姚秀盈

沈陽工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136

一、問題的提出

我國2011 年實(shí)施的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）對于我國社會(huì)保障法制體系的建立與完善具有重要意義。在這部法律中有多處重要的制度創(chuàng)設(shè)及創(chuàng)新，如社會(huì)保障基金的先行支付與追償制度。工傷傷害保險(xiǎn)基金的先行支付追償制度就是指發(fā)生工傷的勞動(dòng)者，在用人單位、第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無法確定第三人時(shí)，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付并取得追償?shù)臋?quán)利。工傷保險(xiǎn)基金追償制度內(nèi)容具有優(yōu)越性，具有實(shí)施必要性。先行支付及追償權(quán)制度對于工傷勞動(dòng)者得到有效的救治補(bǔ)助及保障工傷保險(xiǎn)基金具有重要意義。

（一）工傷保險(xiǎn)基金追償制度增強(qiáng)了對工傷勞動(dòng)者的保障

工傷保險(xiǎn)的先行支付制度突出了工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)屬性，強(qiáng)化了對勞動(dòng)者的救濟(jì)救助。工傷保險(xiǎn)先行支付制度與追償制度搭建起工傷勞動(dòng)者權(quán)益保障的制度體系，對于及時(shí)救治工傷職工，充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)基金保障的作用具有重要意義。

（二）工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)是保障工傷保險(xiǎn)基金安全價(jià)值的體現(xiàn)

工傷保險(xiǎn)先行支付，是法益保障價(jià)值排序的體現(xiàn)，先行支付后工傷保障基金通過追償方式向相應(yīng)的義務(wù)人進(jìn)行追償，補(bǔ)償基金損失，降低工傷保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)，保障基金安全，從而更好發(fā)揮基金的社會(huì)保險(xiǎn)作用。追償制度，保障了工傷基金免于損失的利益。在保障工傷職工利益的同時(shí)，堅(jiān)持工傷基金安全原則，確保工傷保險(xiǎn)基金的公益性、安全性，避免義務(wù)主體推諉的情況出現(xiàn)。工傷保險(xiǎn)基金的充足、安全也是后續(xù)工傷事故職工獲得救濟(jì)的充分保障。

（三）工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)是公平價(jià)值的體現(xiàn)

工傷保險(xiǎn)基金基于對受傷勞動(dòng)者的傾斜性保護(hù)而先行支付費(fèi)用，是特定條件下的特殊救濟(jì)方式。如果不向應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)賠償義務(wù)的用人單位或第三人追償，對于其他依法履行了工傷保險(xiǎn)費(fèi)用繳納、義務(wù)履行的用人單位及參保職工也顯失公平。維系權(quán)利義務(wù)平衡的方式之一就是工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，通過追償把已經(jīng)支出的費(fèi)用追回，由本應(yīng)該支付費(fèi)用的用人單位或者第三人履行相應(yīng)的支付義務(wù)，填平工傷保險(xiǎn)基金損失，彰顯制度的公平價(jià)值。

（四）工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)是公益價(jià)值體現(xiàn)

如果社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能對負(fù)有支付義務(wù)的特定主體進(jìn)行追償，工傷保險(xiǎn)基金不斷流失，就可能會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。追償制度能夠降低乃至消滅此類基金風(fēng)險(xiǎn)，不僅保障了工傷職工獲得及時(shí)救濟(jì)、補(bǔ)償?shù)臋?quán)益，也是對所有參保職工利益、社會(huì)利益、公共利益的維護(hù)。

二、工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)制度實(shí)施困境

（一）先行支付制度落地難

追償權(quán)行使的前提是發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付的行為。［1］無先行支付則無追償，因此先行制度的落實(shí)是追償權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提。如今距離《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效實(shí)施已十余年，先行支付與追償權(quán)制度的實(shí)施、落實(shí)并未如制度設(shè)計(jì)預(yù)期，特別是先行制度的落實(shí)并不樂觀，目前仍有地區(qū)尚未落實(shí)工傷保險(xiǎn)先行支付制度。

先行支付制度落地困難的原因是復(fù)雜的。具體而言，可能包含以下因素：第一：缺乏細(xì)化的操作規(guī)則。社會(huì)保險(xiǎn)法的授權(quán)過于原則，先行支付的規(guī)范依據(jù)有待進(jìn)一步細(xì)化，使得先行支付有具體的操作依據(jù)。第二：基金安全的隱患。先行支付后如何追償，如何保障基金的安全缺乏設(shè)計(jì)，也是很多地區(qū)對先行支付持較為保守態(tài)度的原因之一。第三：財(cái)務(wù)等技術(shù)問題。

總之先行支付的落地是一個(gè)復(fù)雜的機(jī)制，包含了對社會(huì)保險(xiǎn)基金賬戶的賬面管理的財(cái)務(wù)問題、對先行支付的款項(xiàng)追償?shù)姆蓡栴}、對確定侵權(quán)第三人的偵查問題，而不是社保機(jī)構(gòu)支付即可解決的簡單問題。

（二）權(quán)利屬性不明

對于工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)的權(quán)利屬性學(xué)界有不同的認(rèn)識。因?yàn)闄?quán)利屬性的認(rèn)識分歧，引發(fā)很多法律適用上的不確定性。例如對第三人的追償權(quán)的行使是否適用《中華人民共和國民法典》有關(guān)訴訟時(shí)效的規(guī)定。［2］如果工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)為行政權(quán)，則其實(shí)現(xiàn)可以不受民事訴訟時(shí)效限制。如果工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)是一項(xiàng)民事權(quán)利，則其實(shí)現(xiàn)應(yīng)該受民事訴訟時(shí)效限制；如果是一種特殊的民事權(quán)利，那么應(yīng)適用特殊的時(shí)效規(guī)則。不同于一般的民事訴訟，社保機(jī)構(gòu)提起訴訟的行為具有社會(huì)法的屬性，而其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)卻需要通過民事訴訟的救濟(jì)程序。當(dāng)社保機(jī)構(gòu)不行使或者怠于行使訴權(quán)，是否就意味著在實(shí)體上喪失對所墊付的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的追償權(quán)，以上問題的結(jié)論都有依賴于追償權(quán)利屬性的確認(rèn)。

（三）追償范圍有待明確

確認(rèn)工傷保險(xiǎn)追償制度的法律依據(jù)主要是《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條、第四十二條，即分別對用人單位、第三人進(jìn)行追償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，規(guī)定了對用人單位以及第三人追償?shù)臈l件。這兩條的規(guī)定較為原則，追償范圍有一定的爭議。

1.對用人單位追償?shù)姆秶写鞔_

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條規(guī)定：“從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。用人單位不償還的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照本法第六十三條的規(guī)定追償?！笔欠駪?yīng)理解在此情形下的先行支付范圍不限于醫(yī)療費(fèi)，而是工傷職工依法享有的工傷保險(xiǎn)待遇，而追償權(quán)的范圍也是先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇。

2.對第三人的追償范圍有待明確

工傷事故往往伴隨著第三人侵權(quán)的情形，例如在上下班途中遭遇第三人侵權(quán)所形成的交通事故，在此情形下涉及侵權(quán)法與工傷法律規(guī)范適用的競合。此種情形下是社會(huì)保險(xiǎn)法、民事侵權(quán)法的交叉領(lǐng)域，兩個(gè)法律部門的歸責(zé)原則、責(zé)任基礎(chǔ)、支付方式等具有較大差別，如何適用在理論和實(shí)踐中均存在諸多爭議，是工傷制度領(lǐng)域的傳統(tǒng)難題。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十二條的規(guī)定，由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付醫(yī)療費(fèi)或者無法確定第三人的，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付，是否應(yīng)理解為先行支付的范圍僅限于醫(yī)療費(fèi)，進(jìn)而追償范圍也僅限于醫(yī)療費(fèi)，有待明確。先行支付的范圍是否即全部追償范圍？抑或部分追償？在存在第三者侵權(quán)的情況下是最為復(fù)雜的問題。因這一問題的模糊性可能導(dǎo)致其他法律適用的困境。例如工傷職工放棄對第三人的賠償，工傷保險(xiǎn)基金是否仍然具有追償權(quán)，類似爭議解決的要點(diǎn)在于確認(rèn)工傷保險(xiǎn)基金先行支付的性質(zhì)。

（四）追償方式的單一化

相較于對用人單位的追償方式，對第三人的追償方式較為單一?！皩Φ谌说淖穬敊?quán)適用民事訴訟程序，存在以下問題：缺乏效率且經(jīng)濟(jì)成本較高，社?；痫L(fēng)險(xiǎn)大?！保?］對用人單位的追償方式可以采取查詢存款賬戶、劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、要求其提供擔(dān)保乃至申請司法扣押、查封、拍賣等方式。而對于第三人的追償方式主要為司法追償——起訴。社會(huì)保險(xiǎn)法原則性地規(guī)定了工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付后“應(yīng)當(dāng)要求第三人按照確定的責(zé)任大小依法償還先行支付數(shù)額中的相應(yīng)部分。第三人逾期不償還的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起訴訟”。侵權(quán)的第三人不償還或者怠于償還費(fèi)用，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能向人民法院起訴侵權(quán)的第三人，不能采取行政強(qiáng)制等手段，追償方式比較單一而且成本較高。

（五）工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)的行使主體單一

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是行使追償權(quán)的法定主體。自先行支付勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)賠償后，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)取得向用人單位或第三人追償?shù)闹黧w資格。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既要行使社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理、業(yè)務(wù)辦理等職能，同時(shí)要參與到訴訟等環(huán)節(jié)。參與工傷保險(xiǎn)基金的追償，一定程度加重了社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的義務(wù)，影響了社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)先行支付的積極性。此外，當(dāng)追償主體較為單一時(shí)，對于基金安全的保障也有一定的影響。例如社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖取得了追償權(quán)，但是懈怠行使此項(xiàng)權(quán)利，也會(huì)影響基金利益，不利于維護(hù)工傷保險(xiǎn)基金安全。

三、完善工傷保險(xiǎn)追償權(quán)制度的建議

（一）完善工傷保險(xiǎn)的先行支付制度

細(xì)化先行支付制度，通過可操作性的規(guī)范，明確先行支付的范圍和步驟。目前，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨的實(shí)際困難之一，是如何具體實(shí)施先行支付制度及追償制度。很多地方缺少先行支付的先例，或先行支付后不能進(jìn)行有效的追償。因?yàn)槿鄙賹?shí)施和操作細(xì)則，成為事實(shí)上許多社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)拒絕先行支付的理由。先行支付與追償制度的落實(shí)是工傷保險(xiǎn)基金安全運(yùn)行、維護(hù)工傷職工利益的重要舉措。追償制度的落實(shí)與實(shí)施效果往往有賴于先行支付制度的落實(shí)與完善。通過完善金融、法律、監(jiān)督等制度，為追償權(quán)的行使提供必要的制度保障、免除社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的顧慮與負(fù)擔(dān)。

（二）完善工傷保險(xiǎn)基金的監(jiān)管制度

基金安全也是先行支付落地的重要影響因素之一，基金安全的保障又有賴于內(nèi)部及外部的監(jiān)管制度的實(shí)現(xiàn)。第一，要完善基金內(nèi)部監(jiān)管的工作運(yùn)行機(jī)制?；鸨O(jiān)管的制度要統(tǒng)籌兼顧，提高基金的安全性和抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力，建立和完善基金支出制度以及基金追償?shù)墓?、公告制度。第二，完善外部的監(jiān)督監(jiān)管。強(qiáng)化政府職能，檢查法律法規(guī)的執(zhí)行情況，確保工傷保險(xiǎn)基金等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的及時(shí)、足額繳納，維護(hù)好社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全運(yùn)行。一方面是配合社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)把支付的利益追償回來，另一方面也要監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)本身，防止其怠于行使自己的權(quán)利，損害公眾的利益。

此外，工傷保險(xiǎn)基金的追償不是簡單的業(yè)務(wù)辦理，涉及偵查、金融、訴訟等很多專業(yè)領(lǐng)域，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有其實(shí)際的困難。因此應(yīng)建立、完善追償機(jī)制，如通過購買法律服務(wù)的方式，由專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所等承擔(dān)工傷保險(xiǎn)先行支付的追償工作。

（三）完善對第三人的追償制度

1.明確第三人侵權(quán)與工傷競合時(shí)的法律適用

民事侵權(quán)損害賠償與工傷賠償競合時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用采取“就高原則”只能獲得一方賠償，已無爭議。但在其他的賠償項(xiàng)目上，各地仍有不同的裁判標(biāo)準(zhǔn)。具體體現(xiàn)為：第一，“就高原則”賠償，不同性質(zhì)項(xiàng)目可獲得雙賠；第二，“醫(yī)療費(fèi)外雙賠”模式；第三，不支持雙賠，采用“總額補(bǔ)差”規(guī)則處理，此種競合情形下的法律適用亟需予以論證和確認(rèn)，明確在工傷與第三人侵權(quán)法律競合的特殊情況的法律適用。

2.對第三人的追償權(quán)方式應(yīng)多元化

例如可增加訴前糾紛解決程序，如調(diào)解程序以敦促第三人積極履行義務(wù)；對于積極履行的第三人，追償范圍可限于“填平原則”；對不履行或者消極履行義務(wù)的第三人，適用“懲罰原則”，除賠償墊付的工傷醫(yī)療費(fèi)等費(fèi)用外，加付賠償或者補(bǔ)償金，并對社保機(jī)構(gòu)的訴訟費(fèi)用予以補(bǔ)償、賠償。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能擅自讓渡權(quán)利、放棄債務(wù)，防止侵權(quán)的第三人與未繳納工傷保險(xiǎn)的單位惡意交易。

3.必要時(shí)也可以通過行政手段實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金的權(quán)利

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可采用行政方式促進(jìn)第三人履行相關(guān)義務(wù)，增加行政告知等手段，可通過征信體系或者加付賠償金、補(bǔ)償社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)訴訟費(fèi)用等手段，敦促第三人積極履行義務(wù)。

（四）明確工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)的權(quán)利屬性

明確工傷保險(xiǎn)基金追償權(quán)的權(quán)利屬性，可以通過立法釋義，也可通過司法解釋等規(guī)則確認(rèn)其權(quán)利屬性——特殊的民事權(quán)利，進(jìn)而設(shè)計(jì)出符合其權(quán)利屬性的完善訴訟時(shí)效的具體制度。社會(huì)保險(xiǎn)法的有關(guān)工傷保險(xiǎn)先行支付社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對工傷保險(xiǎn)基金的追償權(quán)具有公共利益的性質(zhì)，不能簡單以民法上的代位求償原理理解和適用。

同時(shí)應(yīng)明確工傷保險(xiǎn)基金中心依法支付職工工傷醫(yī)療費(fèi)是一種法定義務(wù)，而非約定義務(wù)，職工因第三人侵權(quán)造成工傷，只要存在第三人不支付的情形，工傷保險(xiǎn)基金中心在先行支付后就依法取得追償權(quán)。該追償權(quán)系法定權(quán)利，工傷職工無權(quán)以其意思表示代替工傷保險(xiǎn)基金中心決定放棄或者不放棄。

（五）加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)基金監(jiān)管的長效、聯(lián)動(dòng)機(jī)制

1.完善規(guī)章制度的落實(shí)

強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金的安全，保證工傷保險(xiǎn)基金不受挪用、侵吞等損害，也通過追償制度向義務(wù)主體進(jìn)行追償以保障社會(huì)保險(xiǎn)基金利益不受損害。這種維護(hù)基金安全的責(zé)任重?fù)?dān)不能單純地讓社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)自承擔(dān)。

2.通過行政的、司法的手段進(jìn)行強(qiáng)化對工傷保險(xiǎn)基金的有效監(jiān)督

加強(qiáng)與法院、公安、銀行等溝通協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一思想，促成工作的順利開展。確保工傷保險(xiǎn)基金的安全性。對影響社會(huì)保險(xiǎn)基金安全的失職或者瀆職的行為追究相關(guān)人員的責(zé)任。