陳 薈,李 晨 程

(西南大學(xué) 西南民族教育與心理研究中心,重慶400715)

鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié),是深化教育改革的核心領(lǐng)域。鄉(xiāng)村教師是以“鄉(xiāng)村地理場域”和“教師職業(yè)身份”所規(guī)定的一種社會角色。自古以來,他們棲身鄉(xiāng)村社會,具有知識精英的地位,為鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供必要的文化輸出和智力支持。時至今日,鄉(xiāng)村教師的生活空間經(jīng)歷了從“鄉(xiāng)村沉浸”到“鄉(xiāng)村脫嵌”的重大歷史變遷,儼然形成了一個“懸浮”于鄉(xiāng)村社會生活之外的特殊群體,其發(fā)展愈加受到國家政策的強烈影響。尤其是21世紀以來,我國不斷加強鄉(xiāng)村治理、深化農(nóng)村綜合改革,從“三農(nóng)”問題,到“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè),再到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實施,鄉(xiāng)村的教育民生工程一直備受矚目。處在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點,鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的使命正逐漸由服務(wù)全面建成小康社會向服務(wù)鄉(xiāng)村振興和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家過渡[1],鄉(xiāng)村教師被寄予更高的社會期望。眾所周知,鄉(xiāng)村教育振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分,對鄉(xiāng)村全面振興具有巨大的促進作用,而鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)又是鄉(xiāng)村教育振興的重中之重。但與之相悖,鄉(xiāng)村學(xué)校教師數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)失衡、能力不強等問題日益嚴峻。為化解鄉(xiāng)村教師“下不去、留不住、教不好”的現(xiàn)實困境,近年來,我國政府出臺了支持鄉(xiāng)村教師發(fā)展的系列文件,涉及師資補充、生活待遇、教師編制、職稱評聘、能力素質(zhì)等多層面。鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的工作路線及綱領(lǐng)日趨專業(yè)化、系統(tǒng)化。政策文本為考察國家治理的內(nèi)部動力學(xué)提供了科學(xué)依據(jù)[2],對了解政策制定過程、批判性政策評估也頗具價值。鑒于此,本研究從政策工具的視角嘗試分析21世紀以來鄉(xiāng)村教師政策促進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策成效,以期厘清政策遺留問題與疏漏,防御政策制定和執(zhí)行的潛在風(fēng)險,進一步優(yōu)化和完善鄉(xiāng)村教師政策工具的使用與配置。

一、分析框架與分析方法

(一)政策選擇

本研究以2000年1月1日至2021年12月31日為檢索時間段,以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“鄉(xiāng)村教育”“鄉(xiāng)村教師”為主題詞,系統(tǒng)檢索中共中央、國務(wù)院、教育部、財政部、國家發(fā)展改革委等官方網(wǎng)絡(luò)平臺的相關(guān)文件。共計檢索到48份與鄉(xiāng)村教師有關(guān)的政策文本(詳見表1),并參照以下標準進行了遴選:其一,發(fā)文機構(gòu)是中共中央和國務(wù)院以及國務(wù)院下屬各部委或其他特設(shè)直屬機構(gòu);其二,發(fā)文內(nèi)容與鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)密切相關(guān);其三,發(fā)文類型為法律條例、改革方案、指導(dǎo)意見、計劃通知等,不包括各類報告、講話。

表1 我國鄉(xiāng)村教師相關(guān)政策文件

(二)分析框架

政策工具是政府及相關(guān)職能部門為解決某一社會問題或?qū)崿F(xiàn)政策目標而采取的具體手段和方式[3]。作為當代公共管理研究的重要領(lǐng)域,任何一項理想的政策設(shè)計都離不開合理、系統(tǒng)、科學(xué)的政策工具選擇。只有選擇合理、系統(tǒng)、科學(xué)的政策工具,才能通過平衡工具結(jié)構(gòu)與功能優(yōu)勢互補,實現(xiàn)政策回饋,達到政策預(yù)期效果。

依據(jù)不同的標準,政策工具的分類也有所區(qū)別?！昂商m經(jīng)濟學(xué)家科臣(E. S.Kirschen)最早試圖對政府工具加以分類……他整理出64種一般化工具,但未加以系統(tǒng)理論分析”[4]。美國學(xué)者施耐德(A.Schneider)和英格拉姆(H.Ingram)從政府行為何以引導(dǎo)目標群體的行為方法的角度,將政策工具分為權(quán)威型、激勵型、能力建設(shè)型、象征及勸告型、學(xué)習(xí)型[5]。加拿大學(xué)者豪利特(M. Howlett)和拉米什(M. Ramesh)“根據(jù)政策工具的強制性程度來分類,將政策工具從宏觀上分為自愿性工具(非強制性工具)、強制性工具和混合性工具三類”[6]。美國學(xué)者麥克唐納(L. M.McDonnel)和艾莫爾(R. F.Elmore)根據(jù)政策工具所希望達到的目標,將其劃分為命令型、激勵型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)改革型和勸誡型[7]。

相較其他學(xué)者的政策工具分類,麥克唐納和艾莫爾更關(guān)注在具體環(huán)境下利用各類政策工具最大限度地達成理想目標,以及各類政策工具的使用前提、執(zhí)行成本等。這一政策工具分類方法能夠在復(fù)雜政策環(huán)境下敏銳地捕捉問題的關(guān)鍵要素,對政策制定者、管理者、實施者以及政策工具的功能與使用進行微觀解構(gòu),找到政策空白、沖突、重復(fù)、補充的重點內(nèi)容,從而為確定涉及復(fù)雜、多重管轄權(quán)問題的優(yōu)先事項和彌補差距提供科學(xué)理路,是目前公共政策研究領(lǐng)域的重要權(quán)威方法論之一,得到學(xué)界的廣泛認可。另外,麥克唐納和艾莫爾曾將美國新進教師素質(zhì)和能力下降問題作為分析對象,對各類政策工具的彈性選擇與使用傾向進行了合理解釋,如政府可以采取命令型工具要求教師應(yīng)聘者必須通過資格能力測試,或者采取激勵型工具向新入職教師提供額外工資補償,以及采用能力建設(shè)型工具來強化州級教師培訓(xùn)[8]。我國的鄉(xiāng)村教師政策是“孕育國情民性”的產(chǎn)物,若有“深耕傳統(tǒng)與本土”的研究方法和理論,或許能夠更大限度地為社會“解毒”,消除社會性病征,但目前而言,我國學(xué)界仍未形成成熟的、充分契合我國國情的特色研究方法及相關(guān)理論。而麥克唐納和艾莫爾的研究案例與我國鄉(xiāng)村教師政策干預(yù)的思路高度一致,能夠有效闡釋和破解我國鄉(xiāng)村教師“下不去、留不住、教不好”等現(xiàn)實問題,具有借鑒意義和參考價值。

1.X維度:鄉(xiāng)村教師政策工具類型

依據(jù)麥克唐納與艾莫爾的分析框架,本研究對鄉(xiāng)村教師政策文本進行分類檢視,將橫向維度的政策工具類型分為命令型、激勵型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)改革型、勸誡型。

命令型政策工具是指規(guī)范某一社會群體行為的要求或?qū)`背規(guī)則的人所實施的處罰[7],常使用“落實”“必須”“禁止”等詞語表述。關(guān)于鄉(xiāng)村教師的命令型政策工具常用詞語包括“師德考核”“補助標準”“待遇保障”“禁占編制”等。激勵型政策工具是指給予個體或機構(gòu)物質(zhì)獎勵以促進目標群體的行動或服務(wù)[7],常使用“投入”“撥款”“獎勵”等詞語表述。關(guān)于鄉(xiāng)村教師的激勵型政策工具常用詞語則包括“資源投入”“待遇補償”“財政支持”“從教獎勵”等。能力建設(shè)型政策工具是指依靠教育、培訓(xùn)、指導(dǎo)等方式提升目標群體的綜合能力[7],常使用“培養(yǎng)”“培訓(xùn)”“教育”等詞語表述。關(guān)于鄉(xiāng)村教師的能力建設(shè)型政策工具常用詞語則包括“師德培育”“專家指導(dǎo)”“輪崗走教”“教研整合”等。系統(tǒng)改革型政策工具是指通過改革以調(diào)整個人或機構(gòu)的權(quán)力,繼而完善公共服務(wù)制度[7],常使用“改革”“改善”“整合”等詞語表述。關(guān)于鄉(xiāng)村教師的系統(tǒng)改革型政策工具常用詞語則包括“調(diào)劑編制”“縣管校聘”“購買服務(wù)”“國培計劃”等。勸誡型政策工具是指采用引導(dǎo)信號向目標群體傳遞價值意念,引導(dǎo)目標群體依據(jù)政策目標自覺調(diào)整行為[9],常使用“引導(dǎo)”“鼓勵”“宣傳”等詞語表述。關(guān)于鄉(xiāng)村教師的勸誡型政策工具常用詞語則包括“師德引導(dǎo)”“鼓勵支教”“模范表彰”“學(xué)習(xí)榜樣”等。在二維分析框架下,本研究將上述五種政策工具作為橫軸(X維度),以此為基礎(chǔ)開展計量分析。

2.Y維度:鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)領(lǐng)域

本研究對鄉(xiāng)村教師政策文本進行精化處理,依據(jù)鄉(xiāng)村教師政策內(nèi)容要素及屬性將其劃分為師德建設(shè)、師資補充、生活待遇、教師編制、職稱評聘、城鄉(xiāng)流動、能力素質(zhì)、榮譽制度八大主題[8]。在二維分析框架下,本研究將上述鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)八大主題作為縱軸(Y維度),以此為基礎(chǔ),對鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)不同領(lǐng)域的政策工具進行檢視

基于上述分析,本研究最終建立“基于政策工具的鄉(xiāng)村教師政策二維分析框架”(見圖1)。

圖1 基于政策工具的鄉(xiāng)村教師政策二維分析框架

(三)編碼統(tǒng)計

編碼統(tǒng)計是鄉(xiāng)村教師政策工具的分析基礎(chǔ)。本研究基于麥克唐納與艾莫爾的政策工具分析框架,分析各類政策的基本內(nèi)容,概括政策工具類型、關(guān)鍵詞等編碼信息。在微觀分析過程中,本研究聚焦政策文本關(guān)涉的問題及解決措施,參照“政策主題-政策工具類型”的編碼方式,對政府文件相關(guān)內(nèi)容進行逐句編碼,類歸所屬政策工具,建立“我國鄉(xiāng)村教師政策文本的分析單元編碼”(詳見表2)。

表2 我國鄉(xiāng)村教師政策文本的分析單元編碼

二、鄉(xiāng)村教師政策的計量分析

本研究依據(jù)麥克唐納與艾莫爾的分析框架,通過分析發(fā)現(xiàn),21世紀以來我國鄉(xiāng)村教師政策工具的使用與分布呈現(xiàn)較明顯的不均衡現(xiàn)象。

其一,我國鄉(xiāng)村教師政策工具的使用聚類現(xiàn)象突出(見圖2、表3)。第一類是使用頻次最高的命令型工具,共計出現(xiàn)323次,占比31.54%。第二類是使用頻次較高的能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)改革型工具,分別出現(xiàn)228次、185次,分別占比22.27%、18.07%;第三類是使用頻次較低的激勵型工具、勸誡型工具,分別出現(xiàn)149次、139次,分別占比14.55%、13.57%。

圖2 我國鄉(xiāng)村教師政策的工具類型分布

其二,在不同的政策主題下或在鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)領(lǐng)域的不同維度,我國鄉(xiāng)村教師政策工具的使用頻次差異顯著(見圖3、表3)。在能力素質(zhì)維度,政策工具使用頻次最多,共計264次,占比為25.78%。在生活待遇維度、師資補充維度,政策工具使用頻次較多,分別為211次、200次,占比分別為20.61%、19.53%。在教師編制維度、城鄉(xiāng)流動維度,政策工具使用頻次較少,分別出現(xiàn)104次、95次,占比分別為10.16%、9.28%。在職稱評聘方面、師德建設(shè)方面、榮譽制度方面,政策工具使用頻次最少,分別出現(xiàn)60次、50次、40次,占比分別為5.86%、4.88%、3.90%。

圖3 我國鄉(xiāng)村教師政策的主題分布

表3 我國鄉(xiāng)村教師政策主題與政策工具二維分布

三、鄉(xiāng)村教師政策工具的使用成效與問題檢視

通過檢視我國鄉(xiāng)村教師政策工具的使用和分布情況,發(fā)現(xiàn)一系列政策實施在取得一定成效的同時,也存在著許多問題。

(一)鄉(xiāng)村教師政策體系初步確立,但部分建設(shè)領(lǐng)域政策供給相對缺失

鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化教育改革的系統(tǒng)工程,內(nèi)含政策體系完善訴求。依據(jù)麥克唐納與艾莫爾的分析框架發(fā)現(xiàn),我國鄉(xiāng)村教師政策體系已初步確立,總體呈現(xiàn)“縱橫交錯”的經(jīng)緯格局。以鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)為主題,分別深入不同層面,通過目標對象與支持體系的聚合作用,構(gòu)建政策體系,最大限度地正向回饋每一位鄉(xiāng)村教師,為我國鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)提供全方位、多層次、系統(tǒng)化政策保障。橫向檢視鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)領(lǐng)域(Y軸)各維度,能力素質(zhì)、師資補充、生活待遇等主題區(qū)間政策供給相對充足,教師編制、城鄉(xiāng)流動、職稱評聘等主題區(qū)間政策供給則相對欠缺,這一現(xiàn)象與政策主題及政策執(zhí)行實效相關(guān)。

具體而言,能力素質(zhì)、師資補充、生活待遇等方面集中反映了鄉(xiāng)村教師“下不去、留不住、教不好”的突出問題,是鄉(xiāng)村教師政策關(guān)注和建構(gòu)的焦點。因此,近年來,“碩師計劃”“特崗計劃”“免師計劃”等一系列教育改革漸入“深水區(qū)”,財政性梯度補償機制不斷完善,推動了鄉(xiāng)村教師群體可持續(xù)性、專業(yè)化發(fā)展。截至2018年底,我國共招聘75.4萬名特崗教師到鄉(xiāng)村執(zhí)教,覆蓋中西部1千多個縣的3萬余所鄉(xiāng)村幼兒園及中小學(xué)校,年度財政撥款45億元,惠及中西部8萬余所鄉(xiāng)村學(xué)校的127萬名教師[10]。2019年至2021年,我國又招聘了近29萬人,其中2019年招聘10萬人,2020年招聘10.5萬人,2021年招聘8.4萬人[11]。反觀教師編制、城鄉(xiāng)流動、職稱評聘等主題區(qū)間政策供給相對缺失,常常因起點高、阻力大、見效慢等一系列困境遭到?jīng)Q策主體的回避。由于城鄉(xiāng)差異影響,鄉(xiāng)村教師群體長期處在劣勢地位,被動、觀望、坐等習(xí)慣削弱了其作為鄉(xiāng)土知識精英的自治意識[12],更在換崗、分流、辭聘等問題上承擔底層風(fēng)險?？v使優(yōu)質(zhì)師資補充能夠在某種程度上促進教師編制、城鄉(xiāng)流動、職稱評聘等方面顯性增值,也需深入推敲。此外,教師編制、城鄉(xiāng)流動、職稱評聘等主題內(nèi)容設(shè)計需審慎觀照我國現(xiàn)行人事管理制度,政策執(zhí)行離不開政府部門通力合作。但目前,經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)村地區(qū)基層單位普遍缺乏系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制與服務(wù)運行機制,具有獨立意識的鄉(xiāng)村治理者其行動往往在職責理性與經(jīng)濟理性間動態(tài)交換,徘徊于國家制度與鄉(xiāng)村人情的衡量[13],系統(tǒng)改革存在利益主體博弈沖突、操作風(fēng)險高、反饋周期長等諸多現(xiàn)實疑難問題。鑒于此,精準定位、精準規(guī)劃、精準供給薄弱建設(shè)領(lǐng)域政策,理應(yīng)作為往后鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)工作的重要內(nèi)容。

(二)國家相關(guān)部門協(xié)同頒行鄉(xiāng)村教師政策,但參與主體聚類形式單一

鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)作為一項系統(tǒng)性的教育民生工程,關(guān)涉利益諸多、問題繁復(fù),需要多方主體協(xié)同參與建言獻策。我國鄉(xiāng)村教師政策的制定總體呈現(xiàn)中共中央、國務(wù)院及所屬部委“共商共治”趨勢,形成“聯(lián)合商榷,協(xié)同推進”的工作機制,以期最大限度地保障相關(guān)政策的落實。例如《教師教育振興行動計劃(2018—2022年)》(教師〔2018〕2號)的頒布,就是根據(jù)目標群體特殊性及建構(gòu)維度寬泛性的特征,由教育部、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源和社會保障部、中央編辦等五部門“共商共治”的結(jié)果。

然而,國務(wù)院及所屬部委在“聯(lián)合商榷,協(xié)同推進”的同時一定程度上出現(xiàn)了參與主體的聚類單一現(xiàn)象。就決策主體參與度而言,國務(wù)院、教育部、財政部所署名的政策占比分別為45.83%、54.17%、31.25%,其他部委所署名的政策占比則很小,總體呈現(xiàn)出“國務(wù)院統(tǒng)籌主導(dǎo),教育部重點負責、財政部協(xié)同共治”的基本布局。誠然,這一布局在很大程度上反映了教育部在推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)工作中的權(quán)力優(yōu)勢和責任擔當,但繁復(fù)的鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)系統(tǒng)工程僅靠少數(shù)政府部門可謂“心余力絀”。無論是“中西部鄉(xiāng)村中小學(xué)首席教師崗位計劃試點工作”,還是“銀齡講學(xué)計劃”,以及縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師交流輪崗,皆需要國家發(fā)展改革委、人力資源和社會保障部、中央編辦等多方協(xié)同,聯(lián)合推進。由此觀之,廓清國家各部委職能權(quán)限,協(xié)同多方參與政策設(shè)計,是鄉(xiāng)村教師政策的優(yōu)化理路。

(三)政策工具組合類型多元,但系統(tǒng)化協(xié)作程度不高

教育政策工具配置是一項兼顧價值負載與預(yù)期目標的系統(tǒng)工程。無論何種政策工具皆有其本質(zhì)屬性,離不開一般性假設(shè)前提或作用情境,否則難以抵達政策理想與預(yù)期目標[14]?？疾爨l(xiāng)村教師隊伍建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)政策工具配置的系統(tǒng)化程度發(fā)現(xiàn),政策工具組合類型多樣化,但政策主題內(nèi)外銜接仍舊存在縫隙,整體性、協(xié)調(diào)性明顯不足。

通過“政策工具分類(X軸)—鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)領(lǐng)域(Y軸)”二維分析框架,檢視鄉(xiāng)村教師政策八大主題與政策工具的配置使用情況,發(fā)現(xiàn)師德建設(shè)主題普遍采用“命令型政策工具+能力建設(shè)型政策工具”的組合形式,輔以勸誡型政策工具,但關(guān)于考評獎懲、責任監(jiān)督、教育培訓(xùn)、宣傳引導(dǎo)等方案的細節(jié)性表述相對缺失。師資補充主題與政策工具配置相對均衡,涉及財政專項補償、公費定向培養(yǎng)、鼓勵鄉(xiāng)村支教等多樣化、特色化渠道。生活待遇主題普遍采用“命令型政策工具+激勵型政策工具”的組合形式,但中央與地方財政承擔比例及專項補助金額尚未明確基本參考限度,艱苦偏遠地區(qū)鄉(xiāng)村教師面臨潛在的生存風(fēng)險。教師編制主題使用命令型政策工具最多,系統(tǒng)改革型政策工具次之,但命令型政策工具過溢則會削弱政策“在地化”操作彈性,且加劇權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中利益主體博弈沖突。職稱評聘主題一般采用“命令型政策工具+系統(tǒng)改革型政策工具”的組合形式。目前雖有城市教師晉升高級職稱應(yīng)有一年以上鄉(xiāng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教經(jīng)歷等準入條件,卻沒有關(guān)于城市教師下鄉(xiāng)教學(xué)期間績效的制度性考核評級。如何確保城市教師主動流向偏遠地區(qū)薄弱學(xué)校,是否僅在規(guī)定年限內(nèi)達到教學(xué)流動要求即允許參評,其正義尺度值得商榷。城鄉(xiāng)流動主題以系統(tǒng)改革型政策工具為主導(dǎo),聚焦縣管校聘制度改革,但部分政策滲透力弱、配套措施匱乏、操作難度較大。能力素質(zhì)主題使用能力建設(shè)型政策工具最多,并輔以命令型、激勵型、系統(tǒng)改革型、勸誡型政策工具,在固定培訓(xùn)學(xué)時、保障教研經(jīng)費、專家指導(dǎo)交流、鼓勵在職深造等多種措施支持下,相關(guān)政策逐漸成熟。榮譽制度主題普遍采用“激勵型政策工具+勸誡型政策工具”的組合形式,物質(zhì)獎勵與精神表彰偕行,最大限度地激發(fā)目標群體內(nèi)部動機。綜上所述,開放思維,突破傳統(tǒng)思維習(xí)慣,辯證地審視政策工具配置所需人、物、環(huán)境三要素及其相互關(guān)系,理應(yīng)作為鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)工作的重要內(nèi)容。

(四)政策工具使用重心遷移,但命令型工具仍舊過溢

政治環(huán)境是影響教育政策工具配置的重要因素之一[15]。一般而言,民主政治氛圍下的教育政策工具配置往往引導(dǎo)公眾廣泛參與,注重人文關(guān)懷。通過政策工具分類檢視發(fā)現(xiàn),近年來,我國鄉(xiāng)村教師政策工具使用重心逐漸由命令型政策工具向能力建設(shè)型政策工具過渡,政策執(zhí)行正轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椈貞?yīng)社會焦慮、釋放公共權(quán)力、呼喚輿論監(jiān)督的系統(tǒng)工程。除命令型政策工具之外,能力建設(shè)型政策工具是激勵型、系統(tǒng)改革型、勸誡型政策工具的1.23～1.64倍。究其根源,一是受能力建設(shè)型政策工具本身的價值閾限影響。這類政策工具依托以下三個假設(shè)情境:目標群體沒有實現(xiàn)政策目的的能力;政府投入人力、財力、物力資源后能促使施政主體達到既定目的;賦予目標群體自主選擇權(quán)[16]。聚焦鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)領(lǐng)域,能力建設(shè)型政策工具涉及師德建設(shè)、師資補充、職稱評聘、城鄉(xiāng)流動、能力素質(zhì)等多個政策主題。誠然,該政策工具存在管理成本高、反饋周期長等劣勢,但從動力原點形塑鄉(xiāng)村教師群體、發(fā)掘其價值潛能,恰是鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的根本之策。二是能力建設(shè)型政策工具與鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)訴求非常契合。從長遠而言,鄉(xiāng)村教師群體可持續(xù)、專業(yè)化發(fā)展取決于其自身行動潛能。能力建設(shè)型政策工具以提升鄉(xiāng)村教師群體的職業(yè)道德、綜合素質(zhì)、專業(yè)能力等作為政策目標,在鄉(xiāng)村教師政策工具配置中受到青睞。

反觀命令型政策工具,其使用頻次是能力建設(shè)型、激勵型、系統(tǒng)改革型、勸誡型政策工具的1.42～2.32倍,憑借其成本低、效力強等顯性優(yōu)點在鄉(xiāng)村教師政策中得以廣泛使用。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及教育改革的核心領(lǐng)域,鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)工作逐漸深入,國務(wù)院及所屬部委之間的協(xié)作也一直處于積極的調(diào)適狀態(tài)。命令型政策工具使用過溢則會導(dǎo)致政策僵化,降低公眾參與度,甚至激化多方?jīng)Q策主體矛盾。值得關(guān)注的是,勸誡型政策工具使用頻次最少,占比僅為13.57%。該政策工具以引導(dǎo)性話語傳遞某種觀念或行為,政策效力難以預(yù)測,但通過對行動主體進行社會主義核心價值觀的引導(dǎo),能從其內(nèi)部激發(fā)行為動機或精神力量,這與鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的長遠目標吻合。由此觀之,在鄉(xiāng)村教師政策工具配置過程中,勸誡型工具的使用亟須加強。

四、鄉(xiāng)村教師政策工具的優(yōu)化方略

國家教育政策是推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)工作的前提。鄉(xiāng)村教師政策工具的選擇及組合應(yīng)注重科學(xué)性、系統(tǒng)性、高效性,進一步完善鄉(xiāng)村教師政策體系,促進鄉(xiāng)村教師群體可持續(xù)、專業(yè)化發(fā)展。

(一)關(guān)注鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)薄弱領(lǐng)域,完善鄉(xiāng)村教師政策供給體系

精準聚焦鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)薄弱領(lǐng)域,靶向施策,注重長效機制,是我國鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)工作的肯綮所在。近年來,我國鄉(xiāng)村教師政策供給體系初步確立,但還不完善。結(jié)合教師編制、城鄉(xiāng)流動、職稱評聘等領(lǐng)域政策供給相對缺失的情況,本研究提出以下政策建議。第一,建構(gòu)鄉(xiāng)村教師資源大數(shù)據(jù)平臺,為薄弱領(lǐng)域政策供給“量體裁衣”。國家相關(guān)部門理應(yīng)對鄉(xiāng)村教師換崗、分流、辭聘等一系列數(shù)據(jù)進行挖掘、分析、建模,繪制鄉(xiāng)村教師資源地圖[17],通過教育公共服務(wù)平臺實時監(jiān)測鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校教師資源的層級分布狀況,聯(lián)合教育部、人力資源和社會保障部、國家發(fā)展改革委、中央編辦等出臺專項政策細則,以期均衡優(yōu)質(zhì)人才資源配置。第二,廓清教育行政部門的鄉(xiāng)村教師資源配置權(quán)限,優(yōu)化財政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)。教育部、人力資源和社會保障部、財政部等理應(yīng)協(xié)同推進城鄉(xiāng)教師編制、流動、評聘方式改革,將義務(wù)教育階段教師與黨政機關(guān)工作人員的編制相分離[18],實施專項編制管理,緩解財政供養(yǎng)人口壓力。深化“縣管校聘”改革,建立“教育部門管調(diào)配,人力資源和社會保障部門管總量”的鄉(xiāng)村教師資源配置格局,打破鄉(xiāng)村教師與其所在學(xué)校的捆綁關(guān)系,使鄉(xiāng)村教師直接隸屬教育系統(tǒng),而非某一特定學(xué)校,借以強化教育行政部門在城鄉(xiāng)學(xué)校之間彈性配置師資的權(quán)力。

(二)協(xié)同多方主體參與建言獻策,實現(xiàn)決策正向“激勵相容”

科學(xué)合理的政策內(nèi)容設(shè)計,是政策能否“靶向瞄準,精確執(zhí)行”的基本保障。參與政策制定者的有效聯(lián)合、共商共治,則直接影響政策內(nèi)容本身。鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,需要政策制定者協(xié)同商榷、多方推進。針對各部委參與政策制定的形式單一問題,本研究提出以下政策建議。第一,厘清鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)領(lǐng)域所牽涉的相關(guān)機構(gòu),建立“中共中央、國務(wù)院宏觀調(diào)控,多部委聯(lián)合參與”的決策模式,在“點面結(jié)合、分類施策”原則下,為解決具體問題提供政策支持。譬如教師編制專題關(guān)涉教育部、人力資源和社會保障部、財政部、國家發(fā)展改革委、中央編辦等機構(gòu),需要明確各部委參與決策的權(quán)限及分工。此基礎(chǔ)上,綜合權(quán)衡各方行動意愿及共治參與可能,進一步規(guī)劃鄉(xiāng)村教師編制方式改革路線圖。第二,凝聚社會多方力量,予以規(guī)范性制度保障程序正義。中央和地方政府需要在廓清社會力量參與權(quán)責的基礎(chǔ)上,采取多種形式,最大限度地吸納社會力量參與建言獻策,推動鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè),形成“多方治理、群策群力”的工作局面。

(三)依循“整體-部分”建構(gòu)理路,促進政策工具配置系統(tǒng)化、科學(xué)化

政策供給的系統(tǒng)性、科學(xué)性,是政策有序推進的首要前提。政府圍繞鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)不同領(lǐng)域,采取多種方式配置政策工具,有助于對癥下藥、有效化解復(fù)雜性、特殊性問題。目前,新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)改革漸入“深水區(qū)”,變革頻繁、政策過激常會導(dǎo)致事倍功半,唯溫和漸進式改革是未來工作之應(yīng)然。結(jié)合我國鄉(xiāng)村教師政策工具配置特征,依循“整體-部分”建構(gòu)思路,本研究提出以下政策建議。第一,洞察鄉(xiāng)村教師政策頂層架構(gòu)及焦點問題,形成中國特色教育政策工具配置體系。在決策建模、框架分類、工具調(diào)控等方面,吸納西方公共政策領(lǐng)域理論精華[19],結(jié)合我國政治、經(jīng)濟、教育治理環(huán)境,挖掘鄉(xiāng)村教師群體的“中國特色”,觀照鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)領(lǐng)域具體問題屬性及差異,統(tǒng)籌安排,促進各類專題政策工具配置系統(tǒng)化、科學(xué)化。第二,建立“固定標準+彈性標準”的政策工具調(diào)適模式,完善相關(guān)配套措施。我國應(yīng)科學(xué)觀測記錄現(xiàn)行政策落實情況,及時反饋,引導(dǎo)各級行政單位靈活協(xié)調(diào)、有序工作,緩和權(quán)力轉(zhuǎn)移與利益主體博弈過程中的矛盾沖突,規(guī)避政策工具的使用錯位,實現(xiàn)倍增效應(yīng)。

(四)強化政策工具監(jiān)管評估,兼顧長期效益和短期效益

在公共政策學(xué)領(lǐng)域,“政策工具作為決策者推行、部署和貫徹政策時采取的實際方法與手段,是連接政策目標與結(jié)果的‘橋梁’,是將政策目標轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制”[20]。政府只有依據(jù)假設(shè)前提、作用情境,系統(tǒng)科學(xué)地配置政策工具,才能有效推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)工作。鑒于我國鄉(xiāng)村教師政策仍然呈現(xiàn)出以命令型工具為主導(dǎo)、能力建設(shè)型工具漸次增強、勸誡型工具相對缺失的基本格局[21],本研究提出以下政策建議。第一,增補市場調(diào)節(jié)類工具,打通鄉(xiāng)村教師政策多元評估渠道。通過績效考核、購買服務(wù)、第三方評估等,重視鄉(xiāng)村教師群體可持續(xù)性、專業(yè)化發(fā)展需要,實施分層分類的鄉(xiāng)村教師素質(zhì)培養(yǎng)專項計劃[22],持續(xù)強化能力建設(shè)型工具使用,同時注意與其他政策工具相結(jié)合。第二,適度加強勸誡型工具的使用,激發(fā)鄉(xiāng)村教師群體內(nèi)部潛能。以命令型工具為調(diào)適點,對決策主體施壓的同時,給予足夠的信任,兼顧長期效益和短期效益。政府可通過各種網(wǎng)絡(luò)媒體多渠道加強輿論宣傳和引導(dǎo),促進鄉(xiāng)村教師群體把政策要求轉(zhuǎn)化為實際行動,并輔以相應(yīng)的制度保障機制,實現(xiàn)各類政策工具均衡配置,聯(lián)合發(fā)力。