陳 鐸 王艷彬

（1.河南省第二地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查院有限公司，河南 鄭州 450001；2.河南富饒土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，河南 鄭州 450000）

0 引言

用地預(yù)審制度的研究多基于預(yù)審制度存在的問題及改進(jìn)[1-2]、技術(shù)軟件在土地預(yù)審中的應(yīng)用[3-4]、用地預(yù)審的項(xiàng)目實(shí)踐[5—6]、用地預(yù)審制度變遷的邏輯分析[7]等方面。河南省出臺(tái)《河南省自然資源廳關(guān)于推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（豫自然資規(guī)〔2019〕2號(hào)），決定將建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審勘察論證與規(guī)劃選址論證合并辦理，減輕建設(shè)單位項(xiàng)目負(fù)擔(dān)，提高論證效率。本文基于新形勢(shì)下用地預(yù)審與規(guī)劃選址論證合并辦理背景，以沙潁河防洪治理工程為依托，總結(jié)出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址論證辦理的基本程序與方法。

1 辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的必要性

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十二條、二十三條以法條的形式解釋了建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審是建設(shè)項(xiàng)目前期可研批復(fù)的重要依據(jù)；是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)先安排的合理性和適宜性審查；是建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的前置條件之一，奠定了建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度出臺(tái)的法律基礎(chǔ)。建設(shè)項(xiàng)目選址和用地預(yù)審不僅是土地供應(yīng)的第一道“閘門”，也是國土空間用途管制的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著源頭把關(guān)作用，以出具用地預(yù)審與選址意見書為標(biāo)志。

2 用地預(yù)審與選址論證辦理基本的程序與方法

2.1 項(xiàng)目概況

沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程總體位于河南省平頂山市境內(nèi)，路線呈東西走向，為白龜山水庫下游李苗路沙河大橋（K0+500.00）至市界區(qū)間河段（K51+381.00）。該工程治理范圍東西跨度總長(zhǎng)50.88km，治理范圍為湛河區(qū)苗侯村至葉縣鄧?yán)钹l(xiāng)馬灣村，項(xiàng)目涉及平頂山市湛河區(qū)、高新區(qū)和葉縣。項(xiàng)目永久占地共計(jì)2446.62畝（163.1082公頃）。

2.2 建設(shè)依據(jù)

沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程列入國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部下發(fā)的《“十四五”解決水利防洪排澇薄弱環(huán)節(jié)實(shí)施方案》，平頂山高新區(qū)管委會(huì)、葉縣人民政府、湛河區(qū)人民政府承諾將該工程用地布局及規(guī)模（含空間矢量信息）統(tǒng)籌納入正在編制的規(guī)劃期至2035 年的國土空間總體規(guī)劃及一張圖，以保證工程建設(shè)用地需求。

2.3 技術(shù)處理工作

2.3.1 資料收集工作

土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫（TDGHDL）、生態(tài)保護(hù)紅線圖斑（STBHHX）、永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)（YJJBNTCBQTB）、耕地質(zhì)量等級(jí)數(shù)據(jù)庫、城市周邊范圍線及影像圖、城/鎮(zhèn)鄉(xiāng)總體規(guī)劃、項(xiàng)目地災(zāi)、地震、防洪等專項(xiàng)規(guī)劃、待用地邊界的2000 坐標(biāo)征地紅線、土地定界報(bào)告地形圖。

2.3.2 數(shù)據(jù)處理分析重點(diǎn)

使用“Argis”軟件，建立沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程數(shù)據(jù)庫，利用疊置分析法處理統(tǒng)計(jì)占地?cái)?shù)據(jù)；使用柵格配準(zhǔn)法制作圖紙。通過數(shù)據(jù)收集處理合理確定用地規(guī)模、確定是否占用基本農(nóng)田和論證規(guī)劃選址方面的協(xié)調(diào)關(guān)系。數(shù)據(jù)處理分析的重點(diǎn)如下：

（1）在Arcgis中通過與該縣最新年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫（DLTB）相套合，統(tǒng)計(jì)農(nóng)用地、未利用地、建設(shè)用地三大類結(jié)果，數(shù)據(jù)結(jié)果計(jì)入建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審申請(qǐng)表，供國土部門審查。

（2）通過征地紅線與該縣規(guī)劃數(shù)據(jù)（TDGHDL）相套合，確定占地面積，符合規(guī)劃情況，建設(shè)用地符合，農(nóng)用地和未利用地不符合，不符合用地需要編寫土地調(diào)整方案及實(shí)施影響評(píng)價(jià)。

（3）通過與該縣永久基本農(nóng)田圖斑（YJJBNTTB）相套合，確定基本農(nóng)田面積，占用基本農(nóng)田的需要編制基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案。

（4）通過與生態(tài)保護(hù)紅線（STBHHX）相套合，如果跨越生態(tài)保護(hù)紅線，需分析論證不可避免性。

（5）占用永久基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目/線性工程占用耕地100 公頃以上的建設(shè)項(xiàng)目占用耕地達(dá)到用地總面積50%以上，有國家審批的項(xiàng)目/塊狀工程占用耕地70公頃以上建設(shè)項(xiàng)目，需組織勘察論證。

（6）對(duì)國家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以及確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目是否已經(jīng)組織建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)并出具評(píng)審論證意見。

（7）與相關(guān)部門復(fù)函分析交叉關(guān)系，征求意見。

2.3.3 數(shù)據(jù)處理分析結(jié)果

沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程項(xiàng)目用地通過與2020 年度國土變更調(diào)查成果（DLTB）套合，項(xiàng)目申請(qǐng)用地范圍內(nèi)2020 年度國土變更調(diào)查成果現(xiàn)狀情況為：項(xiàng)目占用農(nóng)用地44.7596 公頃（耕地16.5876 公頃，不涉及占用永久基本農(nóng)田）、建設(shè)用地107.2175 公頃、未利用地11.1311 公頃，項(xiàng)目用地總規(guī)模163.1082 公頃?，F(xiàn)狀占地情況表填入建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審申請(qǐng)表，供國土部門審查。

通過與土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫圖斑套合，沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程項(xiàng)目用地總規(guī)模163.1082公頃，規(guī)劃地類情況為農(nóng)用地27.8984 公頃（耕地16.4367 公頃），建設(shè)用地111.4333 公頃，未利用地23.7765 公頃。由于項(xiàng)目用地不符合《湛河區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2010-2020 年)調(diào)整方案》、《高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2010-2020 年)調(diào)整方案》、《葉縣土地利用總體規(guī)劃(2010-2020年)調(diào)整方案》，需要將不符合規(guī)劃的原規(guī)劃農(nóng)用地27.8984 公頃、原規(guī)劃未利用地23.7765公頃調(diào)整為規(guī)劃建設(shè)用地，以滿足該項(xiàng)目用地需求。所需的新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)來源于省級(jí)預(yù)留，并編制土地調(diào)整方案及實(shí)施影響評(píng)價(jià)。

通過與永久基本農(nóng)田圖斑、生態(tài)保護(hù)紅線相套合，項(xiàng)目不占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線，不需要勘察論證。根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2021〕14 號(hào)）文件河道治理工程項(xiàng)目用地，不屬于建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)范圍。由平頂山水利局向林業(yè)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、交通局、氣象局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等發(fā)函，征求沙潁河（葉縣河段）防洪治理工程意見。

3 建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審材料

辦理建設(shè)用地預(yù)審與選址論證，需準(zhǔn)備以下材料：

（1）申請(qǐng)表（主要包括建設(shè)項(xiàng)目概況、建設(shè)依據(jù)、用地規(guī)模、申請(qǐng)單位基本情況等內(nèi)容）。

（2）建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審申請(qǐng)報(bào)告（主要包括項(xiàng)目概述、選址論證方案、項(xiàng)目選址論證、項(xiàng)目用地分析、結(jié)論和建議、附件等內(nèi)容）。

（3）省轄市或縣級(jí)自然資源主管部門初審意見。

（4）建設(shè)依據(jù)（項(xiàng)目建議書批復(fù)文件、項(xiàng)目列入相關(guān)規(guī)劃文件或相關(guān)政策文件）及項(xiàng)目可研報(bào)告。

（5）標(biāo)注項(xiàng)目用地范圍的土地利用總體規(guī)劃圖、土地利用現(xiàn)狀圖、占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田示意圖和補(bǔ)劃現(xiàn)狀圖、項(xiàng)目用地范圍的現(xiàn)狀地形圖、建設(shè)項(xiàng)目與城鄉(xiāng)總規(guī)位置對(duì)比圖。

（6）項(xiàng)目不位于規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)的需要提供土規(guī)修改方案和論證報(bào)告，涉及占用永農(nóng)的需提供補(bǔ)劃方案，并組織專家現(xiàn)場(chǎng)踏勘論證。

（7）項(xiàng)目用地邊界拐點(diǎn)坐標(biāo)、占永久基本農(nóng)田拐點(diǎn)坐標(biāo)表、補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田拐點(diǎn)坐標(biāo)表，坐標(biāo)系為2000國家大地坐標(biāo)系。

申請(qǐng)人通過“自然資源部行政審批網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)”進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，并在收到項(xiàng)目受理通知書后，批復(fù)之前將紙質(zhì)材料通過郵寄等方式送達(dá)自然資源部政務(wù)大廳。

4 用地預(yù)審制度調(diào)整差異

對(duì)比新時(shí)代多審合一背景下建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審實(shí)踐項(xiàng)目、中華人民共和國國土資源部68 號(hào)令與42 號(hào)令，得出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與規(guī)劃選址論證的調(diào)整情況（見表1）。

（1）用地預(yù)審與規(guī)劃選址論合并審批。審批材料手續(xù)流程由繁到簡(jiǎn)，事前不需要提供地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估和壓覆重要礦產(chǎn)評(píng)估，改為事后完成災(zāi)害性評(píng)估和壓覆礦產(chǎn)資源登記。適當(dāng)縮小用地預(yù)審范圍，不涉及新增建設(shè)用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)使用已批準(zhǔn)建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，可不進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，有助于加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

（2）用地預(yù)審對(duì)耕地尤其是永久基本農(nóng)田的要求逐漸細(xì)化重視，由簡(jiǎn)到繁。辦理預(yù)審時(shí)對(duì)于占用基本農(nóng)田或其它耕地規(guī)模較大時(shí)應(yīng)新增組織勘察論證。

5 結(jié)束語

總之，防洪水利工程建設(shè)用地布局多為線狀、帶狀布局，多跨區(qū)縣，其用地預(yù)審與選址論證辦理涉及縱橫向?qū)徟M向過程中，審批批復(fù)過程中涉及不同區(qū)縣相同內(nèi)容的重復(fù)性審查，涉及部門多?？v向過程中，需要各級(jí)政府逐級(jí)審批，流程緩慢。防洪治理工程建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址論證的辦理作為前期工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是水利工程建設(shè)的重點(diǎn)工作。項(xiàng)目立項(xiàng)前，建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與規(guī)劃選址意見書，為項(xiàng)目早日實(shí)施提供保證。