年即發(fā)生了軍事政變，建立了軍人政權(quán)。二戰(zhàn)結(jié)束后，軍人干政的現(xiàn)象在該國(guó)依然層出不窮，1932—1992年期間一共出現(xiàn)過(guò)六個(gè)軍人政權(quán)(見(jiàn)表1)。1992年以后，泰國(guó)雖然未再出現(xiàn)軍人長(zhǎng)期控制政府的局面，但是在2006年和2014年又先后發(fā)生了兩次軍事政變。事實(shí)上，自1932年第一次軍人政變算起至2014年，泰國(guó)一共發(fā)生了20次軍事政變(其中12次成功，8次失敗)，即平均每四年就有一次。

現(xiàn)代泰國(guó)政體在很大程度上屬于官僚政體，很少有非官僚因素進(jìn)入政治體系。官僚制度構(gòu)成了政治活動(dòng)的全部，而大眾對(duì)政治是不感興趣的，他們是非政治的(apolitical)[26]155。進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)以后，除了傳統(tǒng)政客和貴族成員外，一大批專業(yè)技術(shù)人士加入了官僚隊(duì)伍。隨著工業(yè)化運(yùn)動(dòng)和社會(huì)分化導(dǎo)致公共部門(mén)和私人部門(mén)對(duì)技術(shù)管理需求日益增加，泰國(guó)軍人政權(quán)的制度性吸納主要體現(xiàn)為對(duì)這些專業(yè)技術(shù)精英的吸納。

(一)沙立—他儂軍人政權(quán)(1957—1973)

在泰國(guó)眾多的軍人政權(quán)當(dāng)中，沙立—他儂政權(quán)無(wú)疑是非常特殊的。該政權(quán)的統(tǒng)治建立在一整套系統(tǒng)的政治哲學(xué)基礎(chǔ)上，而“傳統(tǒng)”二字就是這套政治哲學(xué)的精髓。沙立和他儂拒絕西方式的現(xiàn)代民主理念和政黨制度，希望從泰國(guó)的歷史傳統(tǒng)中尋找維系統(tǒng)治的資源。因此在“國(guó)王、民族、宗教、統(tǒng)一”的旗幟下實(shí)行全面的軍人統(tǒng)治。在其統(tǒng)治下，議會(huì)和憲法逐漸變得有名無(wú)實(shí)，軍人甚至可以公開(kāi)廢除憲法、解散議會(huì)、禁止一切政黨活動(dòng)。1963年12月，沙立因肝硬化去世后，他依大體上承襲了其施政理念，沿用了業(yè)已樹(shù)立的統(tǒng)治模式。因此，從1958年到1973年的這15年可以看作一個(gè)連續(xù)的軍人統(tǒng)治時(shí)期，即沙立—他儂軍人統(tǒng)治時(shí)期。

沙立借助泰國(guó)傳統(tǒng)的力量來(lái)維護(hù)其政治統(tǒng)治，希望從泰國(guó)傳統(tǒng)的“恩主—仆從”庇護(hù)結(jié)構(gòu)中尋找官僚體系構(gòu)建的思路。他認(rèn)為，只有軍政兩集團(tuán)的高層加強(qiáng)交流、軍人領(lǐng)袖與技術(shù)官僚形成聯(lián)盟，才能實(shí)現(xiàn)政權(quán)的穩(wěn)定。軍人統(tǒng)治集團(tuán)運(yùn)用“新建”“整合”“內(nèi)聚”等方式展現(xiàn)出高制度性吸納水平，正因?yàn)槿绱耍谲娛抡冾l發(fā)的泰國(guó)，沙立—他儂軍人政權(quán)才能夠長(zhǎng)期把持統(tǒng)治權(quán)力。

1.通過(guò)“新建”，設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)為吸納文官精英創(chuàng)造條件。沙立軍人政府成立了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)”，集中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專家制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，審批國(guó)家投資項(xiàng)目，增強(qiáng)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的宏觀指導(dǎo)與調(diào)控。通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生，政府將軍人領(lǐng)袖塑造成愛(ài)民如子的“慈父”形象[27]。后來(lái)的他儂政府也很看重經(jīng)濟(jì)專家的意見(jiàn)，并為他們提供了發(fā)揮專長(zhǎng)的空間，制定出一系列適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的政策。技術(shù)官僚雖然進(jìn)行政治決策，卻不參與政治斗爭(zhēng)，因而能夠在體制內(nèi)維持較為穩(wěn)定的地位。他們長(zhǎng)時(shí)間從事行政工作，不僅保障了政府運(yùn)作的高效性，也有利于政策實(shí)施的連續(xù)性。

2.通過(guò)“整合”，增進(jìn)軍政精英之間的理解與融合。沙立—他儂軍人政權(quán)以“專家治國(guó)”為號(hào)召，聘用了眾多技術(shù)官僚，在政府各部門(mén)中承擔(dān)政策執(zhí)行和技術(shù)支持的職能，形成了軍人領(lǐng)袖聯(lián)合技術(shù)官僚、商界精英共同執(zhí)政的結(jié)構(gòu)。沙立—他儂政權(quán)還注重對(duì)于文人官僚的思想教育，對(duì)他們進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，建構(gòu)起他們和軍人之間的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)然，為進(jìn)一步打壓反對(duì)派的行動(dòng)空間，軍人統(tǒng)治集團(tuán)利用對(duì)制憲會(huì)議成員與國(guó)會(huì)議員的人事任命，牢牢把持立法大權(quán)。臨時(shí)憲法中還賦權(quán)總理在必要時(shí)可采取行動(dòng)消除威脅國(guó)家安全、神圣王權(quán)與政治秩序的因素。這樣一來(lái)，軍人幾乎具有壓倒一切的任意決斷權(quán)。沙立—他儂政權(quán)運(yùn)用寬猛相濟(jì)的策略，使文人官僚真正接受并認(rèn)可軍人統(tǒng)治。

3.通過(guò)“內(nèi)聚”，增強(qiáng)軍人集團(tuán)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)一致性。在軍人政權(quán)統(tǒng)治下，軍人集團(tuán)和文職官僚的斗爭(zhēng)時(shí)有發(fā)生，軍人集團(tuán)內(nèi)部的爭(zhēng)奪也屢見(jiàn)不鮮。沙立統(tǒng)治時(shí)期，他一人身兼數(shù)職，從陸軍總司令到武裝部隊(duì)總司令再到警察總長(zhǎng)，將所有的武裝力量都牢牢掌控在自己的手中。沙立又號(hào)召“政治反哺軍隊(duì)”，提升軍隊(duì)內(nèi)部的向心力，從而增強(qiáng)政權(quán)的支持力量。同時(shí)，軍人政權(quán)憑借濃厚的保守色彩獲得了泰國(guó)國(guó)王普密蓬的“力挺”。軍隊(duì)內(nèi)部的潛在反對(duì)者或權(quán)力覬覦者可能礙于國(guó)王的神圣權(quán)威，不會(huì)輕易采取行動(dòng)發(fā)起政變，因?yàn)橥ㄟ^(guò)武力手段解決派系分歧已經(jīng)變成了次優(yōu)選擇[28]。軍人統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的各種派系漸漸趨于集中，增強(qiáng)了軍人集團(tuán)的凝聚力，因而便于制定長(zhǎng)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，也便于保持前后政策的一致性和延續(xù)性。值得注意的是，國(guó)王權(quán)威的背書(shū)也幫助軍人政權(quán)吸引了更多的社會(huì)精英以及資金捐助。一直以來(lái)，泰國(guó)的社會(huì)精英為了提升地位、積累公德，堅(jiān)持向泰王進(jìn)獻(xiàn)財(cái)物，巨額的社會(huì)捐贈(zèng)便這樣經(jīng)由國(guó)王投入到了政府的公共項(xiàng)目中[29]214-218，進(jìn)一步鞏固了軍人統(tǒng)治。

(二)沙鄂—江薩軍人政權(quán)(1976—1980)

1973年10月，泰國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)生運(yùn)動(dòng)如火如荼，他儂被迫辭職，流亡國(guó)外，泰國(guó)政壇陷入群龍無(wú)首的混亂當(dāng)中。之后，在文官政府的領(lǐng)導(dǎo)下，泰國(guó)進(jìn)入持續(xù)三年的“民主實(shí)驗(yàn)”時(shí)期。然而，軟弱的文官政府無(wú)力解決不同利益集團(tuán)之間的明爭(zhēng)暗斗，也無(wú)力控制頻發(fā)的街頭游行示威，泰國(guó)社會(huì)局勢(shì)動(dòng)蕩。泰國(guó)海軍上將沙鄂于1976年10月通過(guò)政變推翻了文人政權(quán)，又先后扶持了兩位總理上臺(tái)，其中江薩的任職時(shí)間最長(zhǎng)。這一時(shí)期的軍人力量相對(duì)衰弱，內(nèi)部派系林立，政黨斗爭(zhēng)激烈，內(nèi)閣變動(dòng)頻繁，最后江薩只得辭職并交出了權(quán)力。這一時(shí)期的歷史表明，低水平的制度性吸納，尤其是在“內(nèi)聚”和“整合”上的失敗，使軍人統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部高度分化，加之文官集團(tuán)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，軍人統(tǒng)治岌岌可危。

沙鄂—江薩軍人政權(quán)建立之初，由于缺乏軍事強(qiáng)人，軍隊(duì)內(nèi)部充滿了派系斗爭(zhēng)。這一時(shí)期的軍方領(lǐng)導(dǎo)人不像沙立、他儂那樣在早年指揮過(guò)駐曼谷的部隊(duì)。實(shí)際上，沙鄂本人是一位海軍上將，最終被任命為新總理的江薩也不曾擔(dān)任擁有實(shí)權(quán)的陸軍司令，因此其在軍隊(duì)內(nèi)部的權(quán)力基礎(chǔ)極為薄弱。當(dāng)時(shí)沙鄂—江薩政權(quán)內(nèi)部的主要派系大致分為三類，一是圍繞權(quán)力中心的高級(jí)將領(lǐng)形成的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括江薩等人的擁躉，其政治觀點(diǎn)比較溫和；二是越戰(zhàn)期間泰國(guó)特遣援美部隊(duì)的軍官，他們代表軍隊(duì)內(nèi)部的極右翼勢(shì)力，其政治觀點(diǎn)比較激進(jìn)；三是試圖挑戰(zhàn)權(quán)力中心的中層軍官，他們一直在尋求政變機(jī)會(huì)?？梢?jiàn)，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的高度異質(zhì)性和陸軍系統(tǒng)內(nèi)部的分裂使得政權(quán)“內(nèi)聚”難以實(shí)現(xiàn)。

在江薩執(zhí)政期間，軍政府于1978年12月22日頒布了一部具有折中妥協(xié)性質(zhì)的新憲法，允許政黨競(jìng)爭(zhēng)，取消社會(huì)戒嚴(yán)，開(kāi)放公共輿論，以建立一種“溫和”的軍人政權(quán)。然而，這種嘗試并沒(méi)有取得理想中的成效。1979年4月大選后，由于軍人執(zhí)政集團(tuán)未能“整合”較大的政黨，文官集團(tuán)在議會(huì)以“未能回應(yīng)群眾需求”為由要求江薩內(nèi)閣下臺(tái)，軍人政權(quán)陷入執(zhí)政困境之中。1980年2月，反對(duì)黨又利用石油漲價(jià)、通貨膨脹等問(wèn)題要求召開(kāi)特別會(huì)議彈劾江薩政府，迫使江薩辭職。

簡(jiǎn)言之，沙鄂—江薩軍人政權(quán)上臺(tái)前后，一方面，軍人集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變動(dòng)，陸軍原先的核心地位不再，同時(shí)又出現(xiàn)了眾多主張各異的派系相互爭(zhēng)奪，卻沒(méi)有任何一方能夠占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致軍隊(duì)的內(nèi)聚力受到了嚴(yán)重削弱；另一方面，彼時(shí)泰國(guó)在軍隊(duì)之外還有諸多社會(huì)力量也在努力尋找并指引泰國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向，無(wú)論是溫和還是激進(jìn)、是左派還是右派、是保守還是革命，泰國(guó)政治的極化是可以預(yù)見(jiàn)的，而軍人政權(quán)無(wú)法將這些勢(shì)力通過(guò)制度性吸納的方式整合進(jìn)體制，最后只能被新崛起的軍人領(lǐng)袖所取代。

(三)泰國(guó)兩個(gè)軍人政權(quán)之比較

沙立—他儂與沙鄂—江薩軍人政權(quán)在各自執(zhí)政期間都展現(xiàn)了引人注目的績(jī)效表現(xiàn)。20世紀(jì)60年代以來(lái)，沙立—他儂政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)了泰國(guó)的工業(yè)化運(yùn)動(dòng)，為進(jìn)一步引進(jìn)外資而頒布了《鼓勵(lì)工業(yè)投資法案》，農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)也有了較大的發(fā)展。泰國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛，GDP年平均增長(zhǎng)率在東南亞國(guó)家當(dāng)中位居第二，僅低于新加坡。社會(huì)的穩(wěn)定、科學(xué)的政策和大量的外援共同促成了沙立—他儂統(tǒng)治時(shí)期泰國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，使泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)始“起飛”。沙鄂—江薩政權(quán)在經(jīng)濟(jì)上主要聚焦于農(nóng)業(yè)的建設(shè)，通過(guò)從國(guó)外籌資來(lái)支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；同時(shí)關(guān)注中小型工業(yè)的成長(zhǎng)，通過(guò)吸引外商投資以推動(dòng)工業(yè)增長(zhǎng)。政治上的溫和路線也改變了軍人獨(dú)裁的形象，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩和國(guó)內(nèi)矛盾方面作出了重要貢獻(xiàn)。

但是，制度性吸納水平上的差異又使二者在政權(quán)韌性上相去甚遠(yuǎn)。沙立—他儂軍人政權(quán)從泰國(guó)歷史傳統(tǒng)中的庇護(hù)政治結(jié)構(gòu)中獲得啟發(fā)，對(duì)內(nèi)增強(qiáng)統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)一致，牢牢把控陸軍大權(quán)和武裝力量，并憑借國(guó)王的支持消解派系斗爭(zhēng)的土壤；對(duì)外建立起與技術(shù)官僚、商界精英共同執(zhí)政的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將其通過(guò)正式或非正式的制度吸納進(jìn)現(xiàn)行體制內(nèi)，推動(dòng)了泰國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。相反，沙鄂—江薩軍人政權(quán)于內(nèi)缺乏統(tǒng)一的軍人統(tǒng)治集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)，碎片化的派系斗爭(zhēng)稀釋著軍人政權(quán)的內(nèi)聚力，在內(nèi)部給政權(quán)韌性以重創(chuàng)；于外無(wú)法將各種社會(huì)集團(tuán)的力量吸納進(jìn)執(zhí)政聯(lián)盟之中，導(dǎo)致權(quán)力格局此消彼長(zhǎng)，軍人政權(quán)陷入統(tǒng)治的困境無(wú)法自拔。在內(nèi)外雙重壓力之下，只需一個(gè)導(dǎo)火索，軍人政權(quán)便會(huì)頃刻瓦解，而第二次世界石油危機(jī)就是壓死駱駝的最后一根稻草。

如表3所示，泰國(guó)在二戰(zhàn)以后的歷次軍人政權(quán)均可按照其制度性吸納和績(jī)效表現(xiàn)高低加以區(qū)分，并影響其韌性。沙立—他儂政權(quán)因其較高程度的制度性吸納和良好的績(jī)效表現(xiàn)而獲得了較高的韌性。與之形成鮮明對(duì)比的是沙鄂—江薩政權(quán)，盡管同樣具有良好的績(jī)效表現(xiàn)，但其低水平的吸納使其無(wú)法獲得高韌性。除了上述兩個(gè)政權(quán)之外，其他三個(gè)案例也均因未能同時(shí)實(shí)現(xiàn)高吸納和良好績(jī)效而無(wú)法獲得高韌性，證明本研究將制度性吸納和績(jī)效表現(xiàn)認(rèn)定為軍政權(quán)韌性的INUS條件的理論假設(shè)成立。

表3 泰國(guó)歷次軍政府的韌性

五、討論和結(jié)論：緬甸與泰國(guó)軍人政權(quán)制度性吸納的比較

本研究分別對(duì)緬甸的奈溫和蘇貌軍人政權(quán)和泰國(guó)的沙立—他儂和沙鄂—江薩政權(quán)進(jìn)行了最大相似性比較。在這兩對(duì)案例中，分別有一個(gè)正面案例(緬甸的奈溫政權(quán)和泰國(guó)的沙立—他儂政權(quán))與一個(gè)負(fù)面案例(緬甸的蘇貌政權(quán)和泰國(guó)的沙鄂—江薩政權(quán))。比較兩國(guó)的兩個(gè)正面案例可以發(fā)現(xiàn)，盡管兩國(guó)的政治制度、政治社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r乃至制度性吸納的具體制度安排等均存在較大的差異，但是其正面案例的結(jié)果(高政權(quán)韌性)均是由相同的變量(高制度性吸納)決定的。這說(shuō)明，奈溫政權(quán)和沙立—他儂政權(quán)在本研究的情境中符合最大差異性(求同法)的比較邏輯，即在完全不同的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件下，同一個(gè)變量均帶來(lái)了相同的結(jié)果。

表4 緬泰兩國(guó)軍人政權(quán)的制度性吸納的差異

如果仔細(xì)探究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于兩國(guó)國(guó)情不同，制度性吸納的作用機(jī)制也存在著差異(見(jiàn)表4)。其一，兩國(guó)軍人介入政治的程度差別巨大。雖然泰國(guó)軍事政變頻繁，但是軍人對(duì)政權(quán)的介入有限，只控制政治權(quán)力的頂層。政變對(duì)普通民眾一般不會(huì)產(chǎn)生顯著的影響，權(quán)力的移交也基本上是以和平的方式實(shí)現(xiàn)的。巴基斯坦和印度尼西亞等亞洲國(guó)家的軍人政權(quán)也與此類似，即雖然軍人領(lǐng)袖在政變以后直接掌握中央政權(quán)，但政府部門(mén)和地方各級(jí)政府的運(yùn)作還是依靠原先的人手。緬甸的軍人控制政權(quán)則更為徹底。在奈溫軍人政權(quán)26年的統(tǒng)治下，軍人完全成為了一個(gè)特殊階層。到20世紀(jì)80年代初，超過(guò)八成的軍人加入了綱領(lǐng)黨，政府機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體以及國(guó)有企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人絕大部分是軍人出身，即使是文職干部也幾乎都是綱領(lǐng)黨的黨員。緬甸軍隊(duì)的巨大影響力不僅體現(xiàn)在政治和軍事上，在緬甸社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域都有所滲透。其二，二者進(jìn)行制度性吸納的對(duì)象存在差異。泰國(guó)的軍人政權(quán)試圖通過(guò)制度性吸納而形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的技術(shù)官僚集團(tuán)，國(guó)家政治中因此出現(xiàn)軍人領(lǐng)袖與技術(shù)官僚的“兩方聯(lián)盟”[30]110-111。軍人雖然掌握了國(guó)家權(quán)力，但可以派軍方能夠控制的文官擔(dān)任總理與內(nèi)閣部長(zhǎng)，或由軍人直接擔(dān)任政府主要職務(wù)，其他專業(yè)性強(qiáng)的職位還是由技術(shù)專家擔(dān)任。這些技術(shù)官僚大都曾在西方留過(guò)學(xué)，具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)能力。他們之所以能接受軍人統(tǒng)治并與其長(zhǎng)期合作，主要是因?yàn)檐娙瞬](méi)有限制他們專業(yè)職能的發(fā)揮，相反還賦予了他們較大的權(quán)力，能夠制定和實(shí)施有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策。亞洲其他一些軍人政權(quán)，如蘇哈托治下的印尼及樸正熙治下的韓國(guó)，亦呈現(xiàn)了非軍人的專家占據(jù)重要的專業(yè)管理角色的局面。與此相對(duì)的是，緬甸軍人政權(quán)吸納的對(duì)象是占人口絕大多數(shù)的工農(nóng)群眾，國(guó)家的決策權(quán)掌握在以奈溫為首的一批高級(jí)將領(lǐng)手中，這是緬甸多年來(lái)改善國(guó)家治理、促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度性障礙。

兩國(guó)在吸納對(duì)象上的差異也在一定程度上決定了吸納效果上的差異。泰國(guó)軍人統(tǒng)治集團(tuán)承認(rèn)自己缺乏行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的知識(shí)與能力，因而委派各類專業(yè)人士擔(dān)任要職，從而保證政策執(zhí)行的連續(xù)性，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，泰國(guó)一直是東南亞吸引外資最成功的國(guó)家之一，因?yàn)橥顿Y者相信他們的利益不會(huì)因?yàn)檐娛抡兌艿綋p害。緬甸的軍人政權(quán)依靠的是在民族解放斗爭(zhēng)和鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)叛亂中成長(zhǎng)起來(lái)的指揮軍官，他們并不熟悉經(jīng)濟(jì)和行政管理事務(wù)，這也是軍人統(tǒng)治下緬甸的現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)期進(jìn)展緩慢的重要原因，嚴(yán)重影響了民眾對(duì)政權(quán)績(jī)效表現(xiàn)的滿意程度，從而成為削弱政權(quán)韌性的因素。

亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化中的社會(huì)必須通過(guò)制度化來(lái)吸納新出現(xiàn)的政治參與的需求。無(wú)論是軍人政權(quán)還是文官政權(quán)，如果只致力于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效，而不通過(guò)制度化將具有政治參與需求的群體吸納進(jìn)體制內(nèi)，將很容易帶來(lái)政治失序[31]。本研究發(fā)現(xiàn)，緬甸和泰國(guó)的軍人政權(quán)如果能夠有效地吸納具有政治參與需求的群體，配合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的績(jī)效——包括在避免國(guó)家分裂和應(yīng)對(duì)國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力的安全威脅方面的績(jī)效，就能提高政權(quán)的韌性。在當(dāng)代世界，軍人政權(quán)無(wú)疑是一種缺乏正當(dāng)性的政權(quán)組織方式。本研究雖然以軍人政權(quán)為研究對(duì)象，但這并不代表本研究在道義上對(duì)此類政權(quán)的任何認(rèn)可。但本研究的發(fā)現(xiàn)應(yīng)該有益于增加我們對(duì)軍人政權(quán)、政權(quán)的韌性和政治發(fā)展、制度化、政治秩序等政治學(xué)和比較政治學(xué)中的重要議題的認(rèn)識(shí)。

注釋：

①在度量軍人政權(quán)持續(xù)時(shí)間方面，本文參考了GWF數(shù)據(jù)庫(kù)、Bj?rnskov-Rode政權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)、CDP政變數(shù)據(jù)庫(kù)等。

②INUS意為Insufficient But Necessary Part of an Unnecessary But Sufficient Condition，關(guān)于因果關(guān)系中的INUS條件，參閱冉奎.再論因果關(guān)系的INUS理論[J]. 科學(xué)技術(shù)哲學(xué)研究，2016，(2).

③另外兩個(gè)軍人政權(quán)的政治、歷史環(huán)境與奈溫和蘇貌政權(quán)有著較大的差異，不符合最大相似性比較的原則。其中，奈溫看守政府是在時(shí)任緬甸總理吳努邀請(qǐng)下成立的，以克服聯(lián)邦分裂危機(jī)、恢復(fù)國(guó)家社會(huì)秩序，大選順利舉行后便移交權(quán)力。由于軍人統(tǒng)治集團(tuán)缺乏維系該政權(quán)的動(dòng)機(jī)，本文不將該政權(quán)作為分析案例。1992年以后的丹瑞政權(quán)雖然也依托具有政黨性質(zhì)的鞏發(fā)協(xié)進(jìn)行吸納，形成了強(qiáng)大的基層組織和動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，維持了較為持久的統(tǒng)治，但是這一時(shí)期的緬甸已經(jīng)進(jìn)入政治轉(zhuǎn)型的準(zhǔn)備期，試圖通過(guò)“七步走民主路線圖計(jì)劃”實(shí)現(xiàn)政治轉(zhuǎn)型，因而不宜與前兩個(gè)軍人政權(quán)進(jìn)行比較。

④沙立—他儂和沙鄂—江薩政權(quán)都建立在冷戰(zhàn)期間，帕鳳—披汶政權(quán)所處的國(guó)際環(huán)境與它們相比有著較大的差異，不符合最大相似性比較的原則。另外三個(gè)軍人政權(quán)在自變量和因變量的取值上也符合預(yù)期，但沙立—他儂和沙鄂—江薩政權(quán)更為典型。