伍兆銳 尹珊珊

湖南理工學(xué)院法學(xué)院，湖南 岳陽 414006

黨的二十大報(bào)告明確提出未來五年要深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2035 年基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2016 年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第四十條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法、依章程參與學(xué)校管理。”高校治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，內(nèi)部治理現(xiàn)代化則為高校治理現(xiàn)代化關(guān)鍵所在。內(nèi)部治理現(xiàn)代必然要求保障和強(qiáng)化學(xué)生有效參與高校治理。當(dāng)前，學(xué)生參與高校內(nèi)部治理范圍不斷擴(kuò)張，參與活力不斷釋放。但從總體來看，學(xué)生參與治理尚存在形式化、運(yùn)動(dòng)化、表層化等問題。保障學(xué)生在高校內(nèi)部決策享有參與權(quán)是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。學(xué)生作為高?；窘M成人員，參與高校內(nèi)部決策有其獨(dú)特價(jià)值，運(yùn)用法治思維和法治方式來構(gòu)建法律保障機(jī)制，對(duì)完善教育法治建設(shè)和推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、高校治理現(xiàn)代化與學(xué)生參與高校內(nèi)部決策的價(jià)值

（一）彰顯學(xué)生參與權(quán)利

學(xué)生享有參與高校內(nèi)部決策權(quán)是保障學(xué)生參與權(quán)利的應(yīng)有之義。大學(xué)發(fā)軔于“一群宿儒先生或?qū)W生所組合成的學(xué)術(shù)性行會(huì)”。［1］這意味著老師和學(xué)生是構(gòu)成大學(xué)的重要共同體。高校與學(xué)生法律關(guān)系的變化是反映我國教育法治逐漸重視學(xué)生權(quán)利的一個(gè)敏銳注腳。［2］從20 世紀(jì)70 年代起，學(xué)生權(quán)利得到逐步確認(rèn)和形成共識(shí)。雖然，歷史發(fā)展的慣性使學(xué)生參與權(quán)建設(shè)當(dāng)前處于摸索階段，但保護(hù)學(xué)生參與權(quán)利依然是歷史潮流和前進(jìn)方向。學(xué)生享有參與高校內(nèi)部決策權(quán)是彰顯學(xué)生服務(wù)對(duì)象地位的需要。從契約論視角來看，高校財(cái)政主要來自學(xué)生所支付的學(xué)費(fèi)，所以保護(hù)學(xué)生參與權(quán)利也是在高等教育服務(wù)觀下保障消費(fèi)者權(quán)益潮流下的應(yīng)有之舉。而現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下，現(xiàn)代服務(wù)理念注重服務(wù)對(duì)象的參與性。學(xué)生享有參與高校內(nèi)部決策權(quán)是強(qiáng)化學(xué)生參與權(quán)利意識(shí)的需要。將學(xué)生參加高校內(nèi)部決策納入高校治理現(xiàn)代化大框架下是保障學(xué)生參與權(quán)之最佳路徑，同時(shí)也是貫徹落實(shí)《世界高等教育宣言》所要求的“以學(xué)生為中心”的現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)確立的治理思路與辦學(xué)理念。

（二）促進(jìn)內(nèi)部決策科學(xué)化

學(xué)生作為高校教育和管理的親歷者，掌握著最全面真實(shí)高校教育與管治“現(xiàn)場”的第一手信息，而高校實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化做出科學(xué)決策是以這些真實(shí)信息作為討論決策的基礎(chǔ)，所以學(xué)生參與能完整準(zhǔn)確傳達(dá)信息給高校管理人員，促進(jìn)科學(xué)決策。學(xué)生在協(xié)同治理思想熏陶下不滿足“被塑造者”定位，學(xué)生擁有差別化的需求和意見，這也是高校內(nèi)部決策要達(dá)成科學(xué)化和現(xiàn)代化所需納入考慮的范疇。因此，高校管理層在考慮學(xué)生主體性意見下所實(shí)行的決策也更具針對(duì)性和接受性。高校治理是涉及各方主體協(xié)商的過程，學(xué)生在參與高校內(nèi)部決策過程中也能夠了解其背后所蘊(yùn)藏的價(jià)值選擇和政策之考量，增加學(xué)生在學(xué)校治理中的支持度和參與度。

（三）驅(qū)動(dòng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)民主化

大學(xué)內(nèi)部治理民主化的重點(diǎn)在于各利益相關(guān)者之間的法權(quán)配置。［3］申言之，法權(quán)配置強(qiáng)調(diào)運(yùn)用學(xué)生參與權(quán)利制約權(quán)力行使，恰當(dāng)配置其權(quán)利，從而起到促進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行民主化。大學(xué)生參與高校治理，既是高校民主建設(shè)的題中應(yīng)有之義，也是中國民主政治建設(shè)的重要表現(xiàn)形式之一。［4］當(dāng)前，黨的二十大強(qiáng)調(diào)全過程人民民主理念下，應(yīng)促進(jìn)學(xué)生在事前參與、事中參與、事后參與高校決策中做到全方位、全過程、全鏈條，從而驅(qū)動(dòng)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)民主化。

二、學(xué)生參與高校內(nèi)部決策的法律依據(jù)與面臨困境

（一）法律依據(jù)

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第二條第三款規(guī)定“公民可依法通過各種途徑和形式，管理經(jīng)濟(jì)與文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)”。而高校學(xué)生在高校治理中也理應(yīng)享受公民的各項(xiàng)合法權(quán)利?？芍瑢W(xué)生作為公民參與高校內(nèi)部決策事務(wù)具有合憲性，也符合《憲法》提倡的民主法治精神。

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第四十三條規(guī)定，“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟。”該法形式上并無明確規(guī)定學(xué)生參與權(quán)，但實(shí)質(zhì)上規(guī)定了學(xué)生在和部分合法利益相關(guān)聯(lián)的高校內(nèi)部決策事項(xiàng)上享有參與權(quán)?！吨腥A人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第十一條規(guī)定的“民主管理”自然是高校各主體共同參與，學(xué)生參與高校內(nèi)部決策也是應(yīng)有之義。上述兩部法律不僅原則性規(guī)定過于抽象和籠統(tǒng)，而且均無明確規(guī)定學(xué)生參與權(quán)，對(duì)學(xué)生參與權(quán)建設(shè)沒有明顯起到“穩(wěn)預(yù)期”的保障作用。

（二）部門規(guī)章層面

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六條第五款明確規(guī)定了“學(xué)生對(duì)與利益密切學(xué)校事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。這是教育部規(guī)范性文件中對(duì)學(xué)生參與首次作出明確規(guī)定。其中第四十條規(guī)定了學(xué)校支持學(xué)生參與管理形式，①《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第四十條規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法、依章程參與學(xué)校管理。以倡導(dǎo)性條文表明對(duì)學(xué)生參與高校決策的鼓勵(lì)。雖然相關(guān)部門規(guī)章在效力位階上低于憲法法律，但仍然提出了相對(duì)具體的學(xué)生參與高校內(nèi)部決策條款。

（三）面臨法律困境分析

1.學(xué)生參與高校內(nèi)部決策的界限和程度缺乏明晰

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)學(xué)生參與界限的規(guī)定是“高校中與學(xué)生權(quán)益相密切事務(wù)”，換言之，是高校內(nèi)部所決策事務(wù)的與學(xué)生利益相關(guān)聯(lián)程度決定學(xué)生參與之界限。但是，也要從學(xué)生自身出發(fā)來考察對(duì)參與界限和程度的影響。例如學(xué)生因能力有限而只能淺層參與的領(lǐng)域有學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、接待活動(dòng)和學(xué)術(shù)性強(qiáng)活動(dòng)等，而學(xué)生能深層參與的事務(wù)有學(xué)生獎(jiǎng)懲制度、后勤管理和教學(xué)評(píng)價(jià)等。綜上，學(xué)生參與的范圍和程度仍未在法律上明確，不利于提高學(xué)生參與高校內(nèi)部決策的積極性。

2.學(xué)生參與高校內(nèi)部決策之程序亟待完善

“法律程序根本價(jià)值在于程序本身的正義，而不是有效之結(jié)果?！保?］從薩默斯“程序價(jià)值”理論來看，使學(xué)生在聽取相關(guān)規(guī)范和事實(shí)信息后能發(fā)表主張，享有辯護(hù)和申請回避權(quán)利，有助于學(xué)生在參與工作取得尊嚴(yán)感和公權(quán)力上合理運(yùn)用。但是我國《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》僅規(guī)定了學(xué)生在受到不利決定時(shí)享有陳述申辯權(quán)，而沒有規(guī)定聽證制度，只有將陳述申辯權(quán)置于聽證程序中才能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)不利于自身的高校決策的參與權(quán)。此外，高校信息公開制度作為學(xué)生參與的重要前提和基礎(chǔ)，現(xiàn)階段高校在仍持有保守態(tài)度下有選擇性、利己性、審慎地公開信息。綜上，學(xué)生參與程序的缺陷需要通過構(gòu)建法律保障制度設(shè)計(jì)進(jìn)行完善。

3.學(xué)生參與權(quán)救濟(jì)機(jī)制缺位

現(xiàn)行法律少有對(duì)學(xué)生參與權(quán)救濟(jì)規(guī)定，多著眼于學(xué)生的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利和受教育權(quán)。而當(dāng)前學(xué)生維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)利途徑主要是申訴和行政訴訟?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》所規(guī)定的“關(guān)于學(xué)生對(duì)決定或處分決定不服”校內(nèi)申訴范圍過于局限，且并無明確規(guī)定涵蓋學(xué)生參與權(quán)救濟(jì)。［6］同時(shí)，相對(duì)應(yīng)地也要擴(kuò)展教育行政申訴范圍，把范圍從損害學(xué)生財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)方面延展到高校日常管理，為學(xué)生參與權(quán)提供更全面救濟(jì)。

三、學(xué)生參與高校內(nèi)部決策法律保障機(jī)制的完善路徑

（一）確立學(xué)生參與決策法律依據(jù)

大學(xué)章程是為保證大學(xué)自主管理和依法治理，依《教育法》等法律法規(guī)在特定前置程序下，以文本形式對(duì)大學(xué)的重大基本事項(xiàng)作出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件。將學(xué)生參與權(quán)四項(xiàng)權(quán)能和學(xué)生參與組織保障等內(nèi)容有機(jī)融入學(xué)校章程，有利于自上而下構(gòu)建學(xué)生參與高校內(nèi)部決策法律保障機(jī)制，也是高校治理現(xiàn)代化的要求。法律實(shí)現(xiàn)可行性的前提是規(guī)定各高校制定具體的規(guī)章制度的義務(wù)，申言之，高校必須履行制定學(xué)生參與決策的具體范圍、形式、途徑和內(nèi)容等義務(wù)，為學(xué)生參與決策付諸實(shí)踐提供充分條件。

（二）明確學(xué)生參與決策法律范圍

學(xué)生參與決策顯然屬于在相關(guān)領(lǐng)域中差別化的直接的或參與的民主，而厘清學(xué)生參與決策的法律范圍在發(fā)揮高?！肮餐卫怼敝械膶W(xué)生參與作用中至關(guān)重要。從和學(xué)生權(quán)益關(guān)聯(lián)性的強(qiáng)弱和學(xué)生參與能力水平高低兩個(gè)維度進(jìn)行慎重考量，可將學(xué)生參與高校決策自上而下區(qū)分為三層面：一是學(xué)生自我治理領(lǐng)域。在該層面中，學(xué)生可以自行成立學(xué)生自治組織，在遵守憲法法律和學(xué)校章程下，聽取學(xué)校老師意見下自主制定規(guī)章制度并執(zhí)行；二是深度參與，在該層次中學(xué)生除了行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)四項(xiàng)權(quán)能外，以“決策參與者”角色定位進(jìn)行直接參與如后勤服務(wù)和教學(xué)評(píng)價(jià)與改革等領(lǐng)域；三是淺層參與。在該層次中，學(xué)生主要以“信息提供者”角色進(jìn)行代表式或表面式的參與如學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃和學(xué)術(shù)性事項(xiàng)。雖然學(xué)生主要是有限度地行使參與權(quán)中的表達(dá)權(quán)和知情權(quán)，但不能禁止學(xué)生參與。

（三）建立學(xué)生參與決策法律程序機(jī)制

高校應(yīng)通過采用數(shù)字化、電子化和網(wǎng)絡(luò)化的公開載體和方式如官方網(wǎng)站、廣播和手機(jī)短信等公開涉及學(xué)生利益規(guī)章制度，避免學(xué)生因信息劣勢無法完全參與決策。并規(guī)定學(xué)生參與高校治理的選拔和培訓(xùn)相關(guān)制度，從源頭規(guī)范學(xué)生參與，以達(dá)成學(xué)生個(gè)人發(fā)展和高校發(fā)展的最大公約數(shù)。為了避免高校聽取意見流于形式，高校應(yīng)擴(kuò)展直言進(jìn)諫的途徑，使學(xué)生擁有辯論乃至質(zhì)證權(quán)利。據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》確定重大行政決策法定程序包括增強(qiáng)公眾參與實(shí)效，提高專家論證質(zhì)量，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估功能，嚴(yán)格履行合法性審查和集體討論決定程序。因此，高校制定涉及學(xué)生權(quán)益的章程和高校發(fā)展規(guī)劃時(shí)須經(jīng)學(xué)生代表大會(huì)的審議、專家咨詢意見和可行性論證，聽取學(xué)生辯論意見進(jìn)行民主論證。在現(xiàn)代生活中高校管理人員處于復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中，社會(huì)關(guān)系常常使管理者與所處理的事務(wù)不可避免地存在利害關(guān)系，可能會(huì)不公平?jīng)Q定相關(guān)事務(wù)。如聽證制度中應(yīng)由獨(dú)立的第三方擔(dān)當(dāng)，學(xué)生可以申請與聽證有利害關(guān)系的人員進(jìn)行回避，在程序各方面達(dá)到客觀公正才能使學(xué)生參與權(quán)真正落實(shí)。

（四）健全學(xué)生參與決策法律激勵(lì)機(jī)制

通過與域外國家的學(xué)生參與成為大學(xué)教育關(guān)鍵的情況相比，目前我國高校學(xué)生呈現(xiàn)參與決策意愿熱情不高、怠于參與的特點(diǎn)。無論政府法律還是大學(xué)章程都對(duì)學(xué)生參與高校決策做出法律激勵(lì)和保障。所以，完善的法律激勵(lì)能激發(fā)學(xué)生的主體意識(shí)，驅(qū)動(dòng)學(xué)生積極主動(dòng)參與高校事務(wù)決策。法律激勵(lì)的正向獎(jiǎng)勵(lì)是指對(duì)積極參加增強(qiáng)治理能力的科學(xué)培訓(xùn)的部分學(xué)生給予精神或者物質(zhì)方面支持，如給予聲譽(yù)激勵(lì)，即在宣傳中評(píng)為“優(yōu)秀大學(xué)生”，或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，表現(xiàn)在把參加此類培訓(xùn)或積極參與高校決策納入獎(jiǎng)學(xué)金考核制度范圍內(nèi)。相對(duì)應(yīng)地，反向刺激是指對(duì)不正當(dāng)行使參與權(quán)的學(xué)生進(jìn)行訓(xùn)誡和懲罰，如提供虛假信息來源、惡意評(píng)價(jià)教學(xué)老師和故意擾亂決策秩序；最后，只有健全學(xué)生參與決策的法律激勵(lì)，才能從內(nèi)在和外部增強(qiáng)學(xué)生的參與積極性和參與能力水平，避免浮于表面和疏于實(shí)質(zhì)，使決策在合理性和科學(xué)性方面更進(jìn)一步。

（五）完善學(xué)生參與決策糾紛解決機(jī)制

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》于第五十九條規(guī)定了學(xué)校應(yīng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)和組成人員，但應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化如規(guī)定學(xué)生所占代表不少于三分之一和將學(xué)生申訴委員設(shè)為不間斷為學(xué)生提供申訴服務(wù)的常設(shè)機(jī)關(guān)。此外，高校也可借鑒國外的非行政性中介仲裁咨詢性組織借助獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)處理申訴，在能調(diào)解時(shí)予以必要的調(diào)解，無法調(diào)解時(shí)或調(diào)解不成功時(shí)進(jìn)行初步仲裁，判斷雙方過錯(cuò)。此外，將行政復(fù)議作為行政訴訟的前置程序，并將行政訴訟受案范圍擴(kuò)大到學(xué)生參與權(quán)糾紛。