云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳法規(guī)處

為規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為，監(jiān)督指導(dǎo)各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依法、規(guī)范、公平、公開行使行政處罰、行政強(qiáng)制權(quán)力，2023年11月17日，云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)了《云南省農(nóng)業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)、行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管清單和“一案三書”工作制度的通知》（云農(nóng)規(guī)〔2023〕2號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《裁量相關(guān)制度》），為便于社會(huì)各方更好地理解和貫徹執(zhí)行，現(xiàn)解讀如下：

一、修訂背景

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕27號(hào)）、云南省人民政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的實(shí)施意見》（云政辦發(fā)〔2023〕11號(hào)）、《關(guān)于積極推行行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管的意見》（云政辦發(fā)〔2022〕51號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)云南省2023年轉(zhuǎn)變政府職能提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)效工作要點(diǎn)的通知》（云政辦發(fā)〔2022〕18號(hào)）等文件明確對(duì)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)、行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予行政強(qiáng)制“四張清單”，建立健全相關(guān)配套制度從頂層層面作出安排部署，要求于2023年年底完成相關(guān)裁量基準(zhǔn)、包容審慎監(jiān)管清單等工作。

二、制定修訂的必要性和可行性

云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門所執(zhí)行的農(nóng)業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)，是2020年制定并于2022年進(jìn)行了修訂，該裁量基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了同一事項(xiàng)同種情形同種處罰，為嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法提供了有力保障。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是法律法規(guī)規(guī)章不斷健全完善，需要及時(shí)對(duì)裁量基準(zhǔn)及時(shí)修改完善，并上升為規(guī)范性文件進(jìn)行管理。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，切實(shí)解決“執(zhí)法不公、同案異罰、輕違重罰、重違輕罰”等問題，使農(nóng)業(yè)行政處罰更加公平、公正、透明、規(guī)范，需要重新制定行政執(zhí)法裁量權(quán)有關(guān)文件，并制定完善包容審慎監(jiān)管清單及相關(guān)制度。

2022年以來，云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》的規(guī)定，結(jié)合全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)畜牧法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律的修訂情況，啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)修訂工作，制定行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管“四張清單”，探索建立行政建議書、信用承諾書、不予行政強(qiáng)制決定書“一案三書”制度等工作，加快建立健全與市場(chǎng)化、法治化營(yíng)商環(huán)境相適應(yīng)的執(zhí)法制度體系。

三、制定修訂過程

為確保裁量基準(zhǔn)、四張清單、“一案三書”制度的科學(xué)性、可操作性，云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳分別于2022年9月1—15日、2023年2月9日至3月28日兩次書面征求省直有關(guān)部門、2名法律顧問單位、16個(gè)州（市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和廳機(jī)關(guān)各處室、廳屬各單位及社會(huì)公眾的修改意見。2023年7月4日召開論證會(huì)對(duì)送審稿進(jìn)行了修改完善，8月8日對(duì)送審稿進(jìn)行了合法性審查把關(guān)。在征求意見期間，省司法廳、2個(gè)法律顧問單位，12個(gè)州（市）、2個(gè)廳機(jī)關(guān)處室（單位）共計(jì)提出了77條修改意見。經(jīng)認(rèn)真研究，采納相關(guān)單位的74條修改建議。3條意見建議未采納，原因是與法律規(guī)定、行政處罰裁量要求和執(zhí)法實(shí)踐不相符合。

四、主要內(nèi)容

（一）裁量基準(zhǔn)

裁量基準(zhǔn)共6章255項(xiàng)行政處罰權(quán)事項(xiàng)，主要對(duì)56件涉農(nóng)法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定有行政處罰并有相應(yīng)幅度的事項(xiàng)進(jìn)行裁量，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、畜牧獸醫(yī)、種植業(yè)與農(nóng)藥、漁業(yè)漁政、農(nóng)業(yè)機(jī)械及土壤污染等領(lǐng)域。裁量結(jié)構(gòu)由篇章式調(diào)整為表格式，列明了違法行為、處罰依據(jù)、裁量階次、裁量情節(jié)、裁量標(biāo)準(zhǔn)、裁量依據(jù)等內(nèi)容。裁量基準(zhǔn)嚴(yán)格按照行政處罰法、農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定和規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法等規(guī)定，設(shè)置為四檔，主要從違法次數(shù)、違法數(shù)額、違法性質(zhì)、違法情節(jié)和違法后果等方面，在規(guī)定幅度內(nèi)量化。通過遵循法律，科學(xué)劃?rùn)n，合理定標(biāo)，不斷完善裁量權(quán)基準(zhǔn)，壓縮裁量幅度空間，減少執(zhí)法主觀判斷，杜絕隨意性和擅斷性，避免濫用裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)量罰得當(dāng)、過罰相當(dāng)，增強(qiáng)行政執(zhí)法公正性和權(quán)威性，切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）四張清單

四張清單是為了貫徹落實(shí)省政府推行行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管工作要求，大力打造市場(chǎng)化、法治化營(yíng)商環(huán)境，為市場(chǎng)主體減負(fù)賦權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力而制定的制度。四張清單涵蓋了不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予行政強(qiáng)制等事項(xiàng)。通過梳理符合行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管的行政處罰事項(xiàng)，從事項(xiàng)名稱、法律依據(jù)、具體情形、設(shè)定依據(jù)、配套措施、權(quán)力層級(jí)等要素，明確相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)及推廣配套措施。四張清單涵蓋不予行政處罰35項(xiàng)、從輕處罰112項(xiàng)、減輕處罰22項(xiàng)、不予行政強(qiáng)制4項(xiàng)，這些事項(xiàng)均設(shè)有違法行為程度，并責(zé)令相對(duì)人改正后作出相應(yīng)處罰的規(guī)定，為編制四張清單提供了前置性條件和基礎(chǔ)。

（三）“一案三書”制度

“一案三書”制度是為了推廣行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管而制定的配套制度，主要是防止執(zhí)法人員一律推廣包容審慎監(jiān)管而放任違法行為不管，不主動(dòng)采取措施監(jiān)督指導(dǎo)行政相對(duì)人的改正違法行為，不跟蹤評(píng)估整改實(shí)效，致使造成更大違法損失?！耙话溉龝敝贫纫?guī)定了行政建議書、信用告知承諾書、不予行政強(qiáng)制決定書的使用范圍、文書效力、文書格式等內(nèi)容有效充實(shí)了執(zhí)法文書的種類。

五、制度亮點(diǎn)

（一）體系框架的科學(xué)性

裁量基準(zhǔn)主要按照?qǐng)?zhí)法監(jiān)管類別進(jìn)行設(shè)置，側(cè)重國(guó)家關(guān)注的重大執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行排列，確保框架結(jié)構(gòu)更具科學(xué)性、合理性；四張清單主要圍繞省政府編制包容審慎監(jiān)管四張清單的要求，從不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予行政強(qiáng)制等方面設(shè)置，在落實(shí)包容審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了“一案三書”制度，有效為行政執(zhí)法人員提供操作指引。

（二）制度內(nèi)容的實(shí)效性

一是內(nèi)容邏輯性。裁量基準(zhǔn)、四張清單、“一案三書”制度立足于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，促進(jìn)遵法守法。三者內(nèi)容互為整體、內(nèi)容一致。四張清單屬于裁量基準(zhǔn)細(xì)化、延伸，“一案三書”制度彌補(bǔ)了行政執(zhí)法包容審慎監(jiān)管的修復(fù)性、救濟(jì)性，既杜絕執(zhí)法人員放任不管的情形發(fā)生，又推動(dòng)市場(chǎng)主體及時(shí)改正補(bǔ)救生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的違法問題。二是內(nèi)容時(shí)效性。裁量基準(zhǔn)、四張清單在保持原有裁量基準(zhǔn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格貫徹落實(shí)行政處罰法、農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、種子法、畜牧法的修訂情況，調(diào)整了裁量基準(zhǔn)、四張清單的內(nèi)容，增強(qiáng)了制度的時(shí)效性。三是內(nèi)容可操作性。在修改裁量基準(zhǔn)、編制四張清單和制定“一案三書”制度的過程中，充分吸納了近幾年農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法積累的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合各地執(zhí)法人員反映的問題補(bǔ)充完善。通過征求意見、調(diào)查研究、召開論證會(huì)、合法性審查等形式，充分吸納合法合理意見，對(duì)于裁量基準(zhǔn)過大、與上位法規(guī)定結(jié)合不夠、表述不統(tǒng)一等問題，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整完善，增強(qiáng)了制度的前瞻性和預(yù)見性，提高了制度的可執(zhí)行性。

（三）裁量路徑創(chuàng)新性

一是圍繞農(nóng)業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)施以來取得的成效、發(fā)現(xiàn)的問題，堅(jiān)持以基層執(zhí)法辦案實(shí)踐反饋問題為導(dǎo)向，充分尊重基層執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員創(chuàng)新精神，全面梳理56件涉農(nóng)法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的行政處罰事項(xiàng)。二是在繼承原有版本的基礎(chǔ)上，認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒省外裁量基準(zhǔn)規(guī)定及做法，充分吸納湖北、山東等省（市）的模式，及時(shí)充實(shí)完善相關(guān)內(nèi)容。三是加強(qiáng)與林草部門的溝通協(xié)調(diào)，在種子、野生動(dòng)物保護(hù)等交叉領(lǐng)域，盡量保持部門與部門之間的裁量標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)一致，確保裁量基準(zhǔn)的公信力、權(quán)威性。

六、需要說明事由

《裁量相關(guān)制度》自向社會(huì)公布之日起30日后施行。2022年4月1日印發(fā)的《云南省農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)（2022年版）》自行廢止。同時(shí)《裁量相關(guān)制度》在施行中相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及上位規(guī)范性文件發(fā)生調(diào)整的，以其為依據(jù)。若《裁量相關(guān)制度》與法律、法規(guī)、規(guī)章及上位規(guī)范性文件不一致性的，以法律、法規(guī)、規(guī)章及上位規(guī)范性文件為準(zhǔn)。