楊小靜

中共晉中市委黨校政治與法律教研部，山西 晉中 030600

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的歷史背景

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是伴隨著我國綜合行政執(zhí)法改革的推進和深入的，改革的核心是行政執(zhí)法權限的下放，必須厘清行政執(zhí)法、綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵才能理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的背景。

（一）相關概念界定

行政執(zhí)法廣義上是指依法被授權的行政機關實施行政確認、行政給付、行政獎勵、行政征收、行政收費、行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等行為。狹義的行政執(zhí)法是指行政機關依法實施行政檢查、行政處罰以及部分行政強制等行為。綜合行政執(zhí)法是相對于分散執(zhí)法而言的，目的是解決執(zhí)法活動中執(zhí)法部門林立、機構重復、職能分散、權責交叉等問題導致的執(zhí)法的混亂錯位，而進行的行政執(zhí)法權優(yōu)化［1］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是指在法律框架下將部分行政處罰、行政強制、行政檢查等權力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉而進行的機構、隊伍、制度、機制的系統(tǒng)性改革。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革歷史沿革

改革開放初期，我國立法進入快車道，在行政管理領域一大批法律法規(guī)涌現(xiàn)，為了推動其實施，加之受到計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中高度集中的行政管理權需要放權這一傾向的影響，一大批執(zhí)法機構、執(zhí)法隊伍建立。此后，我們主要遵循“出臺一部法律、建設一支隊伍、建立一套執(zhí)法體系”的模式對行政執(zhí)法領域?qū)嵭蟹稚①x權，長此以往，在實踐中就會導致橫向上各部門權責重復交叉、多頭執(zhí)法，縱向上同一行政機關集立法、執(zhí)法、監(jiān)督于一體，造成執(zhí)法不公。因此，行政權力模式的改革亟待推進。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是隨著我國綜合行政執(zhí)法體制改革的縱深推進而提出的。我國的綜合行政執(zhí)法體制改革有幾個重要的時間節(jié)點：1997—2002 年，在全國范圍內(nèi)開展相對集中行政處罰權試點工作，這為綜合行政執(zhí)法改革提供了條件；2002—2013 年，從《中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》提出在廣東、重慶等地整合行政執(zhí)法隊伍，進行綜合行政執(zhí)法試點工作開始，第一輪綜合行政執(zhí)法改革試點逐步在全國開展［2］；2014—2017 年，進行第二輪綜合行政執(zhí)法改革，改革涉及食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等10 個領域，全國22 個省的138 個重點城市，并逐步覆蓋城市管理領域；2018 年至今進行第三輪綜合行政執(zhí)法改革，2018 年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》中提出行政執(zhí)法權限向基層下沉和延伸，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革的問題，至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革在各地開展，2021 年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十四條［3］的規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法提供了法律依據(jù)，使這項改革于法有據(jù)。J 市的實踐正是在這樣的背景下展開的。

二、J 市推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的實踐及困境

J 市位于中部資源大省的中部盆地，是一個農(nóng)業(yè)大市，全市338 萬人口，農(nóng)村人口占到135 萬；118 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到101 個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法任務艱巨。

（一）J 市推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的總體概況

J 市各縣（區(qū)、市）做了大量有益探索，截至2023 年上半年，除主城區(qū)外的10 個縣（區(qū)、市）全部制定具體改革方案，90 多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”、占比85%以上，將近630 人取得執(zhí)法資格證，個別縣（區(qū)、市）財政列支專項經(jīng)費300 余萬元。市委相關部門在規(guī)范設置鄉(xiāng)級執(zhí)法機構、配齊配強執(zhí)法工作人員、制定執(zhí)法事項清單等方面出臺了相關指導意見，同時也對搭建指揮平臺、統(tǒng)籌工作隊伍、完善聯(lián)動運行機制等方面作出了要求，并選取兩個縣作為試點，進行了初步嘗試，在改革推進的過程中雖有成效，但也面臨困境。

（二）J 市推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革面臨的困境

雖然J 市在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作中形成了比較完善的方案，但改革過程中依然存在一些不足之處，通過調(diào)研走訪部分縣鄉(xiāng)，筆者發(fā)現(xiàn)基層在推進這一改革過程中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事項清單設定不規(guī)范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法行為規(guī)范性不足等方面的問題。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事項清單設定不規(guī)范

截至2023 年6 月，J 市下設的11 個區(qū)縣都已經(jīng)公布第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事項清單，共計下放行政處罰、行政強制、行政許可、行政檢查等11 類、649 項行政權力到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。根據(jù)《行政處罰法》第二十四條及改革的相關精神，行政執(zhí)法權力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異化賦權，因此，筆者總結分析J 市11 個區(qū)縣清單，發(fā)現(xiàn)各區(qū)縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權事項數(shù)量、種類各不相同，符合改革精神。但是，對比各區(qū)縣制定清單的內(nèi)容，部分區(qū)縣清單設定不規(guī)范、不精細、不一致，如：個別縣未明確某賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使某一行政權力對應的縣級主管部門；個別區(qū)縣將“權力主體”與“權利主體”相混淆；不同區(qū)縣在對同一事項的分類劃定上不統(tǒng)一，如：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十一條：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設用地審核；《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條：鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設規(guī)劃許可初審；《殯葬管理條例》第八條：農(nóng)村設置公益性墓地審核等行政權力等。有的區(qū)縣將此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審權界定為“行政許可事項”，有的界定為“其他權力”。這種執(zhí)法事項分類標準不統(tǒng)一，將導致在實際操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在履職過程中出現(xiàn)混亂。且筆者認為，上述類似事項鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行為是行政許可的輔助行為，如果貿(mào)然將鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理材料并轉(zhuǎn)交上級相關部門的行為定性為行政許可行為，在實務中群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行為提起行政訴訟一般不受法院支持。因此，對于上述事項的界定分類，應統(tǒng)一標準。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍力量薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的目標是實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”，這支隊伍將承接生產(chǎn)安全、環(huán)境保護、國土資源、民政民生、基礎設施、市場監(jiān)管等多項權力，需要執(zhí)法隊伍人員熟練掌握更多領域的技能與知識，對不同領域的法律知識也要準確理解適用，以保證公正、規(guī)范、嚴格執(zhí)法。就J 市而言，部分縣區(qū)下放的行政執(zhí)法權力高達180 余項，而目前要求隊伍建設中擁有執(zhí)法資格的人不少于10 人。從工作量和人員的配比來看，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍力量明顯薄弱，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，執(zhí)法人員數(shù)量不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員中行政、事業(yè)編制人數(shù)本身不足，加之區(qū)位環(huán)境制約、日常工作繁雜、發(fā)展平臺受限等原因人員流動性大，需要靠招錄執(zhí)法輔助人員來補充。比如H縣作為距J 市中心最遠的縣，其部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍組建就面臨困難，權力陸續(xù)下放，人員不足會導致部分行政職權承接不到位。［4］另一方面，執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊。擁有行政執(zhí)法資格的人數(shù)少，如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式上組建隊伍，但隊伍中沒有一人擁有執(zhí)法資格，甚至沒有人有法律專業(yè)背景，或者只有1 人擁有法學教育背景但缺乏執(zhí)法實踐經(jīng)驗。雖然各縣都對行政執(zhí)法人員進行了法律知識培訓，但是培訓次數(shù)和內(nèi)容有限，不能完全應對復雜多變的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的執(zhí)法環(huán)境，執(zhí)法人員學歷專業(yè)背景參差不齊，對于專業(yè)知識的理解和運用受限，可能導致達不到預期執(zhí)法效果，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的進程［5］。

3.執(zhí)法運行規(guī)范性相對不足

J 市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍的建設整體屬于起步階段，如前文所述由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍建設力量薄弱等客觀情況存在，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“人少事多”的現(xiàn)象十分明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員工作往往涉及多個方面，例如，信息上報、現(xiàn)場執(zhí)法、處理信訪、內(nèi)部日常事務等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法人員工作壓力大。同時，從當前綜合行政執(zhí)法改革情況來看，基層綜合行政執(zhí)法人員隨時可能會參加屬地政府的其他事務工作，基層執(zhí)法人員身兼數(shù)職，只能“擠時間”來完成案件查辦，“趕工期”式的辦案必然影響執(zhí)法規(guī)范性。加之多種事項下放到基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層綜合行政執(zhí)法和監(jiān)管任務大大增加，工作任務越來越重。而目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面未規(guī)范行政執(zhí)法的各項流程，這部分工作需上級部門以及專業(yè)人員的指導，因此，在實踐中執(zhí)法運行規(guī)范性不足。

三、優(yōu)化J 市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的思路建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是我國行政執(zhí)法體制改革中的重要組成部分，關乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和基層治理效能，為了進一步深化改革，筆者將從隊伍建設、制度建設、監(jiān)督機制運行等方面為J 市深化改革提出優(yōu)化思路和建議。

（一）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法行為的規(guī)范性建設

1.規(guī)范放權方式

各縣在設定權力清單的同時，一方面，對于不同類型的執(zhí)法事項，要在類別上注意合法性審查，參照國家法律法規(guī)、省級清單統(tǒng)一標準；另一方面，還應厘清賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法事項方式是法定、授權還是委托，并在權力清單中予以明確。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定的執(zhí)法權，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義實施行政執(zhí)法。嚴格根據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行授權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以自己的名義行使職權。對于法律法規(guī)規(guī)章外的事項，縣級部門在法定權限范圍內(nèi)書面委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實施，委托執(zhí)法必須以委托機關名義實施，委托機關對受委托組織實施行政處罰的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔責任。

2.規(guī)范行政執(zhí)法文書和標識

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍由于執(zhí)法專業(yè)性欠缺，在執(zhí)法文書制定上存在困難，因此建議省級層面要出臺“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政許可文書、行政處罰文書格式（樣本）”，將市級要求下發(fā)縣級，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一適用。此外，還要統(tǒng)一綜合行政執(zhí)法服裝和標識。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構應參照財政部、司法部2020 年12 月頒布的《綜合行政執(zhí)法制式服裝和標志管理辦法》，使用統(tǒng)一的服裝和標識，使執(zhí)法活動更具權威性和標準化，此項工作應在市級層面予以明確，并安排到縣、鄉(xiāng)執(zhí)行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革不是一蹴而就的，無論從全國還是個別省份、縣市來看，改革的系統(tǒng)性、協(xié)同度存在不足，政策貫徹落實存在偏差，應繼續(xù)在實踐中總結經(jīng)驗，不斷推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革縱深推進，才能為鄉(xiāng)村振興提供堅實的法治保障。

（二）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍建設

J 市在推進改革過程中，關于隊伍建設提出了明確具體的要求，但是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層而言，實踐中存在諸多現(xiàn)實困境，隊伍建設是一項長期的過程，必須考慮基層實際，系統(tǒng)謀劃。

1.靈活配齊執(zhí)法隊伍

在賦權的同時要保證基層用人自主權。對于編制緊缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以考慮招錄輔助人員配齊人手，可參考交通管理部門執(zhí)法隊伍構建，其隊伍由編制人員和輔警構成，在實施具體行政執(zhí)法行為時由正式在編擁有執(zhí)法資格的人員履行職責，輔助人員予以協(xié)助。除此之外，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍中沒有執(zhí)法資格的可以經(jīng)申請由縣級主管部門派駐有執(zhí)法資格證的人員予以業(yè)務指導，允許其隊員的執(zhí)法資格證逐步取得。必要時，根據(jù)總體情況，可組織專項考試從服務期滿的大學生村官、“三支一扶”中招錄具有法學教育背景或執(zhí)法經(jīng)驗的人員配強執(zhí)法隊伍。

2.強化業(yè)務學習和培訓

從全市來看，各區(qū)縣方案明確，各具特色。但在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多區(qū)縣一級的方案和執(zhí)法事項清單缺乏可操作性指引，且在事項設定上存在合理性甚至合法性缺陷，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在具體的操作上陷入盲區(qū)。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)能力本身較弱，使得下放的權力鄉(xiāng)鎮(zhèn)“接不住”。因此必須加強縣、鄉(xiāng)兩級隊伍的業(yè)務學習培訓，將2021 年修訂的《行政處罰法》納入重點學習內(nèi)容。在學習形式上，可以聘請各主管部門業(yè)務骨干及專業(yè)律師團進行實務操作和案例解說培訓。在培訓機制上，建立長效機制，并注重考核評價。

（三）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的制度建設

1.完善協(xié)同機制

改革是一項系統(tǒng)工程，上級政府在出臺方案、設置清單設定的同時要關注基層實際情況，確保改革真正落地。區(qū)縣級政府及相關業(yè)務部門要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立協(xié)同機制，在具體操作流程上予以明確，并在操作過程中予以人員和技術支持，可建立縣級各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結對幫帶制度。必要時由司法局予以協(xié)調(diào)協(xié)助，確保縣鄉(xiāng)聯(lián)動。

2.完善考核監(jiān)督機制

為了加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍建設，要完善考核評價機制，但是考核不是變相給基層增壓。所以，一方面要建立容錯機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍力量薄弱的問題是多重客觀因素造成的，新的權力機制的變革在執(zhí)行初期必然存在混亂，因此應該規(guī)定：對勇于創(chuàng)新執(zhí)法方式過程中出現(xiàn)過失的人員，若能主動消除影響并未造成危害后果的，在職稱評定、晉級晉升、評優(yōu)評先等方面不受影響；另一方面，完善考核監(jiān)督制度，可賦予縣級以上人民政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍的考核監(jiān)督權，結合其在實操過程中的執(zhí)法規(guī)范性、合法性、行政復議率等情況進行考核監(jiān)督，適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位年度考核優(yōu)秀等次比例，把能力不足、素質(zhì)低的執(zhí)法人員及時淘汰，確保執(zhí)法質(zhì)量。