生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徦寂c規(guī)范建構(gòu)
——兼評(píng)《民法典》第一千二百三十五條

高旭男 李 騫

哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，但生態(tài)系統(tǒng)脆弱、環(huán)境事故頻發(fā)、損害樣態(tài)繁多，因此如何保護(hù)生態(tài)權(quán)益始終屬于生態(tài)環(huán)境立法與司法改革的重點(diǎn)工作?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）侵權(quán)責(zé)任編第一千二百三十五條、《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等政策性文件，為環(huán)境公共利益救濟(jì)提供了實(shí)體法與程序法依據(jù)，但目前仍有諸多爭(zhēng)議。鑒于此，本文以如何構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)體系為邏輯起點(diǎn)，采取比較分析法和實(shí)證分析法，圍繞以下方面展開探索：一是如何正確理解“生態(tài)環(huán)境損害”及其與傳統(tǒng)民法上的“損害”之關(guān)系；二是怎樣確保索賠主體資格具體化、損害賠償范圍標(biāo)準(zhǔn)化、賠償方式多樣化。

一、理論基石：融入綠色原則的價(jià)值意蘊(yùn)

（一）定義：“要素的不利改變”及“系統(tǒng)功能退化”

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度屬于綠色原則在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的自然延伸，兼顧公益與私益的雙重保護(hù)功能、減少環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為所帶來的負(fù)外部性。學(xué)界對(duì)何謂生態(tài)環(huán)境損害尚有諸多界定，但可基本達(dá)成一致的定義如下：生態(tài)環(huán)境損害系指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為造成環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。由此可見，從概念體系的視角，生態(tài)環(huán)境損害屬于“環(huán)境損害”的下位概念，［1］其專指生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身的損害、系屬一種新型的公共利益損害，這為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了前提性要件。

（二）損害認(rèn)定：囊括“質(zhì)”和“量”的雙重標(biāo)準(zhǔn)

損害是侵權(quán)責(zé)任能否成立的重要構(gòu)成要件，生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵迥異于環(huán)境侵權(quán)“損害”。具體至損害的認(rèn)定問題，“損害”對(duì)象包含了生態(tài)環(huán)境的整體，同時(shí)兼顧單一環(huán)境要素減損對(duì)生態(tài)功能全局的影響，可以參照《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1 部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）等一系列相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，從“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面進(jìn)行全面考量。前者指從物理、化學(xué)、生物特性角度考察損害的程度是否對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能造成實(shí)質(zhì)性的降低或喪失，后者則指損害應(yīng)可評(píng)估，即按照“量”的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，參考?xì)v史數(shù)據(jù)、對(duì)照數(shù)據(jù)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境基準(zhǔn)等方法測(cè)量觀察損害的“基線”，再對(duì)比評(píng)估區(qū)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能現(xiàn)狀與基線，以確定生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)和具體類型、量化損害結(jié)果。

（三）責(zé)任性質(zhì)：定位為特殊的環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任

生態(tài)環(huán)境具有整體性、系統(tǒng)性、公益性特點(diǎn)，其損害一般呈現(xiàn)出持續(xù)性、潛伏性、不確定性。生態(tài)環(huán)境損害賠償屬于特殊的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，理由如下：一是歸責(zé)原則不同。生態(tài)環(huán)境侵權(quán)強(qiáng)調(diào)過錯(cuò)，有別于普通環(huán)境民事侵權(quán)所適用的無過錯(cuò)責(zé)任。二是賠償范圍不同。它更加注重“服務(wù)功能喪失”和“永久性損害”所造成的損失，與傳統(tǒng)民法意義上因受到環(huán)境侵權(quán)行為造成“人身損害”“財(cái)產(chǎn)損害”所引起的賠償有本質(zhì)區(qū)別，無法適用《民法典》第七編第二章“損害賠償”的相關(guān)規(guī)定。例如，甲砍伐一片森林，從生態(tài)環(huán)境損害的角度來看，這不僅是對(duì)森林樹木本身的財(cái)產(chǎn)損害，更破壞了該局部生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能性，附帶的相關(guān)野生動(dòng)物生存環(huán)境和對(duì)應(yīng)的水土保持狀況均受損害，所以在新型公共利益損害的視角下，需要重新衡量如何彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需的必要成本。

二、實(shí)踐檢視：審思生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)默F(xiàn)實(shí)困境

（一）訴訟主體類型不合理

盡管《民法典》第一千二百三十五條規(guī)定了在生態(tài)環(huán)境損害實(shí)際發(fā)生后可以主張索賠的主體類型，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》等也細(xì)化了有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境訴訟的主體包含了地級(jí)市政府及其指定的具有相應(yīng)職能的政府部門，但在實(shí)踐中仍存在一定的主體問題。比如上述規(guī)范性文件內(nèi)容并未對(duì)縣區(qū)級(jí)及以下政府及其指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等訴訟主體資格認(rèn)定問題予以回應(yīng)。［2］因此，從文義解釋的角度來看《民法典》第一千二百三十五條關(guān)于訴訟主體的限定，未列入國家相關(guān)文件規(guī)定的主體是否具有訴訟主體資格顯然是存疑的，而且在實(shí)踐中亦出現(xiàn)地方規(guī)定的訴訟主體與上級(jí)規(guī)定不一致的矛盾，亟需出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋和規(guī)范性文件加以明確。

（二）賠償范圍表述不一致

依托北大法寶平臺(tái)檢索關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的法律條文及司法解釋，發(fā)現(xiàn)其主要集中于《民法典》第一千二百三十五條、《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第五條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條至二十四條等規(guī)定，上述相關(guān)規(guī)定的共通之處是：第一，區(qū)分了“損失”與“費(fèi)用”；第二，均認(rèn)可了損害發(fā)生后的修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用、修復(fù)期間或者永久性服務(wù)功能喪失所導(dǎo)致的損失。但區(qū)別體現(xiàn)在：第一，評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、鑒定費(fèi)用屬于單獨(dú)賠償名目，還是納入修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用。第二，關(guān)于如何理解“合理費(fèi)用”，在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了尺度不一的情況。例如方案編制以及處置實(shí)施等應(yīng)急性費(fèi)用是否有必要單獨(dú)列出。此外，不同鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)于生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用的計(jì)算方法不同、賠償數(shù)額差異較大，難以判定賠償范圍的具體數(shù)額、造成內(nèi)在的邏輯混亂，增加了生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實(shí)踐的復(fù)雜性。

（三）單一救濟(jì)方式具有局限性

在核定生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用后，重點(diǎn)在于如何高效救濟(jì)受損生態(tài)，此時(shí)首需解決且爭(zhēng)議較多的是生態(tài)環(huán)境損害條款的法律屬性，但《民法典》侵權(quán)責(zé)任編卻未作出有效回應(yīng)，這直接涉及采取單一化抑或公私法聯(lián)動(dòng)的救濟(jì)途徑。有觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償屬于公法責(zé)任，亦有觀點(diǎn)認(rèn)為其處于民法體系且保障私益。［3］此種爭(zhēng)端未真正認(rèn)識(shí)到公私法之間的協(xié)同關(guān)系、未關(guān)注公私法混合救濟(jì)模式背后的考量因素、忽略了兩者之間的相互融合，［4］使得現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害賠償程序呈現(xiàn)出方式單一化、執(zhí)行力不足等局限性。

三、規(guī)范建構(gòu)：公私法協(xié)同助推生態(tài)利益保護(hù)

（一）細(xì)化規(guī)范性文件，探索多元化訴訟主體

從《民法典》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害案件的訴訟主體的規(guī)定來看，其具體的范圍與資格限定依賴于現(xiàn)有的法律法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)范性文件，而有權(quán)制定的機(jī)關(guān)僅限于中央一級(jí)黨政部門。所以根本解決路徑在于重新梳理現(xiàn)有的各類規(guī)范性文件，特別是需要對(duì)未列入文件的訴訟主體類型進(jìn)行細(xì)化明確。學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的多元化訴訟主體制度進(jìn)行了有益的探索，比較可行的模式有以縣級(jí)以下人民政府及其授權(quán)的有關(guān)部門作為訴訟主體，并且發(fā)揮村集體的重要作用、釋放村集體活力，逐漸形成環(huán)保行政部門、社會(huì)環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、村集體并存的訴訟主體模式。［5］

究其原因，在于相關(guān)司法解釋規(guī)定無法滿足各地頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，既讓對(duì)應(yīng)級(jí)別的政府部門疲于應(yīng)對(duì)訴訟，又忽略了更有起訴便利條件的縣級(jí)政府及有關(guān)部門，無法最大化發(fā)揮主體的功能?？v觀裁判文書，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件訴訟主體的案例較少，這凸顯了村集體參與訴訟的積極性不高和相關(guān)法律依據(jù)匱乏。而對(duì)于人民檢察院來說，提起和完成民事或行政公益訴訟是法律賦予其的權(quán)力和職責(zé)，但上述公益訴訟啟動(dòng)的條件僅限于行政機(jī)關(guān)或者其他相關(guān)組織不起訴或者難以起訴。因此，細(xì)化規(guī)范性文件的原則體現(xiàn)在以局部或基層的組織作為主要的訴訟主體，建立起多元化的訴訟主體制度。

（二）借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建生態(tài)損害賠償體系

為了從生態(tài)環(huán)境司法實(shí)踐中汲取更多經(jīng)驗(yàn)以助力損害賠償體系構(gòu)建，首要之舉就是以《民法典》第一千二百三十五條為依托，明確賠償項(xiàng)目的性質(zhì)、細(xì)化賠償計(jì)算方法，形成統(tǒng)一化、合理化的賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償體系。

1.關(guān)于《民法典》第一千二百三十五條的性質(zhì)和適用情況

第一千二百三十五條中第一、二項(xiàng)為傳統(tǒng)民法意義上的金錢賠償，當(dāng)“不可恢復(fù)”“難以恢復(fù)”時(shí)以支付貨幣方式進(jìn)行對(duì)價(jià)彌補(bǔ)；第三項(xiàng)為輔助性費(fèi)用；第四項(xiàng)定位于廣義恢復(fù)原狀，針對(duì)的是生態(tài)環(huán)境“可恢復(fù)”情形；第五項(xiàng)則不論是否可恢復(fù)，均有適用空間。［6］

2.生態(tài)環(huán)境損害計(jì)算應(yīng)綜合考量生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)價(jià)值和服務(wù)價(jià)值損失

第一，由于生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能具有動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性特性，往往無法直接計(jì)算，應(yīng)選擇科學(xué)方法確定生態(tài)環(huán)境功能“永久性”損害所造成的損失數(shù)額。從比較法來看，《俄羅斯自然環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了專門核算自然客體受損的“TAKCA”計(jì)算單位及相應(yīng)計(jì)算方法，德國以發(fā)展的視角看待生態(tài)環(huán)境的非使用功能，［7］故我國可以引進(jìn)生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的“InVEST”（生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和權(quán)衡的綜合評(píng)估模型）、“ARIES”（生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估模型），運(yùn)用替代等值分析、直接市場(chǎng)價(jià)值等評(píng)估方法量化服務(wù)功能損失，特殊情況下可參考專家采用條件價(jià)值法作出的評(píng)估意見。第二，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括基本、補(bǔ)償性和補(bǔ)充性費(fèi)用，結(jié)合原有生態(tài)環(huán)境、受損環(huán)境要素類型、污染物種類及濃度、環(huán)保投入等綜合考量，如最高人民法院公布的第204 號(hào)指導(dǎo)性案例中，認(rèn)可由環(huán)保技術(shù)改造達(dá)到減污降碳效果且該費(fèi)用可適當(dāng)?shù)挚圪r償金。第三，準(zhǔn)確把握“合理費(fèi)用”的內(nèi)涵和外延，靈活將“必要”“合理”“適度”規(guī)則運(yùn)用其中，同時(shí)結(jié)合不同個(gè)案的具體情況進(jìn)行綜合判定，如最高人民法院公布的第二百零五號(hào)指導(dǎo)性案例認(rèn)為，由于客觀原因無法退運(yùn)走私的固體廢物而進(jìn)行無害化處置的支出屬于合理費(fèi)用。

（三）融貫公私法救濟(jì)模式，實(shí)行多樣化履行方式

在選擇公法與私法協(xié)動(dòng)解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的進(jìn)路之前，應(yīng)厘清該問題既非純粹的公法問題，也非純粹的私法問題，［8］故應(yīng)消除兩者之間的界限、實(shí)現(xiàn)多樣化履行路徑。第一，“公法”色彩主要體現(xiàn)于訴前磋商機(jī)制，系指在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生之后、針對(duì)民事責(zé)任的承擔(dān)與侵權(quán)行為部分，環(huán)境行政治理主體與賠償義務(wù)人在損害事實(shí)、賠償內(nèi)容、履行期限等方面進(jìn)行充分協(xié)商、達(dá)成賠償共識(shí)的新型救濟(jì)模式，從而形成科學(xué)可行的賠償協(xié)議、高效率地達(dá)到“私法”救濟(jì)效果。［9］第二，立足區(qū)域生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)的功能定位，遵循修復(fù)為主、貨幣賠償為輔原則，以本位責(zé)任與替代責(zé)任的雙重方式保護(hù)生態(tài)利益，同時(shí)探索包括分期賠付、先予執(zhí)行、認(rèn)購碳匯、以提供生態(tài)環(huán)境公益勞動(dòng)方式抵扣賠償金、特殊功能區(qū)生態(tài)環(huán)境被破壞無法原地修復(fù)時(shí)異地修復(fù)等在內(nèi)的多樣化履行方式。例如，補(bǔ)植樹苗具有時(shí)節(jié)性，須考慮節(jié)氣及種植氣候等多種因素，先予執(zhí)行才能抓住植樹造林的有利時(shí)機(jī)、提高新植樹木的成活率。由此可見，多措并舉有助于最大程度實(shí)現(xiàn)公法、私法法律價(jià)值的統(tǒng)一和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某踔允潜Ｗo(hù)生態(tài)領(lǐng)域的公共利益、營造良好的生態(tài)環(huán)境、堅(jiān)持綠色發(fā)展的道路。基于生態(tài)環(huán)境損害的不可逆轉(zhuǎn)性，公私法協(xié)同是高效化索賠的必然趨勢(shì)，通過從司法實(shí)踐中檢視現(xiàn)實(shí)問題、反思應(yīng)對(duì)之策，并提供探索多元主體、多種履行、損害賠償體系之學(xué)理基礎(chǔ)，從而促使《民法典》第一千二百三十五條所規(guī)定制度的日臻完善、倒逼生態(tài)文明制度體系構(gòu)建。