財(cái)政立法能夠提高財(cái)政支出效率嗎？

李永友，李 加

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)-中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)浙江研究院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

在財(cái)政緊平衡狀態(tài)下，如何提升財(cái)政資金使用效益、推動(dòng)積極財(cái)政政策提質(zhì)增效，不僅關(guān)乎政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問題，也是健全現(xiàn)代預(yù)算制度和推進(jìn)新階段財(cái)政治理能力現(xiàn)代化亟待回答的問題。然而，就財(cái)政資金使用效率現(xiàn)狀而言，我國財(cái)政支出效率一直不高[1][2]。究其原因，這可能與我國財(cái)政預(yù)算體制不完善、預(yù)算約束性不強(qiáng)等有一定關(guān)聯(lián)。唐齊鳴和王彪(2012)的研究就指出，盡管我國財(cái)政資金投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，但真正進(jìn)入到教育、醫(yī)療衛(wèi)生等與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域的資金增長并不多，且此類領(lǐng)域資金投入具有較大不確定性，這種失范的財(cái)政行為一定程度上影響了財(cái)政資金使用效率[2]。盡管呂煒等(2019)認(rèn)為預(yù)算外收入、支出結(jié)構(gòu)偏向等不規(guī)范財(cái)政行為對(duì)某些階段性改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有益處，中央政府依然進(jìn)行了一系列改革(如將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理以及建立部門預(yù)算制度和國庫集中收付制度等)來規(guī)范政府財(cái)政行為，但由于種種原因，此類改革對(duì)財(cái)政支出效率的影響效果并不理想[3]。一種可能的解釋是政策文件層級(jí)不夠，Asatryan等(2018)的研究表明，憲法層面的平衡預(yù)算規(guī)則降低了發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)的可能性，但在引入非憲法層面平衡預(yù)算規(guī)則的國家未發(fā)現(xiàn)這種證據(jù)[4]。2014年修正、自2015年1月1日起施行的《中華人民共和國預(yù)算法》(本文簡稱新《預(yù)算法》)作為現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)中的標(biāo)志性成果[5][6]，為我國現(xiàn)代預(yù)算制度改革起步奠定了法律基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》首次從法律層面對(duì)全口徑預(yù)算體系進(jìn)行了規(guī)范，明確規(guī)定立法目的為規(guī)范政府收支行為，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了“績效”的屬性，填補(bǔ)了預(yù)算績效管理領(lǐng)域的法律空白[7]。那么，從法律層面來規(guī)范政府財(cái)政行為的新《預(yù)算法》的實(shí)施提高了財(cái)政支出效率嗎？回答此問題，不僅能為我國積極財(cái)政政策提質(zhì)增效提供有益建議，也可為我國現(xiàn)代預(yù)算制度改革提供證據(jù)參考。

在國外研究中常將通過對(duì)政府債務(wù)、預(yù)算赤字和公共支出增長等財(cái)政變量進(jìn)行限制，約束政府財(cái)政行為，進(jìn)而提高財(cái)政績效、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基本準(zhǔn)則稱為財(cái)政規(guī)則[8]。新《預(yù)算法》作為現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)中的標(biāo)志性成果，其中新增的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、債務(wù)限額管理機(jī)制等法律條款預(yù)示著我國也開始嘗試建立一種相對(duì)規(guī)范化的實(shí)質(zhì)性財(cái)政規(guī)則機(jī)制[9]。財(cái)政規(guī)則通常被視為遏制財(cái)政失范行為的有效手段[10]。國內(nèi)外大量實(shí)證文獻(xiàn)也證實(shí)了財(cái)政規(guī)則在改善財(cái)政結(jié)果方面的有效性[11][12]。然而，并不是所有的研究都表明財(cái)政規(guī)則是有效的。關(guān)于財(cái)政規(guī)則的有效性有兩種廣泛的爭論[13]。“公共選擇”學(xué)派觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政規(guī)則是對(duì)政策實(shí)施者的重要限制，可以改變財(cái)政結(jié)果。相反，“制度無關(guān)”學(xué)派觀點(diǎn)認(rèn)為，政策實(shí)施者在遵守其承諾的同時(shí)，具有系統(tǒng)的逃避財(cái)政規(guī)則的意圖[14]。也有研究指出，一旦實(shí)證研究克服了內(nèi)生性問題，財(cái)政規(guī)則的采用和財(cái)政結(jié)果間的因果關(guān)系往往會(huì)消失[15]。

關(guān)于財(cái)政支出效率的影響因素，國內(nèi)外學(xué)者也進(jìn)行了廣泛研究。大量文獻(xiàn)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民受教育水平、政府支出規(guī)模、公務(wù)員能力、人口規(guī)模、稅制結(jié)構(gòu)、財(cái)政透明度以及互聯(lián)網(wǎng)普及度等因素均影響著政府財(cái)政支出效率[1][2][16]。也有研究從我國財(cái)政分權(quán)體制[17]、“省直管縣”財(cái)政改革[18]、官員晉升激勵(lì)[19]、減稅降費(fèi)[20]等維度來探究財(cái)政支出效率影響因素。

盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政規(guī)則、財(cái)政支出效率開展了大量有益研究，但實(shí)證分析兩者間因果關(guān)系的研究相對(duì)匱乏?；诖耍疚慕柚隆额A(yù)算法》的實(shí)施構(gòu)建準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，考察了財(cái)政立法對(duì)財(cái)政支出效率的影響。研究結(jié)果表明：新《預(yù)算法》的實(shí)施并未顯著改善地方政府財(cái)政支出效率，在替換政策沖擊變量、改變模型方式以及重估財(cái)政支出效率后，上述結(jié)論依然成立；同時(shí)，這種不顯著影響效應(yīng)在新《預(yù)算法》實(shí)施幾年后仍未改變；新《預(yù)算法》未產(chǎn)生預(yù)期效果并不是其他政策的混雜效應(yīng)干擾的結(jié)果，也不是由區(qū)域異質(zhì)性影響效應(yīng)造成的。盡管基于法律文本推演出新《預(yù)算法》實(shí)施可能會(huì)使預(yù)算編制更加科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范有效以及預(yù)算監(jiān)督更加有力，但囿于預(yù)算實(shí)踐，這些推演均未得到實(shí)證驗(yàn)證。究其原因，這和我國預(yù)算未實(shí)現(xiàn)全口徑管理、預(yù)算部門能力不足、預(yù)算程序有待完善以及財(cái)政透明度不高等密切相關(guān)。

和本文研究最為接近的是莫龍炯和張小鹿(2023)的研究[21]。他們運(yùn)用各市所在省份的財(cái)政透明度作為其受到新《預(yù)算法》實(shí)施沖擊的強(qiáng)度變量，通過構(gòu)建強(qiáng)度DID研究發(fā)現(xiàn)，新《預(yù)算法》實(shí)施后顯著提升了地方政府財(cái)政透明度，進(jìn)而有助于財(cái)政資金使用效率的提高。比較現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文的主要工作和貢獻(xiàn)可能有：一是以規(guī)范政府收支行為作為本文的邏輯起點(diǎn)和分析核心，立足法律文本和預(yù)算實(shí)踐，系統(tǒng)梳理了新《預(yù)算法》規(guī)范政府財(cái)政行為的內(nèi)在邏輯，理論推演出新《預(yù)算法》影響財(cái)政支出效率的作用路徑。誠然，公開透明是新《預(yù)算法》改革的關(guān)鍵要點(diǎn)，但規(guī)范政府收支行為更是其立法目的[7]，“全面規(guī)范”是現(xiàn)代預(yù)算制度其他標(biāo)準(zhǔn)的前提和基礎(chǔ)[6]?；诖?，從規(guī)范政府收支行為視角來研究新《預(yù)算法》和財(cái)政支出效率間的因果關(guān)系尤為重要。二是實(shí)證模型構(gòu)建更加科學(xué)準(zhǔn)確。運(yùn)用各市的財(cái)政透明度作為其受到新《預(yù)算法》實(shí)施沖擊的政策強(qiáng)度變量，而不是用省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)行代替。我國地域廣袤，省際和省內(nèi)地區(qū)間發(fā)展均存在較大差異，籠統(tǒng)地用省級(jí)層面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析可能會(huì)遺漏某些差異因素、忽略某些現(xiàn)實(shí)問題。因此，有必要進(jìn)一步細(xì)化到地級(jí)市數(shù)據(jù)，以便更準(zhǔn)確顯現(xiàn)出新《預(yù)算法》對(duì)不同市級(jí)政府的作用差異。

本文后續(xù)的研究內(nèi)容有：第二部分說明政策演變背景和提出理論假說；第三部分對(duì)實(shí)證模型和主要變量進(jìn)行解釋；第四部分詳細(xì)匯報(bào)了實(shí)證結(jié)果；第五部分深入分析新《預(yù)算法》未產(chǎn)生預(yù)期效果的原因；第六部分是本文的結(jié)論。

二、政策背景和理論假說

(一)政策背景

早在新中國成立之前，黨就根據(jù)長期積累的財(cái)經(jīng)工作經(jīng)驗(yàn)開始為新中國成立后的財(cái)經(jīng)工作做準(zhǔn)備，到1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定“建立國家預(yù)算決算制度”，再到1951年頒布《預(yù)算決算暫行條例》，我國預(yù)算開始結(jié)束長期分散的局面，預(yù)算工作正式走向統(tǒng)一。但隨著“大躍進(jìn)”和“文化大革命”的沖擊，我國預(yù)算制度建設(shè)出現(xiàn)了快速波動(dòng)以及預(yù)決算報(bào)告缺失的情況?！蛾P(guān)于1978年國家決算和1979年國家預(yù)算草案的報(bào)告》的發(fā)布，預(yù)示著我國預(yù)決算編制制度的全面恢復(fù)，此后我國預(yù)算工作也逐步走向規(guī)范化和法制化。1991年《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》的頒布使我國預(yù)算管理工作又得到進(jìn)一步完善。1994年《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱原《預(yù)算法》)的通過更預(yù)示著我國已從法律層面來規(guī)范和要求預(yù)算管理，填補(bǔ)了我國市場經(jīng)濟(jì)法律體系建設(shè)中的一個(gè)空白[7]。

但原《預(yù)算法》的某些環(huán)節(jié)未能擺脫舊體制、舊模式的影響，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其制度缺陷開始顯現(xiàn)。譬如，為應(yīng)對(duì)分稅制改革后自主財(cái)力的下降，政府出讓土地獲取的收入越來越多，并成為地方獲取資金來源的重要方式，但土地財(cái)政作為預(yù)算外資金的主要來源，未被原《預(yù)算法》納入預(yù)算管理，一直游離于人大和公眾監(jiān)管之外，存在明顯的不規(guī)范性和不可持續(xù)性；在預(yù)算外收入被納入預(yù)算管理后，地方政府將土地作為抵押物通過融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)舉債融資來獲取資金，而原《預(yù)算法》并未針對(duì)此類行為進(jìn)行明確規(guī)定；同時(shí)，還存在預(yù)算過程缺乏公開性和透明度等問題。諸如這些制度缺陷和建立“全面規(guī)范、公開透明”的現(xiàn)代預(yù)算制度相悖。正是由于原《預(yù)算法》的一些內(nèi)容不符合時(shí)代的要求，加之財(cái)政改革新成果亟需上升為法律，對(duì)其進(jìn)行修訂的呼聲越來越高。歷經(jīng)三屆人大、四易其稿、征求30余萬條意見后，新《預(yù)算法》在2014年8月由全國人大常委會(huì)審議通過，并于2015年1月1日正式實(shí)施。

(二)理論分析和研究假說

新《預(yù)算法》以“規(guī)范收支、強(qiáng)化約束”作為立法宗旨，首次從法律層面將政府所有收支行為納入預(yù)算管理，從源頭上規(guī)范了政府行為。那么，新《預(yù)算法》是如何規(guī)范政府財(cái)政行為呢？結(jié)合法律文本，本文認(rèn)為主要通過以下途徑：首先，新《預(yù)算法》直接限制了政策制定者和實(shí)施者的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)了財(cái)政紀(jì)律。譬如，新《預(yù)算法》規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，直接減少了政府“自由裁量”的財(cái)力，從源頭上規(guī)范政府行為；允許地方政府有限舉債，但對(duì)舉債限額、用途以及方式等有著約束性條件，這種以債務(wù)限額管理為核心的債務(wù)規(guī)則直接限制了政府自由裁量權(quán)。其次，新《預(yù)算法》通過影響政府預(yù)期間接限制自由裁量權(quán)。新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算調(diào)整的條件、審批程序等進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，并對(duì)違法違紀(jì)情形加大了責(zé)任追究力度，此舉提高了政府調(diào)整預(yù)算的預(yù)期難度和違規(guī)預(yù)期成本，達(dá)到了干預(yù)政策制定者行為進(jìn)而間接減少自由裁量權(quán)的目標(biāo)。最后，新《預(yù)算法》明確要求預(yù)算制度應(yīng)“公開透明”，強(qiáng)化了人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督。上述措施能有效限制政府逃避新《預(yù)算法》的約束，從而達(dá)到規(guī)范政府財(cái)政行為的預(yù)期目標(biāo)。

新《預(yù)算法》規(guī)范了哪些政府財(cái)政行為進(jìn)而影響財(cái)政支出效率呢？審視新《預(yù)算法》的改革內(nèi)容，本文認(rèn)為可能是以下幾個(gè)方面：一是新《預(yù)算法》的實(shí)施使預(yù)算編制更加科學(xué)。新《預(yù)算法》要求將所有財(cái)政收支活動(dòng)都納入預(yù)算管理，預(yù)算編制要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀調(diào)控和跨年度預(yù)算平衡的需要，編制時(shí)既要考慮支出績效評(píng)估結(jié)果，又要按規(guī)定程序征求相關(guān)意見等。如此種種舉措強(qiáng)化了預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。根據(jù)陳志剛和呂冰洋(2019)的研究，過高的預(yù)算偏離度不僅直接關(guān)系到預(yù)算管理的水平和財(cái)政活動(dòng)的績效，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生沖擊[22]。這就意味著新《預(yù)算法》實(shí)施后，更加科學(xué)的預(yù)算編制能減少收支預(yù)算和決算間的偏差，進(jìn)而有利于財(cái)政資金使用效率的提升。二是新《預(yù)算法》的實(shí)施使預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范有效。新《預(yù)算法》明確要求“不得擅自改變預(yù)算支出的用途”，要強(qiáng)化預(yù)算約束，對(duì)預(yù)算調(diào)整的條件、審批程序等進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，并對(duì)違法違紀(jì)情形加大了責(zé)任追究力度。在財(cái)政資金具體流向方面，新《預(yù)算法》明確規(guī)定嚴(yán)格控制政府機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)，并“在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點(diǎn)支出”。這些條款不僅保障了財(cái)政支出更加規(guī)范，也保證了支出結(jié)構(gòu)更加合理有效。三是新《預(yù)算法》的實(shí)施使預(yù)算監(jiān)督更加有力。新《預(yù)算法》規(guī)定，除特殊情況外，所有納入預(yù)算管理的政府收支都要向社會(huì)公開，接受人民監(jiān)督。同時(shí)，新《預(yù)算法》新增條款加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，明確了審查預(yù)決算的重點(diǎn)以及突出人大代表與人民群眾的紐帶聯(lián)系作用等。這一系列舉措使我國預(yù)算監(jiān)督體系更加完善。政府監(jiān)督審計(jì)通過監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行以及財(cái)政資金使用，能夠有效抑制政府腐敗、提升政府治理效率[23]，是各級(jí)政府提升財(cái)政支出效率的重要途徑。

據(jù)此，本文提出研究假說1：基于法律文本的理論演繹，新《預(yù)算法》的實(shí)施將有助于政府財(cái)政支出效率的提高。

然而，從預(yù)算執(zhí)行實(shí)踐看，現(xiàn)階段我國政府在統(tǒng)籌預(yù)算力度、預(yù)算控制和約束強(qiáng)度、財(cái)政資金使用效率、財(cái)政可持續(xù)性等方面還有不足之處[5]。在預(yù)算編制方面，首先，雖然我國政府希望將所有財(cái)政收支行為納入預(yù)算管理，但這一問題并未得到實(shí)質(zhì)性解決[7]。預(yù)算未實(shí)現(xiàn)全口徑管理，預(yù)算編制完整性遭到破壞，進(jìn)而影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性[24]。再者，盡管新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制作出了總領(lǐng)式的法律規(guī)定，但并未相應(yīng)優(yōu)化預(yù)算編制程序。一方面，我國預(yù)算從準(zhǔn)備編制到人大審查批準(zhǔn)一般不超過六個(gè)月。由于相對(duì)較短的預(yù)算編制時(shí)間，預(yù)算編制部門難以獲取全面準(zhǔn)確的信息資料，難以廣泛征求各方意見，更出現(xiàn)了代編預(yù)算的不正?，F(xiàn)象；另一方面，由于對(duì)預(yù)算草案的審查時(shí)間過短，人代會(huì)難以對(duì)預(yù)算草案的科學(xué)性、合理性進(jìn)行深入分析，難以全面發(fā)揮人大監(jiān)督職責(zé)。預(yù)算程序的痼疾弱化了預(yù)算編制的科學(xué)性。最后，新《預(yù)算法》要求預(yù)算編制在預(yù)測本年度財(cái)政收支的基礎(chǔ)上，還要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀調(diào)控的需要，這就對(duì)預(yù)算部門的預(yù)算能力提出了更高的要求。但實(shí)際上，財(cái)政部門預(yù)算管理能力明顯不足、預(yù)算統(tǒng)籌力度不夠[25]，致使預(yù)算年初到位率低、年初預(yù)算編制質(zhì)量粗糙。

在預(yù)算執(zhí)行方面，基于前文分析，預(yù)算實(shí)踐并未按照新《預(yù)算法》設(shè)定來提升預(yù)算編制科學(xué)性，從而預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性也隨之減弱。同時(shí)，由于我國預(yù)算編制采用歷年制，在每年人代會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算草案之前，沒有一個(gè)具有法律效力的預(yù)算計(jì)劃來約束規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)肅性在此期間缺失，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性也就無從說起。就算有約束政府行為的預(yù)算計(jì)劃，但由于年初預(yù)算到位率低，年初預(yù)算編制時(shí)仍有部分財(cái)政資金未進(jìn)行細(xì)化預(yù)算，造成預(yù)算需要在執(zhí)行中調(diào)整來二次分配這部分資金，從而弱化了預(yù)算計(jì)劃的約束性，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和財(cái)政支出效率[25]。更為重要的，預(yù)算改革效應(yīng)的充分顯現(xiàn)依賴執(zhí)行主體的有效貫徹和執(zhí)行，這就意味著預(yù)算執(zhí)行主體能力和意識(shí)可能影響著預(yù)算執(zhí)行效果。Eliason和Lutz(2018)研究表明，美國科羅拉多州納稅人權(quán)利法案未改變稅收或財(cái)政支出水平的原因之一就是政策制定者可能在一定程度上顛覆了這些限定[14]?，F(xiàn)實(shí)中預(yù)算部門能力不足也在一定程度上制約著預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性。

在預(yù)算監(jiān)督方面，一方面，現(xiàn)行預(yù)算管理并未完全涵蓋政府所有收支行為，未實(shí)現(xiàn)全口徑管理，致使現(xiàn)行預(yù)算體系不完整，進(jìn)而影響審計(jì)監(jiān)督功能。同時(shí)，在現(xiàn)行政治體制下，財(cái)政部門和審計(jì)部門同屬政府組成部門，審計(jì)部門缺乏獨(dú)立性。囿于獨(dú)立性不足，審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督功能也就難以充分發(fā)揮。另一方面，我國預(yù)算信息在公開透明方面仍有不足。從預(yù)算公開的狀況來看，新《預(yù)算法》實(shí)施后預(yù)算公開尚不充分。根據(jù)財(cái)政部的調(diào)查結(jié)果顯示，2017年，仍有227個(gè)部門和單位未公開當(dāng)年度預(yù)算，160個(gè)部門和單位未公開2016年度決算(1)財(cái)政部.財(cái)政部發(fā)布2017年度地方預(yù)決算公開度排行榜——地方預(yù)決算公開狀況持續(xù)向好 但一些問題不可忽視[EB/OL].(2018-11-29)[2024-01-22].http：//jdjc.mof.gov.cn/gongzuodongtai/201811/t20181129_3078980.htm.。同時(shí)，公開的部分離透明預(yù)算尚有距離。從預(yù)算公開內(nèi)容來看，我國預(yù)算公開仍存在披露不詳細(xì)、公開不及時(shí)以及公布不通暢等現(xiàn)象。由于預(yù)算公開透明不足，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算信息的獲知程度有限，阻礙了其對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)督。

綜上分析，囿于我國預(yù)算實(shí)踐，本文提出研究假說2：新《預(yù)算法》實(shí)施可能未對(duì)財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著影響。

三、模型構(gòu)建和變量說明

(一)實(shí)證模型構(gòu)建

本文參考李建軍和劉媛(2020)、徐超等(2020)的研究策略[12][26]，構(gòu)建如下實(shí)證模型：

TEit=β0+β1TMDi*POST+γZit+cityi+yeart+εit

(1)

其中，TE表示財(cái)政支出效率；TMD為處理強(qiáng)度變量；POST代表政策實(shí)施前后的指示變量，新《預(yù)算法》實(shí)施前賦值為0，實(shí)施后賦值為1；下標(biāo)i和t分別表示城市和年份；cityi和yeart分別為城市和年份固定效應(yīng)；Zit為控制變量矩陣，以排除其他因素對(duì)回歸結(jié)果的干擾；εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

(二)變量說明

1.財(cái)政支出效率。鑒于隨機(jī)前沿分析方法的相對(duì)優(yōu)勢，本文借鑒徐超等(2020)研究思路[26]，采用成本型隨機(jī)前沿模型測算地方政府財(cái)政支出效率。模型構(gòu)建如下：

lnFEit=α+βlnXit+υit+μit

(2)

其中，F(xiàn)E代表人均財(cái)政支出水平；下標(biāo)i和t分別代表城市和年份；υit和μit分別為隨機(jī)誤差項(xiàng)和無效率項(xiàng)，前者服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，后者服從斷尾正態(tài)分布，且在原點(diǎn)左側(cè)斷尾；參考現(xiàn)有研究，并結(jié)合指標(biāo)數(shù)據(jù)的可得性，構(gòu)建了包含教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、郵電通信、綠化以及基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)出指標(biāo)體系(Xit)。具體而言，教育包含每萬人擁有高校教師數(shù)、中學(xué)教師數(shù)、小學(xué)教師數(shù)等三類子指標(biāo)；醫(yī)療衛(wèi)生包含每萬人擁有醫(yī)院數(shù)、床位數(shù)、醫(yī)生數(shù)等三類子指標(biāo)；郵電通信包含每萬人接入互聯(lián)網(wǎng)數(shù)和人均郵電業(yè)務(wù)總量兩類子指標(biāo)；文化和綠化分別用每百人擁有圖書藏量、人均綠地面積來衡量；基礎(chǔ)設(shè)施包含人均供水量、每萬人擁有公共汽車數(shù)和人均城市道路面積等三類子指標(biāo)。

依據(jù)上述投入產(chǎn)出指標(biāo)體系估計(jì)模型(2)的結(jié)果顯示，財(cái)政支出效率隨時(shí)間而變，且無效率項(xiàng)μ在成本偏差中占據(jù)主導(dǎo)地位，說明我國地方政府財(cái)政支出是存在無效率現(xiàn)象的。

2.財(cái)政透明度。借鑒李建軍和劉媛(2020)[12]，采用各地級(jí)市新《預(yù)算法》實(shí)施前(2014年)財(cái)政透明度(2)本文根據(jù)研究需要，將原報(bào)告數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為百分比。的相反數(shù)作為刻畫地方政府財(cái)政行為受到新《預(yù)算法》實(shí)施這一政策沖擊的“處理強(qiáng)度”指標(biāo)。

3.控制變量。本文還根據(jù)現(xiàn)有研究引入如下控制變量[1][16][26]。(1)公務(wù)員能力(admin)，用每千人擁有“公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織”人員的比重近似代理；(2)人均財(cái)政收入(pfr)，先將財(cái)政收入利用相關(guān)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行平減處理，再用總?cè)丝跀?shù)計(jì)算出人均值，并對(duì)該指標(biāo)進(jìn)行取對(duì)數(shù)處理；(3)財(cái)政缺口(gap)，用一般公共預(yù)算收支缺口占一般公共預(yù)算支出的比重來衡量；(4)對(duì)外開放水平(open)，用進(jìn)出口總額占GDP比重來衡量；(5)居民受教育水平(edu)，用每萬人在校高校學(xué)生數(shù)的對(duì)數(shù)來近似衡量；(6)互聯(lián)網(wǎng)普及率(internet)，用人均互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入戶數(shù)來衡量。

4.數(shù)據(jù)來源。本文所用原始數(shù)據(jù)來源于CEIC數(shù)據(jù)庫、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》《中國審計(jì)年鑒》以及各市財(cái)政局公開的財(cái)政預(yù)(決)算報(bào)告等。由于部分城市相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失，在剔除數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的城市后，本文最終選取的樣本量為246個(gè)地級(jí)市。由于原《預(yù)算法》在2018年底再次進(jìn)行了修正，為準(zhǔn)確刻畫其在2014年修正的政策效果，本文的研究截止時(shí)間選為2018年。出于政策評(píng)估時(shí)間對(duì)稱的考量，本文的研究起始時(shí)間選為2012年，最終時(shí)間跨度為2012—2018年，樣本總量為1722個(gè)(3)限于篇幅，主要變量描述性分析此處未報(bào)告，作者備索。。

四、實(shí)證結(jié)果

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表1列(1)和(2)匯報(bào)了基準(zhǔn)回歸結(jié)果。列(1)僅控制地區(qū)和時(shí)間固定效應(yīng)，未加入控制變量，交互項(xiàng)回歸系數(shù)為-0.000313，未通過顯著性檢驗(yàn)，說明新《預(yù)算法》對(duì)地方政府財(cái)政支出效率的影響效應(yīng)不僅在經(jīng)濟(jì)意義上不明顯，而且從統(tǒng)計(jì)分析來看也不顯著。列(2)在控制其他影響因素后，交互項(xiàng)系數(shù)為-0.00271，也未通過顯著性檢驗(yàn)，基本結(jié)論未改變。這意味著，新《預(yù)算法》的實(shí)施并未對(duì)地方政府財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著性影響。本文的研究假說1不成立，假說2成立。

表1 基準(zhǔn)回歸和穩(wěn)健性分析結(jié)果

(二)平行趨勢檢驗(yàn)

運(yùn)用DID模型的一個(gè)重要前提假設(shè)是，處理組和控制組在政策沖擊前應(yīng)具有相同的時(shí)間趨勢，即要滿足平行趨勢假設(shè)。為了驗(yàn)證這種“共同時(shí)間趨勢”，本文構(gòu)建如下檢驗(yàn)?zāi)Ｐ停?/p>

TEit=α+∑t≠2014βtTMDi*Dyeart+γZit+cityi+yeart+εit

(3)

其中，Dyeart為年份虛擬變量，其余變量和基準(zhǔn)回歸一致。本文以2014年作為基期年份。如圖1所示，新《預(yù)算法》實(shí)施前，交互項(xiàng)的回歸系數(shù)均不顯著。這就意味著在新《預(yù)算法》實(shí)施前，受到新《預(yù)算法》實(shí)施沖擊強(qiáng)度不同的地方政府的財(cái)政支出效率具有相同的變化趨勢，即滿足“平行趨勢”假設(shè)。同時(shí)，從圖中還可以發(fā)現(xiàn)，新《預(yù)算法》在實(shí)施幾年后也未有顯著效果。這進(jìn)一步佐證了基準(zhǔn)回歸的結(jié)論。

圖1 平行趨勢檢驗(yàn)

(三)穩(wěn)健性分析

為確保研究結(jié)論可靠，本文進(jìn)行了如下穩(wěn)健性分析：(1)重新測算財(cái)政支出效率水平。其一，改變測算樣本的時(shí)間范圍，運(yùn)用2012至2018年的數(shù)據(jù)重新測算各地級(jí)市財(cái)政支出效率水平(4)為和下文排除干擾政策檢驗(yàn)所用的各地級(jí)市財(cái)政支出效率指標(biāo)在測算時(shí)處于同一成本效率前沿面上，基準(zhǔn)回歸分析中在測算財(cái)政支出效率指標(biāo)時(shí)運(yùn)用2007至2018年的數(shù)據(jù)。；其二，借鑒Afonso等(2022)[16]研究思路重新構(gòu)建投入產(chǎn)出指標(biāo)體系估計(jì)財(cái)政支出效率。(2)重新選取政策沖擊“處理強(qiáng)度”指標(biāo)。一是使用2013和2014年各市財(cái)政透明度的均值(5)僅使用新《預(yù)算法》實(shí)施前兩年的財(cái)政透明度的平均值作為政策沖擊“處理強(qiáng)度”的指標(biāo)，是因?yàn)楸疚牟捎玫呢?cái)政透明度指標(biāo)來源于清華大學(xué)的《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，該報(bào)告從2013年才將研究對(duì)象擴(kuò)展到全國所有的地級(jí)市和4個(gè)直轄市。作為政策沖擊“處理強(qiáng)度”指標(biāo)；二是參考陳志剛和呂冰洋(2019)的研究[22]，運(yùn)用新《預(yù)算法》實(shí)施前(2014年)各地級(jí)市財(cái)政支出預(yù)決算偏離度(6)財(cái)政支出預(yù)決算偏離度的計(jì)算公式為：財(cái)政支出預(yù)決算偏離度=|財(cái)政支出決算數(shù)-財(cái)政支出年初預(yù)算數(shù)|/財(cái)政支出年初預(yù)算數(shù)。作為政策沖擊“處理強(qiáng)度”指標(biāo)。(3)重新構(gòu)建傳統(tǒng)DID模型。依據(jù)財(cái)政透明度指標(biāo)將樣本分為處理組和控制組，具體而言，當(dāng)?shù)趇個(gè)地級(jí)市的財(cái)政透明度值小于樣本中位數(shù)時(shí)，TMD取值為1，作為處理組；反之，TMD取值為0，作為控制組。穩(wěn)健性分析結(jié)果如表1列(3)—(7)所示，估計(jì)結(jié)果均不顯著，基本結(jié)論未改變。

(四)排除干擾政策檢驗(yàn)

基準(zhǔn)回歸和穩(wěn)健性分析結(jié)果均表明，新《預(yù)算法》的實(shí)施在全國層面并未對(duì)地方政府財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著影響。這就帶來了一個(gè)疑問：是因?yàn)閯e的政策也對(duì)財(cái)政支出效率產(chǎn)生了影響，從而干擾了新《預(yù)算法》實(shí)施所帶來的政策效果？還是因?yàn)樾隆额A(yù)算法》在我國不同地區(qū)具有異質(zhì)性影響，從而中和了總體影響效應(yīng)，導(dǎo)致全國層面的回歸結(jié)果不顯著？為解答這一疑問，本文梳理了新《預(yù)算法》實(shí)施前和財(cái)政支出效率相關(guān)的政策文件，發(fā)現(xiàn)財(cái)政部2011年印發(fā)的專為提高財(cái)政資金使用效益而制定的《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)這一政策和財(cái)政支出效率關(guān)聯(lián)密切。為考察是否由于《暫行辦法》的實(shí)施對(duì)地方政府財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著影響，從而干擾了新《預(yù)算法》實(shí)施的政策效果，本文繼續(xù)上述的研究思路，運(yùn)用2007至2013年的面板數(shù)據(jù)構(gòu)建強(qiáng)度DID模型，實(shí)證檢驗(yàn)《暫行辦法》的實(shí)施能否對(duì)財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著影響。基于數(shù)據(jù)可得性，本文采用2009年省級(jí)政府的財(cái)政透明度(SFTMD)作為政策沖擊“處理強(qiáng)度”指標(biāo)；POST為《暫行辦法》實(shí)施的時(shí)間變量，2012年及之后賦值為1，2009年及之前賦值為0(7)由于《暫行辦法》于2009年制定，緊接著在2011年又進(jìn)行了修訂，為準(zhǔn)確刻畫《暫行辦法》對(duì)地方政府財(cái)政支出效率的影響，本文將2010和2011年剔除。。表2報(bào)告了實(shí)證估計(jì)結(jié)果。列(1)僅控制了地區(qū)和時(shí)間固定效應(yīng)，交互項(xiàng)系數(shù)為-0.00131，但該系數(shù)在10%的顯著性水平下未通過檢驗(yàn)。列(2)既控制了地區(qū)和時(shí)間固定效應(yīng)，又控制了其他影響因素，交互項(xiàng)系數(shù)依然不顯著。這意味著《暫行辦法》的實(shí)施也并未在全國層面對(duì)地方政府財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著性影響，也就是說，《暫行辦法》的實(shí)施沒有干擾新《預(yù)算法》的政策效果。

表2 《暫行辦法》實(shí)施影響政府財(cái)政支出效率的回歸結(jié)果

(五)異質(zhì)性分析

為考察新《預(yù)算法》的政策影響是否具有地區(qū)異質(zhì)性，從而中和了總體效應(yīng)，導(dǎo)致全國層面的回歸結(jié)果不顯著，本文接下來將實(shí)證檢驗(yàn)新《預(yù)算法》實(shí)施對(duì)不同地區(qū)財(cái)政支出效率的差異性影響效應(yīng)。由于財(cái)政資金凈流出和凈流入地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理位置和經(jīng)濟(jì)總量等方面具有顯著的差異性，導(dǎo)致地方政府面臨的財(cái)政狀況千差萬別[27]，進(jìn)而影響新《預(yù)算法》的實(shí)施效果。基于此，本文借鑒付文林和沈坤榮(2012)的做法[28]，將樣本分為財(cái)政資金凈流出和凈流入地區(qū)。

表3報(bào)告了異質(zhì)性分析回歸結(jié)果。列(1)和(3)均未控制其他變量的影響，只控制了地區(qū)和時(shí)間固定效應(yīng)，交互項(xiàng)TMD*POST的系數(shù)分別為-0.00025和0.00118，但均在10%統(tǒng)計(jì)水平下不顯著，說明新《預(yù)算法》的實(shí)施并未對(duì)兩地區(qū)地方政府財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著性影響。在控制其他因素的影響后，列(2)和(4)的回歸結(jié)果依然不顯著，基本結(jié)論未改變。

表3 異質(zhì)性分析結(jié)果

綜上所述，《暫行辦法》的實(shí)施并未干擾到新《預(yù)算法》的政策效果，同時(shí)新《預(yù)算法》在不同區(qū)域間也未產(chǎn)生異質(zhì)性影響，且在政策實(shí)施后期也未產(chǎn)生顯著影響。這說明新《預(yù)算法》的實(shí)施并未顯著提升地方政府財(cái)政支出效率，沒有產(chǎn)生預(yù)期的政策效果。

五、原因探析

本文進(jìn)一步分析新《預(yù)算法》是否規(guī)范了政府行為，揭示新《預(yù)算法》未顯著影響財(cái)政支出效率的原因。

(一)新《預(yù)算法》與預(yù)算編制

預(yù)算編制是否科學(xué)，現(xiàn)有文獻(xiàn)中一種衡量方法是比較年初計(jì)劃數(shù)和年終實(shí)際數(shù)是否一致，兩者間越相近，意味著預(yù)算編制越科學(xué)[29]。本文借鑒李建軍和劉媛(2020)的方法[12]，采用財(cái)政支出預(yù)決算偏離度來近似刻畫預(yù)算編制科學(xué)性。表4列(1)考察了新《預(yù)算法》實(shí)施后對(duì)預(yù)算編制的影響。實(shí)證結(jié)果表明，交互項(xiàng)回歸系數(shù)不顯著，這與李建軍和劉媛(2020)的結(jié)論一致。

表4 原因探析檢驗(yàn)結(jié)果

新《預(yù)算法》未有效提升支出預(yù)算編制科學(xué)性和合理性，可能有以下幾個(gè)原因：一是預(yù)算未實(shí)現(xiàn)全口徑管理制約著預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算全口徑管理是預(yù)算編制準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)[24]，但現(xiàn)行預(yù)算管理格局與“全口徑”預(yù)算管理間存在很大差距[6]。二是支出預(yù)算編制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。新《預(yù)算法》要求預(yù)算編制在預(yù)測本年度財(cái)政收支的基礎(chǔ)上，還要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀調(diào)控的需要，這就對(duì)預(yù)算部門的預(yù)算能力提出了更高的要求。但實(shí)際上，財(cái)政部門預(yù)算管理能力明顯不足，預(yù)算統(tǒng)籌力度不夠[25]，致使預(yù)算年初到位率低，年初預(yù)算編制質(zhì)量粗糙。三是我國預(yù)算程序也有待完善之處，如預(yù)算編制時(shí)間過于倉促、預(yù)算審查不夠充分等。

(二)新《預(yù)算法》與預(yù)算執(zhí)行

本文借鑒崔軍和李苗(2019)[30]的思路，用預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度來衡量預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性，具體用1—6月和11—12月累計(jì)財(cái)政支出分別占財(cái)政總支出的比重來度量。表4列(2)和(3)匯報(bào)了新《預(yù)算法》實(shí)施對(duì)預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性的影響效應(yīng)，回歸結(jié)果均不顯著，說明新《預(yù)算法》并未提升預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性。

究其原因，本文認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：一是我國預(yù)算執(zhí)行有段無法律約束的空窗期，預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)肅性在此期間缺失，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性也就無從說起。二是就算有約束政府行為的預(yù)算計(jì)劃，但由于預(yù)算編制科學(xué)性不足，年初預(yù)算到位率低，年初預(yù)算編制時(shí)仍有部分財(cái)政資金未進(jìn)行細(xì)化預(yù)算，造成預(yù)算需要在執(zhí)行中調(diào)整來二次分配這部分資金，從而弱化了預(yù)算計(jì)劃的約束性，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和財(cái)政支出效率[25]。更為重要的，預(yù)算改革效應(yīng)的充分顯現(xiàn)依賴執(zhí)行主體的有效貫徹和執(zhí)行，這就意味著預(yù)算執(zhí)行主體能力和意識(shí)可能影響著預(yù)算執(zhí)行效果?，F(xiàn)實(shí)中預(yù)算部門能力不足也在一定程度上制約著預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性。

(三)新《預(yù)算法》與預(yù)算監(jiān)督

本文將預(yù)算監(jiān)督區(qū)分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。其中，內(nèi)部監(jiān)督分別用審計(jì)查出主要問題金額占財(cái)政支出的比重和審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量的對(duì)數(shù)來衡量，外部監(jiān)督參考上官澤明和牛富榮(2020)[31]的研究，用三公經(jīng)費(fèi)百度指數(shù)來度量。表4列(4)—(6)的回歸結(jié)果表明，新《預(yù)算法》實(shí)施后并未對(duì)預(yù)算監(jiān)督產(chǎn)生顯著影響。

新《預(yù)算法》實(shí)施未有效強(qiáng)化預(yù)算內(nèi)外部監(jiān)督，原因可能如下：一方面，如前所述，由于現(xiàn)行預(yù)算未實(shí)現(xiàn)全口徑管理，加之審計(jì)部門缺乏獨(dú)立性，審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督功能也就難以充分發(fā)揮。另一方面，我國預(yù)算信息在公開透明方面仍有不足。根據(jù)清華大學(xué)公布的財(cái)政透明度報(bào)告，樣本城市財(cái)政透明度在2018年得分均值為49.16分(轉(zhuǎn)換為百分制，下同)，得分未過60分的城市高達(dá)171個(gè)。從我國預(yù)算公開現(xiàn)狀來看，預(yù)算公開尚不充分。就是公開的部分，依然存在披露不詳細(xì)、公開不及時(shí)以及公布不通暢等現(xiàn)象，距離透明要求仍有差距。由于預(yù)算公開透明不足，外部群體對(duì)預(yù)算信息的獲知程度有限，進(jìn)而阻礙了其對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)督。

六、結(jié) 語

本文基于新《預(yù)算法》頒布實(shí)施構(gòu)建準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，考察了財(cái)政立法對(duì)財(cái)政支出效率的影響。研究表明：第一，新《預(yù)算法》對(duì)地方政府財(cái)政支出效率的影響效應(yīng)不僅在經(jīng)濟(jì)意義上不明顯，而且從統(tǒng)計(jì)分析來看也不顯著。在替換政策沖擊變量、改變模型方式以及重估財(cái)政支出效率后，上述結(jié)論依然成立；第二，新《預(yù)算法》未產(chǎn)生預(yù)期效果并不是其他政策干擾的結(jié)果，也不是由區(qū)域異質(zhì)性影響效應(yīng)造成的；第三，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，囿于預(yù)算實(shí)踐，根據(jù)新《預(yù)算法》文本內(nèi)容推演出來的路徑機(jī)制均未得到實(shí)證驗(yàn)證。究其原因，這和我國預(yù)算未實(shí)現(xiàn)全口徑管理、預(yù)算部門能力不足、預(yù)算程序有待完善以及財(cái)政透明度不高等密切相關(guān)。

本文研究發(fā)現(xiàn)可為我國現(xiàn)代預(yù)算制度下一步完善方向提供一些參考。一是現(xiàn)代預(yù)算制度要將“全面規(guī)范”作為其他標(biāo)準(zhǔn)的前提和基礎(chǔ)，從將政府所有財(cái)政收支納入管理的目標(biāo)出發(fā)，簡化合并現(xiàn)有“四本預(yù)算”，完善全口徑預(yù)算管理體系。二是增強(qiáng)預(yù)算透明度，加強(qiáng)預(yù)算管理信息化水平。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算公開的信息內(nèi)容，明確預(yù)算公開的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，并借助信息技術(shù)構(gòu)建兼顧信息公開和預(yù)警監(jiān)督的預(yù)算公開平臺(tái)，不斷提升預(yù)算信息公開質(zhì)量和可獲取性。三是硬化預(yù)算約束，健全預(yù)算執(zhí)行管理體系。嚴(yán)格預(yù)算控制、核算和決算，無預(yù)算不支出，硬化預(yù)算約束。完善優(yōu)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制和范圍，加快預(yù)算資金下達(dá)進(jìn)度，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程管理。四是健全預(yù)算監(jiān)督體系，加強(qiáng)監(jiān)督效能。進(jìn)一步完善人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等制度體系，強(qiáng)化人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督力量，加大社會(huì)監(jiān)督力度。加強(qiáng)多主體監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動(dòng)，完善全過程監(jiān)督機(jī)制，提高預(yù)算監(jiān)督整體效能。五是深化預(yù)算績效管理，提升資金使用效益。優(yōu)化預(yù)算績效管理制度，擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍，提升評(píng)價(jià)質(zhì)量。加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排的銜接，形成評(píng)價(jià)、反饋、整改、提升的良性循環(huán)。